Sammendrag
Bakgrunn og mandat
Ekspertutvalget ble oppnevnt av regjeringen 20. desember 2024 for å vurdere organisering og styring av det statlige barnevernet. Hovedoppgaven var å fremme forslag til modeller og tiltak som kan sikre formålseffektiv styring, bidra til gode og effektive tjenester for barna og sikre at Bufdir kan ivareta sin rolle som faglig premissleverandør for institusjonsbarnevernet. Oppdraget har tatt utgangspunkt i tidligere utredninger, som alle har pekt på vedvarende utfordringer i institusjonsbarnevernet.
Institusjonsbarnevernet utgjør en liten, men svært ressurskrevende del av barnevernet. Til enhver tid bor om lag 1 000 barn på institusjon. Barna har ulike livssituasjoner, det er ulike grunner til at de bor på en institusjon og barna har ulike behov for oppfølging. Felles for alle er at de befinner seg i en sårbar livssituasjon. De står midt i livsendrende avgjørelser de ikke har valgt selv. Mange har opplevd brutt tillit til voksne, noen bærer på traumer, og alle har behov for å bli møtt med respekt og omtanke. Det er disse barna utvalget har fått i oppdrag å tenke på. Det er avgjørende at vi lytter til deres erfaringer og innspill. Utvalget er opptatt av at institusjoner skal gi trygghet, omsorg og utviklingsmuligheter for det enkelte barn, og at Norge skal gi et likeverdig institusjonstilbud til alle barn som trenger det.
Organisering av institusjonsbarnevernet
Barne- og familieministeren er øverste ansvarlig for barnevernet i Norge. Ansvaret for tjenester i førstelinjen i barnevernet er lagt til kommunene, og det kommunale barnevernet styres gjennom lov og tilføres midler gjennom kommunenes inntektssystem. Ansvaret for andrelinjen i barnevernet er lagt til staten, som blant annet styrer, driver og kjøper institusjonsplasser. I Oslo har kommunen ansvaret for hele barnevernet, inkludert institusjonstilbudet. Byråd for sosiale tjenester, Barne- og familieetaten (BFE) og bydelsbarnevernet er de sentrale aktørene i institusjonsbarnevernet i Oslo.
De sentrale aktørene i institusjonsbarnevernet i resten av landet er Barne- og familiedepartementet (BFD), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). Bufdir og Bufetat er én organisasjon med samme direktør. Bufdir har to sentrale roller: fagdirektorat for hele barnevernet og etatsstyrer for de fem regionene i Bufetat.
Regionene har plikt til å finne en ledig institusjonsplass når barnevernet i en kommune mener at et barn trenger å bo på institusjon (omtalt som bistandsplikt). Institusjonene som Bufetat selv driver utgjør om lag 40 prosent av det nasjonale institusjonstilbudet. Bufetat kjøper også plasser fra private leverandører for å ivareta bistandsplikten overfor kommunene.
Utfordringsbildet
Utvalget konstaterer at dagens utfordringer ligner situasjonen som ble beskrevet i 2004, da ansvaret for institusjonsbarnevernet ble overført fra fylkeskommunene til staten. Til tross for over to tiår med reformer og tiltak strever sektoren fortsatt med mange av de samme utfordringene.
Det er uønsket variasjon i tilbudet til barn og kommuner. Variasjonen finnes både mellom ulike institusjonstyper, mellom privat og statlig eierskap, mellom de fem regionene i Bufetat og mellom tilbudene i Bufetat og i Oslo kommune. Det er svak faglig og økonomisk normering av tjenestene og uklart hva som skal være formålet med institusjonsopphold. Variasjonen i tilbudet utfordrer barns rett til likeverdige tjenester.
Det har over tid blitt dokumentert gjentatte brudd på bistandsplikten, og barn og unge har ikke fått plass i institusjon når de har hatt behov for det. Flere rapporter har pekt på at grunnkapasiteten er for lav, at det mangler gode planer for beredskap, og at Bufetat er alt for avhengig av enkeltkjøp for å håndtere svingninger i behov for institusjonsplasser. Samtidig er det utfordringer knyttet til å utnytte den statlige kapasiteten på en effektiv måte, og å ha en oversikt over hvilken kapasitet som er tilgjengelig på tvers av ulike målgrupper og regioner. Videre har det over lang tid vært stor uforutsigbarhet knyttet til kostnadene i institusjonsbarnevernet, og Bufetat har de siste årene hatt jevnlige merforbruk på mange hundre millioner kroner.
