Del II – Utfordringsbildet

Staten overtok ansvaret for institusjonsbarnevernet fra fylkeskommunen i 2004. Utfordringsbildet som ble beskrevet den gang har i stor grad vedvart, med uønsket variasjon og utfordringer knyttet til faglig og økonomisk styring. Det har vært igangsatt flere forbedringstiltak, men det er urovekkende hvor lite utfordringsbildet har endret seg.

Det har ikke tidligere vært gjort en helhetlig gjennomgang av styring og organisering av institusjonsbarnevernet, og utvalgets mandat er derfor å gjennomgå styrker og svakheter ved dagens organisering, blant annet knyttet til styring og kontroll.

Del II av rapporten samler de fire kapitlene som utgjør utfordringsbildet. I kapittel 5 beskriver utvalget de kjente utfordringene og det pågående utviklingsarbeidet i institusjonsbarnevernet. Utfordringene kan knyttes til både kvalitet, kapasitet og kostnader, og er dokumentert i en rekke tidligere utredninger og rapporter.

Utvalgets mandat legger vekt på organisering som et viktig virkemiddel for å få bedre styring og økt kontroll. Utvalget har vurdert det som nødvendig å belyse ansvar og myndighet i Bufdir og Bufetat med utgangspunkt i teoretiske perspektiver på organisering og styring. I kapittel 6 omtales fordeler og ulemper slik det fremgår av teorien, med vekt på følgende organisatoriske valg: fordeling av roller og ansvar mellom og i organisasjoner, fordeling av beslutningsmyndighet mellom sentralt og lokalt nivå og gruppering av oppgaver internt i en organisasjon. Kapittelet trekker frem forutsetninger for de ulike organisatoriske valgene, og danner grunnlaget for videre analyse.

Utvalget har i kapittel 7 vurdert sammenhengen mellom dagens organisering av Bufdir og Bufetat og de kjente utfordringene for institusjonsbarnevernet. Det er tydelig for utvalget at dagens styring og organisering gjør det vanskelig for Bufdir å ivareta rollene som fagdirektorat og etatsstyrer på en tilfredsstillende måte. Utvalgets vurdering er at de organisatoriske svakhetene forsterker utfordringene knyttet til styring av kvaliteten, kapasiteten og kostnadene ved institusjonstilbudet.

Utvalget mener at det fragmenterte ansvaret i etaten, med tilhørende fullmakter delegert til hver region, fører til at Bufdir ikke evner å ivareta behovet for en samlet, nasjonal styring og utvikling av tjenestetilbudet. Den overordnede styringen av omstilling, inntak og anskaffelser står i kontrast til regionenes fullmakter og ansvar, og det oppstår uønsket variasjon i kvaliteten og kapasiteten i tilbudet.

Videre ser utvalget klare utfordringer for fagutvikling i feltet, knyttet til dobbeltrollen som fagdirektorat og etatsstyrer: Fagdirektoratsrollen overskygges av et svært stort press på økonomistyring av etaten og organiseringen i seg selv bidrar til å svekke fagdirektoratets legitimitet som premissleverandør for institusjonsbarnevernet.

I kapittel 8 presenterer utvalget sin samlede problemforståelse, og konkluderer med at dagens organisering og styring har betydelige svakheter som må forbedres for å lykkes med utvikling og omstilling av institusjonstilbudet fremover.

5 Kjente utfordringer og igangsatte endringer

Staten overtok ansvaret for institusjonsbarnevernet fra fylkeskommunene i 2004. Bakgrunnen for overføringen var blant annet at det var identifisert utfordringer knyttet til økonomistyring, likeverdige tilbud og samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer.

I dette kapittelet beskriver utvalget de sentrale og vedvarende utfordringene knyttet til kvalitet, kapasitet og kostnader ved institusjonsbarnevernet. Til tross for at det har vært gjennomført omfattende reformer, investeringer og organisatoriske tilpasninger gjennom to tiår, viser gjennomganger og utredninger at det fortsatt er behov for å styrke den faglige og økonomiske styringen, og at det fortsatt er uønsket variasjon i tilbudet til barn i ulike deler av landet.

I kapittelet gjennomgår utvalget også de relevante tiltakene som er iverksatt eller planlagt for å bedre styringen av tjenestene og styrke kvaliteten i institusjonsbarnevernet.

5.1 Utfordringer som vedvarer

De siste tiårene har institusjonsbarnevernet blitt utredet og evaluert en rekke ganger. Allerede i forbindelse med forvaltningsreformen i 2004 ble det pekt på store utfordringer med ulikhet i tilbud, svake samarbeidsstrukturer og behov for sterkere faglig og økonomisk styring (Rambøll, 2012). Siden den gang har ECON (2007), Deloitte (2011; 2020; 2024), Oslo Economics (2016), Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7) og Barnevernsinstitusjonsutvalget (NOU 2023: 24) bidratt med omfattende analyser og anbefalinger.

Den såkalte forvaltningsreformen av 2004, kom som et resultat av flere utfordringer. Tilbudet varierte mye mellom kommuner og fylkeskommuner, både knyttet til ressurser, organisering og tilgang på kompetanse og tiltak. Videre var det ofte dårlig samarbeid mellom forvaltningsnivåene, samt mellom barnevernet og andre spesialisttjenester. Samarbeidsutfordringen ble særlig tydelig etter at staten overtok fylkeskommunenes ansvar for spesialisthelsetjenesten i 2002, noe som skapte muligheter for bedre koordinering dersom også barnevernet ble lagt under statlig nivå.

Målene med forvaltningsreformen i 2004 var å

• sikre en bedre faglig og økonomisk styring av barnevernet
• sikre likeverdige tilbud i hele landet til barn og unge som trenger barnevernstjenester
• utvikle et bedre samarbeid og bedre tjenester til kommunene
• sikre høy kvalitet i alle ledd innen barnevernet
• bidra til faglig videreutvikling av tjenestene
• forbedre samarbeidet med tilgrensede tjenester

Til tross for at det er gjort flere større endringer, blant annet barnevernsreformen (Prop. 73 L (2016–2017), og ny barnevernslov (Prop. 133 L (2020–2021)), peker de fleste gjennomgangene på de samme utfordringene: bistandsplikten overholdes ikke, det er problemer med kostnadskontroll, ansvarslinjer og roller er uklare, og det er svake styringsdata. Også Riksrevisjonen har i tre undersøkelser (2018; 2020; 2025) dokumentert at svakheter i styringen og tjenestetilbudet har vedvart over tid.

Samlet gir evalueringene et bilde av en tjeneste som over lang tid har vært gjenstand for reformforsøk og nye tiltak, men hvor mange av problemene fortsatt står uløst. Utvalget har i det videre forsøkt å oppsummere utfordringene under tre hovedtema: kvalitet, kapasitet og kostnader (Figur 5‑1).

Figur 5.1 Tre sentrale utfordringer for institusjonsbarnevernet

Illustrasjon fra ekspertutvalget.

