Prop. 94 S (2018–2019)

Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsakter som inngår i felles oppfyllelse med EU av utslippsmålet for 2030

Til innholdsfortegnelse

3 Nærmere om rettsaktene som inngår i EØS-komitébeslutningen

3.1 Innsatsfordelingen – forordning (EU) 2018/842

Forordningen om innsatsfordelingen for perioden 2021–2030 regulerer utslipp av klimagasser i EU som ikke omfattes av kvotesystemet og skog- og arealbruk, jf. forordningens artikkel 2. Innsatsfordelingen omfatter utslipp av klimagasser fra transport, jordbruk, avfall og bygg, samt noe utslipp fra industri og petroleum. Forordningen fastsetter utslippsmål for hver enkelt stat på mellom 0 og 40 prosent. Fordelingen av innsatsen, det vil si fastsettelse av måltall for den enkelte stat, er gjort ut fra bruttonasjonalprodukt (BNP) per innbygger. Statene med høyest BNP per innbygger får de høyeste forpliktelsene. For i noen grad å ivareta hensynet til kostnadseffektivitet, er det gjort en omfordeling av innsatsen mellom statene med høyest BNP per innbygger. Målene for de enkelte statene fremgår av forordningens vedlegg 1.

Alle utslippsreduksjoner vil skje innenfor EUs felles rammeverk for innsatsfordelingen for å nå et felles EU-mål om 30 prosent reduksjon i utslippene som omfattes av forordningen. Rammeverket sikrer et felles tak på utslipp under innsatsfordelingen for hele perioden 2021–2030. Hver stats utslippsmål gjøres om til nasjonale utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030, jf. forordningens artikkel 4. Utslippsbudsjettet for perioden 2021–2030 defineres av en rett strek trukket mellom et startpunkt og et sluttpunkt. Sluttpunktet er den enkelte statens utslippsmål i 2030. Startpunktet for budsjettet er mer komplisert fordi det fastsettes langs to akser. Langs tidsaksen skal linjen enten trekkes fra et startpunkt i 2020 eller fra startpunkt fem tolvtedeler av avstanden mellom 2019 og 2020 (dersom dette gir et mer ambisiøst utslippsbudsjett). Nivået i startpunktet skal tilsvare statens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2016–2018. Utslippsbudsjettet er arealet under linjen for hvert av årene 2021–2030. Beregningen av statenes nøyaktige utslippsbudsjetter skal gjøres i 2020 og fastsettes i en egen rettsakt. Hver stat får utdelt utslippsenheter tilsvarende statens utslippsbudsjett i tonn CO2 for hvert år i perioden 2021–2030. Utslippsforpliktelsen oppfylles når en stat kan vise at den ikke har flere ikke-kvotepliktige utslipp enn den har utslippsenheter.

Regelverket legger ingen føringer for i hvilken grad statene reduserer egne utslipp, og i så fall i hvilken sektor, eller skaffer flere utslippsenheter ved å finansiere kutt i andre europeiske stater. Regelverket gir hver stat en minimumsforpliktelse. Det er mulig å overoppfylle forpliktelsen EU-regelverket gir.

Adgangen til å overføre utslippsenheter mellom statene i EU åpner for en mer kostnadseffektiv gjennomføring av de nasjonale utslippsmålene for 2030 i EU. Det er ubegrenset adgang til handel med overskudd av utslippsenheter innad i innsatsfordelingen, jf. artikkel 5 nr. 5. Dette innebærer at en stat som overoppfyller sine mål og dermed har utslippsenheter til overs, uten begrensninger kan selge disse til andre stater. En stat som overoppfyller sitt utslippsbudsjett for ett år kan med noen begrensninger spare overskuddet av utslippsenheter til eget bruk senere i perioden, jf. artikkel 5 nr. 3. Ved oppgjøret for et gitt år i perioden har statene også en begrenset adgang til å låne egne utslippsenheter fra påfølgende år, jf. artikkel 5 nr. 1 og 2.

I henhold til forordningens artikkel 6 kan noen stater med høy BNP per innbygger overføre til sammen inntil 100 millioner klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet (EU ETS) og bruke disse til å oppfylle statenes mål under innsatsfordelingsforordningen. Kvotene tas fra den enkelte stats andel av kvotene som årlig auksjoneres. For å sikre forutberegnelighet for de kvotepliktige virksomhetene vil stater som ønsker å ta i bruk denne fleksibiliteten, måtte meddele dette til Kommisjonen før 2020. Hvis det viser seg at det ikke er behov for fleksibilitet, eller behovet er mindre enn forutsatt, er det mulig å nedskalere eller si fra seg konvertering fra EU ETS for den siste femårsperioden, det vil si fra 2026.

