1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Utvalgets mandat

Ekspertutvalget ble oppnevnt i statsråd 20. desember 2024, med mandat for gjennomgang av dagens organisering av det statlige barnevernet. Mandatet er i det følgende gjengitt i sin helhet:

Bakgrunn

Barnevernets oppgave er å ta vare på de mest utsatte barna. Barnevernet skal beskytte barn mot omsorgssvikt og sikre barn omsorg, trygghet og utviklingsmuligheter. Det offentlige ansvaret for barnevernet er i dag delt mellom stat og kommune.

Barne- ungdoms og familiedirektoratet (Bufdir) ble etablert i 2004. Bufdir er faglig rådgiver, iverksetter av vedtatt politikk, forvalter av lov og regelverk, og etatsstyrer for familievernet og det statlige barnevernet. Bufdir er videre fagdirektorat for det statlige barnevernet, og har siden 2014 vært fagdirektorat også for det kommunale barnevernet.

Bufdir har som leder av Barne-, ungdoms- og familieetaten ( Bufetat ) ansvar for å utvikle etaten slik at den kan nå fastsatte mål og møte fremtidige utfordringer mest mulig effektivt innenfor sine rammer. I dette inngår fastsettelse av virksomhets- og økonomistyringsinstruks for Bufetat .

Bufetat er operativt ansvarlig for en rekke tjenester i barnevernet, og er i dag organisert i fem regioner. Kjerneoppgaven er å bistå kommunene når barn skal bo utenfor hjemmet. Bufetatregionene har blant annet ansvaret for å etablere og drifte barnevernsinstitusjoner, og for godkjenning av barneverninstitusjoner. Bufetat har også ansvar for rekruttering av fosterhjem og ansvar for familievernet mv.

Bufetat ble opprettet i 2004 som følge av en overføring av ansvar og oppgaver fra fylkeskommunen til staten innenfor barne- og familievern (Ot.prp. nr.9 (2002–2003)). Samtidig ble det besluttet en særregulering av barnevernet innenfor Oslo kommune som innebar at Bufetats oppgaver og myndighet ivaretas av kommunen selv.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet med etaten, mens statsforvalterne har ansvar for å føre tilsyn blant annet med barnevernsinstitusjonene og med Bufetat .

Problembeskrivelse

Det er ikke tidligere gjort en helhetlig gjennomgang av dagens organisering av det statlige barnevernet. Flere offentlige dokumenter og utredninger har stilt spørsmål ved dagens organisering.

Da Bufdir ble fagdirektorat også for det kommunale barnevernet i 2014, ble det samtidig uttalt at det burde vurderes nærmere hvordan Bufdirs faglige oppgaver kunne skilles organisatorisk fra direktoratets oppgaver knyttet til drift av Bufetat (Prop. 106 L (2012–2013). Også i Prop. 73 L (2016–2017), Endringer i barnevernsloven (barnevernsreformen) ble det pekt på utfordringer med at Bufdir og Bufetat er samme etat.

Barnevernsutvalget i NOU 2023: 7 (Trygg barndom, sikker fremtid) foreslo å skille Bufdir som fagdirektorat organisatorisk fra Bufetat som etatstyrer. Også Barnevernsinstitusjonsutvalget i NOU 2023: 24 (Med barnet hele vegen), mente kombinasjonen av rollene som fagdirektorat og etatsstyrer kunne bidra til å svekke tilliten til det statlige barnevernet.

Områdegjennomgangen i institusjonsbarnevernet, som ble gjennomført i 2024, fant utfordringer i dagens styring i det statlige barnevernet.

Barneverninstitusjonsutvalget foreslo at særordningen i styringen av barnevernet for Oslo kommune avvikles, samt at det etableres en ny godkjenningsmyndighet som gis ansvaret for godkjenning av alle barnevernsinstitusjoner, inkludert institusjonene i Oslo kommune.

Helhetlig vurdering av organiseringen av statlig barnevern

Departementet mener det er behov for en helhetlig vurdering av ansvar og myndighet, og dermed organiseringen av og rollene til Bufdir og Bufetat innenfor det statlige barnevernet. Videre er det behov for å gjennomgå utfordringer knyttet til styring og kontroll.

