Del III – Tiltak og anbefalinger

Del III av rapporten inneholder utvalgets utredning av tiltak og samlede anbefaling. Anbefalingen skal bidra til å styrke kontroll på kvaliteten, kapasiteten og kostnadene i institusjonsbarnevernet.

De siste årene har det vært en bekymringsverdig økning i brudd på bistandsplikten, der kommunene ikke får hjelpen de har krav på til å finne en egnet institusjonsplass til et barn som trenger det. Samtidig er det et stort merforbruk og kostnadsoverskridelser, primært knyttet til enkeltkjøp av private institusjonsplasser.

Formålet med institusjonsbarnevernet er uklart, den faglige normeringen er ikke tilstrekkelig og styringsinformasjonen er fragmentert og lite dekkende for det som utgjør kvalitet for barna. Det er videre dokumentert en uønsket variasjon mellom og innad i regioner, målgrupper og institusjonstyper, og mellom Oslo og resten av landet. Variasjonen utfordrer målet om likeverdige tjenester og en rettssikker og forutsigbar ivaretakelse av barn og unge.

Utvalget mener at departementet og direktoratet ikke har tilstrekkelig kontroll på kvaliteten, kapasiteten og kostnadene ved institusjonstilbudet, og vurderer at dagens organisering fører til manglende helhetlig styring og at direktoratets faglige rolle blir for svak.

Utvalget er bedt om å vurdere dagens styring og organisering av institusjonsbarnevernet, og foreslå organisatoriske modeller som kan bedre forutsetningene for styring og kontroll. I kapittel 9 beskriver utvalget tre alternative modeller for organisering av Bufdir og Bufetat , i tråd med mandatet. Modellene kan bidra til å løse dagens organisatoriske utfordringer på ulike måter, og er basert på den teoretiske gjennomgangen i kapittel 6. I det første alternativet flyttes fullmaktene til sentralt nivå (Bufdir), og regionene plasseres i styringslinjen under en divisjonsdirektør i direktoratet. I det andre alternativet omorganiseres både Bufdir og Bufetat etter prinsipp om formålsbasert inndeling, i tråd med utviklingen av sammenlignbare statlige etater. I det siste alternativet deles fagdirektoratet og etaten i selvstendige forvaltningsorganer.

I tråd med utredningsinstruksen har utvalget vurdert de ulike alternativene opp mot dagens organisering, og i kapittel 10 presenteres utvalgets kriteriebaserte vurdering. Vurderingskriteriene er sammensatt av kvalitative kriterier knyttet til kvalitet i tjenestene, kostnadseffektivitet og styrbarhet, kostnad ved omstilling og risiko ved omstilling. Utvalgets samlede vurdering er at alternativet som gir de beste forutsetningene for å få bedre kontroll på kvaliteten, kapasiteten og kostnaden i institusjonsbarnevernet er å dele direktoratet og etaten i separate forvaltningsorganer underlagt departementet.

Utvalgets arbeid bygger videre på tre store utredninger og gjennomganger av barnevernet. Med barnevernsutvalgets 118 forslag, barnevernsinstitusjonsutvalgets 50 forslag og områdegjennomgangens 15 forslag mangler det ikke på forslag til forbedring av barnevernsfeltet. Flere av utvalgets åtte forbedringstiltak utredet i kapittel 11 kan anses som forsterking av pågående initiativer. Det er flere store endringer som pågår i sektoren, og utvalget ønsker å bidra til å forsterke en positiv og langsiktig utvikling, og samtidig gi ro til å gjennomføre nødvendige organisatoriske og faglige grep.

Utvalget anbefaler en trinnvis innføring av organisatoriske endringer og faglige tiltak som sammen styrker forutsetningene for at departementet, direktoratet og etaten skal klare å gjennomføre omstillingen av institusjonsbarnevernet som omtalt i Prop. 83 L (2024–2025), og ivareta behovene for kostnadskontroll og bistandsplikt. Utvalgets anbefaling skal bidra til et mer likeverdig, forutsigbart og tilpasset institusjonstilbud som gir barn omsorg og beskyttelse, og støtter at de kan utvikle seg til å bli selvstendige voksne.

9 Modeller for organisering av Bufdir og Bufetat

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere organisatoriske endringer i Bufdir og Bufetat som et virkemiddel for å løse utfordringene knyttet til styring og kontroll. Utvalgets samlede problemforståelse er at det mangler kontroll på kvalitet, kapasitet og kostnader i institusjonsbarnevernet.

Utvalget vurderer at organisatoriske virkemidler kan bidra til å løse deler av problemene i institusjonsbarnevernet. Utvalget har utredet alternative modeller som kan bidra til å løse utfordringene knyttet til fragmentert styring av kapasitet og kostnader, samt utfordringene knyttet til kombinasjonen av rollene som fagdirektorat og etatsstyrer.

I dette kapittelet beskriver utvalget alternative organisatoriske modeller som kan styrke forutsetningene for formålseffektiv styring av institusjonsbarnevernet.

9.1 Alternative modeller for organisering av institusjonsbarnevernet

I den teoretiske gjennomgangen i kapittel 6 har utvalget belyst relevante perspektiver og lagt særlig vekt på sammenhengen mellom roller, beslutninger, gruppering og kultur. Disse innsiktene har gitt grunnlag for å utvikle og vurdere alternative modeller for fremtidig organisering og styring av institusjonsbarnevernet.

Utvalget har videre vurdert at ansvaret for institusjonsbarnevernet fortsatt bør ligge hos staten, og at det statlige barnevernet også i fremtiden bør være organisert som et ordinært forvaltningsorgan (se vedlegg V 1). Utvalget har også diskutert og vurdert muligheten for en organisering som et særlovsselskap, etter modell fra helseforetakene. Utvalget har vurdert at en foretaksmodell er lite egnet for institusjonsbarnevernet, blant annet fordi området er for avgrenset og mangler tilstrekkelig faglig normering, og fordi et slikt grep ville medført uforholdsmessig høy omstillingskostnad og kompleksitet sett opp mot nytten.

Med utgangspunkt i de teoretiske perspektivene peker utvalget på to vesentlige organisatoriske svakheter i dagens modell:

• Fragmentert styring av kapasitet og kostnader. Fullmakter delegert til fem regioner har gitt Bufdir en svak nasjonal styring av institusjonstilbudet. Resultatet er variasjon i kvalitet på tvers av regioner og eierskap, samt fragmentert kontroll på kapasitet og kostnader. Dette henger både sammen med graden av desentralisering og med hvordan oppgavene i direktoratet og etaten er gruppert. Organisatoriske endringer kan bidra til en mer strategisk, nasjonal styring og sikre likeverdige tjenester for barn og kommuner.
• Balansen mellom rollene som fagdirektorat og etatsstyrer. Ubalanse i rollene har ført til at Bufdir ikke har de nødvendige forutsetningene for å utøve rollen som fagdirektorat for hele institusjonsbarnevernet eller rollen som etatsstyrer for Bufetat. Stort press på etatsstyring har ført til en nedprioritering og svak utøvelse av rollen som fagdirektorat, og en organisering med flere roller som kan komme i konflikt med hverandre utfordrer direktoratets legitimitet. Organisatoriske endringer kan bidra til økt legitimitet og tillit, og gi direktoratet nødvendige forutsetninger for å være en faglig premissleverandør for hele barnevernet.

9.1.1 Modelloversikt

På bakgrunn av utfordringene og relevante teorier har utvalget utviklet tre alternative modeller for organisering og styring av institusjonsbarnevernet. Modell A (nullalternativet) er referansepunktet for analysene.

Modeller utvalget har vurdert er:

• modell A: videreføring av dagens styring og organisering
• modell B: endret fullmaktsstruktur (null-pluss-alternativet)
• modell C: formålsorganisering av direktorat og etat
• modell D: deling av direktorat og etat

Ingen av modellene endrer kommunenes ansvar for barn som bor på institusjon, og både bistandsplikten og finansieringsmodellen med kommunale egenandeler videreføres. Utvalget har i modellene ikke vurdert plassering av godkjenningsmyndigheten, som vurderes separat i kapittel 11.

9.1.2 Avgrensning mot øvrige tjenester i Bufdir og Bufetat

Utvalgets vurderinger av modeller er basert på hvordan institusjonsbarnevernet er organisert og styrt gjennom Bufdir og Bufetat. Utvalget har ikke vurdert i detalj hvordan Bufdir og Bufetats øvrige ansvarsområder (for eksempel familievern, adopsjon og EMA) bør organiseres i alternative modeller. Dette krever egne faglige og administrative vurderinger.

Det er likevel naturlig å legge til grunn at tjenesteområder med faglige og operative grenseflater bør være samorganisert med institusjonsområdet i en ny organisasjonsmodell. Utvalget har med utgangspunkt i barnas behov for en sammenhengende og forutsigbar tiltakskjede vurdert på et overordnet nivå at etatens arbeid med spesialiserte fosterhjem, spesialiserte hjelpetiltak og sentre for foreldre og barn bør være samorganisert eller tett knyttet til institusjonstilbudet. Andre områder, som adopsjon og familievern, har mindre direkte sammenheng med institusjonsbarnevernet og kan vurderes som organisatorisk atskilt fra institusjonsbarnevernet i en eventuell videre implementeringsfase.

Utvalget legger til grunn at hvis det blir besluttet å innføre en av modellene, må oppfølgingen innebære en detaljert gjennomgang av hvilke ansvarsområder, oppgaver og tjenester ut over institusjonstilbudet som bør omfattes av en ny organisasjonsstruktur, og hvordan disse bør organiseres.

9.2 Modell A – nullalternativet

Modell A, nullalternativet, er utgangspunktet for sammenligning for de alternative modellene. Nullalternativet innebærer at dagens organisering av det institusjonsbarnevernet blir videreført, inkludert vedtatte og pågående endringer.

9.2.1 Forklaring av modellen

Bufdir er statens fagdirektorat for barnevern. Direktoratet utøver sin rolle gjennom normering og faglig utvikling og fungerer samtidig som etatsstyrer for Bufetat. Det innebærer at Bufdir fastsetter rammer, prinsipper og retningslinjer for etatens virksomhet, inkludert for økonomistyring og strategisk planlegging. Videre har Bufdir ansvar for å inngå og forvalte nasjonale avtaler om kjøp av institusjonsplasser. Direktoratet har det overordnede ansvaret for å samordne og videreutvikle tjenestetilbudet.

Ledergruppen består av syv divisjonsdirektører og fem regiondirektører og ledes av en felles direktør for Bufdir og Bufetat. Bufetat er organisert i fem geografiske regioner med ansvar for drift og tjenesteyting. Regionene ledes av regiondirektører som har delegert ansvar for resultat, økonomi og tjenestekvalitet innenfor sine områder, innenfor rammer og føringer fastsatt av direktoratet. Hver av regionene har ansvar for å drive sine egne institusjoner og for å følge opp og kvalitetssikre private institusjoner. Regionene har også ansvar for å sikre at nasjonale normerende produkter utviklet av Bufdir blir tatt i bruk på institusjonene.

Regionene utarbeider og følger opp regionale planer og tiltak for å sikre budsjettbalanse. Videre vurderer regionene behovet for å kjøpe barnevernstjenester fra private leverandører. Bufdirs overordnede ansvar og overblikk forutsetter at regionene utarbeider egne rapporter, som så vurderes i sammenheng.

Regiondirektørene har omfattende myndighet til å disponere budsjett og utvikle tjenesteproduksjon. Det innebærer at Bufdir delegerer strategiske og budsjettmessige fullmakter til de fem regiondirektørene.

Figur 9‑1 viser organisasjonskartet for dagens organisering av Bufdir og Bufetat. Direktøren i Bufdir er også direktør for Bufetat med de fem regionene.

Figur 9.1 Organisasjonskart modell A

Illustrasjon: Ekspertutvalget. Note: Organisasjonskartet viser Bufdir som er delt i divisjoner, og Bufetat som er delt i fem regioner. Både direktoratet og etaten har felles direktør.

9.2.2 Vedtatte endringer og forbedringer som inngår i nullalternativet

Selv om modellen i hovedsak viderefører dagens struktur, inkluderer nullalternativet enkelte endringer som allerede er vedtatt (se beskrivelser i kapittel 5.2):

• Tiltak for samordning: Det pågår et utviklingsarbeid knyttet til godkjenningsordningen (BEG), inntaksfunksjonene i hver region og den nasjonale Enhet for inntaksstøtte (EIS) som skal bidra til å redusere uønsket variasjon og standardisere praksisen på tvers av regionene. I Bufdirs beskrivelse fremgår det at styringsdokumentene skal tydeliggjøres, samtidig som dagens fullmaktsstrukturer videreføres.
• Ny kompetansemodell: Dagens modell med nasjonale spisskompetansemiljøer og regionale ressursmiljøer skal avvikles og erstattes av likeverdige regionale kompetansemiljøer i alle fem Bufetat-regioner. Bufdir får samtidig et tydeligere ansvar for nasjonale oppgaver innen fag- og kompetanseutvikling. Den nye modellen skal tre i kraft fra 1. januar 2026.
• Fag- og støttesystem: Det pågår et treårig prosjekt som blant annet skal modernisere fagsystemet BiRK og sikre felles fagstøtte for institusjoner og andre aktører.
• Normering av institusjonstilbudet: Det er et pågående arbeid med økonomisk normering av ulike tiltak som ledd i budsjettprosessene samt med å etablere et felles rammeverk for miljøterapeutisk arbeid ved institusjonene.

9.3 Modell B – endret fullmaktsstruktur (null-pluss-alternativet)

Dagens organisering med delegerte fullmakter til fem regiondirektører fremstår for utvalget som en sentral utfordring for helhetlig og samordnet styring og utvikling av institusjonsbarnevernet. Fullmaktsstrukturen er beskrevet i instruksen til Bufetat som er fastsatt av Bufdir, og utvalget vurderer at regionenes selvstendighet bidrar til at det mangler kontroll på kvalitet, kapasitet og kostnader.

Modell B, null-pluss-alternativet, innebærer en vesentlig justering der budsjettfullmaktene flyttes fra regionnivå til sentralt nivå i Bufetat, altså til Bufdir. Målet med modellen er å styrke overordnet styring, redusere uønsket variasjon mellom regionene og legge til rette for en mer effektiv og koordinert utvikling av institusjonstilbudet.

9.3.1 Forklaring av modellen

Endret fullmaktsstruktur

Null-pluss-alternativet innebærer at budsjettansvar og styringsfullmakter for institusjonsbarnevernet legges til en divisjonsdirektør i Bufdir. Denne lederen vil få ansvar for økonomisk styring, strategisk utvikling og kapasitetsplanlegging. Divisjonsledelsen vil fungere som et nasjonalt hovedkontor for institusjonsbarnevernet. Det sentrale nivået gir en styringslinje med nødvendige forutsetninger for å sikre en helhetlig utvikling og ledelse av institusjonsfeltet, for å redusere forskjeller i praksis, kapasitet og kostnad mellom regionene, for å styrke oppfølgingen av bistandsplikten og for å bedre kapasitetsutnyttelsen nasjonalt. Figur 9‑2 viser et overordnet organisasjonskart for null-pluss-alternativet.

I modellen løftes strategiske beslutninger til nasjonalt nivå. Divisjonsdirektøren får myndighet til å forvalte budsjettet for institusjonsbarnevernet, til å beslutte når institusjoner skal etableres, avvikles og endres, til å inngå og forlenge avtaler med private leverandører (rammeavtaler og enkeltkjøp) og til å ivareta bistandsplikten på vegne av etaten.

Figur 9.2 Organisasjonskart modell B

Illustrasjon: Ekspertutvalget. Note: Organisasjonskartet viser organiseringen av null-pluss-alternativet. Relasjonen mellom departementet, direktøren i Bufdir og direktoratets ledergruppe opprettholdes som i dag, og er fargelagt mørk blå. En av direktørene overtar fullmaktene for økonomiske og strategiske beslutninger for hele Bufetat. Regionene plasseres i styringslinje under divisjonsdirektøren og er fargelagt lys blå.

Regiondirektørene i Bufetat vil ikke lenger rapportere til direktøren i Bufdir, men til divisjonsdirektøren. Regiondirektørene inngår i divisjonens ledergruppe og plasseres i en direkte styringslinje. Tjenesteporteføljen opprettholdes som i dag, og Bufetat får et operativt ansvar for å levere institusjonsplasser til kommunene som ber om det. Enkelte fullmakter kan delegeres til regionnivået for å sikre effektivitet i daglig drift, uten å svekke oversikten og samordningsmulighetene til det sentrale nivået.

Samordning av inntak og nasjonale funksjoner

Divisjonsledelsen trenger god tilgang på oppdaterte styringsdata om behov, risiko og kapasitet i tjenestetilbudet for å kunne ta gode beslutninger. Divisjonsdirektørens ansvar understøttes av at inntak og innkjøp samordnes på et nasjonalt nivå, med relevante støttefunksjoner for analyse og styring. Formålet med samordningen er å etablere en løpende oversikt over behov og kapasitet, å standardisere og effektivisere inntakspraksis på tvers av geografi samt å styre planlegging og innkjøp av plasser på et nasjonalt nivå.

Styringsinformasjonen kan også brukes i analyser og planer for dimensjonering og budsjett. Divisjonsledelsen vil for eksempel ha ansvar for å løse kapasitetsmangel i en region gjennom å vurdere å gi et barn opphold i en institusjon i en tilgrensende region opp mot å gjøre enkeltkjøp.

Samordningen vil inkludere nasjonale funksjoner som eksisterer i dag, som NABE, enhet for inntaksstøtte og enhet for godkjenning. Divisjonsdirektøren vil også ha ansvar for pilotering og evaluering av nasjonalt inntak for utvalgte målgrupper og følge opp pilotering, utvikling og omstilling av institusjonstilbudet i tråd med Kvalitetsløftet.

9.3.2 Konsekvenser av modellen

Modellen kan bidra til å løse problemene med uønsket variasjon og fragmentert økonomistyring ved å flytte fullmakter til et sentralt nivå. Det gjør det mulig med en overordnet og helhetlig styring av etaten. Modellen kan også bidra til å løse noe av problemet med rollekonflikt ved å plassere regionene i en direkte linje under en divisjonsdirektør i Bufdir, selv om ansvarsområdene og rollene fortsatt er lagt til samme organisasjon. Direktoratsoppgavene som gjelder fagutvikling og regelverksfortolking skjer i modellen i andre divisjoner og får dermed større avstand til etatens tjenesteproduksjon. Utvalget vurderer at det ikke vil være behov for lovendringer for å innføre modellen. Styringsdokumentene for Bufdir og Bufetat bør reflektere ny organisering.

Modellen vil i hovedsak påvirke de fem regiondirektørene og en av direktørene i Bufdir. Ansatte i regionledelsene og i nasjonale støttefunksjoner vil også bli berørt når nasjonale oppgaver og ansvar samles under divisjonsdirektøren.

For andre aktører kan det bli et tydeligere skille mellom arbeid utført i de andre divisjonene i direktoratet og divisjonsdirektøren for etaten som et nasjonalt kontaktpunkt for tjenester til kommunene. For private leverandører av institusjonsplasser vil modellen tydeliggjøre at det er ulike nasjonale kontaktpunkter for anskaffelser og faglig normering.

9.4 Modell C – formålsorganisering av direktorat og etat

For å redusere regional variasjon og legge til rette for økt styrbarhet har flere offentlige etater de siste årene gjennomgått store omorganiseringer 59 . Flere av dem har erstattet en inndeling basert på regioner med en inndeling etter formål eller innbyggertjenester. Siden utfordringene har flere likhetstrekk med situasjonen for institusjonsbarnevernet, mener utvalget at en lignende organisatorisk modell kan være relevant for Bufdir og Bufetat.

I modell C omorganiseres både direktoratet og etaten med et organisatorisk prinsipp om inndeling etter formål. En egen divisjon samler alle medarbeidere og kompetansen som trengs for å styre, utvikle og levere tjenester innen statlig barnevern. Hensikten med formålsorganiseringen er å koble økonomistyring, faglig utvikling og drift av tjenestetilbudet tett sammen.

9.4.1 Forklaring av modellen

Felles omorganisering basert på formål

Modellen forutsetter at alle ansatte i Bufdir og Bufetat omorganiseres til nye divisjoner basert på formål. Med formål menes et samfunnsoppdrag eller en tjeneste som krever høy grad av internt samarbeid i etaten. Medarbeidere som har nytte av høy grad av samarbeid og koordinering for å levere en tjeneste, samles i samme organisatoriske enhet, og organiseringen gir dermed mulighet for en helhetlig tenking om styring, utvikling og drift av sentrale tjenester.

Hver divisjon får ansvar for tilhørende myndighetsoppgaver, fagutvikling, iverksetting av politikk og tjenesteyting. Noen divisjoner vil primært utføre myndighetsoppgaver og forvalte tilskuddsordninger, mens andre vil ha et stort innslag av tjenester ut mot kommuner, virksomheter og innbyggere. Divisjoner for IT og HR ivaretar fellesfunksjoner på tvers. Figur 9‑3 viser et overordnet organisasjonskart for en formålsorganisering av Bufdir og Bufetat.

Figur 9.3 Organisasjonskart modell C

Illustrasjon: Ekspertutvalget. Note: Formålsorganisering av Bufdir og Bufetat. Alle medarbeidere som trengs for å styre, utvikle og drive institusjonstilbudet, er samlet i en divisjon, fargelagt lys blå. De andre delene av organisasjonen vil også omorganiseres og er fargelagt mellomblå. Ansvarsområdene til øvrige divisjoner er ikke fullt utredet. Det tidligere Bufetat vil i hovedsak ligge i regionsleddet i divisjonen, mens det tidligere Bufdir i hovedsak er på divisjons-nivå.

Styring, utvikling og drift i samme organisatoriske enhet

En av divisjonene har det fulle ansvaret for institusjonsbarnevernet, og formålsorganiseringen vil gi divisjonen et tydelig samfunnsoppdrag å styre etter. Divisjonsdirektøren styrer faglig og økonomisk utvikling og drift av institusjonstilbudet i en og samme lederlinje, helt ut til institusjonene. Den organisatoriske enheten er i utgangspunktet selvforsynt med kompetansen og medarbeiderne som trengs for å levere på samfunnsoppdraget.

Divisjonen har avdelinger for virksomhetsstyring, økonomi og fagutvikling, som sikrer tett sammenheng mellom styring av økonomi og fag. I divisjonens ledergruppe skjer nasjonale beslutninger og prioriteringer, der fag og økonomi sees i sammenheng. For å styrke styringsevnen samles og samordnes nasjonale funksjoner, inkludert nasjonale fagmiljøer for inntak og innkjøp, som omtalt i null-pluss-alternativet.

Divisjonen kombinerer flere roller og driver fagutvikling og normering av tjenestene, anskaffer institusjonsplasser i markedet og eier og drifter de statlige institusjonene. Den interne organiseringen må ta hensyn til behovene for organisatorisk avstand og uavhengighet for å bidra til tillit i sektorene og generelt i befolkningen.

Divisjonen har et samlet ansvar for å levere institusjonsplasser til kommunene som ber om det, og divisjonen ivaretar den lovpålagte bistandsplikten. Den interne organiseringen i divisjonen må kombinere faglige, helhetlige og regionale hensyn og må trolig bruke en hybrid tilnærming til organisering av avdelinger og seksjoner for tjenesteproduksjon. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å samle styringen av et bestemt tjenestetilbud, slik som tilbudet til barna med svært sammensatte behov. For andre målgrupper eller tjenester kan en geografisk inndeling være bedre egnet, og regionale ansvarsområder kan legge til rette for tett dialog med kommunene. Fullmaktene er samtidig plassert på et nasjonalt nivå for å beholde et nasjonalt overblikk og en helhetlig styring og gi en samlet utvikling.

Et lite direktorat

Direktoratet forenkles til direktøren og stabsfunksjoner innen kommunikasjon, HR, styring, internrevisjon og jus. Stabene støtter direktørens ledelse av organisasjonen. Direktøren i Bufdir får en ledergruppe med fire stabsdirektører og fem til syv divisjonsdirektører.

Myndighetsoppgaver som bør skilles fra driftsoppgaver, plasseres i den juridiske staben i direktoratet. Den juridiske staben har ansvar for lovfortolking og er også klageinstans for vedtak utført i divisjonene for å sikre klagebehandling i to nivåer.

Utvalget har ikke utarbeidet et detaljert organisasjonskart på alle nivåer av modellen, eller foreslått hvordan fagområdene i direktoratet bør fordeles i nye divisjoner. Det er en krevende oppgave som bør utføres av etaten selv. Erfaringene dokumentert av DFØ (2022), omtalt i kapittel 6, gjør det mulig å vurdere helheten i modellen på nivået skissert ovenfor.

9.4.2 Konsekvenser av modellen

Modellen kan bidra til å løse utfordringene med uønsket variasjon og fragmentert økonomistyring ved å samle fullmakter på et sentralt nivå og ved å samle faglig og økonomisk styring i en og samme linje. Fagutviklingen knyttes tett til tjenestene. Modellen løser ikke utfordringen med konflikt mellom fagdirektorat og etatsstyrer, da de to rollene blir i samme divisjon. Fagavdelingene vil måtte utføre direktoratsoppgaver rettet mot både de statlige og de private institusjonene. Ved at rollen som lovfortolker er plassert hos den juridiske staben i direktoratet, blir det organisatorisk avstand mellom juridiske tolkningsansvar, tjenesteproduksjon og beslutninger i divisjonen for statlig barnevern. Det kan løse en av utfordringene med rollekonflikt i nullalternativet.

Formålsorganisering vil innebære en strukturendring for hele Bufdir og Bufetat og påvirke arbeidshverdagen til mange ansatte. Modellen innebærer en sammenslåing av direktoratet og etaten, og skillet mellom de to nivåene vil viskes ut. Internt i divisjonen for statlig barnevern vil det være et sentralt og et regionalt nivå, og institusjonene som lokalt nivå opprettholdes. Utvalget vurderer at det ikke vil være behov for lovendringer for å innføre modellen. Styringsdokumentene for Bufdir og Bufetat vil måtte tilpasses ny organisering.

Det sentrale grepet i modellen er å samle alle medarbeidere som trengs for å styre, utvikle og levere fag og tjenester i institusjonsbarnevernet, i samme organisatoriske enhet. De fleste medarbeidere vil kunne beholde dagens arbeidssted. Mange medarbeidere får nye lederlinjer for å samle styring og utvikling av tilbudet nasjonalt. Modellen vil innebære at medarbeidere som i dag er ansatt i direktoratet, gjerne med oppgaver knyttet til hele Bufdirs portefølje, flyttes til divisjonen for statlig barnevern, der de får et mer spisset ansvarsområde. Divisjonen for statlig barnevern vil bli veldig stor, både i medarbeidere og i budsjett. Divisjonen blir relativt sett mye større enn alle de andre divisjonene til sammen. Det kan påvirke oppmerksomhet og lederkraft i styringen.

Modellen vil også påvirke ledere på øverste nivå. Dagens ansvarsområder og inndeling vil erstattes med divisjonsdirektører med ansvaret for sentrale tjenester for brukerne. Det vil innebære at en helt ny ledergruppe må etableres.

For andre aktører vil en formålbasert organisering klargjøre hvilke fagmiljøer og ledere som er relevante og naturlige samarbeidspartnere og kontaktpunkter for overordnet samarbeid. For private leverandører av institusjonsplasser er det en forutsetning at organiseringen synliggjør ulike kontaktpunkter for fagutvikling, anskaffelser og tjenesteproduksjon, selv om de er i samme divisjon.

9.5 Modell D – deling av direktorat og etat

Inspirert av hvordan helse- og utdanningssektoren skiller mellom fagdirektorat og tjenesteleverandør, ønsker utvalget å vurdere en tilsvarende modell for institusjonsbarnevernet. Å vurdere en modell der rollene som fagdirektorat og etatssyrer er delt, følger også av ekspertutvalgets mandat.