5.1.1 Variasjon i kvaliteten i tjenestene til barna

En sentral utfordring i institusjonsbarnevernet er manglende kontroll på kvaliteten i tjenestene til barn og kommuner. Utfordringen handler om manglende faglig styring, at institusjonstilbudet er for svakt tilpasset barnas behov, at fagsystemene ikke legger til rette for god oppfølging av den enkelte, at det er utfordringer med samhandling på tvers av sektorer og at det vil bli mer utfordrende å rekruttere og beholde ansatte fremover.

Ikke tilstrekkelig faglig styring fra direktoratet

Flere utredninger har påpekt at den faglige styringen fra Bufdir som fag-
direktorat ikke er tydelig nok. Barnevernsinstitusjonsutvalget understreket behovet for en tydeligere og mer helhetlig faglig styring av kvaliteten i tilbudet, på tvers av statlige, private og kommunale institusjoner (NOU 2023: 24, s. 326). De vurderte at manglende faglig styring fører til vilkårlighet og ujevn kvalitet, og at det gjør det mer utfordrende å skape helhetlige forløp med sammenheng mellom tilbudene (s. 234–235).

Barnevernsutvalget pekte videre på at det mangler en standardisert definisjon av kvalitet, noe som gjør det vanskelig å vurdere om et tiltak faktisk gir barna et bedre liv og tryggere utvikling (NOU 2023: 7, s. 438–439). Områdegjennomgangen pekte også på behovet for en tydeligere styring og normering av det faglige innholdet og ressursinnsatsen i tilbudet (Deloitte og Oslo Economics, 2024). Det er positivt at Bufdir har startet arbeidet med å utvikle et faglig rammeverk for miljøterapeutisk arbeid på institusjoner og en økonomisk normering av institusjonsplassene.

Barnas egne opplevelser av opphold på institusjoner er en viktig indikator på kvaliteten i institusjonstilbudet. Forskning viser at relasjonsbygging, medvirkning, stabilitet og opplevelse av trygghet er viktige faktorer for barns trivsel i institusjonsomsorg (Johansen et al., 2020; Bjella, Holter & Sørensen, 2022). Når barna føler seg trygge og blir sett og hørt av de ansatte, er det et positivt tegn på kvalitet. Likevel viser undersøkelser at det er store variasjoner i hvordan barna opplever å bo på institusjon, og noen barn rapporterer om utrygghet og mistillit til de voksne (Barneombudet, 2020; Forandringsfabrikken, 2021).

En sentral utfordring for arbeidet med kvalitet er at det ikke er tilstrekkelige nasjonale standarder som detaljerer hva en institusjonsplass skal inneholde, hva den skal koste, hvilken fagmodell som er egnet og hvordan tilbudet skal differensieres ut fra barns behov. Det er heller ikke etablert nasjonale føringer for om og når barn skal få tilbud nær hjemmet, eller hvilke vurderinger som skal ligge til grunn for om eller hvor langt barna eventuelt skal måtte flytte. Det mangler også tilstrekkelige mekanismer for å definere, finansiere og følge opp tiltak som går utover ordinært institusjonsinnhold, inkludert tettere bemanning, skjerming, særskilte helsetiltak, eller lignende. Samlet skaper svak faglig styring store forskjeller mellom barn og institusjoner, og bidrar til lav forutsigbarhet og svak styrbarhet i tilbudet. Fraværet av faglige rammer gjør at det enkelte tiltak ofte etableres og finansieres ad hoc, uten at det foretas helhetlige prioriteringer på tvers av forvaltningsnivå.

Målgruppedifferensiering og tilpassing av tilbudet

Kvaliteten i tjenestene påvirkes av om institusjonen er egnet til å møte barnas behov. Dagens innretting av tilbudet er basert på målgrupper som er definert ut fra lovhjemmelen som ligger til grunn for at barnet får opphold på institusjon, snarere enn barnets faktiske behov. For nasjonal tjenesteutvikling er det en utfordring at Bufetat og BFE ikke bruker samme målgrupper. Videre er det en utfordring at målgruppeinndelingen i hovedsak skiller mellom opphold på grunn av omsorgssvikt i hjemmet og opphold fordi barna utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare. Inndelingen er ikke et presist mål på hva barnet har behov for når det flytter til en institusjon (NOU 2023: 24, s. 210). Målgruppene gir også lite rom for å tilpasse tilbudet til eventuelle endringer som skjer over tid.

Manglende overordnet faglig styring, kombinert med målgruppedifferensiering som ikke i tilstrekkelig grad fanger barnets behov, gjør det vanskelig å utvikle treffsikre tiltak. Når den faglige styringen er svakt forankret i barnas faktiske behov og samtidig mangler en felles metodisk tilnærming, blir det utfordrende å styre utviklingen av kvalitet i institusjonstilbudene. Svak faglig styring kan også gjøre det krevende for den enkelte institusjon å innrette tilbudet til barna som bor der.

Fag- og datasystemer

Det er en utfordring at aktørene har fragmentert og utilstrekkelig informasjon om barna som bor på institusjon. Førstelinjetjenesten bruker andre fagsystemer enn andrelinjen, og det er heller ikke felles systemer innenfor henholdsvis første- og andrelinjen. Dette fører til at ulike kommunale barnevernstjenester kan bruke forskjellige fagsystemer, mens andrelinjeaktørene, inkludert Bufetat, BFE og private aktører, heller ikke har samkjørte systemer. Bufetat bruker BiRK, Oslo kommune har en eldre og ikke-kompatibel versjon av BiRK, og de private aktørene har selv ansvar for journalføring utenfor BiRK.

Mangelen på sammenkobling mellom datasystemene på tvers av og innad i forvaltningsnivåene gjør det vanskelig å sammenstille informasjon om barna på en tilstrekkelig god måte. Dette innebærer en risiko for at viktig informasjon om barnas behov ikke blir lagt til grunn når man skal velge og utforme tilpassede tiltak, noe som kan påvirke kvaliteten i tjenestene negativt.

Ulike fagsystemer på tvers av og innad i forvaltningsnivåene gjør det vanskelig å følge hvert enkelt barn over tid og å sammenstille informasjon om tilbudene og effektene av dem. Når det mangler strukturert informasjon om barnas tjenestebruk, flyttemønstre og måloppnåelse i institusjonene, mangler det også en helhetlig oversikt over barnas forløp. Det er for eksempel krevende å hente ut informasjon om hvor mange flyttinger barna har, og hva som var årsaken til flyttingene, og det er krevende å vurdere om og eventuelt hvordan opphold på institusjon har effekt over tid.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har ansvaret for den nasjonale barnevernsstatistikken. 43 Data fra kommunale barnevernstjenester samles på ulike måter. For kommuner med eldre fagsystemer samles de inn via KOSTRA og filuttrekk fra fagsystemet, mens kommuner med nyere systemer rapporterer automatisk til det nyopprettede barnevernsregisteret (BVR) gjennom automatiserte, daglige uttrekk. SSB har også ansvar for barnevernsinstitusjonsstatistikken 44 , som baseres på manuelle rapporteringer fra Bufdir og BFE. Denne statistikken gir ikke et fullstendig bilde av barn i institusjoner, særlig ikke for barna som bor i private institusjoner. Dermed fanger ikke dagens offisielle statistikk den reelle helheten av barn i barnevernsinstitusjoner.