I henhold til forordningens artikkel 7 kan stater med netto opptak fra skog- og arealbrukssektoren benytte en begrenset andel av opptaket til å oppfylle sine mål under innsatsfordelingsforordningen. Forutsetningen for å få tilgang til denne fleksibiliteten er at forpliktelsen om «netto null utslipp» for skog- og arealbrukssektoren må være oppfylt. Samlet adgang for alle statene er begrenset til 280 millioner tonn over perioden 2021–2030. Utnyttelse av fleksibiliteten under artikkel 6 og 7 forutsetter at landene har et underskudd av utslippsenheter, det vil si at bruk av denne fleksibiliteten ikke kan føre til at landet får et overskudd av utslippsenheter for det aktuelle året.

Statene skal hvert år levere inn utslippsregnskap som Kommisjonen skal gjennomgå og vurdere i tråd med bestemmelsene i styringssystemet, se omtale i kapittel 3.3. Ved manglende fremdrift i oppfyllelsen av statens forpliktelser under innsatsfordelingen kan Kommisjonen i henhold til innsatsfordelingsforordningens artikkel 8 kreve at staten legger frem en tiltaksplan. Planen skal legges frem innen tre måneder etter at Kommisjonen har konstatert at staten ikke har tilstrekkelig fremdrift. Tiltaksplanen skal beskrive hvilken ekstra innsats staten skal gjøre for å sikre måloppnåelse og inneholde en stram tidsplan for å gjennomføre den ekstra innsatsen. Kommisjonen kan uttale seg om robustheten til planen innen fire måneder etter fremleggelse av den. Staten skal ta størst mulig hensyn til en eventuell uttalelse fra Kommisjonen.

Etter innsatsfordelingsforordningens artikkel 9 må utestående utslippsenheter gjøres opp etterskuddsvis med et påslag på 8 prosent hvis utslippene i et gitt år overstiger antall utslippsenheter som er levert til oppgjør for det aktuelle året. Det skal i 2027 og 2032 gjennomføres omfattende revisjoner av utslippsregnskapet for å identifisere eventuelle tilfeller hvor staten ikke er i overensstemmelse med utslippsbudsjettet, jf. styringssystemforordningens artikkel 38. Det fremgår også av artikkel 9 at en stat skal midlertidig fratas retten til å overføre utslippsenheter til andre stater frem til staten er i overenstemmelse med utslippsbudsjettet igjen.

3.2 Regelverket for skogbruk og annen arealbruk – forordning (EU) 2018/841

EUs regelverk for skogbruk og annen arealbruk regulerer hvor mye av det faktiske opptaket og utslippene fra skogbruk og annen arealbruk som skal telle med i vurderingen av om utslippsforpliktelsen for sektoren er oppfylt. Skog- og arealbrukssektoren inndeles etter forordningens artikkel 2 i følgende hovedkategorier: avskogede arealer, påskogede arealer, forvaltede skogarealer, dyrket mark, beitemark og våtmark. Avskogede arealer omfatter omdisponering fra skog til hhv. dyrket mark, beitemark, våtmark, bebyggelse eller andre areal, mens påskogede arealer er motsatt. Innen kategorien dyrket mark bokføres hhv. dyrket mark som forblir dyrket; arealer som oppdyrkes av hhv. beitemark, våtmark, bebyggelse eller andre areal; og dyrket mark som omdisponeres til hhv. våtmark, bebyggelse eller andre areal. Kategorien beitemark regnes tilsvarende som dyrket mark. Bebyggelse og andre arealer bokføres således ikke separat, men som del av arealbruksovergangene til og fra andre hovedkategorier. Våtmark – som inkluderer myr – vil være obligatorisk å inkludere i utslippsforpliktelsen fra og med 2026. I artikkel 9 er det gitt regler for karbon lagret i varige treprodukter («harvested wood products» – HWP).

Artikkel 4 i forordningen pålegger hver stat å sikre at utslippene fra sektoren ikke overstiger opptaket av CO2 (netto null utslipp). Etter systemet i regelverket er det endringene fra et gitt referansenivå som skal telle med og regnes mot forpliktelsen for sektoren om netto null utslipp. Det er i artiklene 6–8 spesifisert ulike referansenivåer for de ulike arealkategoriene. For forvaltet skog skal det i henhold til artikkel 8 fastsettes en framoverskuende referansebane for netto opptak i skogen. Referansebanen tar utgangspunkt i historisk skogforvaltningspraksis i perioden 2000–2009, og justeres for endringer i opptak som følge av aldersstrukturen i skogen. Se mer om Norges referansebane under avsnitt 6.3. Endringer i netto opptak, for eksempel gjennom lavere hogst enn forutsatt i referansebanen, tettere skogplanting eller gjødsling vil kunne regnes som opptak i bokføringen av forvaltet skog. Et lavere netto opptak enn det som er forutsatt i den framoverskuende referansebanen, for eksempel gjennom økt hogst, vil bli bokført som et utslipp. I henhold til artikkel 6 er referansenivået for påskogede og avskogede arealer 0. Det vil si at totale utslipp og opptak fra disse kategoriene regnes med i forpliktelsen. Påskogede arealer skal i utgangspunktet krediteres som ny skog i 20 år før det endrer kategori og går inn i referansebanen for forvaltet skog, eller 30 år dersom man kan rettferdiggjøre det ut fra IPCCs retningslinjer. Referansenivået for dyrket mark, beite og våtmark er etter artikkel 7 gjennomsnittlige opptak og utslipp i perioden 2005–2009. Avvik fra gjennomsnittsnivået i denne perioden regnes med i forpliktelsen.