Modell D innebærer en organisatorisk deling av dagens Bufdir og Bufetat. I modellen organiseres Bufdir og Bufetat som to separate, statlige forvaltningsorganer direkte underlagt departementet, med egne ledelser, egne tildelingsbrev og tydelig avgrensede roller. Modellen skiller mellom faglig styring og operativ tjenesteproduksjon. Hensikten er å styrke fagdirektoratets uavhengige rolle og forbedre statens evne til å både styre og følge opp institusjonsbarnevernet.

9.5.1 Forklaring av modellen

Todelt styring

Modellen innebærer at Barne- og familiedepartementet skriver to separate tildelingsbrev. Departementet styrer fagutvikling og normering gjennom tildelingsbrevet til Bufdir, mens kvalitet i tjenesteproduksjon og effektiv drift styres gjennom tildelingsbrevet til Bufetat. Figur 9‑4 viser et overordnet organisasjonskart for en deling av Bufdir og Bufetat.

Modellen forutsetter en tett samhandling og god informasjonsflyt mellom Bufdir, Bufetat og departementet. Departementet får et mer direkte og operativt styringsansvar for etaten og må ha tilstrekkelige styringsinformasjon og oppdatert kunnskap om behov og trender i sektoren.

Figur 9.4 Organisasjonskart modell D

Illustrasjon: Organisasjonskart for deling av Bufdir og Bufetat. Oppgaver og ansvar knyttet til rollen som fagdirektorat legges til Bufdir, i mørkeblått. Etatsstyring og drift av institusjonstilbudet legges til Bufetat, farget i lyseblått, med en intern organisering som sikrer en nasjonal, helhetlig styring av tjenestetilbudet.

Bufdir som rendyrket fagdirektorat

Bufdir videreføres som det nasjonale fagdirektoratet for det kommunale og det statlige barnevernet. Bufdir har ansvar for fagdirektoratsoppgavene, inkludert lovtolking, faglig normering, iverksetting av politikk og veiledning.

I denne modellen får Bufdir en klarere rolle som strategisk rådgiver for departementet, med særlig ansvar for faglig vurdering av institusjonstilbudets utvikling, dimensjonering og kvalitet. Direktoratet får større faglig innflytelse på langsiktige grep i sektoren.

Bufetat som tjenesteleverandør

Bufetat etableres som en selvstendig statlig etat med ansvar for drift og resultater i institusjonsbarnevernet. Etaten har egen toppledelse og egne støttefunksjoner, som HR, IT og økonomi. Etaten har divisjoner som samler medarbeidere etter nasjonale funksjoner, formål eller tjenester, i tråd med erfaringene fra DFØs evaluering. Divisjonsdirektøren med ansvar for institusjonsbarnevernet har et særlig ansvar for å tilby likeverdige institusjonstjenester til alle barn og kommuner og for å utnytte kapasiteten godt.

Beslutninger og fullmakter for overordnet styring av barnevernsinstitusjonene plasseres på et nasjonalt nivå, hos en divisjonsdirektør som inngår i ledergruppen til direktøren for Bufetat. Divisjonsdirektøren har en stab som gjør det mulig å styre og drive institusjonene, og fagmiljøer som utvikler veiledere og implementerer faglig normering fra direktoratet. Det strategiske nivået i etaten vil være på et nasjonalt nivå, med en nasjonal inntaksfunksjon. En sentralt plassert inntaksfunksjon sørger for at inntak og innkjøp foregår på en enhetlig måte i hele landet, som omtalt i null-pluss-alternativet. På et lavere nivå i organisasjonen vil det være innslag av regional inndeling, som diskutert under formålsorganisering, blant annet for å sikre lokal ledelse av driftsoppgaver og for å legge til rette for tett dialog med kommunene.

9.5.2 Konsekvenser av modellen

Modellen kan bidra til å løse utfordringene med uønsket variasjon og fragmentert økonomistyring ved å plassere fullmakter på et sentralt nivå i den nye etaten. Ansvaret for lovtolking og faglig normering plasseres hos direktoratet, og tydelig organisatorisk avstand mellom direktoratet og etaten kan klargjøre roller og gi økt legitimitet.

Deling vil innebære en formell endring for ansatte i både Bufdir og Bufetat. Modellen innebærer at direktoratet og etaten blir selvstendige og likestilte forvaltningsorganer, med et tydelig skille mellom fagdirektoratet og tjenesteleverandøren. Modellen vil særlig påvirke ledere på øverste nivå i direktoratet og etaten. Det må blant annet ansettes en ny direktør og en ny ledergruppe i etaten.

Utvalget vurderer at det vil være behov for lovendringer for å regulere de to organisasjonenes ansvar og oppgaver, og tydeliggjøre Bufdirs rolle i loven. Det vil også være behov for å gjennomgå og etablere styringsdokumenter, med tilhørende budsjetter og mandat.

Departementet beholder det samme samlede styringsansvaret, men må innrette styringen av direktoratet og etaten hver for seg, samtidig som de ser oppdragene til de to virksomhetene i sammenheng. For å sikre en helhetlig styring kan departementet ha behov for å justere hvordan det fordeler kompetanse og ressurser til styringen av de to underliggende virksomhetene. Ansatte som i dag har ansvar for etatsstyring, analyse og fagutvikling i Bufdir, vil ha kompetanse som trengs både i den nye etaten og i departementet. For at departementet skal kunne håndtere en utvidet portefølje, antar utvalget at det blir behov for mer kompetanse og noe større kapasitet.

For andre aktører vil en deling av organisasjonene klargjøre hvilke ansvar de ulike etatene har, og hvem som er naturlige samarbeidspartnere og nasjonale kontaktpunkter. For private leverandører av institusjonsplasser vil delingen klargjøre hvilket ansvar direktoratet og etaten har for henholdsvis fagutvikling og anskaffelser.

10 Vurdering av modellene

I tråd med utredningsinstruksen har utvalget vurdert de positive og negative virkningene av alternativene, med mål om å etablere et godt beslutningsgrunnlag. I dette kapittelet vurderer utvalget virkninger, kostnader og risiko ved hver modell for styring og organisering av institusjonsbarnevernet.

Alle alternativene vurderes som bedre enn dagens organisering. Utvalget vurderer nytten av å dele direktoratet og etaten i to separate virksomheter som høyest, til tross for omstillingsrisiko og -kostnader forbundet med en deling. Med dagens situasjon, preget av omfattende pågående utviklingsprosesser og et stramt økonomisk handlingsrom, mener utvalget det vil være uansvarlig å foreta en umiddelbar deling.

10.1 Vurderingskriterier

For å kunne sammenligne alternative modeller for organisering av institusjonsbarnevernet på en systematisk og transparent måte har utvalget brukt rammeverket beskrevet i DFØs veileder for samfunnsøkonomisk analyse (2023). Veilederen tilsier at «nytte- og kostnadsvirkningene av de ulike tiltakene […] tallfestes og verdsettes i kroner så langt det er mulig og hensiktsmessig» (DFØ, 2023, s. 24). Kriteriet for om virkningen bør verdsettes i kroner, er om verdsettingen gir beslutningstakeren meningsfull informasjon. Dersom virkningene ikke kan verdsettes i kroner, skal de likevel kvantifiseres så langt som mulig og vurderes kvalitativt som en ikke-prissatt virkning.

Formålet med analysen er å gi et best mulig beslutningsgrunnlag. Det forutsetter at både målbare og ikke-målbare konsekvenser blir vurdert systematisk. Analysen skal gjøre det synlig hvilke virkninger de ulike tiltakene har, på kort og lang sikt. Utvalget har tatt i bruk et vurderingsrammeverk som i hovedsak er basert på ikke-prissatte virkninger. Utvalget vurderer hvordan modellene påvirker tjenestene til barna, hvordan modellene påvirker effektiviteten i tjenestene, samt hvordan modellene legger til rette for gjennomføring og styring. Utvalget har også vurdert risiko i forbindelse med en eventuell omstilling til de ulike modellene, og utvalget har valgt å verdsette overgangskostnadene for modellene i kroner.

10.1.1 Ikke-prissatte virkninger

Ikke-prissatte virkninger kan ha stor samfunnsøkonomisk betydning, og i tråd med veilederen for samfunnsøkonomiske analyser (DFØ, 2023) har utvalget vurdert de ikke-prissatte virkningene av organisatoriske modeller ved hjelp av en strukturert kvalitativ metode.

Utvalget har brukt en nidelt skala for å vurdere den samfunnsøkonomiske verdien på den ikke-prissatte virkningen (som vist i Tabell 10‑1). Skalaen er basert på (i) hvor mange som blir berørt av hver virkning, (ii) hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt person som bli berørt, og (iii) hvilken enhetsverdi som brukes. Skalaen går fra meget stor positiv effekt til meget stor negativ effekt.

Tabell 10.1 Verdimatrise for å vurdere den samfunnsøkonomiske verdien av ikke-prissatte virkninger

Note: Kombinasjonen av omfang og betydning gir en nidelt skala for verdien av de ikke-prissatte virkningene. Betydningen av hvert kriterium fastsettes uavhengig av modell, mens omfanget vurderes til hver modell.

Betydning av ulike virkningsområder

Utvalget har delt de ikke-prissatte virkningene inn i tre hovedkategorier for å vurdere modellene: kvaliteten i tjenestetilbudet, effektiv ressursbruk og gjennomføringsevne og styrbarhet. Hver hovedkategori er delt i underkategorier som gjør det mulig å konkretisere og sammenligne effekter på tvers av modellene.

Utvalget har fastsatt betydningen av virkninger for hver underkategori. Betydningen sier noe om hvor store konsekvensene vil være for barn og samfunn. Betydningen er uavhengig av modellene. Tabell 10-2 oppsummerer hvordan betydningen av hver underkategori er vurdert.

God kvalitet i tjenestene

Den første hovedkategorien dekker forhold som direkte påvirker barnas hverdag og deres rett til trygge, gode og virkningsfulle tjenester. Den er delt inn i følgende tre underkategorier:

• Kvalitet
  Underkategorien kvalitet inkluderer normering, kompetanseutvikling og systemer for kvalitetssikring. Gode institusjonstilbud forutsetter god faglighet, faglige standarder som etterleves, at kompetansen holdes ved like, og at det finnes systematisk oppfølging av kvaliteten i praksis. Virkninger på dette området er vurdert til å ha høy betydning fordi det direkte påvirker det enkelte barnets utvikling.
• Likeverdige tjenester
  Underkategorien likeverdige tjenester omfatter om barn har like god tilgang på tilbud uavhengig av geografisk plassering eller institusjonens eierskap. Selv om prinsippet om likeverdighet er viktig, vurderes dette området til å ha middels betydning. Utvalget vurderer at barn kan få gode tjenester også i et system med noe variasjon, så lenge kvaliteten på tjenestene er høy.
• Sammenheng med andre tjenester
  Underkategorien sammenheng med andre tjenester omhandler institusjonsbarnevernets sammenheng med tjenester innen foster- og beredskapshjem, og videre samhandling med skole, helse, Nav og kommunalt barnevern. Sammenheng og god samhandling er ofte avgjørende for den helhetlige hjelpen barnet får. I alvorlige tilsynssaker har manglende samhandling vært et gjennomgående funn, mens godt samarbeid kjennetegner velfungerende tjenester. Sammenheng med andre tjenester er derfor vurdert som et område med høy betydning.

Effektiv ressursutnyttelse

Den andre hovedkategorien tar for seg i hvilken grad modellen legger til rette for god økonomistyring, hvor mye tjeneste samfunnet får igjen for ressursene som brukes, samt at ressurser brukes der de gir størst effekt. Den er inndelt i følgende to underkategorier:

• Kostnadseffektivitet
  Underkategorien kostnadseffektivitet omhandler hvor ressurseffektivt organisasjonen kan drives, målt i administrative og strukturelle kostnader. Det inkluderer organisasjonsmodellens driftskostnader, for eksempel knyttet til behov for stab, ledelse og støttefunksjoner. Et sentralt element i vurderingen er dobbeltarbeid og parallelle funksjoner i administrative ledd. Kostnadseffektivitet er vurdert til å ha middels betydning.
• Prioriteringseffektivitet
  Underkategorien prioriteringseffektivitet handler om de organisatoriske forutsetningene for å gjøre treffsikre prioriteringer, både faglig og økonomisk. Det omfatter organisasjonens evne til å levere tjenester med lavest mulig ressursbruk, uten at det går på bekostning av formålet, samt i hvilken grad modellen legger til rette for å prioritere ressursbruk dit behovene er størst. Prioriteringseffektivitet vurderes til å ha høy betydning.

Gjennomføringsevne og styrbarhet

Den tredje hovedkategorien omhandler i hvilken grad organisasjonen evner å implementere, følge opp og justere tiltak og gjennomføre omstillinger. Virkningene berører i større grad system- og styringsnivået enn enkeltbrukere. Den er inndelt i følgende tre underkategorier:

• Styringslinjer
  Underkategorien styringslinjer handler om tydelige ansvarsforhold og tydelig myndighetsplassering. Uklare linjer kan føre til at det blir uklart hvem som har ansvaret, eller at det oppstår dobbeltstyring. Antall nivåer mellom øverste ledelse og tjenestene til brukerne kan påvirke styringskraft og gjennomføringsevne. Styringslinjer vurderes til å ha middels betydning.
• Styringsdata
  Underkategorien styringsdata omhandler tilgang på god styringsinformasjon og enhetlig registreringspraksis. Styringsdata er avgjørende for utvikling, evaluering og rapportering. Svakheter kan gi dårlig beslutningsgrunnlag og redusert læring. Styringsdata vurderes til å ha middels betydning.
• Legitimitet
  Underkategorien legitimitet omhandler fagdirektoratets legitimitet overfor eksterne aktører, inkludert kommuner, tilsynsmyndighet, Oslo kommune, private leverandører av barnevernsinstitusjoner og tilgrensende sektorer. Et fagdirektorat med legitimitet er nødvendig for å skape en felles faglighet i institusjonsbarnevernet, hvor relevante aktører bidrar til felles normering og utviklingskraft. Betydningen av legitimitet vurderes som middels.

Tabell 10.2 Oversikt over ikke-prissatte virkninger

10.1.2 Prissatte virkninger

Omstillingskostnader

For å vurdere alternative modeller for organisering av institusjonsbarnevernet mener utvalget at omstillingskostnader er den viktigste prissatte virkningen.

Omstillingskostnader er midlertidige, direkte kostnader for å gjennomføre organisatoriske endringer. Det inkluderer blant annet overgangskostnader knyttet til administrasjon og personell, endringer i IKT- og støttesystemer, opplæring, tilpasning av lokaler, juridiske kostnader, effektivitetstap i overgangsperioden og prosjektkostnader for å gjennomføre endringsprosessene.

Utvalget har utarbeidet grove anslag for omstillingskostnadene i de tre alternativene som er vurdert. Estimatene er basert på erfaringstall fra andre relevante omorganiseringer i offentlig sektor. 60 Kostnadene er prissatt som engangskostnader, som typisk vil påløpe i en overgangsperiode på 1–2 år etter vedtak om ny organisering. Det presiseres at estimatene er usikre, og at det endelige omfanget vil avhenge av utformingen av den aktuelle omstillingsprosessen. Utvalget vurderer likevel at anslagene kan gi et rimelig bilde av den størrelsesordenen som må påregnes for de ulike alternativene.

10.1.3 Omstillingsrisiko

Risikovurdering er en sentral del av vurderingen av de organisatoriske modellene i utredningen. I tråd med kravene i Utredningsinstruksen (Finansdepartmentetet, 2024) og anbefalingene i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser (DFØ, 2023) er risikoen ved en mulig omstilling systematisk vurdert. Utvalget mener risikovurderinger er særlig viktig i barnevernssektoren, hvor tjenestene retter seg mot sårbare barn og unge og der utilsiktede effekter kan gi alvorlige og langvarige konsekvenser.

Metode

Utvalget har vurdert omstillingsrisiko ut fra to dimensjoner: sannsynligheten for at risikoen inntreffer, og konsekvensen dersom risikoen inntreffer. Vurderingen er gjort kvalitativt, med utgangspunkt i karakteren og kompleksiteten modellene har ved omstilling, erfaringer fra tidligere reformer i barnevernet og andre sektorer og innspill fra berørte aktører. Vurderingen er strukturert etter en risikomatrise (Figur 10‑1), og risikoene er gruppert i seks dimensjoner som til sammen fanger både direkte konsekvenser for barn og systemrisiko ved styring og gjennomføring av omstillingen. Utvalget har fastsatt sannsynligheten for at risikoen inntreffer for hver modell. Konsekvensen dersom den inntreffer er uavhengig av modell.

Figur 10.1 Risikomatrise

Risikovurdering med seks dimensjoner

Utvalget har strukturert vurderingen rundt de følgende seks dimensjonene:

• Tjenestekvalitet omfatter risiko for svekket kvalitet i tjenestene under selve omstillingen. Svekket tjenestekvalitet kan omfatte et dårligere faglig innhold i selve tjenestetilbudet, lavere stabilitet i personalet eller en redusert tilpasning til barnas behov. Konsekvensen vurderes som alvorlig fordi svekket tjenestekvalitet direkte påvirker barnas trygghet og utviklingsmuligheter.
• Brukerperspektiv handler om risiko for at barn og unge opplever redusert forutsigbarhet, flere flyttinger, mindre medvirkning eller tap av rettssikkerhet under omstillingen. Denne risikoen vurderes også som alvorlig, da det berører barns opplevelse av kontinuitet, tillit og involvering i eget liv.
• Styring og ansvar omfatter risiko for uklare ansvarslinjer, dobbeltstyring, styringsvakuum og tap av nasjonal oversikt under omstillingen. Konsekvensen vurderes som lav, fordi konsekvensen i hovedsak vil påvirke forvaltningen og i mindre grad tjenestene direkte.
• Kompetanse og kapasitet omfatter risiko for midlertidig mangel på bemanning, tap av nøkkelpersonell eller svekket evne til å rekruttere og beholde kvalifiserte ansatte under omstillingen. Risikoen vurderes til å ha betydelig konsekvens, ettersom slike utfordringer kan føre til redusert faglig kvalitet på institusjoner eller belastning på gjenværende ansatte.
• Samarbeid omhandler risiko for at samhandling mellom stat og kommune eller mellom barnevern og helse/utdanning svekkes under omstillingen. Erfaring viser at godt samarbeid er avgjørende for helhetlige og koordinerte tjenester for barn. Konsekvensen vurderes som betydelig, da svekket samarbeid kan føre til at barn ikke får det helhetlige tjenestetilbudet de trenger.
• Gjennomføringsevne omfatter risiko for forsinkelser, svak forankring av omstillingsprosessen, organisatorisk motstand eller svak implementeringsevne. Selv om gjennomføringsevne i utgangspunktet ikke rammer barn direkte, kan det forsinke forbedringer og påføre sektoren og de ansatte unødige kostnader og belastninger. Konsekvensen vurderes som betydelig.

Tabell 10.3 Elementer i risikovurderingen og konsekvens

10.2 Vurdering av modellene

10.2.1 Ikke-prissatte virkninger

De ikke-prissatte virkningene av modellene er vurdert innenfor tre hovedkategorier: god kvalitet i tjenestene, effektiv ressursbruk og gjennomføringsevne og styrbarhet. Hver hovedkategori er videre operasjonalisert i underkategorier, som omtalt over. Vurderingene er gjort med utgangspunkt i hvordan modellene bidrar til å realisere sentrale mål for institusjonsbarnevernet, og hvordan de påvirker styring, kvalitet og ressursbruk. Vurderingene er oppsummert i Tabell 10‑4.

God kvalitet i tjenester

Kvalitet

Utvalget vurderer at modell B vil ha litt positiv effekt. Styringen av kvalitet styrkes noe ved at regionene plasseres i styringslinjen og mister sin autonomi i økonomiske og faglige beslutninger. Fullmakter plassert på et sentralt nivå kan bidra til å jevne ut kvaliteten. Effekten vurderes som begrenset.

Videre vurderer utvalget modell C til å ha litt positiv effekt. I modellen samles drift og fag i én linje, noe som kan styrke gjennomføringsevne og fagutvikling. Den doble styringslinjen kan også føre til at driftsansvaret overskygger faglige kvalitetsvurderinger i tilbudet.

Utvalget vurderer at modell D vil gi stor positiv effekt på kvaliteten i tjenestene. Ved å skille ut fagutvikling til en egen enhet og styrke Bufdirs rolle som normerende fagdirektorat legges det bedre til rette for faglig utvikling uavhengig av drifts- og kapasitetsutfordringer. Dette øker muligheten for tydeligere standarder og mer konsistent faglig ledelse.

Likeverdige tjenester

Utvalget vurderer at alle tre modellene vil gi middels positiv effekt. Felles for dem er at inntak og kapasitetsstyring samles nasjonalt, noe som bidrar til likere tilgang til institusjonsplasser uavhengig av hvor i landet barnet bor. Modellene gir bedre forutsetninger for helhetlig styring som reduserer geografiske forskjeller og gir flere muligheter for standardisering og rettferdig ressursfordeling. Det er en risiko for at fagdirektoratet i modell B og C vil prioritere fagutvikling for statlige institusjoner, og dermed at det blir ujevnhet i faglig innretning mellom eierskap for institusjonene. Effekten vurderes som usikker.

Sammenheng med andre tjenester

Utvalget vurderer modell B som nøytral (verken positiv eller negativ). Endringene i styringsstrukturen gir ingen vesentlige forbedringer i sektorovergripende samarbeid, og viderefører i stor grad dagens uklarheter. Likevel vil en bedre nasjonal oversikt og noe mer samordnet kapasitet kunne gi et marginalt bedre utgangspunkt for koordinering på systemnivå, men ikke i tilstrekkelig grad til å påvirke denne vurderingen.

Modell C vurderer utvalget at vil ha litt positiv effekt. Formålsorganisering vil tydeliggjøre innsatsen rettet mot definerte samfunnsoppdrag og på den måten tydeliggjøre divisjonenes ansvar. Samtidig vil inndeling i siloer mellom nye divisjoner internt i organisasjonen kreve betydelig innsats for å sikre samarbeid på tvers, for eksempel mellom kommunalt og statlig barnevern. Et uklart skille mellom direktorat og etat, som erfaringene fra DFØ indikerer, vil kunne oppleves uklart for kommunale og private aktører, og det vil påvirke mulighetene for samarbeid med andre virksomheter, inkludert helsesektoren.

Utvalget vurderer også modell D til å ha litt positiv effekt, særlig fordi tydeligere rolleavklaringer mellom de to organisasjonene og styrket nasjonal styring kan forenkle kontaktflaten mot andre sektorer. Deling vil tydeliggjøre hvem som har ansvar for samarbeid på overordnet nivå, for eksempel mellom Bufdir og Helsedirektoratet når de skal utvikle standarder for helseteam tilknyttet institusjonene. Etatens tydeliggjorte ansvar for å levere gode tjenester til barn og kommuner vil gi insentiver til å samordne tjenesteporteføljen og sikre sammenheng mellom etatens portefølje av tiltak, inkludert fosterhjem, beredskapshjem, spesialiserte hjelpetiltak og institusjon.

Effektiv ressursbruk

Kostnadseffektivitet

Utvalget vurderer modell B som middels positiv når det gjelder kostnadseffektivitet. Modellen innebærer at fullmakter og fellesfunksjoner blir samlet nasjonalt, som gir muligheter for samordning og forenkling i styringslinjene. Dette kan redusere dobbeltarbeid og parallelle funksjoner i regionene, særlig i stab og støtte. Samtidig videreføres mye av dagens struktur, noe som begrenser potensialet for store innsparinger. Modellen har likevel relativt lave kostnader og lavt behov for ny administrativ kapasitet.

Videre vurderer utvalget modell C som litt positiv på kostnadseffektivitet. Ved å bygge opp organisasjonen rundt formål framfor geografi, oppnås noe bedre ressursutnyttelse på sikt, for eksempel gjennom faglig konsentrasjon og færre overlappende funksjoner. Samtidig innebærer modellen etablering av nye ledelsesnivåer og støttefunksjoner.

Modell D vurderer utvalget som litt negativ på kostnadseffektivitet. Å etablere to separate statlige virksomheter med hvert sitt lederapparat, hver sine støttefunksjoner og hver sine systemer innebærer høyere faste kostnader. Det gir større behov for koordinering mellom aktørene og risiko for dobbeltarbeid eller ineffektiv samhandling. Selv om en tydelig rollefordeling kan redusere noen former for merarbeid, mener utvalget at dette ikke veier opp for merkostnadene ved å drifte to fullverdige organisasjoner.

Prioriteringseffektivitet

Utvalget vurderer modell B som litt positiv når det gjelder prioriteringseffektivitet. Modellen innebærer at styrings- og budsjettfullmaktene samles nasjonalt, noe som gir bedre forutsetninger for helhetlige prioriteringer og omdisponering av kapasitet mellom regionene. Det gjør det mulig å i større grad tilpasse tilbudet til endrede behov og å styre kapasitet dit den trengs mest. Modellen viderefører kombinasjonen av fagdirektorat og etatsstyrer i samme organisasjon. Dette kan i utgangspunktet være positivt for å sikre at Bufdir ser fagutviklingen og normeringsarbeidet i sammenheng med tilgjengelige ressurser og erfaringer fra praksisfeltet. Problemet er imidlertid at Bufdir bare styrer en del av institusjonstilbudet, og at faglige standarder og veiledning som passer til institusjonsplasser levert av Bufetat ikke er direkte overførbart til institusjonsplasser levert av private aktører og Oslo kommune. Flere dokumenter peker på en systematikk der barna med de aller mest omfattende behovene får institusjonsplass gjennom enkeltkjøp (Deloitte og Oslo Economics, 2024, s. 98; Prop. 133 L (2020–2021); NOU 2023: 24, s. 48). Når Bufdirs fagutvikling i modell B tar utgangspunkt i de statlige institusjonenes utfordringer, er det grunn til å tro at både den faglige normeringen og veiledning ikke i tilstrekkelig grad representerer helheten i institusjonstilbudet. Det kan gjøre at faglige standarder ikke i tilstrekkelig grad fanger opp utfordringene og særtrekkene i institusjonstilbudet for barna med de mest komplekse og sammensatte behovene. En slik skjevhet i fagutviklingen vil gi et svakt grunnlag for å prioritere ressursinnsatsen i sektoren som helhet.

Utvalget vurderer også modell C som litt positiv. Modellen samler fag og økonomi i samme styringslinje, fra direktør og helt ut til institusjonene, og styrker mulighetene for prioritering mellom innsatsområder og målgrupper. Endringene i modellen inkluderer også flere av oppgavene og ansvarsområdene fordelt mellom dagens divisjoner i direktoratet, og formålsorganiseringen vil øke styrbarheten og prioriteringsevnen for den nye divisjonen som helhet. Modellen antas å gi beslutningstakere en bedre oversikt over den samlede kapasiteten enn i dagens modell, og videre styrke praksisnær fagutvikling som er tilpasset behovene i institusjonene i Bufetat. Siden institusjoner levert av private leverandører og i Oslo kommune ikke inngår i den direkte og doble styringslinjen, vil det som i modell B være risiko for at fagdirektoratet ikke klarer å involvere alle aktører i fagutviklingen. Dermed videreføres risikoen for at faglige vurderinger først og fremst reflekterer situasjonen i Bufetats institusjoner, og at direktoratet ikke får et tilstrekkelig grunnlag til å gjøre reelle prioriteringer for det samlede institusjonstilbudet.

Modell D vurderer utvalget som middels positiv. Når fagdirektorat og driftsorganisasjon skilles i to selvstendige virksomheter, tydeliggjøres ansvaret for henholdsvis faglige og økonomiske vurderinger. I denne modellen får Bufdir en mer likeverdig rolle overfor alle aktører, både statlige, private og kommunale, og kan utvikle faglige normer som favner hele institusjonsfeltet. Tett dialog med hele feltet gir et bedre grunnlag for å bygge kunnskap som understøtter reelle prioriteringer mellom kvalitet og kostnad for alle barnevernsinstitusjoner. Samtidig innebærer modellen at det er departementet som må veie innspillene fra henholdsvis direktoratet og etaten mot hverandre. Direktoratets rolle som faglig rådgiver blir mer uavhengig og synlig, og potensielle motsetninger mellom kvalitet og kostnad blir tydeligere. Tydelig plassering av ansvar kan dermed både forenkle styringen og legge til rette for mer strategisk utvikling over tid.