Bufdir gjennomførte i 2022, på oppdrag fra departementet, en utredning om å bedre statistikken på barnevernsområdet. Bufdir identifiserte vesentlige utfordringer med statistikkgrunnlaget for barnevernet og fremhevet at statistikken er fragmentert, at registreringspraksisen varierer, og at det mangler strukturerte data om både barn og familier med tiltak samt om barnevernstjenester, institusjoner og fosterhjem (Bufdir, 2022a). Variasjonen i registreringspraksis påvirkes av regioninndeling og institusjonenes faglige tilnærming. Bufdir (2022a) peker blant annet på at det mangler statistikk om sentrale forhold om barna som bor på institusjon, inkludert barnas helse, overgrepserfaringer, skadelig seksuell atferd, rusproblematikk, kriminalitet, selvskading, sosiale relasjoner, skoletrivsel og mestring. Det mangler også god oversikt over barnas ressurser og egenskaper. Manglene skyldes i stor grad at dagens fagsystemer ikke er utformet for å strukturere og aggregere slike data. Dette svekker muligheten for styring, kontroll og åpen debatt om kvalitet i barnevernet.

Selv om det er satt i gang flere tiltak for å forbedre kvaliteten og tilgjengeligheten av data, blant annet utviklingen av barnevernsregisteret, datavarehuset Bufdata og rapporteringskrav fra Sentralenheten, vurderer Bufdir at dette ikke er tilstrekkelig (Bufdir, 2022a). Også barnevernsutvalget peker på at det er for svak infrastruktur for å registrere og tilgjengeliggjøre data, til tross for en del grep de siste årene for å tilgjengeliggjøre mer informasjon fra barnevernsområdet (NOU 2023: 7, s. 438).

En annen svakhet i systemet er at det mangler systemintegrasjon mellom første- og andrelinjen. Dette gjør det utfordrende å følge opp barn som bor i institusjoner, og det gir svakheter i informasjonsflyten mellom førstelinjen og andrelinjen. For Oslo kommune er utfordringene særlig prekære da andrelinjens system (en eldre versjon av BiRK) er utdatert og blant annet ikke støtter den nye barnevernsloven. I tillegg oppstår det barrierer for samhandling og informasjonsflyt som følge av at private leverandører bruker egne journalsystemer, uten felles standard.

Fragmenteringen i fagsystemene mellom første- og andrelinjetjenesten, og mellom statlige, kommunale og private aktører, utgjør en vesentlig barriere for en helhetlig oppfølging av barn i institusjon. Behovet for bedre digital samhandling gjelder ikke bare mellom aktørene i barnevernet, men også mellom barnevernet og andre deler av tjenesteapparatet.

Samhandling og delt ansvar

Institusjonsbarnevernet retter seg mot barn og unge som har ulike behov. Mange trenger ofte flere tjenester samtidig, inkludert helse- og omsorgstjenester, hjelp fra barne- og ungdomspsykiatrien, støtte fra Nav og oppfølging av kriminalomsorgen. God kvalitet i institusjonsbarnevernet forutsetter derfor en tett og koordinert samhandling mellom ulike nivåer og sektorer. Dagens formelle strukturer og systemer sikrer ikke felles planlegging, ansvarsdeling og oppfølging rundt hvert enkelt barn.

Mangelen på avklarte ansvarsforhold og felles retningslinjer for samhandling bidrar til at barn i institusjon ikke får hjelpen de har krav på. Når ansvar og kostnader ikke er tydelig fordelt, er det risiko for at barn skyves mellom sektorer, og barnevernet får ansvar for å kompensere for manglende innsats fra andre tjenester. Det kan forsterke problemet at barnevernet, som den eneste sektoren, har bistandsplikt ovenfor kommunene. Dette har i flere tilfeller ført til at institusjoner må håndtere oppgaver de verken er dimensjonert for eller faglig rustet til å håndtere. Det svekker kvaliteten på hjelpen barna får, og det øker risikoen for alvorlige konsekvenser.

Statens helsetilsyn har dokumentert at barn med alvorlige psykiske lidelser ikke får behandling i helsetjenesten, men i stedet får plass i barnevernsinstitusjoner (Helsetilsynet, 2023). Det samme gjelder barn i kontakt med kriminalomsorgen, hvor det oppstår uklare ansvarsforhold og risiko for at ansvaret for barn og unge skyves mellom etatene. Barnevernets formål er ikke samfunnsvern, men å gi barn nødvendig omsorg og beskyttelse. Avgrensingen er understreket i Prop. 83 L (2024–2025). Når ulike sektorer forsøker å skyve ansvaret over på hverandre, går det ut over barna.

For å støtte samhandling trengs det gode strukturer for ansvars- og kostnadsdeling når barn bor i barnevernsinstitusjon. I dag må kommunen eller Bufetat forhandle seg frem til samarbeid med øvrige tjenester i hvert enkelt tilfelle. Resultatet kan bli en stor variasjon i hjelpetilbudet til barn på ulike institusjoner og manglende forutsigbarhet i hva et institusjonsopphold innebærer og koster.

Særordningen for Oslo kommune

Oslo kommune har en særordning der ansvaret for hele barnevernet (både første- og andrelinjen) er lagt til kommunen. Oslo inngår dermed ikke i Bufetat-systemet. Særordningen gjør at Norge i praksis har to parallelle systemer for institusjonsbarnevernet.

En slik to-deling gir enkelte muligheter for innovasjon, men bidrar også til ineffektiv ressursbruk og en viss grad av fragmentering. Ordningen skaper risiko for uønsket variasjon mellom institusjonsbarnevernet styrt av Bufetat og institusjonsbarnevernet i Oslo, og reiser spørsmål om barn i Oslo faktisk får likeverdige tjenester sammenlignet med barn i resten av landet.

Ved å se på budsjettet knyttet til andrelinjen er det store forskjeller i hvor mye midler som bevilges per innbygger (0-17 år). I 2025 ble det bevilget 9,7 milliarder kroner til andrelinjen i Bufetat. Dette utgjør 9 889 45 kroner per barn (0-17 år) i Norge (unntatt Oslo). Oslo fikk i 2025 bevilget 859 millioner kroner som en særtildeling for å utføre andrelinjeoppgaven. Dette utgjør 6 506 46 kroner per barn (0-17 år) i Oslo. Selv om det er ulik oppgaveløsning mellom Bufetat og BFE, og tallene derfor ikke er direkte sammenlignbare, illustrerer differansen at det er en risiko for uønskede forskjeller i ressursnivå og kvalitet.