Bokføring av forvaltet skog på bakgrunn av en framoverskuende referansebane er nytt sammenlignet med Norges bokføring under Kyotoprotokollen, hvor det årlige nettoopptaket i forvaltet skog beregnes i forhold til nettoopptaket i 1990 som referansenivå.

Nærmere om forpliktelsen om netto null utslipp

Statene er forpliktet til å sikre at de bokførte utslippene fra skogbruk og annen arealbruk ikke overstiger det bokførte opptaket av CO2 (netto null utslipp), jf. artikkel 4 i forordningen. Forpliktelsen er rettet mot nasjonale myndigheter. Forpliktelsen gjelder for alle kategoriene i sektoren samlet. Forpliktelsen kan oppfylles både gjennom nasjonale tiltak for utslippsreduksjoner eller økt opptak, eller gjennom kjøp av skog- og arealbrukskreditter fra andre stater, jf. artikkel 11 og 12 i forordningen. Disse kredittene kan kun benyttes til å oppfylle forpliktelsen innenfor denne sektoren, ikke utslippsmålet under innsatsfordelingen. Dersom en stat ikke oppfyller forpliktelsen for sektoren, vil utslippet måtte dekkes inn gjennom utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen.

For forvaltet skog er det i artikkel 8 nr. 2 satt en begrensning på hvor mye av opptaket som kan avregnes mot forpliktelsen om «netto null» utslipp fra sektoren, dersom opptaket skulle bli høyere enn referansebanen. Begrensningen er satt til 3,5 % av statens totale utslipp fra andre sektorer i referanseåret 1990. For Norge tilsvarer dette ca. 18 millioner tonn CO2 samlet for perioden 2021–2030. Regelverket inneholder også en kompensasjonsmekanisme for beregnede utslipp fra forvaltet skog, jf. artikkel 13 i forordningen, som slår inn etter bestemte vilkår (nærmere forklart under avsnitt 4.4). Kompensasjon innebærer i denne sammenheng at Norge slipper å stå til ansvar for beregnede utslipp på inntil 35,5 millioner tonn CO2.

Statene skal etter skog- og arealbruksregelverkets artikkel 14 levere rapporter i henholdsvis 2027 og 2032 for hver av de to femårsperiodene 2021–2025 og 2026–2030. Rapportene skal vise balansen mellom totalt utslipp og totalt opptak for de to periodene. Forpliktelsen etter skog- og arealbruksregelverket gjelder utslipp og opptak som rapportert i statenes utslippsregnskap etter artikkel 26 i styringssystemet (artikkel 26 i styringssystemet erstatter forordningen om overvåking, måling og rapporterings artikkel 7 som er hjemmelen for å rapportere utslippsregnskap i dagens EU rapportering). Det skal i henhold til styringssystemets artikkel 38 (se omtale under avsnitt 3.3) gjennomføres omfattende revisjon av om landene overholder sine forpliktelser etter skog- og arealbruksregelverket. Det følger videre av artikkel 11 bokstav a) i skog- og arealbruksregelverket at dersom overvåkingskravene for utslippsregnskapet ikke er oppfylt, skal EUs sentraladministrator for kvoteregisteret midlertidig blokkere landenes tilgang til å overføre overskuddsopptak til andre stater eller spare overskudd til neste femårsperiode. Tilgangen til kompensasjonsordningen for forvaltet skog vil også bli midlertidig blokkert.

3.3 System for måling og rapportering

I desember 2018 vedtok EU en forordning om et nytt omfattende plan- og rapporteringssystem for Energiunionen (forordning (EU) 2018/1999 om styringssystemet.) Systemet etablerer en mekanisme som skal bidra til at EU når målene for Energiunionen, inkludert 2030-målene og EUs langsiktige klimamål for 2050. Styringssystemet integrerer og strømlinjeformer planlegging og rapportering for klima- og energiarbeidet i EU. Forordningen inngår i «Clean energy for all Europeans»-pakken (omtalt som «vinterpakken» på norsk). Vurderingen av om forordningen om styringssystemet er EØS-relevant vil gjøres i henhold til standard prosedyrer, i sammenheng med vurderingen av hele «Clean energy for all Europeans»-pakken. EØS-komitébeslutningen om felles oppfyllelse av utslippsmålet vil ikke legge føringer for EØS-relevansvurderingen av forordningen. EØS-komitébeslutningen om felles oppfyllelse omhandler kun utslippsmålet for 2030, og de delene av styringssystemet som omhandler andre områder enn klima, hvor energi utgjør hoveddelen, er verken direkte eller indirekte omfattet.