Gjennomføringsevne og styrbarhet

Styringslinjer

Utvalget vurderer modell B som litt positiv. Modellen innebærer at regionene ikke lenger har autonomi i utførelse av sine oppgaver, noe som gir Bufdir et større faktisk styringsrom og kan bidra til en mer ensartet nasjonal praksis. Sentralisering av fullmaktene til et nasjonalt nivå kan samtidig øke avstanden til lokal oppgaveløsning og kommunesamarbeid. I null-pluss-alternativet videreføres også dagens funksjonsorganisering i Bufdir, og det legges ikke opp til vesentlige endringer i organiseringen av driften. Dermed beholdes mange av dagens utfordringer med utydelige styringslinjer og fragmentert ansvar i fag- og tjenesteutvikling.

Modell C vurderer utvalget som middels positiv. Modellen innebærer en omorganisering av Bufdir for å gjenspeile den formålsorganiserte strukturen i tjenestetilbudet. Dette bidrar til å etablere én samlet og enhetlig styringslinje fra departementet og ned til institusjonsnivået, og det reduserer uklarheter i rolle- og ansvarsforhold. Andre offentlige etater som har gjennomført en slik omstilling, viser ifølge DFØ (2022) til en økt styrbarhet. I dag er direktoratet funksjonsorganisert, mens departementet, Bufetat og institusjonene i praksis er formålsorganiserte. Denne forskjellen har bidratt til uklarhet i styringslinjene. Modell C bidrar til å løse dette misforholdet, noe som styrker den formålsrettede styringen. Sentralisering av fullmakter, fra et regionalt til et nasjonalt nivå, vil kunne øke avstanden mellom styring og lokal oppgaveløsning.

Utvalget vurderer at modell D vil ha stor positiv effekt på styringslinjene. Ved etablering av to selvstendige organisasjoner blir det tydelige organisatoriske skiller som klargjør ansvar, roller og beslutningsmyndighet. Det gir departementet bedre forutsetninger for å styre tjenestene samlet sett, samtidig som det er mulig å føre separat styring av fag og drift uten at det ene utilsiktet påvirker det andre. Delingen styrker departementets evne til å gjøre helhetlige prioriteringer, støttet av større tydelighet fra fagdirektoratet. Styringslinjen fra departementet og ut til tjenestene blir kortere og kan gi departementet økt gjennomføringsevne i omstillingen av institusjonsbarnevernet. Toppledergruppene i fagdirektoratet og etaten får et mer konsentrert ansvarsområde. Det kan øke styringskraften i hver av organisasjonene. I Bufetat er fullmaktene lagt til det nasjonale nivået for å sikre oversikt og helhetlig styring, men sentraliseringen kan gi noe større avstand til oppgaveløsning lokalt.

Styringsdata

Utvalget vurderer alle tre modellene som middels positive. Felles nasjonal styring og tydeligere organisering gjør det lettere å samle inn og analysere styringsdata på en konsistent måte. Det gir bedre grunnlag for styring og ressursplanlegging sammenlignet med nullalternativet, men modellene skiller seg lite fra hverandre på dette punktet.

Legitimitet

Modell B vurderes som litt positiv. Når regionene ikke lengre er autonome, gis Bufdir bedre mulighet til å opptre samlet og i større grad skape felles faglige standarder. Dette kan bidra til økt forutsigbarhet og tillit. Likevel innebærer modellen ingen strukturell endring av Bufdirs organisering. Den grunnleggende utfordringen ved at drift og fag er sammenvevd, og at driftsutfordringer ofte styrer prioriteringene, blir dermed opprettholdt. For eksterne aktører kan dette fortsatt skape usikkerhet til om direktoratet faktisk kan ivareta hele feltets behov, og dermed begrense gevinsten knyttet til legitimitet.

Også modell C vurderes som litt positiv for legitimitet. En formålsorganisering gir Bufdir et tydeligere styringsrom og større gjennomslag for faglige føringer, noe som kan øke direktoratets autoritet hos kommuner og private aktører. At regionene ikke lenger opptrer uavhengig, og har delegerte fagdirektoratsoppgave, gir bedre grunnlag for enhetlige prosesser og felles standarder. Samtidig videreføres samorganiseringen av fag og drift, noe som gir en fortsatt risiko for at eksterne aktører oppfatter direktoratet som dominert av statlige driftsbehov. Det kan begrense legitimiteten til fagdirektoratet dersom eksterne aktører ikke er fullt ut inkludert i utviklingsarbeidet.

Modell D vurderer utvalget som middels positiv for fagdirektoratets legitimitet. Et klart organisatorisk skille mellom fagdirektorat og drift av tjenestene kan styrke tilliten til direktoratet hos eksterne aktører, ettersom det blir tydeligere at direktoratets oppgave er å normere, utvikle og følge opp kvalitet på tvers av hele institusjonsfeltet, og ikke først og fremst ivareta egne driftsinteresser. Erfaringer fra dagens modell viser at legitimiteten til fagdirektoratet svekkes når det omfattende etatsstyringsansvaret Bufdir har for Bufetat binder opp kapasitet og oppmerksomhet. Særlig har utfordringer knyttet til overforbruk og bistandspliktbrudd svekket fagdirektoratets evne til å samle aktørene om felles normering og fagutvikling. Videre vurderer utvalget at en deling kan gi bedre forutsetninger for at direktoratet kan etablere likeverdig dialog med Oslo og andre kommuner, private leverandører og tilgrensende sektorer. Samtidig innebærer delingen en risiko for at avstanden mellom fagdirektoratet og praksisfeltet øker, noe som kan svekke opplevelsen av relevans og treffsikkerhet i den faglige utviklingsprosessen. Legitimiteten vil derfor avhenge av at direktoratet utøver rollen som fagdirektorat på en samlende og tydelig måte.

Tabell 10.4 Omfang av ikke-prissatte virkninger

10.2.2 Prissatte virkninger

De prissatte virkningene omfatter estimerte kostnader av å gjennomføre de organisatoriske endringene i hver av modellene. Omstillingskostnadene inkluderer blant annet administrative og tekniske tilpasninger, prosjektledelse, intern omstilling og omplassering, opplæring og kompetanseutvikling, utvikling eller tilpasning av IKT- og støttesystemer samt kostnader som kommer av midlertidige effektivitetstap. Kostnadsnivået påvirkes i stor grad av omstillingens omfang og kompleksitet.

Hovedbildet er at modell B medfører de laveste omstillingskostnadene, mens modell D krever betydelige investeringer i ny struktur og oppbygging av en ny etat. Modell C ligger mellom disse ytterpunktene, med moderate, men ikke ubetydelige, omstillingskostnader. En samlet oversikt over kostnadsnivået fremgår av Tabell 10‑5.

Modell B

Utvalget vurderer modell B som det alternativet med lavest omstillingskostnader. Endringen innebærer primært at styrings- og budsjettfullmaktene flyttes fra regionalt nivå til nasjonalt nivå innen Bufdir/Bufetat, og at det etableres en nasjonal ledelsesstruktur for institusjonsbarnevernet.

Det må bygges opp en ny nasjonal stab med nødvendig kapasitet til å ivareta strategisk styring og beslutningsmyndighet samt til å tilpasse dagens IKT- og rapporteringssystemer. Det vurderes imidlertid at omorganiseringen kan forenkle systembruk og rapportering, fordi flere parallelle strukturer i regionene kan avvikles.

Den viktigste kostnadsdrivende faktoren er midlertidig effektivitetstap og dobbeltarbeid i overgangsfasen, blant annet fordi roller og ansvar må tydeliggjøres mens den gamle og nye strukturen delvis sameksisterer. Likevel anses dette som begrenset i omfang og varighet. Samlet vurderer utvalget at modellen har lave omstillingskostnader sammenlignet med de øvrige modellene.

Modell C

Modell C medfører en mer omfattende omstilling enn modell B, ettersom hele Bufdir og Bufetat reorganiseres etter formål framfor geografi. Dette innebærer at alle ansatte må overføres til nye organisatoriske enheter, og at nye ledelsesnivåer og støttefunksjoner må bygges opp innenfor hvert formålsområde, for eksempel oppvekst, statlig barnevern, likestilling og så videre.

Omstillingskostnadene knyttes i hovedsak til omstrukturering og omplassering av personell, til utvikling av nye styrings- og rapporteringssystemer innenfor den nye strukturen, til kompetanseutvikling og opplæring, særlig for nye ledere og nøkkelpersonell, samt til endringsledelse og internkommunikasjon for å sikre forankring og implementering.

Selv om det ikke forventes betydelig økt bemanning, vil det være behov for midlertidig prosjektledelse og økte ressurser til administrasjon i overgangsfasen.

Totalt sett gir modellen moderate omstillingskostnader, med behov for tett styring og koordinering i implementeringsfasen.

Modell D

Modell D er den mest kostnadskrevende omstillingen av de tre alternativene. Den innebærer etablering av en ny statlig etat med ansvar for drift av institusjonsbarnevernet, atskilt fra Bufdir, som videreføres som fagdirektorat. Omstillingen forutsetter omfattende organisatorisk og teknisk oppbygging, blant annet

• etablering av en ny virksomhet med eget organisasjonsnummer, juridisk status, lederapparat og hovedkontor 61
• oppbygging av støttefunksjoner, inkludert for økonomi, HR, IKT og juridiske tjenester
• inngåelse av nye systemlisenser og implementering av administrative systemer
• nyansettelser og omplassering av personell, med nye ansettelseskontrakter
• vurdering og eventuell reforhandling av avtaler med private leverandører og andre aktører

Eksisterende avtaler, rettigheter og systemtilganger må også gjennomgås fullstendig for å sikre at det blir forsvarlig overført til den nye organisasjonen.

Delingen vil også innebære risiko for dobbeltarbeid og midlertidig effektivitetstap, da Bufdir og Bufetat må etablere egne interne strukturer og samarbeidsarenaer.

Tabell 10.5 Prissatte virkninger

10.2.3 Omstillingsrisiko

Omstillingsrisiko handler om sannsynligheten for at negative effekter oppstår i overgangsfasen mellom dagens organisering og en ny modell. Utvalget vurderer ikke risikoen som en konsekvens av den endelige modellen i seg selv, men av omstillingen fra én struktur og styringslogikk til en annen. Slike overganger kan være krevende og innebærer midlertidige svakheter i systemet, som igjen kan påvirke tjenestekvalitet, ledelse, faglig oppfølging og brukeropplevelse.

Risikoen varierer mellom de tre modellene (B, C og D), avhengig av endringenes kompleksitet og hvilke konsekvenser de har for styringslinjer, kompetanse og samhandling. I vurderingen brukes seks dimensjoner: tjenestekvalitet, brukerperspektiv, styring og ansvar, kompetanse og kapasitet, samordning og samarbeid og gjennomføringsevne.

I det følgende vurderes sannsynligheten for at det oppstår omstillingsrisiko innen hver av disse. Samlet vurdering av omstillingsrisiko er oppsummert i Figur 10‑2.

Tjenestekvalitet

Sannsynligheten for at tjenestekvaliteten påvirkes negativt i overgangsfasen, vurderer utvalget som lav i modell B. Dette skyldes at modellen viderefører eksisterende strukturer og institusjoner og i hovedsak kun innebærer en overføring av styringsfullmakter til nasjonalt nivå. Den faglige og operative oppfølgingen i regionene videreføres, og fagmiljøene beholdes intakte. Risikoen for svekket kvalitet i tilbudet til barn og unge vurderer utvalget derfor som lav.

I modell C og D vurderer utvalget at sannsynligheten for svekkelser i tjenestekvaliteten i overgangsfasen er større (vurdert til moderat sannsynlighet). Begge modellene innebærer omfattende strukturelle endringer i styringslinjene og organiseringen av ledelse og fag, noe som kan føre til midlertidig uforutsigbarhet, omorganisering av ansvarsforhold og svekket samhandling med institusjonene. I modell C er det en særlig risiko for midlertidig svekket faglig koordinering, mens modell D utfordrer helheten i faglig styring og kan føre til uklarhet om hvem som har ansvar for kvalitetsoppfølging og veiledning. I begge modellene vurderer utvalget risikoen som kritisk.

Brukerperspektiv

Sannsynligheten for at modell B i en overgangsperiode påvirker barn og unges opplevelse av forutsigbarhet, stabilitet og sammenheng, vurderer utvalget som svært liten. Brukerne vil i liten grad merke endringene, da styringsendringene skjer i øvre ledd og ikke rokker ved hvordan institusjonene drives i hverdagen. Det vurderes som lite sannsynlig at barn eller familier vil oppleve brudd i tjenestene som følge av omstillingen. En nasjonalisering av inntaksfunksjonen kan medføre endringer i samhandlingen med kommunene. Det kan medføre en økt geografisk avstand mellom kommunene som ber om bistand og enheten for inntak som vurderer saken, men endringen vil samtidig bidra til at kommuner behandles på samme måte. Økt likebehandling kan videre medføre at noen kommuner vil oppleve et dårligere samarbeid, mens andre kommuner vil oppleve samarbeidet som bedre. Utvalget vurderer den samlede risikoen til lav.

I modell C og D vurderer utvalget sannsynligheten som moderat. Endringer i ansvarslinjer og styring kan i en overgangsperiode skape usikkerhet i samhandlingen med kommunene og institusjonene, noe som kan medføre forsinkelser eller utydelig ansvarsplasseringer og oppfølging. Brukerperspektivet kan også påvirkes indirekte, gjennom at nøkkelpersoner bytter stilling, eller at faglig kontinuitet midlertidig svekkes under omstillingen. Den samlede risikoen for modell C og D vurderer utvalget til kritisk.

Styring og ansvar

De tre modellene påvirker styringslinjene i ulik grad. I modell B er sannsynligheten for omstillingsrisiko svært liten, da endringene innebærer en tydeliggjøring av styringsstrukturene ved at strategiske og overordnede fullmakter samles på nasjonalt nivå. Dette kan redusere eksisterende gråsoner og styrke gjennomføringskraften i overgangsperioden. Utvalget vurderer at den samlede risikoen er lav.

I modell C og D er sannsynligheten høyere for at omstillingsperioden påvirker styring og ansvar (moderat sannsynlighet). I modell C innføres nye mellomnivåer og lederroller, noe som krever både etablering og forankring. I modell D skal det etableres to selvstendige forvaltningsorganer, og dette innebærer en stor omstrukturering av styringslinjene. I begge modellene er det moderat sannsynlig at det i overgangsperioden oppstår uklarhet i rollefordeling, risiko for dobbeltstyring og styringsvakuum, samt utfordringer med å etablere nye koordineringsmekanismer mellom fag og drift og mellom etat og direktorat. Utvalget vurderer den samlede risikoen for modell C og D som moderat.

Kompetanse og kapasitet

I modell B vurderer utvalget sannsynligheten for tap av kompetanse eller utilstrekkelig kapasitet som liten. Det er få endringer i organisasjonsstruktur og ingen krav om opprettelse av nye enheter eller omfattende nyrekruttering. Endringene kan gjennomføres innenfor eksisterende rammer, og utvalget vurderer det som lite sannsynlig at nøkkelkompetanse går tapt. Utvalget vurderer den samlede risikoen som moderat.

Modell C vurderer utvalget til å ha liten sannsynlighet for tap av kompetanse og kapasitet. Det vil være behov for å etablere nye divisjoner og lederlinjer, og det er noe fare for at omstillingen fører til intern omplassering og tap av nøkkelpersonell. Ettersom mye av kapasiteten videreføres fra dagens struktur, vurderer utvalget fortsatt sannsynligheten som liten. Den samlede risikoen vurderer utvalget som moderat.

Utvalget vurderer at modell D vil ha moderat sannsynlighet for at kompetanse og kvalitet vil gå tapt i overgangsperioden. Modellen krever at det etableres to separate organisasjoner med egne støttefunksjoner, administrasjon og faglinjer. Dette innebærer både et omfattende rekrutteringsbehov og en risiko for kapasitetsmangel i overgangsperioden. Samtidig vil det være behov for midlertidig dobbeltkapasitet. Den samlede risikoen vurderer utvalget som høy.

Samordning og samarbeid

Sannsynligheten for svekket samarbeid med kommuner og andre statlige aktører vurderer utvalget som liten i modell B. Kommunene møter de samme strukturene og regionene som tidligere, og det forventes at samhandlingen i liten grad påvirkes negativt. Utvalget vurderer den samlede risikoen som moderat.

I modell C kan omleggingen av fullmakter og ledelsesstruktur føre til noe redusert kontaktflate og samordning i en overgangsfase, men dette veies delvis opp av en sterkere nasjonal styring og koordinering. Utvalget vurderer sannsynligheten som liten, og den samlede risikoen er vurdert til moderat.

I modell D vurderer utvalget sannsynligheten som moderat. To separate organisasjoner gir to ulike kontaktpunkter mot kommunene, og det kan i overgangsperioden oppstå usikkerhet om hvor ulike henvendelser skal rettes. Det er også risiko for at det oppstår manglende koordinering mellom faglig ansvar og operativ drift i møte med eksterne aktører. Utvalget vurderer den samlede risikoen som høy.

Gjennomføringsevne

Modell B fremstår som den løsningen som er enklest å gjennomføre, og utvalget vurderer sannsynligheten for vesentlige forsinkelser eller lav forankring som liten. Endringen er relativt enkel å kommunisere, krever begrenset involvering og kan gjennomføres med relativt lav risiko, forutsatt god prosessledelse og forankring i ledelsen. Utvalget vurderer den samlede risikoen som moderat.

Modell C og D innebærer begge større sannsynlighet for gjennomføringsutfordringer. Begge modellene krever omfattende organisatoriske endringer, bred forankring og høy kompetanse til å lede endringsprosesser i et omstillingsprosjekt. Motstand mot endringer, uklarhet i roller og behov for parallelle prosesser øker risikoen for forsinkelser og fragmentering. Særlig modell D stiller store krav til å bygge opp nye systemer, linjer og støttefunksjoner fra grunnen av, samtidig som dagens tjenester skal opprettholdes. Utvalget vurderer den samlede risikoen som kritisk.

Figur 10.2 Modellenes risikomatriser

Note: Bokstavene a–f viser hvor hver dimensjon er plassert i henhold til utvalgets vurdering av sannsynlighet og konsekvens. (a) tjenestekvalitet, (b) brukerperspektiv, (c) styring og ansvar, (d) kompetanse og kapasitet, (e) samordning og samarbeid og (f) gjennomføringsevne.

10.3 Oppsummering av vurderingene

De tre modellene for organisering av institusjonsbarnevernet representerer ulike måter å møte utfordringene i dagens system på. Vurderingen tar utgangspunkt i både ikke-prissatte virkninger, prissatte virkninger (omstillingskostnader) og omstillingsrisiko. En oppsummering av vurderingene er fremstilt i Tabell 10‑6. Under følger en kort oppsummering av hver modell.

Tabell 10.6 Oppsummering av vurdering av modellene

10.3.1 Modell B – null-pluss-alternativet

Modell B gir en middels positiv virkning til en lav omstillingskostnad- og risiko. Ved å samle styrings- og budsjettfullmaktene nasjonalt gir modellen en viss styrking av fagledelsen og mer ensartet praksis for inntak, kapasitetsutnyttelse og omstilling. Kostnadseffektiviteten vurderes som god, fordi modellen innebærer få strukturelle endringer og bygger videre på dagens organisasjon. Omstillingskostnadene er lave, og utvalget vurderer omstillingsrisikoen i gjennomføringsfasen som moderat til lav.

Modellen gir en moderat forbedring i kvalitet og styring, samtidig som den viderefører utfordringer med uklarhet i styringslinjer og svak faglig normering. Direktoratet forblir funksjonsorganisert, og skjevheten mellom ansvar for fag og drift i Bufdir løses i liten grad.

10.3.2 Modell C – formålsorganisering

Modell C gir en middels positiv virkning til en moderat omstillingskostnad og -risiko. Ved å organisere både Bufdir og Bufetat etter tjenesteområder samles ansvar for fag og drift tydelig i én styringslinje. Dette styrker potensialet for bedre prioritering, ressursstyring og målrettet kvalitetsutvikling i Bufdir og Bufetat.

Modell C gir moderat positiv effekt på kvalitet og styring, særlig gjennom tydeligere styringslinjer og bedre evne til å fordele kapasitet. Modellen retter også opp en strukturell svakhet i nullalternativet, der direktoratet er matriseorganisert med utgangspunkt i medarbeidernes funksjoner, mens departementet og etaten er organisert mer markedsorientert. Formålsorganisering antar utvalget vil gi bedre styrbarhet fra departementet og i virksomheten.

Modellen er organisatorisk krevende og kostbar å gjennomføre. Den forutsetter store interne omstillinger i både Bufdir og Bufetat, med nye ledelsesnivåer, nye støttefunksjoner og ny opplæring. Utvalget vurderer omstillingsrisikoen som kritisk langs flere dimensjoner, spesielt tjenestekvalitet og brukerperspektiv. Modellen forutsetter høy kompetanse til å lede endringsprosesser i et omstillingsprosjekt, og gevinstene vil avhenge av evnen til å gjennomføre endringen med høy kvalitet.

10.3.3 Modell D – deling av direktorat og etat

Modell D gir en stor positiv virkning til en høy omstillingskostnad og -risiko. Ved å etablere en ny statlig etat for drift av institusjonsbarnevernet gir modellen mulighet for å rendyrke Bufdir som normerende fagdirektorat. Delingen gjør det mulig å tydeliggjøre roller og ansvar, og den gir departementet større gjennomslag i styringen. Skillet legger også til rette for styrket og uavhengig faglig rådgivning fra Bufdir, inkludert nasjonal normering og tydeligere faglig støtte til statlige, kommunale og private institusjoner.

Modellen gir meget stor positiv effekt på kvalitet og styringslinjer, og utvalget vurderer modell D som det alternativet som i størst grad kan øke Bufdirs legitimitet som fagdirektorat. Det strukturelle skillet gjør det tydelig at direktoratets oppgave er å normere, utvikle og følge opp kvalitet på tvers av hele institusjonsfeltet, og ikke å ivareta egne driftsinteresser. Dette kan gjøre det enklere å få til bred dialog og gjennomslag for faglige prioriteringer.

Modell D vil kreve en omstilling med høyere kostnad og større risiko sammenlignet med omstilling til modell B og C. Å etablere en ny organisasjon gir både høye faste driftskostnader og store overgangskostnader. Risikoen for dobbeltarbeid, svekket samhandling og usikkerhet i overgangsfasen vurderer utvalget som høy. Modellen krever investeringsvilje og prosjektledelse, og noen av gevinstene vil først kunne realiseres etter at omstillingen er gjennomført.

10.3.4 Betydning for Bufetats øvrige ansvars- og oppgaveportefølje

Utvalget har i tråd med mandatet vurdert hvilken betydning ulike forslag og tiltak vil ha for den øvrige ansvars- og oppgaveporteføljen hos etaten og andre berørte virksomheter. Utvalget tar utgangspunkt i at tjenester som henger tett sammen for barn og kommuner, også bør henge tett sammen i organisering og styring. En kjerneoppgave for etaten bør være å sikre helhetlige og forutsigbare tjenester når barn og kommuner trenger spesialiserte barnevernstiltak, enten det gjelder fosterhjem, sentre for foreldre og barn, beredskapshjem, spesialiserte hjelpetiltak eller institusjoner. Alle de tre modellene legger etter utvalgets vurdering til rette for å videreføre denne sammenhengen.

Utvalget har ikke identifisert barrierer i modellene som gjør det mer komplisert enn i dag å sikre gode og sammenhengende tjenester fra Bufetat.

Familievern

Familievernet utgjør et betydelig ansvarsområde, med en samlet bevilgning på 724 millioner kroner i 2025. Midlene fordeles mellom statlige familievernkontorer (423 millioner kroner) og kirkelig eide familievernkontorer, gjennom tilskudd til Stiftelsen Kirkens Familievern (275 millioner kroner). Utvalget har ikke gjort en fullverdig utredning av hvordan familievernet bør organiseres i de ulike alternativene, men vurderer at Bufetat har forutsetninger for å finne en hensiktsmessig løsning for organisering av familievernet i de tre modellene. Utvalget har lagt følgende til grunn for sin vurdering:

• I modell B flyttes fullmaktene for familievernet til et nasjonalt nivå, for å gi en samlet oversikt over ressurser og styre utvikling av tjenestene. Det bør vurderes hvor stor andel av oppgavene som bør ligge sentralt og regionalt.
• I modell C kan det etableres en egen divisjon for familievern, på samme måte som for statlig barnevern. Det gir mulighet for å tenke på familievernets virke som helhet. Det bør vurderes hvor stor andel av oppgavene som bør ligge sentralt og regionalt.
• I modell D flyttes det helhetlige ansvaret for de statlige familievernkontorene til etaten, inkludert tjenesteytelse og tilskuddsordninger.

Adopsjon og EMA

Det nasjonale ansvaret for tjenester innen adopsjon og oppfølging av enslige, mindreårige asylsøkere (EMA) er i dag delegert til Bufetat region øst. Organiseringen er i praksis en løsning der tjenesteproduksjonen er samlet på et nasjonalt nivå, utført av en av etatens regioner. Utvalget har lagt følgende til grunn for sin vurdering:

• I modell B vil fullmaktene flyttes til et nasjonalt nivå, og det kan være naturlig å vurdere om også tjenesteansvaret skal legges på det nasjonale nivået.
• I modell C har utvalget tatt utgangspunkt i at EMA bør samordnes med statlig barnevern. Videre vurderer utvalget at adopsjonsfeltet bør organiseres sentralt i direktoratet.
• I modell D plasseres ansvaret for EMA til etaten, sammen tjenestene i statlig barnevern. Ansvaret for adopsjon foreslås lagt til direktoratet.

Bufdirs øvrige ansvarsområder

Utvalget har gjort tilsvarende overordnede vurderinger av Bufdirs øvrige ansvarsområder. Utvalget har ikke identifisert organisatoriske barrierer som vil være til hinder for god oppgaveløsning i direktoratet. Alle modellene legger til rette for en formålstjenlig plassering av ansvar for regelverksfortolking, tilskuddsordninger og veiledning innen kommunalt barnevern, barn, ungdom og oppvekst, likestilling og ikke-diskriminering og forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner.

• Modell B opprettholder i stor grad dagens organisering i Bufdir, og modellen vil ikke påvirke Bufdirs ansvarsområder.
• Modell C organiserer Bufdir og Bufetat etter sentrale samfunnsmål eller tjenester. Her vil det finnes ulike varianter og grupperinger av divisjoner, og en eventuell implementering av modell C vil forutsette at departementet, direktoratet og etaten samarbeider om å finne en inndeling som kan styrke formålsorienteringen av de ulike ansvarsområdene i direktoratet.
• Modell D vil tydeliggjøre direktoratets rolle som fagdirektorat betraktelig, men uten direkte organisatoriske konsekvenser for ansvarsområdene utover statlig barnevern.

10.4 Utvalgets anbefaling av modell

Utvalget mener at dagens organisering gjør det svært krevende å oppnå tilstrekkelig kontroll på kvalitet, kapasitet og kostnad i institusjonsbarnevernet. Bufdir har i dag både rollen som fagdirektorat og rollen som etatsstyrer. Disse rollene overlapper og forstyrrer hverandre, og resultatet er at direktoratet i liten grad klarer å fylle noen av rollene fullt ut. Etatsstyrerrollen dominerer oppmerksomheten, særlig fordi risikoen knyttet til bistandsplikt og budsjettoverskridelser krever kontinuerlig krisehåndtering. Bufdir får dermed ikke tilstrekkelig rom eller kapasitet til å utvikle de faglige standardene som er nødvendige for å styre sektoren godt. Fragmentert styring av kapasitet og kostnader, kombinert med manglende faglig normering, gjør at dagens organisering verken gir tilstrekkelig forutsigbarhet eller kvalitet i tjenestene.