Samtidig peker flere på at særordningen også har gitt enkelte positive synergier. Når førstelinjen (bydelene) og andrelinjen (BFE) er samlet under samme forvaltningsorgan og øverste leder, forenkles samhandlingen mellom nivåene. I motsetning til resten av landet, der staten og kommunen må koordinere oppgaver på tvers av forvaltningsnivå, kan Oslo i større grad håndtere helheten internt. Samlet ansvar for første- og andrelinjen i barnevernet gir forutsetninger for kortere beslutningsveier, tettere dialog og en mer sømløs oppfølging av barn og familier.

Videre bidrar fellesfunksjoner på tvers av kommunen til å styrke samhandlingen og effektivisere arbeidet. Et sentralt eksempel er den juridiske bistanden, der BFE fører alle saker for Barnevern- og helsenemnda på vegne av bydelene. Dette sikrer en enhetlig rettspraksis og reduserer belastningen på hver enkelt barnevernstjeneste. Et annet eksempel er Barnevernvakten, som BFE driver på vegne av kommunen. Barnevernvakten utgjør en felles vaktordning utenfor kontortid, og har myndighet til å fatte akuttvedtak på kvelder, netter og helger på vegne av barnevernstjenesten.

Når det gjelder finansiering skiller Oslo seg også fra resten av landet. Kommunen bruker en fullkostmodell, der bydelene betaler tilnærmet fulle driftskostnader per oppholdsdøgn barnet bor på institusjon. For BFE gir den aktivitetsbaserte finansieringsmodellen betydelige utfordringer. Inntektene er uforutsigbare, mens utgiftene i stor grad er faste. Modellen ble innført i 2001, og har som mål å gi bydelene insentiver til å drive godt forebyggende arbeid. I samme periode har bruken av institusjon gått ned i hele landet, men mer i Oslo enn i resten av landet. Andelen barn som har opphold på barnevernsinstitusjoner, er lavere i Oslo enn i resten av landet. Det er usikkert om denne forskjellen skyldes finansieringsmodellen i Oslo, men det antas at kostnadene påvirker bydelenes bruk av institusjonsplasser.

Barnevernsinstitusjonsutvalget uttrykte bekymring for at høye egenandeler kan føre til at bydelene venter for lenge med å finne en institusjonsplass til barn, noe som kan gå utover barnets beste (NOU 2023: 24). Utvalget anbefalte derfor en betydelig reduksjon av den kommunale egenandelen på institusjonstiltak og foreslo at Oslo får samme ansvarsfordeling som resten av landet.

Barnevernsinstitusjonsutvalget pekte videre på at særordningen med Oslo kommune har ført til utfordringer i samarbeidet med andre kommuner og statlige aktører (NOU 2023: 24). Barnevernstjenesten i Oslo har utviklet egne tjenester og systemer som i noen tilfeller skiller seg fra tjenestene og systemene i resten av landet, noe som kan skape utfordringer for barn som flytter mellom Oslo og andre kommuner. Særordningen gir også høyere risiko for uønsket variasjon i kvaliteten, og den gjør det vanskelig å måle og vurdere kvaliteten på tvers av tjenestene i hele landet.

Bydelene på sin side rapporterer at fullkostmodellen gir dem viktig myndighet til å fatte beslutninger ut fra barnets beste. Modellen gir frihet til å velge tiltak basert på lokal kjennskap til barnets behov og gir insentiver til å forsterke forebyggende innsats. Samtidig er det bekymring for at valgfriheten kan føre til ulik prioritering av ressurser og kompetanse mellom bydelene. Det kan føre til variasjoner i tilbudet avhengig av hvilken bydel barnet bor i.

Samlet sett gir særordningen i Oslo et blandet bilde. På den ene siden bidrar parallelle systemer til risiko for ineffektivitet og uønsket variasjon i tjenestene, særlig når ressursforskjeller mellom Oslo og resten av landet tas i betraktning. På den andre siden gir ordningen fordeler knyttet til lokal styring, fellesfunksjoner og tettere samhandling mellom første- og andrelinjen. Spørsmålet er dermed ikke bare om særordningen fungerer i Oslo, men om det er hensiktsmessig å opprettholde to parallelle systemer nasjonalt med de ulikheter og utfordringer dette medfører.

Samarbeid mellom Bufdir og Oslo kommune

Bufdir, som fagdirektorat for barnevernet, har ved flere anledninger behov for statistikk og styringsinformasjon fra Oslo for å kunne utføre egne oppdrag fra departementet. Datagrunnlaget i Oslo er ofte metodisk vanskelig å sammenligne med tall fra Bufetat. Det er ulikheter i definisjoner, rapporteringsrutiner og fagsystemer, og det har ikke vært etablert noen felles metodikk for datainnhenting eller -behandling. Resultatet er at statistikk fra Oslo ofte holdes utenfor nasjonale oversikter, noe som svekker både kvaliteten på analysene og det samlede kunnskapsgrunnlaget om institusjonsbarnevernet i Norge.

Til tross for at BFE i Oslo kommune og Bufetat har tilnærmet like oppgaver og ansvar innenfor drift og utvikling av barnevernsinstitusjoner, har det frem til 2025 ikke eksistert noen formalisert samarbeidsstruktur mellom BFE og statlige barnevernsmyndigheter. Samhandlingen mellom etatene har i all hovedsak vært sporadisk, adhocpreget og begrenset til enkelte fagområder (familieråd, fosterhjem, hjelpetiltak og MST-team), uten faste møteplasser eller koordinerende funksjoner.

BFE opplever å i liten grad bli informert om endringer som skjer i Bufdir og Bufetat, selv når disse er direkte relevante for Oslo. Det gjelder blant annet endringene ved de statlige spisskompetansemiljøene, fagsystemendringer og faglige prioriteringer. I tillegg opplever Oslo kommune å bli utelatt når det gjennomføres større satsinger nasjonalt, eksempelvis i kvalitetssatsinger hvor det følger med ekstra økonomiske bevilgninger til Bufetat. På samme måte er Bufdir i liten grad orientert om endringer som skjer i Oslo, blant annet om endringer i institusjonskapasiteten i kommunen.

Områdegjennomgangen fra 2024 viser også at det er en risiko for at Oslo går glipp av faglige ressurser og utviklingsmuligheter som Bufdir tilbyr andre kommuner (Deloitte og Oslo Economics, 2024). Samtidig har Oslo hatt større mulighet til å utvikle egne løsninger og kan på noen områder ha et mer fleksibelt tjenestetilbud enn det som er tilgjengelig i resten av landet.

I 2025 ble det inngått en formell avtale mellom BFE og Bufdir om å etablere et samarbeidsforum på ledernivå. Avtalen legger opp til to møter i året mellom toppledelsen i BFE og divisjonsdirektørleddet i Bufdir, med en samlet møtetid på inntil seks timer årlig.