Målet med en slik utredning skal være å:

• gjennomgå dagens organisering av det statlige institusjonsbarnevernet og fremme forslag til modeller som sikrer formålseffektiv styring og god forvaltning, jamfør problembeskrivelsen over.
• forbedre samhandling og samarbeid mellom Bufetat og barnevernstjenesten i Oslo kommune.

Utvalget skal ta utgangspunkt i relevante kunnskapsgrunnlag, herunder utredningene nevnt innledningsvis. Departementet vil ikke i denne omgang gå videre med forslaget om å avvikle særordningen for Oslo kommune.

Ekspertutvalget skal:

• Vurdere styrker og svakheter ved dagens organisering av det statlige barnevernet
• Utrede ulike løsninger for organisering av det statlige barnevernet som gir gode forutsetninger for:
• formålseffektiv styring
• gode og effektive tjenester for barna
• at Bufdir kan ivareta sin rolle som faglig premissleverandør for institusjonsbarnevernet

Utvalget skal vurdere ulike modeller for organisering, der minst én modell skiller rollen som fagdirektorat (Bufdir) og etatstyrer ( Bufetat ). Bufetats ulike roller som godkjenningsmyndighet, kontrollmyndighet og virksomhetseier skal særlig vurderes.

Gjennomgå dagens ordning og vurdere tiltak som kan forbedre og forsterke samhandling mellom Barne- og familieetaten i Oslo kommune og Bufetat . Barne- og familieetaten skal involveres i arbeidet.

Vurdere hvilken betydning ulike forslag og tiltak vil ha for øvrig ansvars- og oppgaveportefølje hos etaten og andre berørte virksomheter.

Føringer for arbeidet

Arbeidet skal gjennomføres i henhold til utredningsinstruksen. Ekspertutvalget skal vurdere økonomiske, juridiske, administrative og samfunnsmessige konsekvenser av forslagene i tråd med kravene i Utredningsinstruksen, herunder synliggjøre konsekvenser for:

• Styringsstruktur, og effektivitet i beslutningsprosesser.
• Økonomistyring og kontroll.
• Ressursutnyttelse, samordning, og fellestjenester med øvrige tjenesteområder som ligger i Bufetat /Bufdir.
• Betydningen av endringer på statlig nivå for de kommunale barnevernstjenestene.
• Betydningen for mottakere av tjenestene.

Utredningsarbeidet skal se hen til tidligere utredninger i sektoren der det er relevant, herunder NOU 2023: 7, NOU 2023: 24, og ovennevnte områdegjennomgang. Ekspertutvalget skal også se hen til regjeringens strategi «Vårt felles ansvar – ny retning for barnevernets institusjonstilbud». Ekspertutvalget skal sørge for at barn og unges erfaringer tas med inn som kunnskapsgrunnlag

Utvalget skal levere sin rapport innen 1. oktober 2025

1.2 Utvalgets sammensetning

Ekspertutvalget har hatt følgende sammensetning:

• Fagdirektør Erik Stene – utvalgsleder (Steinkjer)
• Spesialrådgiver Jan Fredrik Andresen (Oslo)
• Spesialrådgiver Mildrid Kvisvik (Notodden)
• Seniorforsker Nina Drange (Oslo)
• Kommunedirektør Kjell Hugvik (Bodø)
• Sjeflege Marit Hermansen (Grue)

Utvalgets sekretariat har bestått av:

• Sekretariatsleder Åsmund Husabø Eikenes
• Seniorrådgiver Maren Veila

1.3 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget har tolket mandatet som et avgrenset oppdrag om å vurdere institusjonsbarnevernets styring og organisering. Derfor har utvalget lagt vekt på styringslinjen, fra Barne- og familiedepartementet (BFD) til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), videre til Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) og til de enkelte institusjonene. Tolkningsspørsmål og avgrensninger har vært løpende temaer i dialogen mellom utvalget og Barne- og familiedepartementet og i samtaler med begge statsråder (Kjersti Toppe og Lene Vågslid).