Utvalget vurderer at modell D, deling av direktorat og etat, gir den beste rammen for å sikre formålseffektiv styring og gode og effektive tjenester for barna, og at Bufdir kan ivareta sin rolle som faglig premissleverandør for institusjonsbarnevernet. Modellen gir en tydelig ansvarsdeling. Fagdirektoratet kan rendyrke sin rolle som fagutvikler og etaten får ansvar for å levere tjenester til barn og kommuner. En deling vil dermed løse opp gjensidigheten som i dagens organisering hemmer utførelsen av begge rollene. Modell D vil gi forutsetninger for å skape gode og omforente faglige standarder der samtlige aktører er likeverdige deltakere i utviklingsarbeidet. Direktoratet vil da få større legitimitet som faglig premissleverandør for hele institusjonsfeltet. Et tydelig fagdirektorat vil også forenkle departementets styring av etaten. Departementet kan legge faglige kvalitetsstandarder til grunn for mål- og resultatstyringen og enklere følge opp at midlene brukes formålseffektivt.

Et tilleggsmoment er den store ubalansen som dagens organisering skaper internt i Bufdir. Institusjonsbarnevernet omfatter flere tusen ansatte og en økonomisk ramme på i overkant av seks milliarder kroner, mens de øvrige områdene i direktoratet samlet har en ramme på om lag syv milliarder. Dette gjør at institusjonsbarnevernet vil dominere ledergruppens agenda, og at andre viktige ansvarsområder får mindre oppmerksomhet. En deling mellom direktorat og etat, slik modell D legger opp til, vil fjerne ubalansen og skape mer helhetlig styring på tvers av sektorer.

Samtidig understreker utvalget at en deling gjennomført i dagens situasjon ikke vil bidra til å løse de mest presserende utfordringene. Risikoen er stor for at en umiddelbar deling vil bidra til en forsterking av utfordringene. En deling av direktorat og etat bør derfor forstås som et nødvendig grep for å skape en bærekraftig organisering på sikt. På kort sikt mener utvalget det er avgjørende at det tas tilstrekkelig grep til å styrke organisasjonens ulike funksjoner. Utvalget mener at det aller viktigste er å ta bort den regionale autonomien i økonomisk og faglig styring. Modell B vurderes derfor som et nødvendig strakstiltak. Den vil raskt gi bedre styring nasjonalt, redusere uønsket variasjon, og legge grunnlag for en mer helhetlig prioritering og kontroll. Bedre forutsetninger for nasjonal styring vil bidra til økt kontroll på kapasiteten, noe som også bedrer kostnadskontrollen. Selv om modell B ikke i seg selv løser utfordringen med rollekonflikt mellom fagdirektorat og etatsstyrer, vil den skape bedre forutsetninger for å bygge opp de funksjonene som må til for at Bufdir senere kan rendyrke sin rolle som faglig premissleverandør.

Modell C vurderes som lite egnet for institusjonsbarnevernet. Erfaringer fra andre etater viser at formålsorganisering kan gi bedre styrbarhet og mer likeverdig tilbud nasjonalt (DFØ, 2022), men institusjonsbarnevernet skiller seg vesentlig fra DFØs eksempler ved at mer enn halvparten av institusjonstilbudet leveres av private og kommunale aktører. Andelen private leverandører gir stor kompleksitet i styringen og forutsetter et fagdirektorat som er uavhengig og tydelig. Modell C innebærer høy risiko for at statlige institusjoner fortsatt får mer oppmerksomhet og faglig støtte enn private og kommunale institusjoner, og dermed at prinsippet om likeverdige tjenester for barn og kommuner svekkes.

Samlet sett vurderer utvalget at de positive virkningene av modell D på sikt veier opp for omstillingskostnadene. En deling vil bidra til bedre kostnadskontroll, styrket legitimitet og gi nødvendige forutsetninger for likeverdig og nasjonal fagutvikling. Samtidig krever gjennomføringen høy kompetanse og tid, og dagens situasjon preget av økonomisk press og pågående utviklingsprosesser gjør at det ikke er realistisk å gjennomføre en deling på nåværende tidspunkt. Utvalget anbefaler derfor en trinnvis tilnærming, med modell B som strakstiltak for å sikre styring og kontroll, og modell D som det langsiktige målet for å skape en bærekraftig organisering av institusjonsbarnevernet.

Utvalget har i kapittel 11 utredet nødvendige faglige og strukturelle tiltak som kan bidra til å redusere omstillingsrisikoen ved å innføre modell D, og anbefaler i kapittel 12 en trinnvis innføring av anbefalingene for å få kontroll på kvaliteten, kapasiteten og kostnadene i institusjonsbarnevernet.

11 Utredning av andre tiltak

Utvalgets mandat presiserer at utvalget skal foreslå tiltak som kan styrke samarbeidet mellom Barne- og familieetaten i Oslo kommune og Bufetat. Videre er utvalget bedt om å spesielt vurdere utvalgte roller innen statlig barnevernsmyndighet, inkludert godkjenning, kontroll og drift. Utvalget har også utredet andre tiltak som anses nødvendig for å løse utfordringene i institusjonsbarnevernet.

Utvalget utreder i dette kapittelet åtte tiltak som vil understøtte det pågående arbeidet med å styrke kvaliteten i institusjonstilbudet, og bidra til en formålseffektiv styring av institusjonsbarnevernet.

11.1 Tiltak 1 – avvikling av særordningen for Oslo

Oslo kommune har en særordning der ansvaret for hele barnevernet er lagt til kommunen. Særordningen gjør at Norge i praksis har to parallelle systemer for institusjonsbarnevernet. Ordningen skaper risiko for uønsket variasjon mellom institusjonsbarnevernet styrt av Bufetat og institusjonsbarnevernet i Oslo.

11.1.1 Utvalgets vurdering

Utvalget har merket seg at særordningen gir flere utfordringer, både for det faglige og økonomiske og for styringen. Oslo er i dag den eneste kommunen som selv har ansvar for både første- og andrelinjebarnevernet. Det er en organisering som skiller seg betydelig fra modellen i resten av landet.

Dagens modell innebærer at kommunen og staten driver parallelle institusjonstilbud i tilgrensende geografiske områder, uten felles systemer for planlegging, samordning eller informasjonsdeling. Det finnes ikke nasjonale mekanismer for koordinering mellom Oslo og Bufetat. Samarbeidet mellom BFE og Bufdir/Bufetat har frem til nylig vært svært begrenset og lite formalisert. Dette gir unødvendig dobbeltkapasitet, ineffektiv ressursbruk og svekket mulighet for helhetlig styring.

Manglende felles datasystemer i Oslo kommune og Bufetat fører også til store utfordringer for datagrunnlag, styringsinformasjon og rettssikkerhet. Oslo bruker en eldre og utdatert versjon av det nasjonale fagsystemet BiRK og inngår ofte ikke i nasjonale analyser eller statistikker. Det innebærer at Oslo i liten grad er en del av den felles kunnskapsbasen som resten av barnevernet styres etter. Konsekvensen er en fragmentert oversikt over det samlede institusjonstilbudet i Norge, som gjør det vanskelig å planlegge nasjonalt, og som gjør det vanskelig å få en helhetlig oversikt over kvalitet og en likeverdig tilgang til tjenester.

Mye tyder på at fullkostmodellen i Oslo har ført til en reduksjon i bruk av institusjonsplasser og har gitt bydelene større beslutningsmyndighet. Samtidig har den skapt utfordringer knyttet til finansiering, ressursfordeling og samarbeid mellom bydelene og BFE. Det har ført til diskusjoner om behovet for justeringer i modellen for å sikre at barnets beste alltid ivaretas. For å møte utfordringene har finansieringen av Oslo kommunes institusjonsbarnevern de siste årene fått et økt innslag av rammefinansiering. I 2023 ble 40 prosent av kostnadene til akuttinstitusjoner rammefinansiert, og i 2024 ble ytterligere midler overført for omsorgs- og behandlingsinstitusjoner. Endringene har redusert prisene for kommunale institusjonsplasser, men de er fortsatt høyere enn egenandelene i Bufetat-systemet.

Finansieringsordningen gir bydelene økonomiske insentiver til å styrke forebyggende innsats i barnevernstjenesten for å redusere behovet for dyre institusjonsplasser, og Oslo har opparbeidet seg verdifull kompetanse og erfaring gjennom arbeidet. Kommunen har utviklet institusjonstilbud tilpasset lokale behov, og erfaringene med å ha bestiller- og leverandøransvar samlet i samme organisasjon gir innsikt i hvordan ulike former for styring og finansiering påvirker tilbud og kvalitet. Oslo har også forsøkt ulike samarbeidsformer mellom barnevernstjenester og institusjoner, som gir relevant kunnskap om hvordan tjenester kan koordineres tettere for bedre resultater for barna. Etter utvalgets vurdering bør Oslos erfaring brukes aktivt for å utvikle det nasjonale institusjonstilbudet, for å gi sektoren som helhet mer kunnskap og bedre kapasitet til å utvikle seg.

Utvalget vurderer det som svært krevende å realisere endringene i innretning av institusjonsbarnevernet som følge av Prop. 83 L (2024–2025) innenfor dagens modell i Oslo. Uten en form for grunnfinansiering har BFE svært begrensede muligheter til å investere i langsiktig fagutvikling og formålsbygg, utvikle og etablere såkalte tunmodeller eller omstille driften i tråd med nasjonale føringer. Det gir i praksis kommunen svært begrenset handlingsrom til å følge opp de ambisjonene som ligger i Stortingets vedtatte politikk for institusjonsbarnevernet. Tilbudet blir styrt av etterspørsel og økonomisk evne i hver enkelt bydel, noe som gir lav forutsigbarhet og høy sårbarhet for det kommunale tilbudet. Dette svekker kommunens evne til å gjennomføre vedtatt politikk, og det øker risikoen for at barn i Oslo får et dårligere institusjonstilbud enn barn i andre deler av landet.

Utvalget vurderer at det ikke er tungtveiende argumenter for å videreføre særordningen i Oslo. Tvert imot mener utvalget at denne organiseringen svekker likeverdigheten i tilbudet for barna, gjør ressursbruken mindre effektiv og gjør det vanskelig å gjennomføre nasjonale kvalitetsreformer. Den faglige og administrative begrunnelsen for å ha én samordnet statlig aktør på institusjonsområdet er like gyldig i Oslo som i resten av landet. Det at Oslo i praksis er koblet av nasjonale systemer og utviklingsarbeid, fremstår som både uheldig og lite bærekraftig.

I lys av utfordringene Bufetat har hatt med kostnadskontroll og brudd på bistandsplikt, er det ikke utelukkende positivt for bydelene i Oslo kommune å skulle bruke Bufetat som tjenesteleverandør. Det er rimelig å anta at bydelene vil risikere å få utfordringer med samhandling, roller og ansvar som en del av Bufetat-systemet dersom særordningen for Oslo kommune blir avviklet.

11.1.2 Utvalgets anbefaling

Tiltak 1.1 – prosjekt for avvikling av særordningen i Oslo

Utvalget anbefaler at særordningen i Oslo avvikles, og at Bufetat får ansvar for institusjonsbarnevernet i Oslo på samme måte som i resten av landet. Dette innebærer at ansvaret for drift og utvikling av institusjonstilbudet overføres til Bufetat. Bydelene i Oslo vil dermed kunne be Bufetat om bistand til å finne en ledig institusjonsplass og betale egenandeler i henhold til nasjonale satser.

Utvalget er klar over at denne anbefalingen går lengre enn utvalgets mandat. Departementet har i mandatet presisert at forslaget om å avvikle særordningen for Oslo kommune ikke skal følges opp i denne omgangen. Likevel mener utvalget at særordningen ikke lar seg videreføre uten at det går på bekostning av nasjonal samordning, effektivitet og barns rett til likeverdige tjenester. Utvalget presiserer at vurderingen og anbefalingen tar utgangspunkt i et nasjonalt perspektiv på tjenestene, og at utredningsarbeidet ikke har inkludert en full gjennomgang av styrker og svakheter i Oslo kommunes barnevernstjenester.

De utfordringene særordningen medfører, blant annet at det mangler en helhetlig oversikt over institusjonsfeltet, at ressursbruken er ineffektiv, og at det er vanskelig å gjennomføre nasjonale kvalitetsreformer, er av en slik art og et slikt omfang at utvalget ikke vurderer alternative tiltak for bedre samhandling som virkningsfulle nok. Fragmenteringen av ansvar mellom stat og kommune skaper i praksis en barriere for å utvikle og styre et helhetlig institusjonstilbud. Selv om tiltak for å styrke samarbeidet kan forbedre situasjonen noe, mener utvalget at samarbeidstiltakene i seg selv ikke vil sikre at barn i Oslo får samme kvalitet og rettssikkerhet som barn i øvrige deler av landet. En avvikling av særordningen vil også åpne for at Oslo kommunes erfaringer kan benyttes aktivt i utviklingen av fremtidens institusjonsbarnevern. Etaten vil kunne dra nytte av kommunens erfaringer med integrert styring, innsikt i brukermedvirkning samt kompetanse på lokalt utviklingsarbeid. Avviklingen vil dermed også gi bedre nasjonal styring og faglig utvikling.

Utvalget er samtidig tydelig på at det å innlemme Oslo kommune i Bufetats ansvar ikke må oppfattes som en enkel løsning som kan gjennomføres umiddelbart. En overgang vil kreve en betydelig omstilling og bør først gjennomføres etter en grundig harmoniseringsprosess som tar høyde for dagens forskjeller mellom Oslo og staten. Utvalget vurderer at en eventuell avvikling av særordningen derfor forutsetter en grundig og trinnvis prosess.

Utvalget anbefaler at det settes ned en felles prosjektgruppe i Oslo, Bufetat og BFD for å planlegge og konkretisere hva en overføring vil bety, og hvordan det kan gjennomføres forutsigbart og til barnas beste.

Tiltak 1.2 – harmonisering av BFE og Bufetat

Per i dag skiller Oslo seg vesentlig fra den nasjonale modellen. Det gjelder blant annet plasseringen av bistandsplikten, hvor BFE i motsetning til ellers i landet ikke har en ubetinget bistandsplikt overfor bydelene når de ber om en institusjonsplass. Det gjelder også finansieringsmodellen, der BFE er avhengig av kjøp fra bydelene for å drifte sitt tilbud. Forskjellene gjør det krevende for BFE å planlegge og investere i faglig utvikling, bygge opp institusjonsplasser i tråd med Kvalitetsløftet eller delta i nasjonale utviklingsprosesser på lik linje med Bufetat.

Utvalget anbefaler at Oslo kommune harmoniserer innretningen av sitt institusjonsbarnevern med det statlige systemet, uavhengig av om særordningen videreføres eller avvikles. En harmonisering er avgjørende for å sikre at Oslo er i stand til å gjennomføre omstilling av institusjonstilbudet som følger av Prop. 83 L (2024–2025) og for å forenkle og forbedre samhandlingen med Bufdir/Bufetat. Harmonisering vil også legge til rette for økt likeverdighet og sammenlignbarhet i tilbudet til barn og unge i Oslo og resten av landet.

Utvalget anbefaler at Oslo kommune så snart som mulig legger om til en rammefinansieringsmodell, der BFE får en fast bevilgning og bydelene betaler egenandeler for bruk av institusjonsplasser. Samtidig bør BFE få et tydelig formelt ansvar for å oppfylle bistandsplikten på vegne av kommunen og få ansvar for å inngå og forvalte avtaler med private leverandører, på samme måte som Bufetat gjør nasjonalt. Dette vil gjøre det mulig for BFE å bygge opp institusjonskapasitet og gjøre endringer i innretningen på lik linje med Bufetat.

Et sentralt element i harmoniseringen er å tydeliggjøre den faglige rollen BFE har i Oslo kommune. I dagens modell er det uklart hvem som har det faglige ansvaret i Oslo, og det er uklart hva slags rolle BFE har som formidler av kunnskap og standarder til bydelene. Utvalget mener at BFE bør få en strategisk faglig rolle, hvor etaten får ansvar for å formidle faglige anbefalinger og bidra til å sikre en felles forståelse og praksis på tvers av bydelene. Dette er nødvendig både for å styrke faglig innhold og for å sikre mer enhetlig tjenestekvalitet i kommunen.

Om BFE blir harmonisert med Bufetat, vil det også bli lettere for Oslo å delta i statlige samarbeid, følge nasjonale føringer og sikre at barn og unge i hovedstaden får ta del i samme faglige utvikling og kvalitetsheving som resten av landet. En tettere tilpasning til nasjonal organisering gjør det også lettere å dele erfaringer mellom Oslo og øvrige deler av landet. Oslo har i perioder utviklet institusjonstilbud og metoder som kan gi viktig inspirasjon til nasjonal utvikling, for eksempel når det gjelder samspill mellom kommunalt nivå og tjenesteytere og bruk av differensierte institusjonstyper. Gjennom harmonisering, og på sikt en mulig integrasjon i Bufetat, får denne kunnskapen et bedre utløp og kan komme hele institusjonssektoren til gode.

Tiltak 1.3 – økt samarbeid mellom Oslo kommune og Bufdir/Bufetat

Selv om utvalget anbefaler at særordningen avvikles, understreker utvalget at også dagens modell har et betydelig potensial for økt samarbeid og faglig samordning. I dagens samarbeidsavtale er det lagt opp til inntil sto møter i året mellom Bufdir og BFE.

Utvalget vurderer at samarbeidsavtalen mellom Bufdir/Bufetat og BFE legger opp til for lavfrekvent og usystematisk samarbeid til at man kan forvente en likeverdig utvikling og en helhetlig innretning av tjenestetilbudet. Omfanget av avtalen er langt fra tilstrekkelig gitt kompleksiteten og betydningen av samhandlingen mellom de to aktørene, og den fremstår ikke som tilstrekkelig til å sikre løpende koordinering eller felles fagutvikling på institusjonsområdet.

En utfordring i dagens modell er at det er uklart hvem som er den naturlige samarbeidspartneren for Bufdir og Bufetat. BFE drifter institusjonene, men har verken bistandsplikt eller ansvar for forsvarligheten i tilbudet til barnet utover ansvaret virksomheten har for kvalitet og forsvarlighet i egne tjenester. Det er derfor bydelene som formelt har ansvar for tjenestetilbudet. Det fremstår ineffektivt dersom samarbeidet med Bufdir/Bufetat skal foregå med 15 bydeler, heller enn en samlet kommunal aktør. Denne uklarheten gjør at samhandling kan bli krevende, og at ansvarslinjene kan bli vanskelige å navigere.

På tross av disse strukturelle utfordringene anbefaler utvalget at samarbeidet styrkes mellom BFE og Bufdir/Bufetat i påvente av en avvikling av særordningen. For å få fullt utbytte av erfaringene i Oslo må kommunen involveres mer systematisk i nasjonale utviklingsprosesser, både som bidragsyter og som deltaker. Dette forutsetter ikke bare hyppigere kontakt, men også at BFE og bydelene får en tydelig rolle i relevante faglige fora og arbeidsgrupper. Utvalget foreslår følgende:

• økt møtefrekvens mellom Bufdir og BFE, for å sikre at også BFE er oppdatert på nasjonale faglige utviklingsprosesser, regelverksendringer og strategiske prioriteringer
• deltakelse i pilotering av tunmodeller og et forsterket institusjonstilbud, slik at Oslo får anledning til å prøve ut en ny innretning i praksis, og barn i Oslo får tilgang til tilbudet
• faste samarbeidsfora mellom Bufetat og BFE for erfaringsutveksling og deling av utfordringer, koordinering av kapasitet, enhetlig registreringspraksis og utvikling av faglige standarder
• et nasjonalt fagsystem for andrelinjetjenesten, slik at det dermed også blir tilgjengelig for Oslo – dette omtales særskilt i kapittel 11.4

For at samarbeidet skal ha størst mulig effekt for Oslo, understreker utvalget anbefalingen om at BFE får en tydeligere faglig rolle for Oslo kommune, der etaten har ansvar for å formidle faglige anbefalinger og praksis til bydelene, og dermed at BFE får en mer strategisk rolle i kommunens tjenesteutvikling.

11.1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Usikkerhet om fremtidig bruk av institusjonsplasser i Oslo

Et viktig forhold som påvirker de økonomiske konsekvensene av tiltakene om å avvikle særordningen i Oslo og harmonisere BFE med Bufetat, er at Oslo i dag har en betydelig lavere bruk av institusjonsplasser enn både resten av landet og andre storbyer (se Figur 11‑1). Ifølge tall fra SSB 62 er det per 1 000 barn kun 0,55 barn i institusjon i Oslo. Til sammenligning er gjennomsnittet i Bufetats regioner 0,84, og i storbyene Bergen, Stavanger og Trondheim er snittet 1,13.

Figur 11.1 Andel barn (per 1 000 barn) med institusjonstiltak per 31.12.24, fordelt på geografisk område

Kilde: SSB tabell 07459, 12939 og 11600

Årsaken til at Oslo har en lavere andel barn i institusjon, er ikke entydig klarlagt, men én mulig forklaring er den økonomiske modellen. Bydelene i Oslo betaler, avhengig av målgruppe, henholdsvis 60 eller 85 prosent av kostprisen for institusjonsopphold, mens kommuner i Bufetat-systemet betaler en vesentlig lavere egenandel (om lag 31 prosent). Dersom insentivene for bruk av institusjonsplasser endres gjennom harmonisering av finansieringsmodellen, kan det føre til en økning i antallet barn i Oslo som får tilbud om institusjonstiltak. Endringer i bydelens bruk av institusjon representerer en vesentlig usikkerhet i beregningen av fremtidige kostnader.

Ved å bruke gjennomsnittlig kostnad per plass i Bufetat (7,57 millioner kroner) for å beregne kostnaden Bufetat ville hatt for å også betjene barna i Oslo, vil det med dagens bruk av institusjonsplasser (0,55 i andel) tilsvare 545 millioner kroner. Dersom hyppigheten av bruk i Oslo øker til snittet i regionene, vil det tilsvare 839 millioner kroner. Dersom hyppigheten øker til snittet av storbyene, vil det tilsvare 1,13 milliarder kroner. Det er dermed et stort kostnadsspenn, avhengig av om og hvordan endringene påvirker bruksmønstrene i Oslo.

Prosjektgruppe for avvikling av særordning

Forslaget om å avvikle særordningen i Oslo og overføre ansvaret til Bufetat er i utgangspunktet kostnadsnøytralt. Utvalget understreker at det er stor usikkerhet om endringer i bruken av institusjonsplasser i Oslo. Den særskilte bevilgningen Oslo kommune i dag mottar for sitt helhetlige barnevernsansvar, utgjorde i 2025 859,3 millioner kroner (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025). Denne bevilgningen forutsetter utvalget at blir overført til Bufetat dersom særordningen blir avviklet.

Selv om tiltaket isolert sett ikke medfører økte driftsutgifter, må det påregnes betydelige administrative og økonomiske kostnader knyttet til selve omstillingsprosessen. Dette omfatter blant annet

• personal- og arbeidsrettslige avklaringer
• overføring av egnede eiendommer og leiekontrakter
• gjennomgang og videreføring av avtaler med private leverandører
• tilpasninger av IKT og systemer
• samordning av styrings- og kvalitetssystemer

For å sikre en faglig og administrativt forsvarlig prosess anbefaler utvalget at det nedsettes en felles prosjektgruppe som består av representanter fra Barne- og familiedepartementet, Bufdir og Oslo kommune. Gruppen skal ha ansvar for å konkretisere hvordan en avvikling av særordningen, med tilhørende virksomhetsoverdragelse, kan og bør gjennomføres, inkludert å utarbeide et juridisk og økonomisk beslutningsgrunnlag og utrede konsekvenser for forvaltningen.

Utvalget antar det vil være behov for inntil 12 årsverk fordelt over tre år til å bemanne prosjektgruppen. Med utgangspunkt i den gjennomsnittlige kostnaden per årsverk i relevante statlige virksomheter (BFD, Bufdir og Barneombudet), og med en overhead på 50 prosent, anslås kostnaden til omtrent 1,6 millioner kroner per årsverk per år (målt i 2024-kroner). Dette gir en årlig prosjektkostnad på 6,4 millioner kroner for fire årsverk og en samlet treårig kostnad på om lag 19,2 millioner kroner. Utvalget har ikke tatt stilling til hvordan disse kostnadene bør fordeles mellom staten og Oslo kommune.

Harmonisering av BFE og Bufetat

Forslaget om å harmonisere organiseringen og finansieringen av institusjonsbarnevernet i Oslo kommune med det statlige systemet er også vurdert som kostnadsnøytralt. Hovedkomponenten i tiltaket er å endre dagens finansieringsmodell internt i Oslo kommune. Bydelene finansierer i dag institusjonsdrift gjennom kjøp av plasser, og utvalget foreslår en modell hvor BFE får rammefinansiering for å drive et kommunalt tiltak med ansvar for kjøp av private plasser. Bydelene betaler egenandeler ved bruk av institusjonsplasser, tilsvarende som i den statlige ordningen.

Tiltaket medfører i hovedsak en intern flytting av midler fra bydelene til BFE, som da får et tydeligere ansvar for kapasitetsstyring og tjenesteutvikling og får bistandsplikt overfor bydelene. En slik modell vil kunne gi mer målrettet ressursbruk og gjøre det mulig å bygge opp og omstille kapasiteten i tråd med Prop. 83 L (2024–2025).

Samtidig understreker utvalget at det er en stor usikkerhet om hyppigheten i bruk av institusjoner i Oslo vil endres som følge av endringer i finansieringsordningen. Utvalget har ikke beregnet kostnader ved eventuelle endringer i hyppigheten ut over estimatene ovenfor.

Økt samarbeid

De øvrige anbefalte tiltakene for bedre samhandling og informasjonsutveksling mellom Bufetat, Bufdir og Oslo kommune, antar utvalget at kan håndteres innenfor virksomhetenes gjeldende budsjettrammer, og de krever ikke særskilt finansiering.

11.2 Tiltak 2 – avvikling av godkjenningsordningen for barnevernsinstitusjoner

11.2.1 Om godkjenning og kontroll av barnevernsinstitusjoner

Alle private, kommunale og statlige barnevernsinstitusjoner må godkjennes før de kan ta inn barn. Godkjenning av barnevernsinstitusjoner er regulert i barnevernsloven §§ 10-15 til 10-17 og i kvalitets- og godkjenningsforskriften.

Bufetats enhet for godkjenning av barnevernsinstitusjoner (BEG) godkjenner private, kommunale og statlige institusjoner som ikke hører til Oslo kommune. Institusjoner som er geografisk plassert i Oslo kommune, godkjennes av Barne- og familieetaten i Oslo kommune.

Krav for godkjenning

For å bli godkjent som barnevernsinstitusjon må virksomheten oppfylle lovpålagte krav som skal sikre forsvarlig omsorg, behandling og drift. Institusjonen må oppfylle kravene i barnevernsloven og relevante forskrifter, inkludert å ha egnet fysisk utforming, ha nødvendige fasiliteter og tilstrekkelig kompetent bemanning. Institusjonen skal kunne ivareta barnas behov for skole, helse og fritid og ha rutiner som sikrer barnas rettigheter og deltakelse. Ved større endringer kreves det ny godkjenning.

Ved vurderingen av om institusjonen oppfyller kravene til forsvarlighet, kan også institusjonens geografiske plassering og nærhet til andre institusjoner inngå som et moment. Institusjonen skal føre internkontroll, og private institusjoner er regnskapspliktige med revisjonskrav.

Etterfølgende kontroll

Etter at en institusjon er godkjent, skal det føres kontroll med at vilkårene for godkjenning fortsatt er oppfylt. Godkjenningsmyndigheten kan gjennomføre slik etterfølgende kontroll når som helst og på den måten de finner hensiktsmessig. Formålet er å sikre at institusjonene til enhver tid drives i samsvar med gjeldende krav og ivaretar barnas rett til forsvarlig omsorg og behandling.