Fremtidig kompetanse og rekruttering

Et velfungerende institusjonstilbud for barn og unge forutsetter tilstrekkelig bemanning, riktig kompetanse og stabil tilgang på kvalifisert arbeidskraft. I dag finnes det ingen nasjonal plan for grunnbemanning eller norm for bemanningstetthet i barnevernsinstitusjoner. Det er heller ikke etablert noen faglig normering av hva som utgjør forsvarlig grunnbemanning for ulike typer institusjonstilbud. Som følge av dette varierer bemanningen mellom og innad i regionene, og mellom og innad ulike typer institusjoner og målgrupper.

Sektoren står overfor betydelige utfordringer med rekruttering og bemanning, og Helsepersonellkommisjonen vurderer at utfordringene vil forsterkes i årene fremover (NOU 2023: 4). Flere regioner i Bufetat rapporterer allerede om vansker med å rekruttere og beholde fagpersonell. Rekrutteringsutfordringene forsterkes av at arbeid i barnevernsinstitusjon ofte oppleves som krevende, med høy risiko for turnover og midlertidige bemanningsløsninger.

5.1.2 Kapasitet i institusjonstilbudet

En annen sentral utfordring for institusjonsbarnevernet er manglende kontroll på kapasiteten av institusjonsplasser. Utfordringen handler om problemer med å forutsi, beskrive og planlegge en kapasitet som ivaretar bistandsplikten slik at barn og kommuner får institusjonsplassene de har krav på.

Dokumenterte brudd på bistandsplikten og manglende kapasitet

Barnevernet bygger på et tett samarbeid mellom stat og kommune. Når kommunen vurderer at et barn trenger å bo utenfor hjemmet, har staten en absolutt plikt til å bistå med et forsvarlig tiltak (barnevernsloven § 16-3). Formålet med bistandsplikten er å ivareta rettssikkerheten for det enkelte barn og dets familie, slik at barn som ikke kan bo hjemme, får nødvendig beskyttelse og egnet omsorg når det er nødvendig. Bufetat må derfor ha egnede tiltak med tilgjengelig kapasitet som kan møte et bredt spekter av behov, og i akuttsakene også på kort varsel.

Bistandsplikten gjelder uavhengig av tilgjengelige ressurser, men skal samtidig utøves innenfor prinsipper om effektiv ressursbruk. I forarbeidene til barnevernsloven (Prop. 133 L (2020–2021), s. 83) understrekes det at ressursutnyttelse skal vektlegges i valg av tiltak, men at økonomiske hensyn aldri kan gå foran kravet til faglig forsvarlighet. En velfungerende styring av kapasiteten i det statlige barnevernet er avgjørende for å sikre at barn som har behov for å bo på institusjon, får et egnet tilbud raskt og i tråd med prinsippet om barnets beste.

Flere kilder peker på at det blir stadig vanskeligere for Bufetat å tilby egnede institusjonsplasser innen forsvarlig tid. Ifølge Oslo Economics (2024) rapporterte Bufetat selv 141 brudd på bistandsplikten i 2023, og antallet brudd økte til 151 i 2024 (Riksrevisjonen, 2025). Samtidig konstaterte statsforvalterne brudd i henholdsvis 59 og 114 saker i de samme årene (Oslo Economics, 2024; Riksrevisjonen, 2025). I rapportene kommer det også frem at det i mange saker foreligger brudd uten at kommunene klager saken inn til statsforvalteren, noe som bidrar til underrapportering og svak oversikt.

Mangelen på egnede tiltak rammer særlig barn med sammensatte behov, ifølge Oslo Economics (2024). Flere barn har blitt værende for lenge i akuttinstitusjoner, som ikke er tilpasset langvarige opphold. Dette skaper flaskehalser i akuttkapasiteten. Det er også eksempler på at barn må bo midlertidige og lite hensiktsmessige steder, som hoteller og hytter, i påvente av en ledig institusjonsplass.

Oslo Economics pekte videre på kapasitetsmangel i Bufetat som en sentral årsak til utfordringer med å ivareta bistandsplikten (2024, s. 29). Spesielt trekkes det frem at nedbyggingen av kommersielle leverandører ikke har blitt kompensert med en tilsvarende utbygging av statlig kapasitet. Dette har svekket både fleksibiliteten og tilgjengeligheten i institusjonstilbudet.

Resultater fra Barnevernsbarometeret 2024 (Hageberg, Ekhaugen & Høgestøl, 2025) underbygger resultatene fra Oslo Economics (2024) og Riksrevisjonen (2025), og de gir innsikt i hvordan barnevernstjenestene selv vurderer samarbeidet med Bufetat/BFE. Et sentralt funn er at det er behov for å forbedre dialogen og tilliten mellom aktørene.

Mange kommunale barnevernsledere uttrykker lav tillit til Bufetat/BFE, og flere opplever også at Bufetat/BFE har lav tillit til dem. To av tre ledere mener Bufetat/BFE ikke leverer de tiltakene og tjenestene barnevernstjenestene faktisk har behov for. Om lag 80 prosent av barnevernstjenestene har det siste året opplevd ett eller flere brudd på bistandsplikten. Flere ledere oppgir at slike brudd har fått alvorlige konsekvenser, blant annet ved at barn blir boende hjemme lenger enn forsvarlig, i påvente av en ledig plass.

Det pekes også på at Bufetat/BFE bør prioritere å faktisk levere de oppgavene de allerede har ansvar for, spesielt akuttiltak, fosterhjem og institusjonsplasser. Noen ønsker også bedre tilgang til sentre for foreldre og barn og til hjemmebaserte tiltak. Samtidig trekkes det frem at tilgjengeligheten til Bufetat/BFE vurderes som god, og at det er mer positive tilbakemeldinger fra Oslo enn fra landet for øvrig.

Kapasiteten i Bufetats institusjonstilbud

Den samlede kapasiteten av institusjonsplasser i Bufetat-systemet rommer de statlige institusjonene som driftes av Bufetat og institusjonsplasser anskaffet fra private leverandører, som vist i Figur 5‑2.

Grunnkapasitet består av de statlige institusjonsplassene i tillegg til plasser som anskaffes fra private leverandører gjennom driftsavtaler og rammeavtaler med kjøps- og leveransegaranti. Grunnkapasitet gir forutsigbarhet i drift for både staten og de private leverandørene.

Bufferkapasitet består av plasser som anskaffes fra private leverandører gjennom rammeavtaler uten kjøps- og leveransegaranti, og plasser som anskaffes gjennom enkeltkjøp. Hensikten med bufferkapasiteten er å håndtere situasjoner hvor etterspørselen er høy i en kort periode, eller å plassere barn som det av ulike grunner er krevende å gi et forsvarlig tilbud til ved bruk av grunnkapasitet. Bufferkapasitet påvirkes av svingninger i tilbud og etterspørsel, og den er ofte kostbar og uforutsigbar.