Utvalget understreker at utredningen ikke inkluderer hele det statlige barnevernet. Tilgrensende tjenester som blant annet spesialiserte fosterhjem, sentre for foreldre og barn og spesialiserte hjelpetiltak er ikke omfattet i analysene. Andre tjenester som leveres av Bufetat, blant annet familievern, adopsjon og tiltak for enslige mindreårige asylsøkere, er heller ikke inkludert i analysene. Utvalget har hatt begrenset tid på utredningen og har derfor ikke hatt mulighet til å analysere hele ansvarsområdet til Bufdir og Bufetat. Utvalget har rettet søkelyset mot det nasjonale institusjonstilbudet og hvordan dette kan styres og organiseres på en måte som gir bedre forutsetninger for god styring og kontroll. Avgrensningen innebærer at enkelte grenseoppganger, særlig mellom institusjon og andre tiltak i barnevernet, ikke fullt ut er drøftet i utredningen. Dette gjelder både på statlig og på kommunalt nivå. Utvalget har eksempelvis ikke vurdert hvordan institusjonstilbudet bør balanseres mot alternative tiltak i barnevernet, eller hvordan samhandling med fosterhjemstjenester og familiearbeid i kommunen bør organiseres.

Utvalget erkjenner at institusjonsbarnevernet ikke fungerer i et vakuum, men er en del av et samlet tjenestetilbud til barn, der barnevernstjenesten i kommunen har ansvar for helhetlig oppfølging av barna og deres familier. Utvalget har hatt disse sammenhengene i tankene når det har utformet anbefalingene.

Utvalget tolker mandatet slik at oppdraget om å styrke samarbeidet med Oslo kommune omfatter to dimensjoner: For det første et samarbeid mellom Oslo kommune og Bufdir som fagdirektorat, knyttet til faglige normer, kunnskapsutvikling og nasjonal samordning. For det andre et samarbeid mellom Barne- og familieetaten i Oslo (BFE) og Bufetat som tjenesteleverandør, særlig om oppgaveløsning, kapasitet og kvalitet i institusjonstilbudet.

Videre har utvalget forholdt seg til de politiske føringene som er lagt gjennom blant annet Prop. 83 L (2024–2025) Endringer i barnevernsloven mv. (kvalitetsløftet i barnevernet) . Det er utvalgets klare oppfatning at Stortingets vedtak om en ny innretning av institusjonstilbudet gjelder alle barn, også dem som i dag mottar institusjonstjenester i Oslo kommune. Utvalget har derfor lagt til grunn at anbefalingene skal bidra til å gjøre både staten og Oslo kommune i stand til å utvikle og gjennomføre omstillingen på en forsvarlig og helhetlig måte.

Utvalget vil også fremheve at styring og organisering ikke er mål i seg selv, men virkemidler. Målet er et barnevernsinstitusjonstilbud som gir barn trygghet, omsorg og utviklingsmuligheter i en krevende fase av livet. Endringer i styringsstruktur og rollefordeling bør derfor bare anbefales dersom de bidrar til mer formålseffektiv styring, tydeligere ansvar, bedre ressursbruk og høyere kvalitet i tjenestene.

1.4 Begrepsavklaring

Utvalget vurderer at det er nødvendig å avklare sentrale begreper i mandatet og i utvalgets arbeid:

• Statlig barnevern brukes i utredningen som et overordnet begrep om alle tjenester som inngår i statens ansvar for barnevern, omtalt i barnevernsloven § 16-3. Dette inkluderer blant annet institusjoner, spesialiserte fosterhjem, sentre for foreldre og barn og spesialiserte hjelpetiltak. Begrepet inkluderer også tjenester i Oslo kommune, regulert gjennom særbestemmelser i barnevernsloven § 16-6.
• Institusjonsbarnevern brukes i utredningen om hele institusjonsbarnevernet. Det inkluderer samtlige aktører som leverer institusjonstiltak, inkludert statlige, kommunale og private aktører.
• Private aktører brukes som en samlebetegnelse for å beskrive kommersielle og ideelle aktører i institusjonsbarnevernet. Der det er relevant, vil eierskapet (ideelt eller kommersielt) spesifiseres.
• Statlige institusjonsplasser viser til plasser ved institusjoner som Bufetat selv eier og driver.
• Private institusjonsplasser viser til plasser levert av private aktører, både ideelle og kommersielle, med godkjenning fra Bufetat eller Barne- og familieetaten (BFE).
• Kommunale institusjonsplasser viser til institusjoner kommuner eier og driver, med godkjenning fra Bufetat eller BFE. Plasser drevet av BFE i Oslo kommune omtales som kommunale institusjonsplasser.
• Målgrupper refererer til inndelingen av barn etter hjemmel for opphold i institusjon, slik det fremgår i dagens styringsdokumenter. Utvalget har i hovedsak forholdt seg til dagens målgrupper. I Bufetat er målgruppene akutt, omsorg, behandling høy risiko for videre problemutvikling, behandling lav risiko for videre problemutvikling og rus, og i BFE er målgruppene akutt, omsorg og behandling. Anbefalingene er utformet slik at de også skal kunne understøtte den fremtidige tredelte inndelingen av målgrupper som omtalt i Prop. 83 L (2024–2025).
• Tiltak brukes om hjelp og innsats fra barnevernstjenesten eller Bufetat. Tiltak brukes også i statistikk om antall barn som har fått opphold på institusjon eller i fosterhjem.
• Behandling erstatter ordet «atferd» som begrep for å beskrive behovene til barna som får opphold på institusjon etter barnevernsloven kapittel 6.