Samlet vurderer utvalget at verken departementet eller direktoratet har tilstrekkelig kontroll på kvaliteten, kapasiteten eller kostnadene i institusjonsbarnevernet.
Utvalgets mandat legger vekt på organisering som et viktig virkemiddel for å få bedre styring og økt kontroll. Utvalget har vurdert sammenhengen mellom dagens organisering av Bufdir og Bufetat og de kjente utfordringene for institusjonsbarnevernet.
Et særtrekk med dagens organisering er at Bufdir både er fagdirektorat for hele barnevernet og samtidig etatsstyrer for Bufetat. Ansvaret for etatsstyring innebærer å ivareta rollen som en pålitelig tjenesteleverandør gjennom god økonomisk styring, kvalitetskontroll og oppfølging av resultater i Bufetat. Ansvaret som fagdirektorat innebærer å ta rollen som faglig premissleverandør gjennom lovfortolkning og nasjonal veiledning, og samtidig ha tilstrekkelig legitimitet og bidra til aktiv dialog med hele sektoren.
Utvalget mener at dagens organisering forsterker utfordringene i institusjonsbarnevernet på to måter. For det første fører organiseringen av Bufetat med fullmakter og ansvar delegert til regionalt nivå til en fragmentert og svak nasjonal styring av tilbudet. Når de fem regionene i Bufetat fungerer som autonome enheter, med delegert ansvar for drift av statlige institusjoner og innkjøp av private institusjonsplasser, blir det svært vanskelig for etatsstyrer å ha en overordnet og strategisk styring av tjenestetilbudet. For det andre fører organiseringen til et svakt fagdirektorat, både fordi rollen som etatsstyrer får svært mye oppmerksomhet og overskygger langsiktige oppgaver i fagdirektoratet, og fordi kombinasjonen av roller i samme organisasjon svekker fagdirektoratets legitimitet. Når Bufdir fortolker loven og samtidig godkjenner, kontrollerer, kjøper inn og driver institusjonsplasser, blir det vanskelig å oppfatte direktoratet som en uavhengig fagmyndighet som er faglig premissleverandør for statlige, kommunale og private institusjoner.
Utvalget mener at det er et samspill mellom de to rollene. God etatsstyring forutsetter et sterkt fagdirektorat som evner å skape felles faglige standarder og veiledere for kvalitet som gjelder hele feltet. Samtidig forutsetter et solid fagdirektorat at etatsstyringen er stabil over tid, slik at det blir mulig å vurdere virkningene av tilbudet og på den måten utvikle kunnskapsbaserte tiltak. Rollene som fagdirektorat og etatsstyrer er gjensidig avhengig av hverandre, men også gjensidig hemmende. Mangler i den ene rollen svekker evnene til å fylle den andre. Gjensidigheten skaper en ond sirkel, der svak faglighet gir dårligere styring, og svake resultater i styringen hemmer fagutvikling. Utvalget mener kombinasjonen av de to rollene i samme organisasjon forsterker dagens utfordringer, og setter store krav til Bufdirs rolleutøvelse.
Alternative modeller for organisering av Bufdir og Bufetat
Utvalget har utredet tre alternative modeller for å ta tak i den fragmenterte styringen og behovet for et sterkere fagdirektorat. Den første modellen følger av utviklingen i andre statlige etater, og går ut på å samorganisere både Bufdir og Bufetat etter prinsippet om formålsorganisering. I en formålsorganisert modell er fagutvikling og etatsstyring knyttet tett sammen i én styringslinje helt ut i tjenesten. Modellen legger vekt på praksisnær og relevant fagutvikling, bedre styrbarhet for ledelsen og tett sammenheng mellom prioriteringer som vekter budsjett og fag.
Utvalget har videre utredet en modell som i tråd med mandatet skiller Bufdir og Bufetat i to organisasjoner, der begge er underlagt departementet. Modellen legger vekt på å rendyrke rollene som fagdirektorat og etatsstyrer gjennom å fordele ansvaret mellom to separate organisasjoner. Organisatorisk avstand mellom de to rollene gir hver organisasjon et mer avgrenset ansvarsområde, og departementet får en mer aktiv rolle i å vekte faglige råd og ressursbruk i tjenestene.