Figur 5.2 Ulike typer kapasitet i institusjonsbarnevernet

Riksrevisjonen konkluderte med at tiltaksapparatet i Bufetat ikke er tilstrekkelig dimensjonert til å ivareta bistandsplikten (2025), og skriver:

Økningen i brudd på bistandsplikten etter 2022 har ulike årsaker. Én årsak er knyttet til politiske målsetninger om å redusere bruken av kommersielle aktører i institusjonsbarnevernet. En annen årsak er knyttet til en generell nedbygging av kapasiteten i institusjonstilbudet. Ettersom det var mindre etterspørsel etter institusjonsplasser fram til 2022, ble kapasiteten i institusjonstilbudet bygd ned. I etterkant av koronapandemien økte imidlertid etterspørselen etter institusjonsopphold igjen. I tillegg hadde en større andel av barna store og sammensatte problemer enn tidligere (s. 112).

Under omtales fordeling på målgrupper og eierskap, samt utvikling over tid, av kapasiteten i Bufetats institusjonstilbud.

Grunnkapasitet

Grunnkapasiteten består av statlige institusjoner, plasser anskaffet gjennom driftsavtaler og plasser kjøpt gjennom rammeavtaler med leveransegaranti. I 2024 var grunnkapasiteten på 666 plasser, fordelt på 407 statlige og 259 private plasser.

Figur 5.3 Grunnkapasitet i Bufetats institusjonstilbud fordelt på målgruppe og eierskap

Kilde: BiRK

I 2021 ba Stortinget regjeringen vurdere en styrking og omstilling av det statlige tilbudet. Målet var at staten skulle ta hovedansvaret for barna i de mest krevende målgruppene («akutt» og «behandling høy risiko»), mens ideelle aktører fortsatt skulle bidra med plasser for barn i målgruppene omsorg og rus 47 . Figur 5‑3 viser at grunnkapasiteten har økt med 65 plasser siden 2021. I samme periode har det blitt 34 færre plasser i den statlige kapasiteten, en reduksjon på 8 prosent. Utviklingen viser en svak styrking av det statlige akutt- og behandlingstilbudet i perioden.

Utnyttelse av grunnkapasiteten

Selv om det er budsjettert for plassene i grunnkapasiteten, er det ikke slik at alle institusjoner kan fylles opp. Noen ganger kan det for eksempel være nødvendig å skjerme barn fra hverandre, eller det kan være hensiktsmessig å unngå å fylle opp institusjonen for å ivareta barn med store smerteutrykk. Tallene for kapasitetsutnyttelse kan derfor være misvisende dersom de tolkes bokstavelig som «ledige plasser».

Tabell 5‑1 viser kapasitetsutnyttelsen for statlige institusjoner i perioden 2022 til 2024. I 2024 lå samlet kapasitetsutnyttelse i de statlige institusjonene på 79 prosent. Bak dette gjennomsnittet skjuler det seg betydelige variasjoner: Akutt- og omsorgsinstitusjoner hadde over 80 prosent utnyttelse, mens institusjoner for målgruppen «behandling høy risiko» hadde 54 prosent. Samtidig ble det inngått enkeltkjøp fordi Bufetat manglet egnede plasser. Dette viser at utfordringen ikke bare handler om antall plasser, men om å ha riktig type plasser, på riktig sted og til riktig tid.

Tabell 5.1 Kapasitetsutnyttelse ved statlige institusjoner

Kilde: Bufdir

Fra høsten 2022 har det vært kapasitetsmangel for akuttplasser. Oslo Economics (2024, s. 26–28) viser at kapasitetsutfordringene har vært størst innenfor akuttplasser for barn som utsetter sin egen eller andres utvikling for alvorlig fare. Utfordringene har både vært knyttet til ledig akuttkapasitet, men også at barn i målgruppen behandling høy har blitt boende lenge i akuttinstitusjoner i påvente av å få plass på en mer egnet institusjon.

Bufferkapasitet

Bufferkapasitet består av rammeavtaler uten kjøps- og leveransegaranti og enkeltkjøp. Plassene som Bufetat kjøper gjennom rammeavtaler uten garanti, utgjør en relativt liten andel av bufferkapasiteten. I 2024 kjøpte Bufetat institusjonsplasser tilsvarende 10 500 oppholdsdager gjennom rammeavtaler uten garantier. Figur 5‑4 viser at det siden 2019 har vært en nedgang i antall oppholdsdøgn i plasser fra rammeavtaler uten garanti for alle målgrupper, med unntak av «behandling lav risiko», der antallet oppholdsdager er doblet fra 2022 til 2024.

Figur 5.4 Oppholdsdager i plasser anskaffet gjennom rammeavtaler uten garanti, fordelt på målgruppe

Kilde: Birk.

Note: «Opphørt» brukes der det ikke har vært registreringer siste år.

Den største delen av bufferkapasiteten er enkeltplasser levert av private leverandører. Figur 5‑5 viser antall oppholdsdager etaten har anskaffet gjennom plasser i enkeltkjøp i perioden fra 2019 til 2024, fordelt på målgruppe. Det totale antallet oppholdsdager anskaffet gjennom enkeltkjøp har blitt redusert, og i 2024 utgjorde det 86 000 oppholdsdøgn.

Sammensetningen av plasser som anskaffes gjennom enkeltkjøp har endret seg noe. Det er en reduksjon på 23 prosent i antall oppholdsdøgn i omsorgsplasser, mens antallet har økt innenfor de andre målgruppene i perioden 2019 til 2024.

Figur 5.5 Oppholdsdager i plasser anskaffet gjennom enkeltkjøp, fordelt på målgruppe

Kilde: BiRK

I 2024 ble det gjennomført 159 48 nye enkeltkjøp, og det var totalt 496 49 barn som bodde i institusjonsplasser anskaffet gjennom enkeltkjøp. Det utgjør om lag en femtedel av barna i løpet av året.

Figur 5‑6 viser fordelingen av enkeltkjøp på ulike målgrupper. Den største andelen enkeltkjøp er knyttet til målgruppen omsorg. Figuren viser at det har vært en liten nedgang i antallet kjøp fra 2022 til 2024. Reduksjonen tilsvarer totalt 15 kjøp (3 prosent). Det er en reduksjon i alle målgrupper, med unntak av behandling høy risiko, som har økt antall kjøp med 26, tilsvarende 53 prosent.

Figur 5.6 Antall institusjonsplasser anskaffet gjennom enkeltkjøp fordelt på målgruppe i perioden 2022–2024

Kilde: Bufdir

Note: For 2023 og 2024 vises institusjonsplasser fra desember til november som følge av faktureringstid.

Ineffektiv bruk av institusjonsplasser

Et velfungerende institusjonstilbud forutsetter at det til enhver tid finnes tilstrekkelig kapasitet til å oppfylle bistandsplikten, samtidig som ressursene utnyttes effektivt. Dagens organisering gir imidlertid ikke statlige myndigheter tilstrekkelig kontroll over den faktiske tilgjengelige kapasiteten i institusjonsbarnevernet på tvers av regionene.

Organiseringen av Bufetat i fem regioner, hver med operativt ansvar for å overholde bistandsplikten i sitt geografiske område, har ført til at regionene i praksis opererer som separate aktører med egne prioriteringer. Inndelingen i selvstendige regioner påvirker hvordan ledig kapasitet disponeres. Utvalget har fått kjennskap til at regionene er tilbakeholdne med å stille tilgjengelige plasser til rådighet for andre regioner, og velger i noen tilfeller å «holde av» plassene for mulige fremtidige behov i egen region.