Barne-, ungdoms- og familieetatens godkjenningsenhet (BEG), Bufetats regioner og Barne- og familieetaten i Oslo kommune har ansvar for kontrollvirksomheten. BEG fører kontroll med private institusjoner utenfor Oslo. For statlige institusjoner føres det ikke kontroll, men funksjonen ivaretas gjennom internkontrollen i Bufetat-regionene. Godkjenningsmyndigheten i Barne- og familieetaten i Oslo kommune fører kontroll med både kommunale og private institusjoner som er lokalisert i Oslo.

Dersom det ved kontroll avdekkes at en institusjon ikke lenger oppfyller vilkårene for godkjenning, skal det fattes vedtak om at godkjenningen faller bort. Dersom det vurderes som forsvarlig ut fra hensynet til barna eller familiene, kan det i stedet gis en frist for retting av forholdene. Formålet er å sikre at institusjonen raskt bringes i samsvar med kravene, uten at barnas omsorgssituasjon forverres.

Klage på vedtak

Private og kommunale barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre har adgang til å klage på vedtak om godkjenning som er fattet av BEG eller av Barne- og familieetaten. Bufdir er klageinstans både for BEG og BFE. Statlige institusjoner har ingen formell klageadgang på beslutninger om godkjenning som treffes av BEG.

Aktivitet i godkjenningsmyndigheten

Tabell 11‑1 gir en oversikt over aktiviteten i godkjenningsmyndigheten i henholdsvis Bufetat og BFE i 2024. Samlet viser tabellen at det i 2024 var totalt 19 ansatte med ansvar for godkjenning og kontroll av barnevernsinstitusjoner. Det ble behandlet total 119 søknader om godkjenning og 597 dispensasjonssøknader fra krav om bemanning og kompetanse. Videre ble det gjennomført 81 etterfølgende kontroller. Det ble mottatt to klager på vedtak i 2024, og én av disse fikk medhold.

Tabell 11.1 Aktivitetstall for 2024 over godkjenningsmyndigheten i henholdsvis Bufdir og BFE

Kilde: Bufetat og BFE

Et sentralt område for aktivitet i godkjenningsmyndigheten har vært behandlingen av dispensasjonssøknader fra kravene til kompetanse og bemanning. I 2024 ble det behandlet totalt 597 slike søknader, hvor institusjoner søkte om midlertidig unntak fra gjeldende krav til formell utdanning hos personell. Dispensasjonssøknadene har i stor grad vært begrunnet i rekrutteringsutfordringer, særlig knyttet til kravet om relevant bachelorutdanning.

Våren 2025 ble Prop. 83 L (2024–2025) behandlet og tilsluttet i Stortinget. Dette innebærer blant annet endringer i kompetansekravene for faglig personell ved barnevernsinstitusjoner. Etter lovendringen vil det være adgang til å ansette personell uten bachelorgrad dersom vedkommende har minst tre års arbeidserfaring fra barnevernsinstitusjon, døgnbemannede barnevernstiltak eller tilsvarende omsorgstiltak etter annen lovgivning. Det åpnes også for at studenter som er underveis i relevant utdanning, kan ansettes. Utvalget legger til grunn at det samlede behovet for dispensasjonssøknader dermed vil reduseres vesentlig, ettersom flere av de aktuelle tilfellene nå vil omfattes av unntakene i loven.

11.2.2 Utvalgets vurdering

Godkjenningsordningen for barnevernsinstitusjoner har vært gjenstand for omfattende vurdering. Barnevernsinstitusjonsutvalgets rapport Med barnet hele vegen (NOU 2023: 24) pekte på betydelige svakheter ved dagens organisering, hvor Bufetat fungerer både som driftsansvarlig for statlige institusjoner og som godkjenningsmyndighet for både egne og private tiltak. Denne dobbeltrollen ble vurdert som uheldig og ble trukket frem som et sentralt forhold som svekker tilliten til godkjenningsordningen og legitimiteten til statlige barnevernsmyndigheter.

Særlig ble det påpekt at Bufetat, i kraft av å være institusjonseier, kan ha insentiver til å være strengere i vurderingen av private og kommunale institusjoner enn i vurderingen av sine egne. Denne skjevheten er også omtalt i tidligere rapporter, blant annet fra Oslo Economics (2016). Det ble videre pekt på at flere private aktører opplever godkjenningsprosessen som lite forutsigbar og tidvis inkonsistent. Ulik behandling av kommunale institusjoner i ulike deler av landet ble brukt som eksempler på uklar praksis (NOU 2023: 24, s. 327).

Problemene med dobbeltrollen ble forsterket da statlige institusjoner fra 1. januar 2023 også ble underlagt godkjenningsplikt som følge av ny barnevernslov. Tidligere var statlige institusjoner kun underlagt internkontroll. For å møte utfordringene ble godkjenningsansvaret samlet og lagt til én region i Bufetat. I sin høringsuttalelse til Prop. 133 L påpekte Bufdir likevel at regionene samtidig har ansvar for drift, styring, kvalitet og internkontroll, noe som ytterligere svekker tilliten til en reell og uavhengig vurdering av godkjenningskriteriene (Prop. 133 L (2020–2021), s. 350). Bufdir foreslo at det burde være direktoratet selv som fikk ansvar for godkjenningen, og at også institusjonene i Oslo kommune burde omfattes. Departementet valgte å fastholde Bufetat som godkjenningsmyndighet og viste til at Bufdir heller ikke var uavhengig, ettersom direktoratet har det overordnede ansvaret for etatens virksomhet. Departementet vurderte også om en ekstern instans kunne overta rollen, men kom frem til at dette ville medføre økte kostnader, tap av kompetansesynergier og økt byråkrati (Prop. 83 L (2024–2025), s. 351).

Barnevernsinstitusjonsutvalget støttet Bufdirs vurdering og anbefalte å opprette en ny nasjonal godkjenningsenhet som organisatorisk skulle legges til Barne- og familiedepartementet. Enheten skulle ha ansvar for å godkjenne alle barnevernsinstitusjoner, inkludert institusjonene i Oslo kommune. I tillegg anbefalte utvalget at én statsforvalter fikk tildelt ansvar som klageinstans med endelig beslutningsmyndighet, for å sikre faglig legitimitet og nasjonal samordning (NOU 2023: 24, s. 329).

Utvalgets vurdering

Utvalget deler tidligere utredningers vurdering av at dagens godkjenningsordning for barnevernsinstitusjoner medfører uheldige rollesammenblandinger. Når samme organisasjon skal både godkjenne og drive institusjoner, som tilfellet er med Bufetat og BFE i Oslo kommune, blir det uklart vurderingsgrunnlag, uklare formål og uklar habilitet. Slike dobbeltroller undergraver troverdigheten til systemet og gjør det vanskeligere å skille objektiv kvalitetskontroll fra interne hensyn til kapasitet eller økonomi.

Utvalget er i tillegg kritisk til hvordan den faglige forståelsen av kvalitet praktiseres i dagens godkjenningssystem. I innspill utvalget har fått, er det til dels store variasjoner i hvordan sentrale begreper som «forsvarlighet», «barnets beste» og «målgruppedifferensiering» forstås og anvendes. Det fremstår som at vurderinger baseres på den enkeltes fagbakgrunn og individuelle preferanser, snarere enn på en felles faglig plattform. Utvalget anser det som strukturelt problematisk at det mangler en felles faglig forståelse av hva kvalitet i institusjonstilbudet skal være. Når det mangler en felles forståelse, svekker det muligheten for samordnet styring, rettferdig behandling av ulike aktører og en helhetlig utvikling av institusjonsfeltet. Når det ikke finnes en felles faglig forankring for kontroll og godkjenning, blir det også vanskeligere for institusjonene å vite hvilke forventninger de skal innrette seg etter. Kritikk som rettes mot institusjonene for manglende faglig retning og dokumentasjon, kan dermed i stor grad sies å gjelde styringsnivåene selv.

Utvalget mener også at det er uklart hvilken verdi dagens godkjenningsordning tilfører. Kravene i dagens godkjenningsordning kan også ivaretas gjennom god kontraktsforvaltning. Med unntak av Oslo er Bufetat enekjøper i markedet. Det betyr at det i praksis er regionenes kjøp av institusjonsplasser, gjennom enkeltkontrakter og rammeavtaler, som avgjør hvilke institusjoner som brukes. Godkjenningen fungerer dermed mer som en formell «prekvalifisering» til hvilke leverandører regionene kan bruke ved behov for enkeltkjøp, snarere enn en reell kvalitetsvurdering, som begrepet «godkjenning» kan indikere. Utvalget mener godkjenningsbegrepet gir inntrykk av faglig kvalitetssikring, noe som ikke er reelt, da godkjenningen kun er et øyeblikksbilde. Forutsetningene for institusjonen kan ha endret seg kort tid etter at godkjenningen er gitt, og ordningen gir derfor ingen garanti for varig kvalitet. Dagens system bidrar til å tilsløre hvor ansvaret for kvalitet faktisk ligger, og det gir et inntrykk av at kontrollen er sterkere enn den reelt sett er. Utvalget mener også det er svært viktig å være tydelig på at ansvaret for forsvarlighet i tilbudet ligger til den enkelte institusjonen, uavhengig av hvem som eier institusjonen.

Utvalget er også kritisk til at godkjenningsmyndigheten i dag har ansvar for etterfølgende kontroller av institusjoner eid av private og kommunale aktører. For statlige institusjoner skjer slik kontroll gjennom internkontrollsystemet. Dermed oppstår det et system med ulike kontrollregimer for institusjoner avhengig av eierskap, noe som svekker både effektiv ressursbruk, konsistens i gjennomføringen og legitimiteten til ordningen. I tillegg ser utvalget at det kan oppstå overlapp mellom godkjenningsmyndighetens kontroller, Statsforvalterens tilsyn og virksomhetenes egne internkontroller. Uklar ansvarsfordeling kan svekke både rettssikkerheten for barna og tilliten til det samlede kontrollsystemet.

11.2.3 Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at dagens godkjenningsordning i for liten grad fungerer etter formålet sitt, og anbefaler at dagens godkjenningsordning, inkludert de etterfølgende kontrollene, avvikles. I stedet foreslår utvalget at virksomhetene får et tydeligere ansvar for forsvarlighet og kvalitet, og at ansvaret understøttes med tydeligere krav til internkontroll i virksomhetene. Videre foreslår utvalget en sterkere oppfølging av kontraktene for å fange opp eventuelle avvik. Utvalget foreslår også å styrke tilsynsmyndigheten, som behandles særskilt i kapittel 11.3.

Videre mener utvalget at dispensasjoner fra kompetansekrav og vurderinger av kompetansen til personellet bør inngå som en del av internkontrollen i virksomhetene og arbeidsgiverens ansvar for å sikre forsvarlig bemanning, samt som en del av Bufetats kontraktsoppfølging overfor private leverandører. En slik løsning vil bidra til å plassere ansvaret tydeligere. Det vil også styrke prinsippet om at institusjonene selv har det primære ansvaret for kvaliteten og forsvarlighet i tjenestene de leverer.

Utvalget foreslår at det etableres en ordning for prekvalifisering av leverandører som Bufetat kan kjøpe plasser fra. Dette vil effektivisere innkjøpsarbeidet uten å gi et uriktig inntrykk av en kvalitetskontroll. En slik løsning vil etter utvalgets vurdering gi en tydeligere ansvarsplassering, redusere dobbeltarbeid og byråkrati og samtidig gjøre det tydeligere hvem som har ansvaret for kvalitetsoppfølgingen. Det vil også gi et tydeligere skille mellom kontroll og drift og bidra til en mer rettferdig og transparent behandling av ulike aktører i markedet for barnevernsinstitusjoner.

11.2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget vurderer at forslaget vil gi netto økonomiske gevinster gjennom redusert ressursbruk på godkjenning og kontroll, samtidig som det kan bidra til tydeligere ansvarslinjer og bedre ressursutnyttelse i sektoren. Overgangen til en ny ordning vil imidlertid kreve en målrettet innsats for regelverksendring, utvikling av veiledningsmateriell og eventuelt tilpasning av statens innkjøpsrutiner og kontraktsoppfølging.

Personalkostnader

I Bufetat er om lag 16 årsverk knyttet til BEG, og i BFE er 2 årsverk knyttet til godkjenningsfunksjonen. Ved å avvikle hele godkjenningsordningen, inkludert de etterfølgende kontrollene, og erstatte denne med en prekvalifiseringsordning og en styrket kontraktsoppfølging anslår utvalget at om lag 75 prosent av dagens ressursbruk kan frigjøres. Det innebærer en forventet besparelse tilsvarende om lag 14–15 årsverk samlet sett. Dette anslaget vil medføre en årlig besparelse tilsvarende 22,8 millioner kroner for 14 årsverk målt i 2024-kroner. 63

Regelverksendringer

For å gjennomføre forslaget vil det være nødvendig med endringer i gjeldende regelverk. Barnevernsloven § 10-17, som i dag slår fast krav til godkjenning av barnevernsinstitusjoner, må endres eller oppheves. Videre må gjeldende godkjenningsforskrift (forskrift om krav til kvalitet og godkjenning av barnevernsinstitusjoner) avvikles i sin helhet. Det må utarbeides tydelige krav og veiledere til virksomhetenes egen internkontroll, og som gir føringer for hvordan statens kontraktsoppfølging bør praktiseres for å sikre kvalitet i tjenestene.

Utvalget anbefaler at slike regelverksendringer sees i sammenheng med den pågående utviklingen av faglige normerende produkter og implementeringen av nye institusjonsmodeller slik at det etableres en helhetlig forståelse av ansvaret for kvalitet i barnevernsinstitusjonene.

Andre virkeområder

Forslaget om å avvikle godkjenningsordningen gjelder primært institusjoner etter barnevernsloven, men ordningen omfatter i dag også andre typer tilbud, som for eksempel sentre for foreldre og barn og institusjoner for enslige mindreårige asylsøkere (EMA-institusjoner). Utvalget har ikke hatt anledning til å utrede disse områdene særskilt og anbefaler at det i den videre oppfølgingen blir vurdert om det også her er hensiktsmessig å avvikle godkjenningsordningen, og om det bør innføres en form for prekvalifisering, styrket tilsyn eller en annen mekanisme for å ytterligere ivareta forsvarlig drift og kvalitetssikring. I Prop. 83 L (2024–2025) er det også foreslått at kommunale botiltak skal omfattes av godkjenningsordningen. Utvalget har ikke hatt anledning til å utrede heller dette særskilt, men mener at den samme logikken, med tydelig ansvar lagt til virksomheten, og tilsynsmyndighetens kontroll med virksomhetenes arbeid med å sikre forsvarlige tjenester, bør være gjeldende også på dette området.

11.3 Tiltak 3 – forbedret tilsyn fra Statsforvalteren

I tillegg til virksomhetens internkontroll er kontroll fra eksterne tredjeparter en sentral del av hvordan forsvarlighet blir kontrollert i offentlige tjenester. Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsynet med barnevernstjenester, og Statsforvalteren fører tilsyn med institusjonene. Statsforvalteren skal gjennomføre minst to eller fire tilsynsbesøk hvert år, avhengig av institusjonstype. Dagens organisering av tilsynsvirksomheten innebærer at mange statsforvaltere driver parallelle tilsyn.

Statsforvalteren er også klageinstans for vedtak fattet av barnevernstjenesten og i klagesaker der barn er utsatt for tvang i institusjonene. I forbindelse med tilsynene skal barna tilbys samtaler. Tall fra Statens helsetilsyn viser at i 98 prosent av tilsynene med barn som bor på institusjon, får barna tilbud om samtaler, mens det gjennomføres samtaler med rundt 40 prosent av barna.

11.3.1 Utvalgets vurdering

Utvalget har fått en rekke innspill om variasjon i tilsynsarbeidet og hvordan institusjonstilsynene fungerer. Alle brukerorganisasjonene som utvalget har hatt dialog med, beskriver behov for en forbedring og omlegging av tilsynet på institusjonene. De viser blant annet til at få barn vil snakke med den som fører tilsyn, og at det er mangel på tillit til at tilsynet vil påvirke situasjonen til den enkelte som bor på institusjonen. Utvalget har også fått innspill fra institusjonseiere og ansatte om at tilsynet oppleves som lite relevant for dem. Noen trekker også frem at det har skjedd en omlegging av institusjonstilsynet (KUIT, kvalitetsutvikling av institusjonstilsynet), uten at omleggingen har gjort tilsynet mer relevant.

Et effektivt tilsyn vil være helt avhengig av tillit, både hos dem som har ansvar for tjenestene, og ikke minst hos barna som trenger det aktuelle tjenestetilbudet. Tilsynet må ha reell effekt og ikke være en aktivitet som bare telles i antall tilsyn. Rutinemessig utførte tilsyn som ikke gir et reelt og dekkende bilde av situasjonen, kan gi en falsk trygghet om at tjenestene er forsvarlige.

11.3.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler å gjøre endringer i dagens godkjenningsordning for å tydeliggjøre hvilket ansvar de aktuelle virksomhetene har for kontinuerlig internkontroll. Forslaget vil også tydeliggjøre hvem som har ansvaret for å påse at tjenestene til enhver tid er forsvarlige. Som en del av omleggingen vil tilsynet ha en svært viktig funksjon for å bidra til trygge og gode institusjonstilbud.

Når det blir færre institusjoner som en følge av endringene i Prop. 83 L (2024–2025) vil det etter utvalgets vurdering tale for en sterkere samordning av det operative tilsynsarbeidet, slik at utvalgte tilsynsfaglige miljøer fører tilsyn med alle enhetene. En attraktiv mulighet er å se til lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenestene mv. (helsetilsynsloven) § 3 siste ledd, som gir Statens helsetilsyn mulighet til å kunne bestemme organiseringen av tilsynsoppgaver rettet mot helsetjenesten.

Utvalget anbefaler at det i helsetilsynsloven innføres en hjemmel som gir Statens helsetilsyn muligheten til å beslutte en ny og fremtidsrettet organisering av det operative tilsynet rettet mot barnevernsinstitusjonene.

11.3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

En forbedret og tilpasset innretning av tilsynet med barnevernsinstitusjoner vil kreve lovendringer i helsetilsynsloven. Utvalget forventer noe effektiviseringsgevinst av en samordning av praksiser og en forenkling av rutiner og prosedyrer, men foreslår at frigjorte ressurser blir brukt på å forbedre og forsterke tilsynsaktiviteten inn mot institusjonene og i å følge opp barnas klager. Dermed antar utvalget at det verken er økte kostnader eller økonomiske gevinster knyttet til tiltaket.

11.4 Tiltak 4 – prosjekt for et felles nasjonalt fagsystem for barnevernet

God styring, kvalitet og rettssikkerhet i barnevernet forutsetter tilgang til relevant informasjon og gode verktøy for dokumentasjon og oppfølging. For barn og unge på institusjon er det avgjørende at informasjon følger barnet over tid. Der er også avgjørende at aktørene som har ansvar i ulike deler av forløpet, både kommune, Bufetat, BFE (når barna bor i Oslo) og eventuelle private aktører, kan samhandle om felles mål og med felles utgangspunkt. I dagens situasjon er dette i liten grad mulig.

Gjennom utredningsarbeidet er det blitt tydelig at digitale fagsystemer i barnevernet er et område med betydelige svakheter. Dagens situasjon er preget av fragmentering, manglende samhandlingsevne og lav funksjonalitet, både mellom ulike aktører og innenfor den statlige forvaltningen. Både barnevernsinstitusjonsutvalget (NOU 2023: 24) og områdegjennomgangen (Deloitte og Oslo Economics, 2024) har pekt på hvordan informasjonsflyten i sektoren er begrenset og preges av manglende felles standarder.

Kommunale barnevernstjenester bruker egne fagsystemer, og disse har i dag ikke grensesnitt eller integrasjoner mot statlige systemer. Statlige institusjoner bruker fagsystemet BiRK, som har begrenset funksjonalitet og liten støtte for moderne saksbehandlingsprosesser. Oslo kommune bruker en utdatert versjon av BiRK, som ikke lenger vedlikeholdes. Private institusjonsleverandører bruker egne løsninger, uten noen form for felles standardisering eller koblinger til oppdragsgiverens systemer. I sum betyr dette at barn som beveger seg mellom kommunalt og statlig ansvar, mellom geografiske ansvarsområder eller mellom institusjoner med ulike eierskap, i mange tilfeller ikke kan følges gjennom forløpet sitt.

I tillegg til at dette skaper praktiske problemer i saksbehandlingen for tjenestene, innebærer det også en risiko for brudd i oppfølging, tap av viktig dokumentasjon og svekket rettssikkerhet for barna. Flere aktører rapporterer om tidkrevende manuell innhenting og registrering av informasjon, som i seg selv utgjør en fare for feil. Departementet omtaler i statsbudsjettet BiRK som et system med begrenset funksjonalitet, der ansatte «må bruke vesentleg tid på å manuelt registrere informasjon frå andre delar av sektoren» , og peker på både rettssikkerhetsutfordringer og svak styringsinformasjon som konsekvenser (Prop. 1 S (2024–2025), s. 98).

Det er i satt i gang en modernisering av BiRK som strekker seg over tre år, og prosjektet fikk midler på statsbudsjettet for 2025. Moderniseringen er viktig og nødvendig, men primært rettet mot Bufetats eget fagsystem. Prosjektet vil ikke i tilstrekkelig grad løse utfordringene med samhandling mellom kommuner, forvaltningsnivåer og eierskap.

11.4.1 Utvalgets vurdering

Et felles digitalt system for hele barnevernet vil kunne løse flere av dagens utfordringer med kvaliteten, samhandling og styring. Et system som inkluderer statlige, kommunale og private aktører, gjør det mulig å følge barn gjennom hele forløpet uavhengig av institusjonens eier eller barnets geografisk tilhørighet. Dette vil styrke barnas rettssikkerhet og gi bedre muligheter for koordinert innsats.

Utvalget mener det er sentralt at det legges til rette for god samhandling mellom førstelinjen og andrelinjen i barnevernet. God samhandling vil gjøre kommunene bedre i stand til å følge opp og bedre tilpasse tiltakene rettet mot det enkelte barn over tid. God samhandling mellom forvaltningsnivåene forutsetter at det enten brukes felles systemer i første- og andrelinjen, eller at det etableres enhetlige grensesnitt og delingsmekanismer som sikrer at informasjon kan flyte på en trygg og kontrollert måte. Et felles system eller et sammenkoblet systemlandskap vil være avgjørende for å kunne sikre en helhetlig og sammenhengende barnevernsinnsats som har barnet i sentrum. Det er samtidig viktig at systemene tar hensyn til personvern, og at systemene har tilstrekkelige mekanismer for tilgangsstyring og kontroll.

Et felles system vil også bidra til å redusere merarbeid, gi bedre styringsdata og gjøre det mulig å følge og evaluere resultater, ressursbruk og barnas forløp på en mer presis og helhetlig måte. Det vil også gi et teknisk og organisatorisk grunnlag for å utvikle det nasjonale barnevernsregisteret i tråd med § 13-7 i barnevernsloven, og være i samsvar med den nasjonale digitaliseringsstrategien for offentlig sektor 2019–2025 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019), som understreker behovet for deling og gjenbruk av data og enhetlig digital infrastruktur.

11.4.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at det settes ned en nasjonal prosjektgruppe med representasjon fra kommunal sektor, Bufdir, Bufetat, BFE, private leverandører av barnevernstjenester og SSB, samt med eventuelle andre berørte aktører. Prosjektgruppen bør ha som mandat å utrede hvordan et felles fagsystem for hele barnevernet best kan utvikles og implementeres.

Utvalget mener at et felles fagsystem bør forvaltes av Bufdir som nasjonalt fagdirektorat, med staten som finansieringsansvarlig for grunnsystemet og basisfunksjonalitet. Statlige, kommunale og private aktører bør forventes å ta i bruk fagsystemet for å følge opp barna. Systemet bør ha fleksibilitet til lokale tilpasninger innenfor felles rammer.

Prosjektgruppen bør blant annet

• kartlegge eksisterende systembruk og behov i sektoren, inkludert å innhente erfaringer fra det pågående moderniseringsarbeidet av fagsystemet i Bufetat og DigiBarnevern-prosjektet
• vurdere om et av de eksisterende fagsystemene kan videreutvikles som teknisk plattform, med åpne grensesnitt og tilpasningsmuligheter for ulike brukergrupper
• utarbeide forslag til forvaltningsmodell, finansiering og implementeringsløp med Bufdir som eier
• utrede hvordan kommunale og private aktører kan inkluderes og eventuelt pålegges til å bruke et felles fagsystem, for å sikre felles praksis og hindre fragmentering
• utrede hvordan informasjon kan deles på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer
• gjennomføre en helhetlig personvernvurdering, med vekt på barns rett til informasjon, medvirkning og vern av sensitive opplysninger

11.4.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget er å etablere en nasjonal prosjektgruppe for å utrede et nasjonalt fagsystem for barnevernet. Det anslås at prosjektgruppen vil ha behov for inntil fire dedikerte årsverk fordelt over en toårsperiode, inkludert fagspesialister innen barnevern, digitalisering, jus og personvern. Dette tilsvarer en årlig kostnad på om lag 3,2 millioner kroner for to årsverk, og en samlet kostnad på om lag 6,4 millioner kroner for hele prosjektperioden. 64

Etableringen av et felles digitalt fagsystem for hele barnevernet vil være et større, flerårig digitaliseringsprosjekt som krever betydelige investeringer i både utvikling og implementering. Kostnadene vil knytte seg til systemutvikling, migrering av eksisterende data, etablering av nødvendige integrasjoner med andre systemer, opplæring av brukere samt etablering av en solid forvaltningsmodell. Gevinstene vil blant annet bestå i bedre ressursutnyttelse, redusert dobbeltarbeid, mer effektiv saksbehandling, styrket rettssikkerhet for barna og betydelig forbedret tilgang til styringsdata på tvers av aktører. Et velfungerende, felles system vil også kunne redusere risikoen for feil og tap av informasjon samt legge til rette for mer målrettet styring og planlegging i barnevernet.

Utvalget anbefaler at investeringsbehov og driftskostnader detaljert utredes som en del av arbeidet i den foreslåtte nasjonale prosjektgruppen. Prosjektgruppen vil få et sentralt ansvar for å fastsette kravspesifikasjoner, vurdere tekniske løsninger, beregne gevinstpotensial og legge frem en anbefaling om endelig finansieringsmodell.

11.5 Tiltak 5 – prosjektorganisering for en samlet kvalitetsforbedring

Prop. 83 L (2024–2025) Endringer i barnevernsloven mv. (kvalitetsløftet i barnevernet) utgjør en ambisiøs og nødvendig satsing som skal styrke kvaliteten, fleksibiliteten og likeverdigheten i institusjonstilbudet til barn og unge. Et sentralt virkemiddel i denne satsingen er utviklingen og utprøvingen av såkalte tunmodeller, der ulike institusjonsavdelinger og kompetanse lokaliseres sammen for å gi barn og unge et mer helhetlig og tilpasset tilbud.

Parallelt er det igangsatt flere tiltak for kvalitetsforbedring i institusjonsbarnevernet, initiert av både strategier og utredninger på nasjonalt nivå og gjennom utviklingsprosjekter i Bufdir og Bufetat. Til sammen representerer initiativene en betydelig innsats, men arbeidet mangler etter utvalgets vurdering en helhetlig koordinering.

11.5.1 Utvalgets vurdering

Utvalget ser det som positivt at fire regioner allerede piloterer ny innretning, og at det samtidig blir pilotert et forsterket institusjonstilbud. Regionene i Bufetat har valgt ulike løsninger for hvordan de gjennomfører pilotering av ny innretning, innenfor en felles målsetting og angitte føringer for utprøvingen. Samtidig konstaterer utvalget at dagens organisering av piloteringen er desentralisert og fragmentert, og at den ikke inkluderer barna i Oslo. Det er i kontrast til anbefalingen fra ekspertgruppen for tiltak rettet mot barn som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet, som i beskrivelsen av pilotprosjektene kommenterte at «Det er viktig at barn som bor i Oslo får tilgang på et slikt institusjonstilbud» (Storberget et al., 2025, s. 252).