1.5 Arbeidsform og innspill

Utvalget har møttes åtte ganger mellom oppnevnelsen 20. desember 2024 og overleveringen av rapporten 1. oktober. Utvalgsmøtene har i hovedsak vart over to arbeidsdager. I april gjennomførte utvalget et møte i Stockholm for å dele erfaringer med representanter fra to pågående svenske utredninger med lignende temaer som i ekspertutvalgets mandat. På utvalgsmøtene har utvalget fått innspill fra mange eksterne aktører, arbeidet med relevante temaer og problemstillinger, utredet alternativer og kritisk vurdert konsekvensene av tiltak knyttet til organisering og styring.

Utvalget har også hatt en rekke møter med andre aktører mellom utvalgsmøtene, hvor sekretariatet, utvalgslederen og enkeltmedlemmer av utvalget har deltatt. Det har vært svært nyttig at utvalget har hatt medlemmer som har bred profesjonsfaglig kompetanse, forskningskompetanse og erfaring fra ulike områder og nivåer i forvaltningen. Sekretariatet og utvalgslederen har forberedt dokumenter til møtene og ledet skrivearbeidet. Hele utvalget har vært involvert i ferdigstillelsen av rapporten.

Utvalgsleder og sekretariat har hatt faste møter med Barne- og familiedepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Barne- og familieetaten i Oslo kommune underveis i utredningsprosessen. Møtene har blitt brukt til løpende diskusjon om problemforståelse, modeller, kriterier og gevinster.

Sekretariatet har hatt arbeidsmøter og diskusjoner med medarbeidere i departementet og direktoratet som del av arbeidet med å samle inn relevant informasjon og utforske muligheter. I mai 2025 møttes divisjonsdirektørene i Bufdir og regiondirektørene i Bufetat samt noen utvalgte avdelingsdirektører i Bufdir til en felles arbeidsøkt, der de vurderte alternative modeller for styring og organisering av statlig barnevern. I møtet arbeidet direktørene i grupper med å vurdere og reflektere over de mulige gevinstene og utfordringene med hver av modellene, med utgangspunkt i overordnede kriterier gitt av mandatet. Refleksjonene fra arbeidsøkten ble oppsummert og delt med utvalget.

1.5.1 Aktører som har gitt innspill til utvalget

Utvalget har fått innspill fra:

• Abelia
• Barn av rusmisbrukere
• Barne- og familieetaten i Oslo kommune
• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
• barneverns- og helsenemnda ved sentralenheten
• barnevernsnettverket
• Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet
• barnevernstjenesten i bydel Frogner
• barnevernstjenesten i bydel Grünerløkka
• barnevernstjenesten i bydel Sagene
• barnevernstjenesten i bydel Stovner
• barnevernstjenesten i bydel Søndre Nordstrand
• Brukerrådet i Barne- og familieetaten i Oslo kommune
• Bufetat region Midt-Norge
• Bufetat region nord
• Bufetat region sør
• Bufetat region vest
• Bufetat region øst
• byråd for sosiale tjenester i Oslo kommune
• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)
• Fagforbundet
• FO (Fellesorganisasjonen)
• Forandringsfabrikken
• hovedtillitsvalgte i Bufdir
• hovedtillitsvalgte i Bufetat
• Ideelt barnevernsforum
• Kommunedirektørutvalget, region Kristiansand
• KS
• Landsforeningen for barnevernsbarn
• Mental Helse Ungdom
• Mina og Mille stiftelsen
• NHO Geneo
• Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)
• Norsk Fosterhjemsforening
• Organisasjonen for barnevernsforeldre
• Statens helsetilsyn
• Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus
• Unio
• Virke
• Voksne for barn