Til utvalget har aktørene forklart at de i noen situasjoner velger å ikke ta imot barn fra andre steder i landet selv om de har ledige plasser, og heller prioriterer å ivareta en viss beredskap i egne institusjoner. Slik kan de unngå å bryte bistandsplikten dersom situasjonen lokalt skulle endre seg raskt. Utvalget mener at en slik praksis er et eksempel på svak nasjonal styring og helhetlig tenking om både kapasitet og bistandsplikt. Utvalget har fått beskrevet at praksisen i regionene skaper enkeltsituasjoner der ledig kapasitet i det statlige apparatet står ubrukt, uten at det er en del av en nasjonal beredskapsplan. Samtidig øker bruken av enkeltkjøp, også i tilfeller hvor det reelt sett finnes tilgjengelig kapasitet i det statlige tilbudet.

Den desentraliserte styringen som staten bruker i dag, gir ikke verktøyene den trenger for å disponere institusjonskapasiteten effektivt på tvers av landet. Regionenes insentiver er i dag sterkt knyttet til å unngå brudd på bistandsplikten i egen region, fremfor å bidra til at bistandsplikten oppfylles nasjonalt.

Målgruppedifferensiering påvirker kapasitetsutnyttelsen

Målgruppedifferensieringen har stor påvirkning på hvordan kapasiteten beregnes og utnyttes. Institusjoner er ofte godkjent for å ta imot barn fra flere målgrupper, men likevel praktiseres det at barn fra ulike målgrupper ikke kan bo på samme institusjon. Dersom et barn får plass ved en institusjon etter § 5-1 omsorgsovertakelse , har praksis vært å ikke ta inn barn etter behandlingsparagrafene. Praksisen har gjort at godkjent kapasitet endres basert på barna som bor på institusjonen. Bufdir har nylig tydeliggjort at regelverket ikke hindrer at barn med ulike vedtak om opphold på institusjon kan bo på samme avdeling dersom det vurderes forsvarlig, og dersom institusjonen er godkjent for flere målgrupper 50 .

En ytterligere utfordring er manglende samsvar mellom målgruppeinndelingen i Bufetat og inndelingen i Oslo kommune. Oslo kommune bruker en annen inndeling av målgrupper, med akuttinstitusjoner, omsorgsinstitusjoner delt mellom barn og ungdom, og behandlingsinstitusjoner. Forskjellen gjør det vanskelig for institusjoner som samarbeider med begge aktørene, å utnytte kapasiteten. De strukturelle hindrene kan føre til situasjoner der en institusjon har ledig kapasitet, men ikke kan ta imot et barn fra den andre aktørens målgruppe, selv om barna kan ha nytte av å bo sammen.

Målgruppedifferensieringen har også direkte konsekvenser for hvordan kapasitetsbehov tolkes og beregnes. For eksempel vil en økning i antall barn på akuttinstitusjoner ikke nødvendigvis bety at flere barn har et akutt behov for hjelp. I mange tilfeller forblir barn på akuttinstitusjoner lenger enn ønsket fordi det ikke er ledig plass på regionens omsorgs- eller behandlingsinstitusjoner. Dette kan gi et skjevt bilde av behovet for akuttplasser i statistikken, mens den egentlige utfordringen er manglende kapasitet på andre institusjonstyper.

En faktor som gjør det enda mer komplisert å styre og utvikle kapasiteten i institusjonsbarnevernet, er at definisjonen av en plass er uklar. Alle institusjoner er godkjent for et gitt antall plasser, men både i de statlige institusjonene og i Oslo kommunes institusjoner budsjetteres det med et lavere antall plasser enn hva institusjonene er godkjent for. Det er fordi den godkjente kapasiteten ikke regnes som reelle plasser som kan brukes i praksis.

Definisjonen av en plass blir også utfordret i tilfeller der enkelte barn opptar mer enn én plass. Enkelte barn har særskilte behov som krever ekstra ressurser eller spesialtilpasninger, og i noen tilfeller vil det ikke være mulig å tilby plass på en institusjon som på papiret har ledig kapasitet. Et eksempel på en slik vurdering er en institusjon som bare tar imot tre barn, selv om den er dimensjonert og godkjent for fire barn. Begrunnelsen er at ett av barna som bor der, har behov for økt bemanning, og kapasiteten ved institusjonen nedjusteres i perioden barnet bor der. Når det mangler oversiktlige data over midlertidige nedtrekk i kapasiteten, kan det skapes et feilaktig bilde av tilgjengelig kapasitet og kapasitetsutnyttelse i institusjonene.

Manglende plan for beredskap

Institusjonsbarnevernet er avhengig av tilstrekkelig og fleksibel kapasitet for å kunne bistå kommunene med å finne institusjonsplasser til barn med ulike og ofte sammensatte behov. Bufdir har utviklet forslag til en langsiktig plan for oppbygging av statlig kapasitet og inngåelse av rammeavtaler med private leverandører de neste årene. Planen for oppbygging av kapasitet er ikke forpliktende vedtatt med tilhørende budsjett, og Bufdir er dermed avhengig av å få gjennomslag for nye og avgrensede satsingsforslag fra år til år. Kortsiktigheten svekker muligheten for stabilitet og kontinuitet i oppbyggingen av statlige institusjonsplasser.

Det er flere utfordringer med hvordan beredskapen er organisert i dag. Dagens beredskap er i stor grad basert på en bufferkapasitet som det private markedet leverer. Bufetat legger til grunn at private aktører har en viss overkapasitet som kan tas i bruk ved akutte behov. Denne løsningen har imidlertid vist seg sårbar. Når private aktører trekker seg ut av markedet eller prisene øker, kan det føre til kapasitetsutfordringer og gjøre systemet ustabilt. Private aktører vil ofte etablere seg der det er økonomisk gunstig, noe som ikke nødvendigvis samsvarer med hvor behovene oppstår eller hvor det vil være behov for ekstra beredskap. Kommunenes akutte behov varierer over tid, men dagens modell gir begrensede muligheter for å styre kapasiteten dit den trengs mest.

Figur 5‑7 illustrerer hvordan antall barn som trenger tiltak, kan variere over tid. Om man skal sikre full kapasitetsutnyttelse, vil det være lurt å legge den statlige grunnkapasiteten på nivå med den nederste stiplede linjen i figur a). Da vil det til enhver tid være mange nok barn til at kapasiteten brukes fullt ut. Denne tilpasningen krever at alt over minste innsøking dekkes på annet vis enn grunnkapasitet. Motsatt vil det å legge grunnkapasiteten på nivå med den øverste stiplede linjen i figur a) sikre at det til enhver tid er plass til alle barn som trenger tiltak. En slik tilpasning vil innebære at deler av institusjonstilbudet står tomt i lange perioder, og det vil dermed være behov for å finansiere en relativt stor, ubrukt beredskapskapasitet.