Styringssystemet inneholder bestemmelser som pålegger medlemsstatene å levere integrerte energi- og klimaplaner som viser hvordan de planlegger å bidra til at målene for Energiunionen nås. Disse bestemmelsene er ikke en del av felles oppfyllelse, ettersom de går ut over EØS-komitébeslutningens virkeområde, som er avgrenset til oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Hvordan bestemmelsene er inkludert i EØS-komitébeslutningen er beskrevet i avsnitt 4.5.

Bestemmelsene som er inkludert i avtalen om felles oppfyllelse er i hovedsak hentet fra den gjeldende forordning om overvåking, måling og rapportering (MMR-forordningen). MMR-forordningen opphører fra 2021 og innlemmes i styringssystemforordningen. Hovedtrekkene av bestemmelsene i styringssystemet som inkluderes, beskrives i det følgende.

I henhold til styringssystemets artikkel 18 skal statene fra 15. mars 2021 og deretter annethvert år rapportere om nasjonal klimapolitikk og virkemidler. Beskrivelsen av nasjonal klimapolitikk skal inneholde informasjon om formålet med virkemiddelet, type virkemiddel og status for implementering. Klimaeffekten av og kostnadene ved virkemidlene skal estimeres der det er mulig. I tillegg skal rapportene inkludere de mest oppdaterte utslippsframskrivningene.

Det følger videre av styringssystemets artikkel 26 at statene innen 31. juli 2021 og deretter hvert år skal rapportere foreløpig utslippsregnskap fra det foregående året. Fra 2023 skal det endelige utslippsregnskapet rapporteres 15. mars hvert år, og 15. januar skal en første versjon av utslippsregnskapet rapporteres. Rapporten skal også inneholde informasjon om statens intensjoner om bruk av fleksible mekanismer.

Hvert år skal Kommisjonen kontrollere at statene etterlever forpliktelsene i EØS-komitébeslutningen, og vurdere om rapportene viser tilstrekkelig fremdrift i oppfyllelsen av utslippsforpliktelsen under innsatsfordelingsforordningen og forpliktelsen i skogregelverket. Den første vurderingen skal gjøres innen 31. oktober 2021, og deretter hvert år. Plikten til å vurdere rapportene følger av styringssystemets artikkel 29 (5) bokstav b.

Statene er forpliktet til å etablere et nasjonalt system for rapporteringen jf. artikkel 37 og 39. Systemet skal bidra til å sikre nøyaktig, transparent, fullstendig og enhetlig rapportering av klimagassutslipp. I tillegg skal statene delta i et register for å sikre nøyaktig oppgjør av eventuelle overføringer av internasjonale utslippsenheter under Parisavtalen (jf. artikkel 40).

Det skal i henhold til styringssystemets artikkel 38 gjennomføres omfattende revisjoner av utslippsregnskapet i 2027 og 2032. Revisjonen skal sikre at statene er i overensstemmelse med utslippsbudsjettet som er fastsatt under innsatsfordelingsforordningen og forpliktelsen i skogregelverket. Første oppgjør dekker utslippene i årene 2021–2025 og gjennomføres i 2027. Andre oppgjør dekker utslippene i årene 2026–2030. Dersom revisjonen viser at statene ikke vil nå målene, vil regelverkenes sanksjonsmekanismer komme til anvendelse (jf. innsatsfordelingsforordningens artikkel 8 og 9 og skog- og arealbruksregelverkets artikkel 14). Revisjonene skal også sjekke og identifisere tilfeller hvor rapporteringen ikke følger kravene i regelverket.

Kommisjonen og statene skal samarbeide om forpliktelsene i forordningen, samarbeidet etableres i styringssystemets artikkel 41. Artikkel 42 slår fast at EUs miljøbyrå skal bistå Kommisjonen i arbeidet under forordningen, blant annet ved å bistå med revisjonene som skal gjennomføres i henhold til artikkel 38. Forordningens artikkel 44 slår fast at Kommisjonen skal bistås av EUs klimakomité («Climate Change Committee»).

Bestemmelser om oppheving av nåværende klimarapporteringsregelverk og overgangsbestemmelser for å unngå overlapp av bestemmelsene følger av forordningens artikkel 57 og 58.

Til dokumentets forside