1.5.2 Profesjonsråd

I arbeidet med NOU 2023: 24 ble det opprettet et eget profesjonsråd i samarbeid med hovedsammenslutningene. Etter avtale med arbeidstakerorganisasjonene har ekspertutvalget videreført bruk av et profesjonsråd for å få innspill fra fagpersoner tett på institusjonsbarnevernet. Profesjonsrådet og utvalget har møttes til fire digitale møter og ett fysisk møte for å diskutere sentrale temaer for utredningen. Rådet har bestått av

• Ellen Galaasen og Per Morten Bakke, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet
• Heidi Brynhildsen og Reidar Haug, FO (Fellesorganisasjonen)
• Kharim Lekhal, Psykologforeningen
• Bjørn Ingar Skogvang, Fagforbundet

1.5.3 Involvering av barn og unge

Fire brukerorganisasjoner var de første til å dele refleksjoner, råd og anbefalinger på utvalgets innspillsmøte i februar.

• Landsforeningen for barnevernsbarn
• Mental Helse Ungdom
• Forandringsfabrikken
• Barn av rusmisbrukere

Utvalget har videre involvert barn og unge på ulike måter, både ved å hente inn direkte innspill fra barn under 18 år, ved å delta i brukerrådet til Barne- og familieetaten i Oslo kommune og ved å la organisasjonene være med på å vurdere hvordan barnas innspill skal komme til uttrykk gjennom tiltak for styrke styringen av institusjonsbarnevernet. Innspillene fra barn og unge, samt utvalgets vurderinger er omtalt i kapittel 2.

1.6 Oppbygning av utredningen

To kapitler utgjør rammen for utredningen. Kapittel 1 inneholder utvalgets mandat, sammensetning og arbeid, og i kapittel 2 presenterer utvalget fakta om institusjonsbarnevernet og innspillene fra barna som bor der om hva de mener er kvalitet på en institusjon.

Videre er utredningen delt i tre deler. I del I – Organisering og styring av dagens institusjonsbarnevern har utvalget samlet de to kapitlene som beskriver aktørene og hvordan de styres. Kapitlene legger vekt på hvordan departementet, direktoratet, de fem regionene i etaten og Oslo kommune er innrettet for å gi barn og kommuner et riktig og godt institusjonstilbud.

I del II – Utfordringsbildet har utvalget samlet de fire kapitlene som utgjør utvalgets vurdering av institusjonsbarnevernet, med vekt på organisering og styring. I kapittel 5 samler og gjengir utvalget de kjente utfordringene for institusjonsbarnevernet, og presenterer vedtatte og iverksatte endringer. I kapittel 6 redegjør utvalget for sentrale teoretiske perspektiver som belyser styrker og svakheter ved dagens organisering og styring. I kapittel 7 gir utvalget sin vurdering av hvordan dagens organisering og styring forsterker utfordringene i institusjonsbarnevernet. I kapittel 8 gir utvalget sin samlede problemforståelse.

I del III – Tiltak og anbefalinger har utvalget samlet de fire kapitlene som utgjør utvalgets utredning av tiltak og samlede anbefaling. I kapittel 9 beskrives tre alternative løsninger for organisering av det statlige barnevernet: et null-pluss-alternativ med sentralisering av fullmakter, en modell med formålsorganisering av både direktoratet og etaten og en modell der direktoratet og etaten skilles organisatorisk, i tråd med mandatet. I kapittel 10 vurderes modellene systematisk i tråd med utredningsinstruksen. I kapittel 11 utreder utvalget åtte andre tiltak som vurderes som nødvendige for å sikre en felles, nasjonal utvikling av feltet. I kapittel 12 presenterer utvalget sin samlede og trinnvise anbefaling for å sikre formålseffektiv styring og god forvaltning av institusjonsbarnevernet i Norge.