Utvalget vurderer at den desentraliserte tilnærmingen er uheldig. Etter utvalgets vurdering er gjennomføringen et eksempel på at fagdirektoratet i for liten grad tar faglig styring over viktige nasjonale utviklingsprosesser. Videre er det heller ikke et tilstrekkelig forankret samarbeid med helsesektoren, så det tar lengre tid enn ønsket å få inkludert helseteamene i pilotprosjektene. Det oppdelte ansvaret gir risiko for at det blir stor variasjon i hvordan modellene utvikles og etableres. Når regionene utvikler hver sin variant av ny innretning av institusjonstilbudet, står man i fare for å undergrave selve intensjonen: Å etablere et mer enhetlig, nasjonalt institusjonstilbud, med klare faglige rammer og fleksible løsninger for å møte barnas behov (NOU 2023: 24). Et fragmentert institusjonstilbud, med ulike tilnærminger til én og samme modell, kan føre til ulik kvalitet, ulik tilgang og svekket rettssikkerhet for barna. Det svekker også muligheten for felles evaluering, felles læring og systematisk videreutvikling.

Utvalget mener derfor at endringene som følger av Prop. 83 L (2024–2025) og de øvrige kvalitetsforbedringsarbeidene bør ses under ett. Det er fortsatt behov for avklaringer om dimensjonering, investeringer, organisering og samarbeid med andre sektorer før kvalitetsforbedringene kan gjennomføres i full skala. Avklaringene gjelder både institusjonsstruktur (som foreslått i NOU 2023: 24), kapasitetsberegninger, bufferbehov, og hvordan private og kommunale institusjoner eventuelt skal omfattes av de nye kvalitetskravene.

11.5.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at det etableres en nasjonal prosjektorganisering for utredning og gjennomføring av kvalitetsforbedringer i institusjonsbarnevernet. Utvalget foreslår at det opprettes en tverretatlig prosjektgruppe, ledet av Bufdir, med tydelig mandat og ansvar for å samle og koordinere alle initiativer som retter seg mot kvalitet i institusjonsbarnevernet. Prosjektgruppen må både ivareta styringen av pilotene og sikre at andre relevante meldinger, strategier og utviklingsprosjekter ses i sammenheng.

Prosjektgruppen foreslås å ha ansvar for:

• å lede og koordinere nasjonal pilotering av et kunnskapsbasert institusjonstilbud
• å utarbeide nasjonale rammer og prinsipper for tunmodell og for forsterkede institusjonstilbud
• å formalisere samarbeid opp mot helsesektoren
• å utvikle felles verktøy for implementering og evaluering
• å sikre enhetlig dokumentasjon og kunnskapsdeling
• å legge til rette for opptrapping og nasjonal innføring basert på pilotene
• å systematisk innhente kunnskap fra barn og inkludere barns meninger i arbeidet
• å utrede kostnader knyttet til bygningsmasse og personell ved omstilling til mer fleksible institusjoner
• å etablere en nasjonal investeringsplan som ivaretar behovet for forutsigbarhet og beredskap

Oslo kommune må inngå som fullverdig deltaker i prosjektorganiseringen. Selv om Oslo i dag står utenfor Bufetat, omfattes kommunen av ambisjonene i Prop. 83 L (2024–2025), og har ansvar for institusjonstjenester til mange av de samme målgruppene. Det er avgjørende at barn og unge i Oslo får tilgang til de samme kvalitetsforbedrede tilbudene som barn ellers i landet. Oslo må derfor både delta i utviklingen av tunmodellen og ha mulighet til å plassere barn i de statlige pilotprosjektene. Oslo bør også bidra med data, erfaringer og faglig utvikling gjennom prosjektet og involveres tett i utarbeidelsen av evalueringskriterier.

11.5.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om å etablere en nasjonal prosjektorganisering for gjennomføringen av kvalitetsforbedrende tiltak innebærer å etablere en prosjektgruppe med bred faglig og analytisk kompetanse. Prosjektgruppen skal ha ansvar for utredning, utvikling, koordinering og oppfølging av endringene i Prop. 83 L (2024–2025), inkludert for pilotering av tunmodeller og tilhørende faglig innhold og evalueringsverktøy.

Det foreslås at prosjektgruppen består av fire årsverk over en periode på tre år, med nødvendig kompetanse innen fagutvikling, prosjektledelse, dataanalyse, koordinering og evaluering. Dette gir en årlig kostnad på 6,4 millioner kroner for fire årsverk 65 og en total kostnad for hele prosjektperioden (tre år) på om lag 19,2 millioner kroner.

11.6 Tiltak 6 – tydeliggjøring av formålet med institusjon

Flere gjennomganger har påpekt at formålet med institusjonsbarnevernet ikke er tilstrekkelig tydelig. Barnevernsinstitusjonsutvalget mente at et uklart formål er en grunnleggende utfordring, og at det uklare formålet blant annet har ført til at sektoransvaret er blitt uklart (NOU 2023: 24, s. 195). I tillegg til at ansvaret blir uklart mellom sektorer, fører et uklart formål også til at det mangler faglig retning på tilbudet, og at institusjon betraktes som siste utvei for barn som ikke kan få noe annet tilbud. Det er uheldig for barna som bor på institusjon.

Områdegjennomgangen vurderte situasjonen på tilsvarende måte og pekte på at «uklarhet om barnevernsinstitusjonenes formål bidrar til manglende samsvar mellom institusjonstilbudets rammebetingelser og institusjonenes forutsetninger for å ivareta barna» (Deloitte og Oslo Economics, 2024, s. 94). Videre vurderte de at et tydeligere formål vil legge bedre til rette for prioritering av ressurser i sektoren og gi en mer helhetlig og langsiktig styring av institusjonsbarnevernet.

I NOU 2023: 24 foreslo barnevernsinstitusjonsutvalget å tydeliggjøre at barnevernsinstitusjoner primært skal være et tilbud til barn som trenger et spesialisert omsorgstiltak, og begrepet «omsorg og utviklingsstøtte» ble brukt for å beskrive ambisjonene med den miljøterapeutiske tilnærmingen.

Barnevernsinstitusjonsutvalget la vekt på at avdelinger for omsorg og utviklingsstøtte skal gi «støtte til positiv utvikling ut fra individuelle behov. Viktige elementer vil være ferdighetstrening, emosjonsregulering, opplevelse av mestring, forståelse av egne handlinger og livssituasjon, og mål for hva som skal skje fremover.» (NOU 2023: 24, s. 217).

11.6.1 Utvalgets vurdering

Beskrivelsene i NOU 2023: 24 samsvarer godt med innspillene fra barn og unge til ekspertutvalget, som omtalt i kapittel 2. Barn har behov for å oppleve normalitet og mestring og ha stabile relasjoner til trygge voksne. De vil medvirke i planer for institusjonsoppholdet og i hva som utgjør en meningsfull hverdag for den enkelte.

Når barn og unge har uttalt seg om gode mål for et institusjonsopphold, mener de at institusjonsoppholdet skal bidra til å gjøre dem mer selvstendige og til at de mestrer livet som unge voksne. De ønsker at institusjonen skal gi dem hjelpen de trenger til å stå støtt på egne ben, både på institusjon og senere i livet. Barn og unge mener at selvstendighet og mestring av voksenlivet bør være en del av formålsstyringen av statlige barnevernstjenester.

Utvalget mener det er viktig å sikre at institusjonene har som formål å bygge opp under det barn og ungdom selv sier: De ønsker å få omsorg og støtte for å takle livet på best mulig måte. Ambisjonen er også i tråd med hva utvalget erfarer at ansatte på institusjonene mener er viktige mål for opphold på institusjonene. Et tydeligere formål som vektlegger selvstendighet vil derfor kunne gi både barna, institusjonene og myndighetene en felles retning, og sikre at institusjonsbarnevernet bidrar til varig mestring og bedre livsløp for de barna som trenger det mest.

11.6.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget vurderer barnas innspill som kloke og ambisiøse og mener at selvstendighet bør tydeliggjøres som en del av formålet med institusjonsbarnevernet. Utvalget foreslår derfor at departementet tydeliggjør at institusjonsoppholdet har som formål å gi barna utviklingsstøtte som bidrar til at de blir selvstendige voksne. Det å presisere at formålet med institusjonsbarnevernet skal være barns selvstendighet, kan medføre endringer i barnevernsloven, en tydeliggjøring av instruksene til Bufdir og Bufetat og en videreutvikling av de årlige tildelingsbrevene. Utvalget anbefaler at departementet får ansvar for å foreslå hvordan barns selvstendighet kan presiseres og ivaretas i de relevante styringsdokumentene.

11.6.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det forventes at tiltaket kan gjennomføres som del av departementets styringsansvar for sektoren. Eventuelle endringer i barnevernsloven, tildelingsbrev og andre styrende dokumenter vil kreve juridiske vurderinger og prosesser i tråd med ordinært styringsansvar.

11.7 Tiltak 7 – normering av institusjonstilbudet

Det er en uttalt forventning om at Bufdir, som fagdirektorat for hele barnevernet, tar en langt tydeligere og mer aktiv rolle i å normere det faglige og økonomiske innholdet i institusjonstilbudet. Denne forventningen er tydelig uttrykt i flere viktige kilder, inkludert av barnevernsinstitusjonsutvalget (NOU 2023: 24), i områdegjennomgangen av institusjonsbarnevernet (Deloitte og Oslo Economics, 2024) og i regjeringens strategi for barnevernets institusjonstilbud (Barne- og familiedepartementet, 2024).

Normering handler her om å etablere nasjonale, kunnskapsbaserte standarder for hva barnevernsinstitusjoner skal inneholde, hvordan de skal bemannes, og hvilke forventninger som skal stilles til samhandling og økonomi. Et slikt rammeverk er en forutsetning for et mer likeverdig, bærekraftig og målrettet institusjonsbarnevern. Ansvaret for faglig normering må også følges av et ansvar for å gi tilstrekkelig faglig veiledning til aktørene, og evne til dialog og samskaping på tvers av sektorer.

Våren 2025 har Bufdir startet arbeidet med å etablere felles faglige rammer for miljøterapeutisk arbeid på institusjoner, samtidig med et arbeid for å etablere en ny budsjettmodell for styring og utvikling av institusjonene. Disse prosessene representerer viktige steg i riktig retning, men det gjenstår fortsatt et betydelig arbeid.

11.7.1 Utvalgets vurdering

Ekspertutvalget støtter ambisjonen om sterkere faglig normering, og mener dette er helt nødvendig for å styre institusjonsbarnevernet. Institusjonstilbudet i dag preges av uønsket variasjon i både kvalitet, bemanning, metodebruk og kostnadsnivå, og det finnes i dag ikke enhetlige nasjonale føringer for bruk av fagmodeller og valg av faglig innretning. Variasjonen gjelder både mellom statlige og private aktører og mellom ulike geografiske områder.

Utvalget vurderer at det er nødvendig med tydeligere faglig veiledning fra Bufdir, både som normerende myndighet og som faglig premissleverandør for hele sektoren. Videre mener utvalget at det er nødvendig med bedre verktøy for prioritering og kapasitetsstyring, slik at det blir mulig å styre utviklingen av tilbudet i tråd med barnas faktiske behov, og at det er nødvendig med sterkere faglig og økonomisk grunnlag for budsjettering og innkjøp, både nasjonalt og lokalt.

Faglig normering er etter utvalgets syn et av de viktigste tiltakene for å oppnå mer likeverdige tjenester, høyere kvalitet og mer effektiv ressursbruk. Normering handler ikke om å detaljstyre enkeltinstitusjoner, men om å gi felles retning og rammer for utvikling, oppfølging og samhandling i hele systemet, både statlig, kommunalt og privat.

11.7.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget vil på et overordnet nivå anbefale sentrale temaer for faglig normering og veiledning fra et solid og ambisiøst direktorat. Utvalget mener at normering av institusjonstilbudet bør omfatte følgende:

• Et faglig rammeverk for miljøterapeutisk arbeid , som gjelder for alle barnevernsinstitusjoner i Norge, uavhengig av eierskap. Rammeverket må tydeliggjøre hvordan metodikk og organisering skal møte barnas behov for omsorg, utvikling og trygghet.
• Standarder for grunnbemanning tilpasset ulike målgrupper og ulike typer institusjoner. Særlig viktig er det å utvikle standarder for de nye institusjonstypene som nå prøves ut i pilotprosjekter.
• Veiledere knyttet til kritiske overganger og temaer , inkludert skolegang, helsehjelp, overganger til ettervern, bruk av fosterhjem og samarbeid med familie og nettverk.
• Faglige føringer for bruk av tvang og fysiske inngrep , i tråd med nasjonal lovgivning og internasjonale forpliktelser.
• Standarder for samarbeid og oppfølging mellom institusjon og kommunalt barnevern , for å sikre kontinuitet og forutsigbarhet for barnet.
• Veiledning om medvirkning og barns rett til innflytelse over egen institusjonshverdag og valg av tiltak, særlig i saker som behandles i Barneverns- og helsenemnda.
• Økonomisk normering av kostnadsnivået for ulike typer institusjonsplasser , som grunnlag for budsjettering, anbudsprosesser og effektiv styring. En slik normering vil også styrke likebehandling og gjennomføringskraft.
• Prioriteringskriterier for inntak og valg av institusjon , basert på barnets behov, tilgjengelighet, nærhet og kostnad. Kriteriene er særlig viktige i situasjoner der det er risiko for brudd på bistandsplikten.
• Nasjonale kapasitetsplaner for institusjonssektoren , med tydelige mål for grunnkapasitet og beredskap. Planene må være basert på faglig normering og bidra til økt forutsigbarhet i planleggingen.

11.7.3 Økonomiske og administrative kostnader

Arbeidet med faglig og økonomisk normering anses som en kjerneoppgave for et statlig fagdirektorat. Utvalget vurderer at tiltaket ikke vil utløse særskilte økonomiske eller administrative merkostnader utover det som må håndteres innenfor direktoratets ordinære ansvar og budsjettramme.

11.8 Tiltak 8 – systematisk innhenting av kunnskap fra barn i barnevernsinstitusjoner

Et godt institusjonstilbud må bygge på reell innsikt i hvordan barn og unge selv opplever tjenestene. Likevel inngår barnas stemmer og erfaringer i svært liten grad i kunnskapsgrunnlaget for styring, utvikling og kvalitetsvurdering av barnevernsinstitusjoner. I dag finnes det ingen nasjonal, helhetlig og systematisk innhenting av erfaringer fra barn og unge som bor på institusjon. Brukerundersøkelser er del av standardisert forløp for oppfølging av barn på institusjon, men barn og unges perspektiver er i for liten grad fulgt opp som en integrert del av direktoratets faglige arbeid, og inngår heller ikke i dagens kvalitetsindikatorer eller styringsinformasjon. Utvalget mener dette er en alvorlig svakhet i dagens institusjonsbarnevern.

Når barnas erfaringer ikke inngår i styringsgrunnlaget, risikerer både myndigheter og institusjoner å overse sentrale forhold ved tjenestene som kun barna selv kan belyse. Dette gjelder både hvordan barna opplever omsorg, trygghet og respekt i hverdagen, og hvordan overganger, ettervern og samspill med andre tjenester påvirker deres utvikling. Uten denne innsikten vil både faglig utvikling og kvalitetssikring baseres på ufullstendig grunnlag.

11.8.1 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at kunnskap fra barn i barnevernsinstitusjoner må inngå som en del av vurderingen av hvor godt tjenestene fungerer, og hvordan styring og utvikling bør innrettes for å forbedre tjenestene. Det finnes i dag ingen helhetlig, systematisk og nasjonal innhenting av erfaringer fra barn og unge som bor i barnevernsinstitusjoner. Mangelen på systematisk brukermedvirkning er også i strid med barnekonvensjonens artikkel 12, 66 som pålegger myndighetene å sikre barns rett til å bli hørt i saker som angår dem.

Undersøkelsen Barnevernsbarometeret, som gjennomføres mellom 2024 og 2027 på oppdrag fra Bufdir, gir et viktig innblikk i tilstanden i barnevernet. I 2024 svarte 1 257 ansatte i kommunalt barnevern og 742 ansatte ved barnevernsinstitusjoner på spørreundersøkelsen. Barnevernsbarometeret skal brukes for å videreutvikle tilbud og tjenester i samsvar med behovene i sektoren. Barnas synspunkter på tilstanden i barnevernet er ikke inkludert i Barnevernsbarometeret.

Når barnas erfaringer ikke inngår i den årlige undersøkelsen, risikerer departementet, Bufdir og andre at kvalitetsindikatorer og styringsinformasjon mangler sentrale perspektiver og erfaringer som bare barna selv kan formidle. Bufdir opplyser at de har anskaffet ekstern bistand til å gjennomføre inntil to brukerundersøkelser i perioden 2025–2029, med mål om å kartlegge barns erfaringer med opphold på institusjon. Utvalget vurderer at det er et viktig tiltak, men mener at omfanget er for lite ambisiøst for et direktorat som skal være en nasjonal faglig rådgiver om barnas beste. Utvalget mener at Bufdir må ha et tydelig ansvar for å regelmessig og systematisk innhente, analysere og rapportere om barns meninger og erfaringer fra opphold i institusjon.

11.8.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at Bufdir systematisk gjennomfører kunnskapsinnhenting fra barn som bor eller nylig har bodd på institusjon, og at undersøkelsene gjennomføres like ofte som Barnevernsbarometeret. Kunnskapsinnhentingen bør bygge på forskningsetisk forsvarlige prinsipper og sikre reell medvirkning, også fra barn med redusert samtykkekompetanse eller språklige barrierer. Barn med erfaring fra å bo på institusjon bør inkluderes i arbeidet. Utvalget vil minne om at dette er en forpliktelse Norge har som en del av ratifiseringen av barnekonvensjonens artikkel 12.

Bufetat bør videre vurdere å etablere et eget brukerråd som består av barn med erfaring fra å bo på barnevernsinstitusjoner, etter modell fra Barne- og familieetaten i Oslo. Brukerrådet kan styrke utviklingen av institusjonstilbud lokalt og nasjonalt og gi barn og unge en arena for å medvirke og oppleve mestring.

Systematisk innhenting av kunnskap fra barn i barnevernsinstitusjon vil gi verdifull innsikt i hvilke elementer barn selv opplever som virksomme eller skadelige, hvordan opphold i en barnevernsinstitusjon virker over tid (inkludert hvordan barn opplever overganger, ettervern og tilbakeføring), hvordan samspillet mellom ulike tiltak (eksempelvis fosterhjem og institusjon) påvirker trygghet og utvikling, og hvordan samhandlingen mellom institusjonen og andre aktører (kommunalt barnevern, spesialisthelsetjeneste, skole, kommunal helse- og omsorgstjeneste, Nav og politi) oppleves fra barnas ståsted.

Kunnskapsinnhentingen må synliggjøre barnas erfaringer fra institusjoner på tvers av geografi og eierskap, inkludert Oslo kommune. Resultatene bør formidles på en måte som styrker arbeidet med faglig normering i direktoratet og samtidig legger til rette for utvikling og tilpasning på den enkelte institusjonen.

11.8.3 Økonomiske og administrative kostnader

Kostnadene ved å systematisk gjennomføre årlige, nasjonale brukerundersøkelser i samme treårsperiode som Barnevernsbarometeret er estimert til en satsing tilsvarende 4 millioner kroner.

12 Utvalgets samlede anbefaling

Utvalgets problemforståelse er at verken departementet eller direktoratet har tilstrekkelig kontroll på kvaliteten, kapasiteten og kostnadene ved institusjonsbarnevernet. Dagens organisering forsterker utfordringene, og kjennetegnes av fragmentert økonomisk styring, svak faglig normering og uønsket variasjon i praksis.

Institusjonsbarnevernet er et område som har vært preget av store faglige endringer, hard kritikk og stor politisk oppmerksomhet, ofte utløst av enkelthendelser i tjenesten. Ro og forutsigbarhet er avgjørende for barna som bor på institusjon, for ansatte og ledere i tjenestene, for private leverandører og for beslutningstakere i direktoratet og departementet. Utvalget ønsker å bidra til styrket stabilitet og behandle feltet med respekt.

Utvalget mener at utfordringene krever en helhetlig omstilling som gjennomføres i tre trinn. I dette kapittelet gir utvalget sin samlede anbefaling for en mer formålseffektiv styring og organisering av institusjonsbarnevernet.

12.1 En trinnvis omstilling

Utfordringene som utvalget har redegjort for, samsvarer i stor grad med beskrivelsene i tidligere gjennomganger. Både barnevernsutvalget og barnevernsinstitusjonsutvalget har stilt spørsmål ved hvordan ansvar og roller er plassert i dagens organisering (NOU 2023: 24; NOU 2023: 7). Områdegjennomgangen understreket behovet for en faglig og økonomisk normering av institusjonstilbudet for å få kontroll på kostnadsoverskridelsene, og Riksrevisjonen påpekte at kapasiteten må være stor nok for å ivareta bistandsplikten (Deloitte og Oslo Economics, 2024; Riksrevisjonen, 2025). Flere av utfordringene som utvalget legger til grunn er også sammenfallende med utfordringer som lå til grunn ved overføringen av ansvaret fra fylkeskommunene til staten i 2004.

Bufdir står i dag i en dobbelrolle som både fagdirektorat og etatsstyrer. Rollene er gjensidig avhengig av hverandre, men også gjensidig hemmende. Mangler i den ene rollen svekker evnene til å fylle den andre. Dette skaper en ond sirkel, der svak faglighet gir dårligere styring, og svake resultater i styringen hemmer fagutvikling.

For å oppnå tilstrekkelig kontroll på kvalitet, kapasitet og kostnader, anbefaler utvalget at rollene skilles. En deling av Bufdir og Bufetat i to selvstendige organisasjoner (modell D) vil gi tydelig rolle- og ansvarsdeling, styrket faglighet og gi bedre kontroll på kvalitet, kapasitet og kostnader. En viktig forutsetning for å lykkes med en slik deling er etter utvalgets vurdering at begge rollene er tilstrekkelig styrket på forhånd.

Utvalget anbefaler derfor en gradvis, trinnvis omstilling. En slik trinnvis tilnærming reduserer risiko, gir større forutsigbarhet og gjør det mulig å bygge opp to robuste fagmiljøer mens Bufdir og Bufetat fortsatt er samlet i én organisasjon. En trinnvis omstilling gir også bedre forutsetninger for legitimitet og kontinuitet i den løpende driften.

Organisatoriske endringer vil ikke være tilstrekkelig. For å lykkes må strukturelle grep kombineres med faglige og styringsmessige tiltak som anbefalt i kapittel 11. På denne måten kan beslutningstakerne både få bedre kontroll på kapasitet og kostnader og utvikle et tydelig faglig grunnlag, samtidig som risikoen ved en større omstilling minimeres.

Derfor foreslår utvalget en gjennomføring i tre trinn: Trinn 1 styrker etatsstyringen og gir en stabil og samlet styring av kapasitet og kostnader. Trinn 2 forsterker Bufdir som fagdirektorat og premissleverandør, slik at feltet får felles standarder og tydelig faglig retning. Trinn 3 tydeliggjør ansvar og roller hos direktoratet og etaten, og gir bedre forutsetninger for tillit og legitimitet.

Utvalgets anbefalinger vil stille økte krav til samordning og gjennomføringsevne i både direktoratet og etaten. Endringsarbeidet forutsetter at hele organisasjonen arbeider i en felles retning. I en slik omstillingsprosess vil det etter utvalgets vurdering være avgjørende med gode tiltak for leder- og organisasjonsutvikling på tvers av direktorats- og etatsnivå.

12.1.1 Trinn 1 – styrke etatsstyringen og møte kortsiktige forventninger

Første trinn handler om å gi Bufdir som etatsstyrer bedre kontroll på kapasiteten og kostnadene ved institusjonstilbudet. Målet er å etablere en samlet styring som sikrer bedre ressursutnyttelse, reduserer risikoen for fragmentering og legger grunnlaget for en mer bærekraftig organisering på sikt.

Utvalget anbefaler at modell B gjennomføres umiddelbart. Fullmakter til styring og budsjett samles nasjonalt, og inntak og innkjøpsfunksjoner organiseres i én nasjonal linje. Samtidig må Bufdir og Oslo kommune utvikle et tettere og mer forpliktende samarbeid, for også å ha oversikt over kapasiteten nasjonalt, og kunne benytte kapasitet på tvers. Utvalget anbefaler etablering av faste faglige møteplasser og deling av data og statistiske standarder, og at Oslo og Bufetat starter en prosess for gradvis harmonisering, med mål om en full innlemming av Oslo på sikt. Dette vil gi Bufdir oversikt og kontroll over hele kapasiteten og mulighet til å styre ressursene dit de trengs mest. Videre anbefales det at arbeidet direktoratet er i gang med knyttet til fagsystem får økte ambisjoner om å være et nasjonalt fagsystem for hele barnevernet. Tiltaket vil gi nødvendig styringsinformasjon og legge til rette for koordinert oppfølging.

En viktig del av trinn 1 er å redusere antallet roller Bufdir skal håndtere. Godkjenningsordningen foreslås avviklet. Den har vist seg lite treffsikker og skaper en falsk trygghet snarere enn reell kvalitetssikring. Ansvar for forsvarlighet må tydelig plasseres hos institusjonene selv gjennom internkontroll, kombinert med et styrket tilsyn fra statsforvalteren.

Tiltak som inngår i trinn 1

Tiltakene i trinn 1 skal sikre enhetlig styring og gi økt kontroll på kapasitet og kostnader. Følgende tiltak inngår i trinnet:

• Endret fullmaktsstruktur (null-pluss-alternativet) (modell B)
• Avvikling av godkjenningsordning for barnevernsinstitusjoner (tiltak 2)
• Forbedret tilsyn fra Statsforvalteren (tiltak 3)
• Økt samarbeid mellom BFE og Bufdir/Bufetat (tiltak 1.3)
• Prosjekt for et felles nasjonalt fagsystem for barnevernet (tiltak 4)
• Harmonisering av BFE og Bufetat (tiltak 1.2)

12.1.2 Trinn 2 – forsterke fagdirektoratet som premissleverandør for institusjonsbarnevernet

Målet i trinn 2 er å etablere Bufdir som en tydelig premissleverandør med ansvar for faglig retning, standarder og kvalitetsutvikling i hele institusjonsbarnevernet.

Utvalget anbefaler at Bufdir får ansvar for å samle og koordinere pågående og planlagte kvalitetsforbedringstiltak i et nasjonalt prosjekt. Dette vil skape sammenheng, sikre lik praksis på tvers av aktører og unngå at fagutviklingen blir fragmentert. Bufdir må ta større grep om normeringsarbeidet, og utvikle nasjonale faglige standarder for dimensjonering, innhold og kvalitet i tilbudet. Barn og unges erfaringer skal være en integrert del av fagutviklingen. Utvalget anbefaler at det etableres en systematisk ordning for å innhente og bruke barnas erfaringer i kvalitetsarbeidet.

I dette trinnet er det også avgjørende å tydeliggjøre formålet med institusjonsbarnevernet. Institusjonsopphold skal gi barn omsorg og utviklingsstøtte, med særlig vekt på å ruste dem til selvstendighet som voksne. Formålet må forankres i styringsdokumenter og -dialog slik at Bufetat, private og kommunale institusjoner arbeider i samme retning.

Tiltak som inngår i trinn 2

Trinn 2 handler dermed om å gi Bufdir faglig legitimitet og gjennomføringskraft, og sørge for at hele institusjonsfeltet får en felles retning. Følgende tiltak inngår i trinnet:

• Prosjektorganisering for en samlet kvalitetsforbedring (tiltak 5)
• Normering av institusjonstilbudet (tiltak 7)
• Tydeliggjøring av formålet med institusjon (tiltak 6)
• Systematisk innhenting av kunnskap fra barn i barnevernsinstitusjoner (tiltak 8)
• Prosjekt for avvikling av særordningen i Oslo (tiltak 1.1)

Departementet og direktoratet må sammen iverksette og styre aktivitetene i trinn 2 på en overordnet og helhetlig måte for å opprettholde nødvendig tempo og gi gjennomføringskraft over tid.