Utvalget har også utredet et null-pluss-alternativ som innebærer å flytte beslutningsmyndighet fra regionalt nivå i Bufetat til sentralt nivå (Bufdir), og der regionene legges i en direkte styringslinje fra direktoratet. Alternativet kan gjennomføres uten lovendringer og uten store investeringskostnader.
Utvalget har vurdert gevinster, kostnader og risiko ved hver av de tre alternative modellene for styring og organisering av institusjonsbarnevernet. Vurderingene av ikke-prissatte virkninger er basert på tre kriterier: god kvalitet i tjenester, effektiv ressursutnyttelse og gjennomførbarhet og styrbarhet. De prissatte virkningene er avgrenset til omstillingskostnader knyttet til å gå fra nullalternativet til hvert av de andre alternativene. Omstillingsrisiko gir et bilde av risikoen knyttet til hver av de mulige omstillingsprosessene.
Alle modellene vurderes som bedre egnet enn nullalternativet, og de tre modellene rangeres ulikt på de sentrale kriteriene i utredningen. Formålsorganisering og deling gir størst virkninger på de ikke-prissatte kriteriene, men modellene innebærer både kostnader og risiko knyttet til omstilling. Utvalget har i sin vurdering lagt mer vekt på de ikke-prissatte virkningene enn omstillingskostnader og -risiko.
Anbefaling
Etter en samlet vurdering anbefaler utvalget en deling av direktoratet og etaten til to selvstendige organisasjoner underlagt departementet. Å dele i to organisasjoner vil skape klarere ansvarslinjer, styrke faglig uavhengighet og gi nødvendige forutsetninger for kvalitetsforbedring i tjenestene og økt tillit til institusjonsbarnevernet. Utvalgets anbefaling er enstemmig.
Samtidig mener utvalget at organisatoriske endringer ikke vil være tilstrekkelig for å løse alle utfordringene knyttet til mangelfull kontroll på kvalitet, kapasitet og kostnad. Utvalget har derfor utredet og foreslått åtte faglige og strukturelle tiltak. Tiltakene er utformet for å støtte opp under en helhetlig utvikling av institusjonsbarnevernet, der faglige og organisatoriske grep virker sammen. Tiltakene inkluderer blant annet å styrke tilsynet fra Statsforvalteren, avvikle godkjenningsordningen for barnevernsinstitusjoner, heve ambisjonene om et felles, nasjonalt fagsystem som følger barna over tid og styrke arbeidet med faglig og økonomisk normering av institusjonsbarnevernet. Utvalget foreslår også å avvikle særordningen i Oslo kommune, fordi det er behov for å oppnå en mer helhetlig ressursutnyttelse og å legge til rette for en felles nasjonal utvikling av et spesialisert tilbud til en liten gruppe barn og unge.
Utvalget anbefaler en gradvis og trinnvis omstilling for å redusere risikoen forbundet med å dele direktoratet og etaten i to organisasjoner. En trinnvis omstilling gir tid og rom for nødvendig kompetanseutvikling og forankring, og tempoet kan tilpasses til ressursinnsatsen i departementet og direktoratet. En trinnvis omstilling bidrar også til at sektorens ansatte og barn i institusjon opplever forutsigbarhet og trygghet under endringsprosessen. Det er utvalgets klare anbefaling at hele omstillingen gjennomføres.
I trinn 1 styrkes Bufdirs etatsstyring gjennom innføring av null-pluss-alternativet, avvikling av godkjenningsordningen, bedre samarbeid med Oslo kommune og utvikling av et felles nasjonalt fagsystem. Dette gir nødvendig kontroll og reduserer fragmentering. I trinn 2 bygges Bufdir opp som fagdirektorat med ansvar for å koordinere kvalitetsforbedringer og utvikle nasjonale faglige standarder. I trinn 3 deles direktoratet og etaten i to organisasjoner, og særordningen i Oslo avvikles. Tiltakene gir de nødvendige forutsetningene for at institusjonsbarnevernet kan styres helhetlig og langsiktig med tydelig rollefordeling og høy faglighet.
Utvalgets anbefaling skal bidra til et mer likeverdig og forutsigbart institusjonstilbud, med tydelig styring og høy faglig kvalitet. Målet er et institusjonsbarnevern som gir barn omsorg og beskyttelse her og nå, og som legger grunnlaget for at barna kan utvikle seg til å bli selvstendige og trygge voksne.