12.1.3 Trinn 3 – fordele roller og ansvar mellom to organisasjoner

Når det er lagt et godt grunnlag for bedre etatsstyring og styrket fagdirektoratsarbeid, kan tredje trinn gjennomføres. Målet er en fremtidsrettet organisering med tydelig ansvarsdeling, høy faglighet og forutsigbar kvalitet.

Utvalget anbefaler at Bufdir og Bufetat skilles til to selvstendige virksomheter. Dette vil rydde opp i rolleblandingen som i dag svekker både etatsstyringen og fagutviklingen. Bufdir får rollen som uavhengig fagdirektorat med ansvar for normering, utvikling og kvalitet, mens Bufetat får tydelig ansvar for drift av tjenester til barn og familier.

Videre anbefales det at særordningen i Oslo avvikles. Barn i Oslo må få likeverdige tjenester som barn i resten av landet, og institusjonsbarnevernet må styres helhetlig. En samlet nasjonal organisering vil styrke både fagutviklingen og kapasitetstyringen, og bidra til en mer effektiv ressursbruk.

Trinn 3 gir dermed den strukturelle løsningen som på sikt kan sikre et institusjonsbarnevern med klare roller, økt legitimitet og varig balanse mellom faglige og økonomiske hensyn.

Tiltak som inngår i trinn 3

Tiltakene i trinn 3 skaper varige strukturer som tydeliggjør ansvar og oppgaver for en helhetlig styring av institusjonsbarnevernet. Følgende tiltak inngår i trinnet:

• Deling av direktorat og etat (modell D)
• Avvikle særordningen for Oslo (tiltak 1)

12.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalgets anbefalinger innebærer flere strukturelle og faglige endringer i organiseringen av institusjonsbarnevernet. Enkelte av tiltakene innebærer betydelige administrative omstillinger og kostnader, særlig der utvalget foreslår organisatoriske endringer. Andre tiltak vurderer utvalget som kostnadsnøytrale eller kostnadsbesparende over tid.

Forslagene til organisatoriske modeller skiller seg ut ved at de medføre større administrative endringer og tilhørende overgangskostnader (modell B og modell D). Modell B innebærer en omstillingskostnad på 20 millioner kroner, mens modell D, som innebærer å dele Bufdir og Bufetat i to separate enheter, er beregnet til 210 millioner kroner. Deling av Bufdir og Bufetat vil sannsynligvis også gi noe høyere varige driftskostnader på grunn av doble ledelses- og støttefunksjoner.

I tillegg vil prosjektet for å avvikle særordningen i Oslo (tiltak 1.1) og prosjektorganisering for en samlet kvalitetsforbedring (tiltak 5) begge kreve dedikerte prosjektgrupper over flere år. Disse tiltakene er beregnet til 19,2 millioner kroner hver, fordelt på tre år. Tiltaket om et prosjekt for et felles nasjonalt fagsystem for barnevernet (tiltak 4) er også kostnadsberegnet til 6,4 millioner kroner over tre år.

Flere av anbefalingene forutsetter lovendringer for å kunne gjennomføres, blant annet avviklingen av dagens godkjenningsordning (tiltak 2), avviklingen av særordningen i Oslo (tiltak 1), den endrede innretningen av Statsforvalterens tilsyn (tiltak 3) samt modellalternativ D.

Avviklingen av godkjenningsordningen forventes på sikt å gi en årlig innsparing anslått til 22,8 millioner kroner, som følge av at oppgaver i Bufetat og BFE faller bort. Besparelsen vil først oppnås når overgangsordninger og eventuelle prekvalifiseringsmekanismer er implementert.

Øvrige tiltak, som styrket samarbeid mellom BFE og Bufetat/Bufdir (tiltak 1.3) og normering av institusjonstilbudet (tiltak 7) vurderer utvalget at vil kunne gjennomføres innenfor dagens budsjettrammer. Tiltaket om systematisk innhenting av kunnskap fra barn (tiltak 8) er beregnet til 4 millioner kroner.

Tabell 12.1 Oppsummerte økonomiske konsekvenser av tiltak

Referanser

Andersen, J. A. (2009). Organisasjonsteori. Universitetsforlaget.

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, Volume 18, Issue 4, ss. 543–571.

Ansell, C., & Torfing, J. (2016). Handbook on Theories of Governance. Edward Elgar Publishing Limited.

Appelbaum, S. H., Habashy, S., Malo, J.-L., & Shafiq, H. (2012). Back to the future: revisiting Kotter’s 1996 change model. Journal of Management Development, Vol. 31 Iss: 8, ss. 764 – 782.

Arbeids- og sosialdepartementet. (2005). St.prp. nr. 46 (2004–2005) – Ny arbeids- og velferdsforvaltning. Arbeids- og sosialdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stprp-nr-46-2004-2005-/id210402/

Barne- og familiedepartementet. (2024). Vårt felles ansvar – ny retning for barnevernets institusjonstilbud. Departementene.

Barne- og familiedepartementet. (2025a). Instruks for økonomi- og virksomhetsstyring i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Barne- og familiedepartementet.

Barne- og familiedepartementet. (2025b). Tildelingbrev til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/e3c03f39789d433a9ade95467740b6ab/tildelingsbrev-2025-bufdir.pdf

Barneombudet. (2020). De tror vi er shitkids. Rapport om barn som bor på barnevernsinstitusjon.

Barnevernsloven. (2021). Lov om barnevern (LOV-2021-06-18-97). Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2021-06-18-97

Beer, M., & Nohria, N. (2000). Cracking the Code of Change. Harvard Business Review.

BEG. (2024). Årsrapport 2024 – Bufetats enhet for godkjenning av barnevernsinstitusjoner . Bufetat.

Berg, R. C., Johansen, T. B., Jardim, P. S., Forsetlund, L., & Nguyen, L. (2020). Tiltak for barn og unge med atferdsvansker eller som har begått kriminelle handlinger: en oversikt over systematiske oversikter. Oslo: Folkehelseinstituttet. Hentet fra https://www.fhi.no/globalassets/dokumenterfiler/rapporter/2020/tiltak-for-barn-og-unge-med-atferdsvansker-eller-som-har-begatt-kriminelle-handlinger-rapport-2020.pdf

Bjella, M., Holter, C. R., & Sørensen, I. B. (2022). Barn og unge i barnevernsinstitusjoner- Hvordan har de det? Rambøll Management Consulting AS. Hentet fra https://files.nettsteder.regjeringen.no/wpuploads01/sites/469/2023/01/Barn-og-unge-i-barnevernsinstitusjoner.pdf

Bjurstrøm, K. H. (2021). Mål- og resultatstyring og tillitsbasert styring: Ulike alternativer eller kunstige motsetninger. Norsk Administrativt Tidsskrift. doi: https://doi.org/10.7577/nat.4563

Bufdir. (2018). Årsrapport 2018. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Hentet fra https://bibliotek.bufdir.no/BUF/101/arsrapport-2018.pdf

Bufdir. (2021). Veileder for forløp i barnevernsinstitusjoner. Oslo: Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Hentet fra https://cms.bufdir.no/contentassets/ed7a489b2fbf4c808e4637c037e51450/bufdir-veileder-for-forlop-i-barnevernsinstitusjoner-2024.pdf

Bufdir. (2022a). Utredning av bedre statistikk om barnevernet – Svar på oppdrag 3 i tillegg 8 til tildelingsbrevet 2022. Oslo: Bufdir.

Bufdir. (2022b). Årsrapport 2022. Oslo: Bufdir. Hentet fra https://cms.bufdir.no//siteassets/rapporter/arsrapport-bufdir-2022.pdf

Bufdir. (2024). Sektorveileder for samfunnsøkonomiske analyser i barnevernet.

Busch, T., Vanebo, J. O., & Dehlin, E. (2010). Organisasjon og organisering (6. utg.). Oslo: Universitetsforlaget.

Christensen, T., Egeberg, M., Lægreid, P., Roness, P. G., & Røvik, j. A. (2015). Organisasjonsteori for offentlig sektor (3. utg.). Oslo: Universitetsforlaget.

Deliotte. (2011). Evaluering av faglig og økonomisk styring i det statlige barnevernet.

Deloitte. (2024). Betydning og ivaretakelse av fysiske omgivelser ved utforming av formålbygg (institusjonsbygg) i barnevernet. Rapport til Bufdir. Hentet fra https://cms.bufdir.no//siteassets/rapporter/deloitte-utforming-av-institusjonsbygg-sluttrapport-2024.pdf

Deloitte og Oslo Economics. (2024). Områdegjennomgang av institusjonsbarnevernet. Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/omradegjennomgang-av-det-statlige-barnevernet/id3084027/

Deloitte og Telemarksforskning. (2020). Forsøk med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune på barnevernområdet. Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/84637c4607ff485296bdc54a9e4df3bb/sluttrapport_folgeevaluering-av-forsok-med-ny-ansvarsfordeling-mellom-stat-og-kommune-pa-barnevernomradet_110520.pdf

DFØ. (2022). DFØ-rapport 2022:4 Hvor går regional stat? Erfaringer med funksjonsbasert organisering i statlige etater. Hentet fra https://dfo.no/rapporter/hvor-gar-regional-stat-erfaringer-med-funksjonsbasert-organisering-i-statlige-etater

DFØ. (2023). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Hentet fra https://dfo.no/fagomrader/utredning-og-analyse-av-statlige-tiltak/samfunnsokonomiske-analyser/veileder-i-samfunnsokonomiske-analyser

Difi. (2014). Fra stat til marked – Veileder om utskilling av virksomhet fra staten (Veileder 2014:1). Direktoratet for forvaltning og IKT. Hentet fra https://arbeidsgiver.dfo.no/sites/default/files/fra-stat-til-marked-veileder-om-utskilling-av-virksomhet-fra-staten_1.pdf

Difi. (2016). Direktorat eller foretak? – En drøfting av tilknytningsformer for spesialisthelseforvaltningen (Difi notat 2016:1). Direktoratet fror forvaltning og IKT. Hentet fra https://dfo.no/sites/default/files/fagomr%C3%A5der/Rapporter/Rapporter-Difi/difi-notat_2016_1_direktorat_eller_foretak._en_drofting_av_tilknytingsformer_for_spesialisthelseforvaltningen.pdf

Difi. (2018). Organisasjonsformer i offentlig sektor – En kartlegging (Difi-rapport 2018:8). Direktorat for forvaltning og IKT. Hentet fra https://dfo.no/sites/default/files/fagomr%C3%A5der/Rapporter/Rapporter-Difi/difi-rapport_2018-8_organisasjonsformer_i_offentlig_sektor._en_kartlegging.pdf

Drange, N., Hærnes, Ø. M., Markussen, S., Oterholm, I., Raaum, O., & Slettebø, T. (2021). Rapport Delprosjekt 1: Beskrivende analyser – Barn og familier i barnevernet. Frischsenteret.

Drange, N., Hærmes, Ø. M., Markussen, S., Oterholm, I., Raaum, O., & Slettebø, T. (2022). Rapport Delprosjekt 2: Hvordan går det med barna? Frischsenteret.

Echaves, J. F., Henriksen, H. B., & Bjornes, S. S. (2025). Behov og kjennetegn hos barn og unge plassert i barnevernsinstitusjoner i Norge: hurtigoversikt. Folkehelseinstituttet.

ECON. (2007). Styring og ressursbruk i statlig regionalt barnevern – vurdering av utvalgte problemstillinger.

Einarsen, S. V., Martinsen, Ø. L., & Skogstad, A. (2023). Organisasjon og ledelse. Gyldendal.

Finansdepartmentetet. (2024). Utredningsinstruksen. Finansdepartmentetet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/utredningsinstruksen/id3060944/

Forandringsfabrikken. (2021). De tror de vet best -152 barn 11-18 år i barnevernsinstitusjon. Forandringsfabrikken. Hentet fra https://forandringsfabrikken.no/de-tror-de-vet-best-2021/

Hageberg, E., Ekhaugen, T., & Høgestøl, A. (2025). Resultater fra Barnevernsbarometeret 2024 – Rapport fra spørreundersøkelse til ansatte og ledere i det kommunale barnevernet og barnevernsinstitusjonene. ideas2evidence og Vista Analyse. Hentet fra https://www.bufdir.no/rapporter/dokumentside/buf00005914/

Hagen, T. P., Knudsen, J. P., Fimreite, A. L., Hansen, G. S., Hjortland, C., Eriksen, T., & Ludvigsen, S. (2018). Rapport fra ekspertutvalg – Regionreformen: Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Hansen, I. L., Jensen, R. S., & Fløtten, T. (2020). Trøbbel i grenseflatene (Fafo-rapport 2020:02). Fafo. Hentet fra https://www.fafo.no/images/pub/2020/20737.pdf

Helsetilsynet. (2023). Gjennomgang av saker der barn med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet (Rapport fra Helsetilsynet 3/2023). Helsetilsynet. Hentet fra https://www.helsetilsynet.no/globalassets/opplastinger/publikasjoner/rapporter2023/barnevernsrapport_til_bfd_med_vedlegg_2023.pdf

Hood, C., James, O., Peters, G., & Scott, C. (Red.). (2005). Controlling Modern Government. Edward Elgar Publishing.

Innst. 524 L (2024–2025). (2025). Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om Endringer i barnevernsloven mv. (kvalitetsløftet i barnevernet).

Jacobsen, D. I., & Thorsvik, J. (2019). Hvordan organisasjoner fungerer (5. utgave. utg.). Bergen: Vigmostad & Bjørke AS.

Johansen, T. B., Jardim, P. S., Blaasvær, N., Ames, H., Munthe-Kaas, H. M., Tingulstad, A., & Berg, R. C. (2020). Gode barnevernsinstitusjoner: en systematisk kartleggingsoversikt. Folkehelseinstituttet. Hentet fra https://www.fhi.no/globalassets/dokumenterfiler/rapporter/2020/gode-barnevernsinstitusjoner-rapport-2020.pdf

Kommunal- og distriktsdepartementet. (2025). Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2025 – Grønt hefte, Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S (2024–2025).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2019). Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/en-digital-offentlig-sektor/id2653874/

Koop, C., & Lodge, M. (2015). What is regulation? An interdisciplinary. Regulation and Governance, ss. 95-108. doi: https://doi.org/10.1111/rego.12094

Kotter, J. P. (1995). Leading Change – Why Transformation Efforts Fail. Harvard Business Review, ss. 1-8.

KS. (2022). Om DigiBarnevern -prosjektet . Hentet fra ks.no: https://www.ks.no/fagomrader/digitalisering/digibarnevern/om-digibarnevern/

Kystverket. (2020). Utregiing om kystverkets framtidige organisering, ressursutnytting og styringssystem.

Lindberg, O., Lotsberg, D., & Nesheim, T. (2020). Fra regionale kongedømmer til sentralisert stat? Beta, ss. 183-206.

Lines, R. (2004). Influence of participation in strategic change: resistance, organizational commitment and change goal achievement. Journal of Change Management, Vol 4, ss. 193-215.

Meyer, J. W., & Rowan, B. (1977). Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology Vol. 83(2), ss. 340-363.

Mintzberg, H. (1979). The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research. Prentice-Hall.

Moe, T. M. (1984). The New Economics of Organization. American Journal of Political Science Vol. 28, No. 4, ss. 739-777.

NOU 1989: 5 En bedre organisert stat . Forbruker- og administrasjonsdepartementet.

NOU 1999: 15 Hvor nært skal det være? – Tilknytningsformer for offentlige sykehus. Sosial- og helsedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-1999-15/id141741/

NOU 2003: 34 Mellom stat og marked – Selvstendige organisasjonsformer i staten . Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2003-34/id383216/

NOU 2016: 25 Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten – Hvordan bør statens eierskap innrettes framover? Helse- og omsorgsdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2016-25/id2522062/

NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen . Barne- og familiedepartmentet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-24/id3005411/

NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste. Helse- og omsorgsdepartementet.

NOU 2023: 8 Fellesskapets sykehus. Styring, finansiering, samhandling og ledelse. Helse- og omsorgsdepartementet.

NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid – Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet. Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-7/id2966836/

Nøkleby, H., Johansen, T. B., Jardim, P. S., & Elizabeth, A. (2020). Forekomst og behandling av atferdsforstyrrelser: en hurtigoversikt. Oslo: Folkehelseinstituttet. Hentet fra https://www.fhi.no/globalassets/dokumenterfiler/rapporter/2020/forekomst-og-behandling-av-atferdsforstyrrelser-rapport-2020.pdf

Oslo Economics. (2016). Alternative organisatoriske løsninger for statlige barnevernsinstitusjoner. Barne- og likestillingsdepartementet.

Oslo Economics. (2024). Gjennomgang av Bufetats ivaretakelse av bistandsplikten på fosterhjems- og institusjonsområdet. Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/gjennomgang-av-bufetats-ivaretakelse-av-bistandsplikten-pa-fosterhjems-og-institusjonsomradet/id3055093/

Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m.

Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) Om lov om endringer i lov 17. juli 1992.

Prop. 1 S (2024–2025). (2024). For budsjettåret 2025 under Barne- og familiedepartementet – Utgiftskapittel: 800–883, 2530, 2531 Inntektskapittel: 3841–3883, 5706. Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-1-s-20242025/id3056475/

Prop. 106 L (2012–2013). (2013). Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) – Endringer i barnevernloven. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop-106-l-20122013/id720934/

Prop. 133 L (2020–2021). (2021). Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven. Barne- og familiedepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-133-l-20202021/id2842271/

Prop. 73 L (2016–2017). (2017). Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) – Endringer i barnevernloven (barnevernsreform). Barne- og likestillingsdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-73-l-20162017/id2546056/

Prop. 83 L (2024–2025). (2025). Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) – Endringer i barnevernsloven mv. (kvalitetsløftet i barnevernet).

Rambøll. (2012). Forvaltningsreformen – Deloppdrag E. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Rasmussen, I., Holden, M. B., & Bjerkmann, I. L. (2020). Samfunnsøkonomiske konsekvenser av å overføre Bufetats oppgaver på barnevernområdet til fylkeskommunene. Vista Analyse.

Riksrevisjonen. (2018). Undersøkelse av Bufetats bistandsplikt ved akuttplasseringer i barnevernet – Dokument 3:8 (2017–2018). Riksrevisjonen. Hentet fra https://www.riksrevisjonen.no/rapporter-mappe/no-2017-2018/barne--ungdoms--og-familieetatens-bistandsplikt-ved-akuttplasseringer-i-barnevernet/

Riksrevisjonen. (2020). Undersøking av om statlege barnevernsmyndigheiter sikrar det beste for barn i barnevernsinstitusjonar – Dokument 3:7 (2019–2020). Riksrevisjonen. Hentet fra https://www.riksrevisjonen.no/rapporter-mappe/no-2019-2020/undersoking-av-om-statlege-barnevernsmyndigheiter-sikrar-det-beste-for-barn-i-barnevernsinstitusjonar/

Riksrevisjonen. (2025). Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til utfordringer i barnevernet – Dokument 3:10 (2024–2025). Riksrevisjonen. Hentet fra https://www.riksrevisjonen.no/rapporter-mappe/no-2024-2025/arsaker-til-utfordringer-i-barnevernet/

Røiseland, A., & Vabo, S. I. (2008). Governance på norsk. Samstyring som empirisk og analytisk fenomen. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, ss. 86-107. doi: https://doi.org/10.18261/ISSN1504-2936-2008-01-02-05

Sikt. (2025). Forvaltningsorgan fordelt på tilknytningsform. Hentet fra Forvaltningsdatabasen: https://forvaltningsdatabasen.sikt.no/data/forvaltningsenhetsliste

Skatteetaten. (2017). Ny organsiering av Skattetaten – Nivå 1-3 med tilhørende konsekvenser og risiko. Skatteetaten. Hentet fra https://kudos.dfo.no/documents/30198/files/26622.pdf

Sosialdepartementet. (2001). Lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) LOV-2001-06-15-93.

Storberget, K., Havre, M., Svendsen, H. E., Hellesvik, S. E., Rannem, S. B., Bhuller, M., & Strandbakken, A. (2025). Det er våre barn – om å holde hodet kaldt og hjertet varmt. Justis- og beredskapsdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/b3681f2746074407b951ec080c8ae1a4/de-er-vare-barn-om-a-holde-hodet-kaldt-og-hjertet-varmt.pdf

Stortinget. (2021). rop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, jf. Innst. 625 L (2020–2021) – Vedtak nr. 1196, 10. juni 2021.

Sørensen, E., & Torfing, J. (2009). Making governance networks effective and democratic through metagovernance. Public Administration, Vol 87(2), ss. 234-258.

Voet, J. v. (2016). Change leadership and public sector organizational change: Examining the interactions of transformational leadership style and red tape. The American Review of Public Administration, vol. 46(6), ss. 660-682.

Vågeng, S., Eriksen, H. R., Ihme, I., Markussen, S., Pedersen, N., Stene, E., & Sæther, I. (2015). Et Nav med bedre mulighetet- Bedre brukermøter, større handlingsrom og tettere arbeidsmarked. Sluttrapport fra ekspertgruppen. Arbeids- og sosialdepartementet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/aid/dokumenter/2015/sluttrapport-ekspertgruppen-nav_9.4.15.pdf

Vedlegg

V1 Vurdering av ansvar og tilknytningsform for det statlige barnevernet

De overordnede rammene for organisering av en virksomhet i offentlig sektor påvirker handlingsrommet for styring og samordning. I dette kapittelet beskriver utvalget sine vurderinger og anbefalinger knyttet til de overordnede rammene for organisering av det statlige barnevernet.

Utvalget foreslår å videreføre at ansvaret for institusjonsbarnevernet er på et statlig nivå. Utvalget mener at institusjonsbarnevernet ikke er egnet for en tilknytning til staten etter samme modell som helseforetakene, og anbefaler å videreføre dagens tilknytning som et ordinært, statlig forvaltningsorgan.

Et statlig institusjonsbarnevern

Hvem som har ansvar for institusjonsbarnevernet har stor betydning for hvordan tjenestene styres, utvikles og samordnes. Organiseringen påvirker blant annet kvalitet, tilgjengelighet, ressursutnyttelse og barnas rettssikkerhet. I dag ligger ansvaret for institusjonsbarnevernet hos staten. Det er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) som har det operative ansvaret, underlagt Barne- og familiedepartementet.

Historisk var det fylkeskommunene som hadde ansvaret, men dette ble i 2004 overført til staten. Kommunene har samtidig et helhetlig ansvar for å følge opp barn i barnevernet, inkludert under institusjonsopphold. Staten trer inn når kommunene ber om bistand, og yter institusjonstjenester i tråd med den absolutte bistandsplikten.

En alternativ organisering med institusjonsbarnevernet overført til fylkeskommunen har vært utredet tidligere. Vista Analyse gjennomgikk i 2020 de samfunnsøkonomiske konsekvensene av en eventuell tilbakeføring av tjenestene til fylkeskommunen (Rasmussen, Holden & Bjerkmann, 2020). Bakgrunnen var at et ekspertutvalg nedsatt av Kommunal og moderniseringsdepartementet i forbindelse med regionsreformen foreslo en slik flytting (Hagen et al., 2018). Vista Analyse anbefalte å ikke flytte ansvaret, da de «[…] ikke har klart å identifisere noen vesentlige nyttevirkninger av å flytte barnevernets andrelinjetjeneste tilbake til fylkeskommunen» (Rasmussen, Holden & Bjerkmann, 2020, s. 7). I tillegg mente de at «Argumentene for en statlig andrelinjetjeneste for barnevernet står seg i stor grad fremdeles, også etter regionsreformen» (Rasmussen, Holden & Bjerkmann, 2020, s. 7).

Barnevernsinstitusjonsutvalget (NOU 2023: 24) ble også bedt om å vurdere en overføring av ansvaret for institusjonsbarnevernet til fylkeskommunene. Utvalget anbefalte i likhet med Vista Analyse ikke å gjennomføre en slik oppgaveoverføring, og det påpekte i tillegg at

[…] de siste årenes søkelys på barns rettssikkerhet, helhetlig tiltakskjede og den absolutte bistandsplikten til Bufetat , understøtter behovet for sterk statlig styring og kontroll av kvalitet og tilgjengelighet på et tjenesteområde som er forholdsvis lite. En overføring av ansvar og oppgavene med barnevernsinstitusjoner kan gi utfordringer knyttet til blant annet kvalitetsutvikling, kvalitetssikring, opptak, omstillingskostnader, nasjonal oversikt og prioritering. Det er dermed grunn til å tro at dersom hele eller deler av institusjonstilbudet overføres til fylkeskommunene, vil det øke risikoen for større variasjon, lavere kvalitet og lavere kapasitetsutnyttelse. (NOU 2023: 24, s. 326)

I dag er institusjonsbarnevernet lagt til staten, og Bufdir og Bufetat er organisert som et ordinært forvaltningsorgan. Utvalget deler tidligere vurderinger av plassering av ansvar, og vurderer derfor at ansvaret for institusjonsbarnevernet bør forbli på et statlig nivå og være underlagt Barne- og familiedepartementet.

Organisering som et forvaltningsorgan

Figur 0‑1 gir en skjematisk oversikt over tilknytningsformer for statlige virksomheter. Figuren viser syv kategorier av tilknytning til staten, der graden av fristilling øker fra venstre mot høyre. Den stiplede linjen i figuren markerer et skille i hvordan tilknytningsformene blir forstått juridisk. Til venstre for den stiplede linjen er organisasjonsformer som er en juridisk del av staten. Disse tilknytningsformene er forvaltningsorganer. Til høyre for den stiplede linjen er tilknytningsformer som er selvstendige rettssubjekter og dermed ikke en del av staten.

V-1 Ulike tilknytningsformer for en statlig virksomhet

Kilde: Fremstilling basert på (NOU 1989: 5; NOU 1999: 15; NOU 2023: 24) (NOU 1999: 15; NOU 2023: 24; Oslo Economics, 2016; Difi, 2014)

Et forvaltningsorgan er juridisk sett en del av staten, og staten har det fulle ansvaret for disse. Det overordnede departementet har normalt mulighet til å instruere et forvaltningsorgan i alle typer saker. Forvaltningsorganer er omfattet av blant annet Stortingets bevilgningsreglement 67 , regelverket for økonomistyring i staten 68 , offentleglova 69 og forvaltningsloven 70 . Statsansatteloven 71 og tjenestetvistloven 72 gjelder for de ansatte.

Hovedprinsippene i statsbudsjettet er utgangspunkt for alle forvaltningsorganer. Gjennom regjeringens årlige budsjettfremlegg får Stortinget en mest mulig helhetlig oversikt over statens aktivitet. De fire hovedprinsippene i statsbudsjett er som følger:

1. Fullstendighetsprinsippet: Budsjettet skal inneholde alle statsutgifter og statsinntekter i budsjetterminen, så langt de kan forutses når budsjettet blir vedtatt.
2. Bruttoprinsippet: Bruttoprinsippet innebærer at utgifter og inntekter føres opp hver for seg.
3. Kontantprinsippet: Enhver statsutgift og statsinntekt skal tas med i statens bevilgningsregnskap for den budsjetterminen da den ble vedtatt.
4. Ettårsprinsippet: Stortingets budsjettvedtak innebærer at det gis en bevilgningsfullmakt for ett år.

Den vanligste organisasjonsformen i staten er ordinære forvaltningsorganer . Disse følger de fire hovedprinsippene i statsbudsjettet og regelverket som er beskrevet ovenfor, men de har likevel en viss fleksibilitet. For eksempel kan de overføre opptil fem prosent av driftsbevilgningen fra ett år til det neste. I tillegg kan Stortinget gi ekstra fullmakter, som å overføre ubrukt investeringsbevilgning eller dekke økte driftskostnader med merinntekter. Det fantes 122 ordinære forvaltningsorganer per 1. januar 2025. Bufdir og Bufetat er i dag et ordinært forvaltningsorgan (Sikt, 2025).

Noen statlige virksomheter får enda større økonomisk handlefrihet uten å tas ut av statsbudsjettet. Disse kalles forvaltningsorganer med særskilte fullmakter . Det er ingen fast definisjon på forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, og fullmaktene vurderes i hvert enkelt tilfelle. Den vanligste ordningen er unntak fra bruttoprinsippet, som betyr at virksomheten bare får en nettobevilgning og selv kan styre hvordan inntektene brukes. De kan også overføre ubrukte midler til neste år. Samtidig har de ansvar for å dekke underskudd dersom kostnadene øker eller inntektene svikter. Per 1. januar 2025 fantes 31 slike virksomheter, inkludert universiteter og høyskoler, Norges forskningsråd og Meteorologisk institutt (Sikt, 2025).

Forvaltningsbedrifter følger stort sett de samme reglene som ordinære forvaltningsorganer, men med noen viktige forskjeller. De er nettobudsjettert, der Stortinget kun vedtar netto driftsresultat. Forvaltningsbedrifter har dermed større frihet til å bestemme omfanget og innretningen av driften sin. Investeringene deres bevilges likevel som bruttobeløp, som gir mindre fleksibilitet. Det er imidlertid praksis for at forvaltningsbedriftene gjennom årlige stortingsvedtak også sikrer seg betydelig handlefrihet til investeringer. Per 1. januar 2025 fantes tre forvaltningsbedrifter: Statens pensjonskasse, Statsbygg og Eksportfinansiering Norge (Sikt, 2025).

Forvaltningsorganer kan også få andre fullmakter, ofte for å redusere direkte styring fra den overordnede myndigheten. Mange forvaltningsorganer med myndighetsutøvende oppgaver har bestemmelser i lovgrunnlaget som begrenser departementets myndighet. Dette kan innebære begrenset instruksjonsrett, slik at departementet ikke kan styre organet i enkeltsaker, og begrenset adgang for departementet til å overta eller omgjøre saker, eventuelt at det kun kan gjøre dette i spesielle tilfeller. For sektorer som forskning, utdanning og kultur er faglig uavhengighet særlig viktig. I noen tilfeller er denne uavhengigheten lovfestet, som for universiteter og høyskoler gjennom universitets- og høyskoleloven. Noen forvaltningsorganer kan også få unntak fra bestemmelser i forvaltningsloven og/eller offentleglova. Slike unntak er som regel nedfelt i vedtektene til virksomheten.

Organisering som eget rettssubjekt

Det er i hovedsak fire muligheter for organisering utenfor staten. Statlige selskaper kjennetegnes av

• at de er selvstendige rettssubjekter med eget styre og ansvar for egen økonomi
• at staten eier selskapet og utøver eiermakt gjennom generalforsamlingen
• at de finansieres med statlig egenkapital og egen drift
• at Riksrevisjonen kontrollerer at staten forvalter eierinteressene korrekt
• at forvaltningsloven og offentleglova normalt ikke gjelder
• at ansatte er ikke statstjenestemenn og omfattes ikke av statlige tariffavtaler

Statsforetak er selskaper hvor staten eier 100 prosent av selskapet, og selskapet er regulert av statsforetaksloven. De har likheter med statsaksjeselskaper, men det er noen forskjeller: Staten kan ikke dele eierskapet med andre uten å oppløse foretaket, og foretaket må informere staten om viktige beslutninger. Per 1. januar 2025 fantes det syv statsforetak, blant annet Statnett SF, Enova SF og Bane NOR SF (Sikt, 2025).

Særlovsselskaper er selskaper regulert av en spesifikk lov, ofte brukt for virksomheter med spesielle samfunnsoppgaver. Denne formen kan også brukes midlertidig ved omstrukturering. Per 1. januar 2025 fantes fem særlovsselskaper: Folketrygdfondet, Vinmonopolet AS, Norsk Tipping AS, Innovasjon Norge og Norfund – statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland. I tillegg fantes det fire regionale helseforetak og tre helseforetak for fellestjenester (Nødnett, Sykehusbygg og Sykehusinnkjøp), som også er særlovsselskaper (Sikt, 2025).

Statsaksjeselskaper er heleide aksjeselskaper der staten eier alle aksjene. De følger aksjeloven, men har enkelte spesialregler, som at generalforsamlingen har stor myndighet, og at Riksrevisjonen fører kontroll med statens eierinteresser. Selskapene har full økonomisk og juridisk selvstendighet, men staten kan påvirke dem gjennom eiermakt og regulering. Per 1. januar 2025 fantes 32 heleide statsaksjeselskaper, blant annet Den Norske Opera og Ballett, Norsk Rikskringkasting AS, Avinor AS og Vygruppen AS (Sikt, 2025).

Stiftelser er selvstendige juridiske enheter uten eiere. Staten kan kun styre dem gjennom lovgivning, vedtekter eller statlige tilskudd. Statstilknyttede stiftelser deles i sentralstiftelser og randsonestiftelser. Per 1. januar 2025 fantes det 47 sentralstiftelser og 15 randsonestiftelser (Sikt, 2025). Eksempler på sentralstiftelser er Institutt for kreftforskning, Lovdata og Stavanger Symfoniorkester Stiftelse. Eksempler på randsonestiftelser er Samskipnadsrådet, Stiftelsen Kirkens Familievern og SINTEF.

Vurdering av modell etter helseforetakene

Utvalget har vurdert ulike modeller for statlig organisering av barnevernets institusjonsdrift. En mulig tilknytningsform er å organisere virksomheten etter modell fra helseforetakene, det vil si som et eget rettssubjekt regulert gjennom særlov. En slik organisering skiller seg fra en tradisjonell etatsmodell ved at virksomheten får større frihet til å styre driften, et tydeligere ansvar og et klarere skille mellom politisk styring og faglig/administrativ gjennomføring.

Helseforetaksmodellen – bakgrunn og innretning

Helsefortaksmodellen ble etablert da staten 1. januar 2002 overtok ansvaret for sykehusene fra fylkeskommunene og valgte å organisere spesialisthelsetjenesten som foretak forankret i en særlov, helseforetaksloven 73 (Ot.prp. nr. 66 (2000–2001)).

I dag består modellen av fire regionale helseforetak som eier og styrer helseforetakene i sin region. De regionale helseforetakene er også eiere av fem helseforetak som leverer fellestjenester: Pasientreiser HF, Luftambulansetjenesten HF, Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF, Sykehusinnkjøp HF og Sykehusbygg HF. Hvert foretak har eget styre og administrerende direktør og styres gjennom eierstyring i oppdragsbrev fra og eiermøter med Helse- og omsorgsdepartementet.

Formålet med modellen var å legge til rette for bedre og mer likeverdige helsetjenester sett fra pasientens ståsted gjennom ansvarliggjøring av ledelse, mer effektiv ressursbruk og styrket kapasitet i organisasjonen. Særlovstilknytningen ga staten mulighet til å stille mer presise krav til tjenestene, samtidig som modellen skulle ivareta hensynet til demokratisk styring.

Bakgrunnen for reformen var sammensatte utfordringer i sykehussektoren: utstrakt variasjon i tjenestetilbudet, svak kontroll på kostnadene og mangelfull styring. Det overordnede målet med helseforetaksmodellen var å utvikle en helsetjeneste som i større grad reflekterte velferdsstatens verdier om likeverd, rettferdighet og solidaritet. På grunn av de betydelige samfunnsinvesteringene i sektoren ble det ansett som nødvendig å sikre at tjenestene samsvarte med politiske prioriteringer og ga god måloppnåelse. Et godt helsetilbud forutsatte god ledelse, hensiktsmessig organisering og effektiv utnyttelse av kunnskap og kapital.

En vesentlig begrunnelse for å organisere sykehusene som foretak var at foretakene fikk klarere roller og ansvar, og at de på den måten ble myndiggjort (NOU 2016: 25). En forutsetning var at eierstyringen skulle konsentreres om overordnede forhold og gi en viss grad av sentralisering. En viktig intensjon var å styrke den nasjonale politiske styringen. Samtidig skulle de enkelte virksomhetene få større ansvar og frihet innenfor de rammene og strukturen som ble bestemt, med vekt på desentralisering av beslutninger om driften av de enkelte foretakene. Rolledelingen skulle legge grunnlaget for sterkere politisk styring av områder som skulle ivareta viktige samfunnshensyn. Formelt sett er det imidlertid ikke begrensninger i eierens rett til å styre.

Bruken av særlov som tilknytningsform ble begrunnet med sektorens betydning for befolkningens velferd og behovet for mer omfattende demokratisk kontroll enn det statsforetaksmodellen åpner for. Departementet ønsket dessuten å ha mulighet til å stille mer spesifikke krav til kvalitet og innhold i tjenestene. Den samlede vurderingen tilsa at det skulle etableres en ny og særskilt tilpasset organisasjonsform.

Overføringsverdi til barnevernsinstitusjonsfeltet

Utvalget vurderer at flere av utfordringene som lå til grunn for helseforetaksreformen, har paralleller til dagens institusjonsbarnevern. Det var variasjoner i tjenestekvalitet, svakheter i kapasitetsstyring, utfordringer med kostnadskontroll og uklar rolle- og ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene.

Et sentralt rasjonale bak foretaksmodellen er å skille rollen som eier og den overordnede politiske myndigheten fra den operative driften samtidig som det legges til rette for nasjonal styring og tydelig prioritering. Dersom det statlige barnevernet organiseres etter en slik modell, kan det gi rom for mer effektiv oppgaveutførelse, sterkere ledelse og bedre resultatoppfølging, forutsatt at det er klare rammer og god eierstyring.

Begrensninger i modellen

Foretaksmodellen har vært gjenstand for evaluering og debatt. I NOU 2016: 25 (Kvinnsland-utvalget) ble det reist kritikk mot modellen på tre områder: for sterk markedslogikk, utilstrekkelig demokratisk forankring og økt byråkratisering. Selv om tjenestekvaliteten i spesialisthelsetjenesten vurderes som god, konkluderte utvalget med at det «ikke er grunnlag for å konkludere med at vi har fått et mer likeverdig tilbud» (NOU 2016: 25, s. 14).

Utvalgets mandat var å vurdere ulike tilpasninger i dagens modell, inkludert å erstatte de regionale helseforetakene med et nasjonalt helseforetak eller et direktorat, å legge foretakene direkte under departementet eller å slå sammen de regionale foretakene med de underliggende foretakene til samme organisasjon. Utredningen konkluderte med at et nasjonalt beslutningsorgan som delegerer ansvar og oppgaver til et regionalt nivå, er den mest hensiktsmessige modellen for helhetlig og effektiv styring. Stortinget vedtok å videreføre de fire helseregionene.

I NOU 2023: 8 (sykehusutvalget) ble modellen vurdert på nytt med vekt på styring, organisering og måloppnåelse. Utvalget påpekte at det er

[…] utfordrende å identifisere klare årsak-virkning mekanismer mellom enkeltelementer i utformingen av helsetjenesten og grad av måloppnåelse. Det er heller ikke gjort noen systematisk evaluering av helseforetaksmodellen som gjør det mulig å konkludere samlet i forhold til konsekvensene den har hatt for graden av helsepolitisk måloppnåelse. (NOU 2023: 8, s. 54)

Forslagene i NOU 2023: 8 inkluderte tiltak for å styrke demokratisk styring og gjøre ansvarsforhold klarere, for å styrke samhandling og for å redusere markedstenkning og resultatstyring av sektoren.

Helseforetaksloven har blitt tilpasset flere ganger siden innføringen, og det har kommet innvendinger til foretaksorganiseringen av sykehusene fra ulike hold. Sykehusutvalget understreket at det også ville vært politisk debatt om innretting av spesialisthelsetjenesten om den hadde en annen organisering. Det er altså ikke sikkert at det er organiseringen i seg selv som gir utfordringer med styring og demokratisk innflytelse på tjenestene.

Sentrale hensyn ved valg av tilknytningsform

Valget av hvordan en statlig virksomhet blir organisert, må baseres på en helhetsvurdering, der ulike hensyn veies opp mot hva virksomheten skal oppnå (Difi, 2014). Den mest egnede organisasjonsformen avhenger særlig av hva slags oppgaver virksomheten har, og hvor stort behovet er for politisk styring (Difi, 2018).

Det å skille ut en virksomhet fra staten vil føre til store endringer i statens mulighet for styring og kontroll. Difi (2014) peker også på at det å skille ut en virksomhet fra staten og gjøre den til et selskap reduserer statens mulighet for styring. Det bør derfor først vurderes om behovene kan dekkes gjennom løsninger innenfor staten, som for eksempel bruk av budsjettfullmakter, ved å tydeliggjøre faglig uavhengighet eller ved å gjøre om virksomheten til et forvaltningsorgan med spesielle fullmakter eller til en forvaltningsbedrift.

Tidligere veiledninger, utredninger og vurderinger peker på flere hensyn som ofte inngår i å vurdere om en virksomhet bør være en del av staten eller ikke. 74 Hensynene kan overlappe og trekke i ulike retninger, men de gir grunnlag for en samlet helhetsvurdering. Ifølge NOU 2003: 34 Mellom stat og marked (NOU 2003: 34, s. 105) bør det viktigste spørsmålet være hvor sterk tilknytning virksomheten har til staten og samfunnet, og i hvilken grad dette gir seg utslag i behov for en regulering av innholdet som også er av politisk art.

Virksomhetens art

Hvis virksomheten hovedsakelig handler om myndighetsutøvelse eller å løse viktige samfunnsoppgaver på vegne av staten, bør den som hovedregel organiseres som et forvaltningsorgan. Når virksomheten blir organisert som et forvaltningsorgan, sikres løpende styring og kontroll ved at offentlig myndighet utøves forsvarlig og under politisk ansvar.

Hvis virksomheten primært har forretningsmessig karakter og konkurrerer med andre aktører i markedet, taler det for å organisere den som et selskap. Er virksomheten samtidig pålagt særskilte samfunnsoppgaver eller pålagt å ta visse samfunnsmessige hensyn, for eksempel regulert gjennom sektorlovgivning, vil det måtte vurderes mer konkret om en forvaltningsorganisering likevel kan være egnet. Det samme gjelder dersom deler av virksomheten er avhengig av bevilgninger over statsbudsjettet. I slike tilfeller kan den delen av virksomheten som genererer egne inntekter, bli vurdert skilt ut og etablert som et eget selskap.

Finansiering av tjenesten

Hvordan tjenesten finansieres, kan være avgjørende når man skal velge tilknytningsform til staten. Hvis virksomheten er avhengig av statlige midler, er det ofte mest naturlig at den er et forvaltningsorgan. I hvilken grad kostnadene ved å utforme og produsere tjenestene dekkes av brukeren eller av det offentlige, kan også være av betydning. For eksempel er staten ansvarlig for at tjenester innen elektrisitet eller telekommunikasjon er tilgjengelige over hele landet, men kostnaden til den enkelte tjenesten dekkes av brukerne. Telenor ASA er for eksempel organisert som et deleid statsaksjeselskap, 75 mens Statnett SF er et statsforetak. I markedene for utdanning eller helsetjenester dekker det offentlige nesten hele kostnaden. Universiteter og høyskoler er for eksempel organisert som forvaltningsorganer, mens det for deler av helsetjenestene er valgt en særlovsorganisering. 76 . Generelt vil selskapsorganisering være minst kontroversielt når kostnadene dekkes gjennom brukerbetaling.

Politisk og offentlig oppmerksomhet

Hvor stor politisk og offentlig interesse det er for et felt, kan påvirke spørsmålet om hva som er riktig tilknytningsform for en virksomhet. Stor politisk oppmerksomhet tilsier offentlig innsyn og åpenhet, noe som normalt er lettere å oppnå med forvaltningsorganisering fordi forvaltningsloven 77 og offentleglova 78 gjelder. Ved selskapsorganisering kan imidlertid graden av åpenhet reguleres i en særlov.

Når det gjelder politisk styring av kontroversielle saker, går det et skille mellom styring av enkeltsaker og styring av rammene for behandling av enkeltsaker. I saker hvor hensyn til forutsigbarhet og likebehandling er viktigst, kan det være behov for at virksomheten har en viss avstand til politikken og unngår utøvelse av politisk skjønn i enkeltsaker. I slike tilfeller kan det være en fordel om også det politiske ansvaret for avgjørelser i enkeltsaker begrenses, slik at den politiske styringen primært dreier seg om fastsetting av kriterier som enkeltsaker vurderes etter. Det er generelt lettere å oppnå større avstand til politisk styring gjennom selskapsorganisering.

Faglig autonomi i tjenesten

For en virksomhet basert på faglig spisskompetanse vil det være et stort behov for tillitsbasert styring og frihet til å løse oppgavene på et faglig operativt nivå. Hvis det samtidig er et stort konfliktpotensial, blir det krevende å balansere mellom behovet for politisk styring og forankring på den ene siden og behovet for faglig autonomi på den andre siden. Et eksempel er når det innenfor spesialisthelsetjenesten er spørsmål om å gi pasienter tilgang til bestemte typer behandlinger. Her vil faglighet, profesjonsetikk og transparens være viktig for å sikre gode avgjørelser. Behovet for faglig autonomi taler for en selskapsorganisering.

Det vil være motsatt dersom styringen av en virksomhet dreier seg om spørsmål om prioritering mellom ulike grupper, fagområder eller lokalisering. Saker som handler om omfordeling av knappe goder, vil kreve en politisk beslutning. Behov for politiske beslutninger taler for en forvaltningsorganisering.

Målbarhet av aktiviteter og resultater

Om virksomhetens aktiviteter og resultater er målbare, er et viktig hensyn å ta når man velger tilknytningsform. Når aktivitet og effekt er enkelt å standardisere, vil det være enkelt å kontraktsfeste kvaliteten. Dette gir et større rom for en selskapsorganisering. Dersom det er vanskelig å standardisere eller kvantifisere aktivitet og effekt, blir det utfordrende å styre gjennom kontrakter. Det gjør det vanskelig å plassere ansvar og øker behovet for tillitsbasert styring, gjerne basert på profesjonsetikk og kvalitativ vurdering. I slike tilfeller er forvaltningsorganisering ofte mer egnet, ettersom den gir større rom for dialogbasert styring og løpende justeringer i tråd med overordnede samfunnsmål.

Vurdering av tilknytningsform

For å vurdere organisering innenfor eller utenfor staten har utvalget tatt utgangspunkt i noen vesentlige hensyn som omtalt over, basert på tidligere utredninger, veiledninger og vurderinger.

Formålet med virksomheten og virksomhetens art

Formålet med institusjonsbarnevernet er å ivareta barn og unge som har behov for omsorg, trygghet og beskyttelse, og som av ulike grunner ikke kan bo hjemme. Å gi barn opphold i institusjon er en del av barnevernets samlede ansvar for å sikre barnas oppvekstsvilkår og rett til trygghet, utvikling og omsorg, slik det er forankret i barnevernsloven og barnekonvensjonen. Institusjonsbarnevernet skal tilby trygge rammer og målrettet oppfølging og der det er nødvendig også behandlingstiltak. 79

Selv om det finnes både offentlige og private barnevernsinstitusjoner, bærer institusjonsbarnevernet klart preg av å være en virksomhet med et sterkt samfunnsansvar og en sterk myndighetsutøvelse. Når barn får opphold på institusjon, skjer oppholdet på grunnlag av offentlige myndighetsbeslutninger, både når barnet eller barnets foresatte samtykker, og når oppholdet skjer under tvang. Det er staten som har det overordnede ansvaret for å sikre at tiltakene er forsvarlige og i tråd med lovverket.

Barns rettssikkerhet, liv og helse står sentralt i institusjonsbanevernet, og det er dermed naturlig å vurdere at ansvaret i betydelig grad hører hjemme innenfor statens kjerneansvar. Selv om det også her kan være samarbeid med private leverandører, er det et klart behov for tett offentlig kontroll, politisk styring og klare rettslige rammer, både av hensyn til barnas rettigheter og for å ivareta tilliten til barnevernssystemet.

NOU 2003: 34 (s. 90) peker på at virksomheter som i hovedsak driver med utøvelse av offentlig myndighet, visse sosiale tjenester som finansieres helt ut av offentlige myndigheter, og andre virksomheter som er en del av eller sterkt knyttet til politisk styring og myndighetsutøvelse, normalt vil være organisert innenfor rammene av den offentlige forvaltningen. Som med andre virksomheter der myndighetsutøvelse og sårbare grupper står sentralt, vil det i utgangspunktet være ønskelig at institusjonsbarnevernet organiseres slik at staten har styringsmuligheter og kan sikre kvalitet, kontroll og rettssikkerhet.

Etter utvalgets syn taler formålet og graden av myndighetsutøvelse for en organisering innenfor staten eller underlagt sterk offentlig regulering og med offentlig tilsyn.

Finansiering av tjenesten

Institusjonsbarnevernet er fullfinansiert av det offentlige. Hoveddelen dekkes over kapittel 855 i statsbudsjettet, og det resterende dekkes over kommunebudsjettet gjennom egenandeler ved bruk av institusjonsplasser. 80 Dette skal gi kommunene økonomiske insentiver til å prioritere forebyggende tiltak og redusere behovet for bruk av institusjon. Uavhengig av om tjenestene tilbys av statlige eller private leverandører, dekkes kostnadene innenfor samme økonomiske ramme og med de samme kommunale egenandelene.

Tjenestene som tilbys i institusjonsbarnevernet, er av en slik art at de i liten grad egner seg for brukerfinansiering. Verken barna som mottar tjenestene, eller deres foresatte har normalt betalingsvilje for tjenesten, og tjenestene har derfor i liten grad et kommersielt potensial. Dette betyr at tjenestene i praksis kun kan opprettholdes gjennom offentlig finansiering, hovedsakelig over statsbudsjettet.

Selskapsorganisering er som hovedregel mest hensiktsmessig i tilfeller der virksomheten har mulighet for egen inntjening eller er basert på brukerbetaling (Difi, 2016, s. 8). I tilfeller der virksomheten er avhengig av betydelige statlige overføringer, som i institusjonsbarnevernet, vil det normalt være et større behov for tett offentlig styring og kontroll (Difi, 2016, s. 10). Et stort behov for styring og kontroll taler for en organisasjonsform innenfor forvaltningen snarere enn for selskapsorganisering. Vurderingen gjelder særlig når det ikke foreligger inntektsgivende virksomhet som kan gi økonomisk uavhengighet, og når tjenestene omfatter særlig sårbare brukergrupper og har stor samfunnsmessig betydning. Selv om private leverandører utgjør en stor andel av tilbudet, er finansieringsansvaret, risikoen og styringen plassert hos det offentlige.

Etter utvalgets vurdering er det behov for en form for tilknytning til staten som gjør det mulig med politisk ansvarlighet, helhetlig styring og effektiv ressursbruk innenfor rammen av et offentlig finansiert system. Finansieringen av institusjonsbarnevernet taler for en forvaltningsorganisering.

Politisk og offentlig oppmerksomhet

Institusjonsbarnevernet er gjenstand for betydelig politisk og offentlig interesse. Tjenesten omfatter sårbare barn og unge, ofte i krevende livssituasjoner, og spørsmål om omsorg, beskyttelse, tvangsbruk, rettssikkerhet og kvalitet vekker stort engasjement. Det er stor oppmerksomhet om enkeltsaker, særlig der det oppstår svikt. Institusjonsbarnevernet er dermed et felt der det stilles tydelige forventninger om åpenhet, ansvarlighet og mulighet for politisk kontroll.

Tydelige forventninger til åpenhet og politisk kontroll taler i utgangspunktet for en organisering innenfor staten, da dette gir gode rammer for offentlig innsyn og styring gjennom blant annet forvaltningsloven og offentleglova.

Det er viktig å sørge for en helhet i styringen og at enkeltsaker ikke får uforholdsmessig stor plass i kvalitetsvurderinger. Det er også viktig at vurderinger om institusjon og oppfølging skjer med utgangspunkt i faglige kriterier og med hensyn til barnets beste, og at det ikke detaljstyres av politikere. Balansen forutsetter at den politiske styringen først og fremst retter seg mot rammebetingelsene, som lovgivning, prioriteringer og kvalitetskrav, og i mindre grad mot utfallet i enkeltsaker. En viss avstand til politisk skjønnsutøvelse i konkrete saker kan derfor være hensiktsmessig for å sikre forutsigbarhet og likebehandling.

Etter utvalgets vurdering er det likevel avgjørende at staten beholder et helhetlig ansvar for institusjonsbarnevernet og har reell mulighet til å følge opp politiske prioriteringer og sikre kvalitet. Dette forutsetter at tilknytningsformen til staten gir tilstrekkelig styringsrett, og at virksomheten opererer med høy grad av transparens og blir holdt ansvarlig. Utvalget mener at en forvaltningsorganisering fremstår som mest i samsvar med de kravene og forventningene som stilles til institusjonsbarnevernets samfunnsoppdrag.

Faglig autonomi i tjenesten

Graden av faglig autonomi som bør ligge til en virksomhet, henger tett sammen med virksomhetens modenhet og profesjonalitet. For tjenester som i stor grad bygger på spesialisert kompetanse, vil det ofte være hensiktsmessig med tillitsbasert styring og et visst faglig armslag i den operative tjenesteutøvelsen. I noen tilfeller bør virksomheten få større organisatorisk avstand fra den politiske ledelsen.

I institusjonsbarnevernet er imidlertid dette forholdet mer sammensatt. Utvalget vurderer at det er behov for en felles faglig tilnærming, en metodisk konsistens og en profesjonell standard. Det er i dag for store variasjoner i kompetanse, praksis og kvalitet mellom institusjoner, både i offentlig og privat regi. Tjenesten fremstår derfor i stor grad som umoden for å ha omfattende faglig autonomi, særlig dersom dette innebærer svekket styring, kontroll og ansvarliggjøring.

Behovet for kvalitetsutvikling, kompetanseheving og mer enhetlig faglig praksis tilsier at det bør være tett offentlig oppfølging og styring med tjenesteutøvelsen. Dette taler for en tilknytningsform som legger til rette for aktivt statlig eierskap, helhetlig ansvar og styring snarere enn stor grad av selvstendighet på virksomhetsnivå. Tilsyns- og kontrollmekanismer må kunne fange opp avvik og svakheter i tjenestene, og det må stilles tydelige krav til kvalitet og faglig praksis. Forvaltningsorganisering gir bedre forutsetninger for slik styring, kontroll og kvalitetsutvikling enn mer selvstendige organisasjonsformer.

Målbarhet av aktiviteter og resultater

Et sentralt spørsmål ved valg av tilknytningsform er i hvilken grad virksomhetens aktiviteter og resultater lar seg observere og måle på en systematisk og etterprøvbar måte. I institusjonsbarnevernet er dette en særlig utfordring. Tjenestene er ofte sammensatte og tilpasset til det enkelte barnets situasjon, behov og ressurser. Det er også vanskelig å kvantifisere effekten av tiltakene, for eksempel som bedret omsorgssituasjon, redusert risikoatferd eller økt livsmestring. Det er ofte en lang tidshorisont før det er mulig å observere eventuelle effekter, og det er mange utenforliggende faktorer som påvirker resultatene. Videre gjør manglende normering at det er krevende å styre tjenesten gjennom kontrakter og resultatmål, slik man gjerne gjør i en selskapsorganisering.

Når både aktiviteter og resultater er vanskelige å standardisere og måle, svekkes også forutsetningene for kontraktsbasert styring. Det gjør det vanskelig med tydelig ansvarsplassering og øker behovet for en tillitsbasert styringsmodell som åpner for tett dialog, løpende kvalitative vurderinger og justeringer underveis. I slike sammenhenger er forvaltningsorganisering ofte mer hensiktsmessig, fordi den gir rom for en mer fleksibel og helhetlig styringsform tilpasset samfunnsoppdraget (Difi, 2016, s. 9–10).

Utvalget mener at fraværet av gode kvalitetsindikatorer og faglig normering gjør det risikabelt å organisere institusjonsbarnevernet på en måte som krever større grad av kontraktsbasert styring. For institusjonsbarnevernet fremstår derfor forvaltningsorganisering som bedre egnet enn selskapsorganisering.

Samlet vurdering

Basert på gjennomgangen over anbefaler utvalget å videreføre tilknytning av institusjonsbarnevernet som et ordinært, statlig forvaltningsorgan.