Beredskap og kapasitetsutnyttelse er motstridende størrelser, og fast beredskap vil medføre utgifter også i perioder med lavt behov for institusjonsplasser. Det er behov for en bevisst strategi for hvilket nivå beredskapen skal ligge på, som fastsetter hvor stor del av den variable etterspørselen etter institusjonsplasser som grunnkapasiteten skal sikre, og hvor mye som skal overlates til mindre sikker bufferkapasitet (illustrert i Figur 5‑7 b), med det det innebærer av både kostnader og risiko for brudd på bistandsplikten.

Figur 5.7 Illustrasjon av beredskap og kapasitet

Illustrasjon: Ekspertutvalget

Beredskap i institusjonsplasser påvirkes også av tilgjengelighet og praksis knyttet til andre tiltak, både i kommunene og Bufetat. Kapasitet i fosterhjem, beredskapshjem og MST-tilbud vil påvirke kommunenes evne til forebygging og oppfølging av omsorg for barn før de eventuelt vil ha behov for en institusjonsplass. Det er grunn til å anta at ventelister på fosterhjem og mangel på MST-team i noen områder vil kunne gå negativt ut over barns utvikling, slik at noen flere vil kunne trenge å bo på institusjon i en periode. Beredskap i institusjonsplasser må tilrettelegge for god og forutsigbar samordning til det beste for barna, i sammenheng med tilbud fra andre sektorer.

5.1.3 Økte kostnader til institusjonsbarnevernet

En tredje sentral utfordring for institusjonsbarnevernet er at feltet er preget av store og uforutsigbare kostnadsoverskridelser. Utfordringen handler om et uforutsigbart merforbruk uten tydelig økning i kvalitet og kapasitet.

Økte utgifter til statlig barnevern

Flere rapporter og utredninger har pekt på at institusjonsbarnevernet mangler tilstrekkelig økonomisk styring, og temaet er stadig tilbakevendende i styringsdialogen mellom departementet og direktoratet. Deloitte (2011) påpekte at dagens modell, der kommunen beslutter og staten betaler, driver utgiftene, og at det ikke finnes mekanismer for kostnadsstyring. Oslo Economics (2016) fremhevet det samme og pekte på at Bufetat har liten innflytelse over beslutninger som utløser store kostnader. Områdegjennomgangen fra Deloitte og Oslo Economics (2024) viste at institusjonsbarnevernet har hatt en betydelig og uforutsigbar utgiftsvekst, med lite langsiktig planlegging.

I perioden 2019–2024 har kostnadene økt fra 4,8 til 6,3 milliarder 2024-kroner (se Figur 5‑8). Det tilsvarer en økning på over 1,5 milliarder 2024-kroner, en vekst på rundt 32 prosent. Samtidig har aktiviteten gått ned, både målt i antall barn og antall oppholdsdøgn.

Figur 5.8 Utgifter og aktivitet i institusjonsbarnevernet

Kilde: BiRK

De siste årene har overskridelsene vært så store at det har vært nødvendig med ekstraordinære bevilgninger i revidert nasjonalbudsjett og i tilleggsproposisjoner til Stortinget. Merforbruket illustrerer en alvorlig utfordring, der Bufetat verken har tilstrekkelig forutsigbarhet eller har god nok kontroll over kostnadsnivået i tjenestene.

Uforutsigbare utgifter i statlig barnevern

Siden 2022 har situasjonen vært særlig uforutsigbar. Flere ganger har budsjettene blitt redusert med henvisning til «lavere aktivitet», for så å måtte økes betydelig i løpet av året. I både 2023 og 2024 har det vært tilleggsbevilgninger på over en halv milliard kroner. Bevilgningene har økt jevnlig, og økte spesielt mye i 2024, med en økning på over 800 millioner kroner sammenlignet med året før (Tabell 5‑2).

Bakgrunnen for økningene er i hovedsak økte priser og flere enkeltkjøp fra private leverandører. Når kapasiteten i statlige institusjoner og rammeavtaler ikke strekker til for å møte økt forespørsel fra kommunene, må Bufetat kjøpe enkeltplasser, ofte på kort varsel, til svært høye priser. Dette gjør at staten mister forhandlingsmakt, og at kostnadene øker.

Tabell 5.2 Budsjetter og endringer i budsjett for kap. 855 Statlig forvaltning av barnevernet

Kilder: Regjeringen.no Merk: Endringer knyttet til lønnsoppgjør og andre tjenester i Bufetat er ikke fremhevet, men inngår i totalen.

Ved inngangen til 2025 forventet departementet en budsjettoverskridelse for å ivareta bistandsplikten og sikre forsvarlige tilbud til barna. I statsbudsjettet (Prop. 1 S (2024–2025), s. 109) forklares årsaken med økte priser for institusjonsplasser som kan ivareta barn med større behov og et økt behov for enkeltkjøp fra private leverandører for å håndtere manglende kapasitet i statlige plasser eller plasser med rammeavtale.

I revidert nasjonalbudsjett for 2025 ble bevilgningen på post 01 økt med 65 millioner kroner for å dekke økte lønnskostnader til økt bemanning i Bufetats institusjoner i 2024, mens post 22 ble økt med 520 millioner kroner for å dekke økte kostnader til kjøp av plasser fra private leverandører.

Kostnad ved statlige og private plasser

Driftsbudsjettet til Bufetat brukes blant annet til å drifte de statlige institusjonene. Omtrent 80 prosent av kostnadene er lønnskostnader (Deloitte & Oslo Economics, 2024). 63 prosent av lønnskostnadene gikk til lønn til faste ansatte i 2024, mens 16 prosent gikk til lønn til midlertidig ansatte. Samme år gikk totalt 4 prosent av kostnadene til overtidsbetaling. Endring i bemanning vil ha direkte utslag på kostnadene ved statlige institusjonsplasser.

Det er stor variasjon i gjennomsnittlig kostnad per oppholdsdag for et barn i de ulike institusjonene i Bufetat. Figur 5‑10 viser den gjennomsnittlige kostnaden per oppholdsdøgn i statlige institusjoner. Kostnaden er utledet av totale kostnader knyttet til de ulike institusjonene, delt på antall oppholdsdøgn. Lav kapasitetsutnyttelse vil dermed gi seg utslag i høyere gjennomsnittspris. Figuren viser at gjennomsnittlig pris per oppholdsdøgn i omsorgsinstitusjoner i 2024 var 17 500 kroner, mens et oppholdsdøgn i en institusjon for målgruppen behandling høy var 46 000 kroner.

Figur 5‑9 viser også den gjennomsnittlige kostnaden per plass i en statlig institusjon. Kostnaden er utledet av totale kostnader per institusjonstype, delt på antall budsjetterte plasser per institusjonstype. Gjennomsnittskostnaden varierte mellom 5,4 millioner kroner for en plass på en omsorgsinstitusjon og 8,5 millioner kroner for en plass på en rusinstitusjon.

Figur 5.9 Gjennomsnittlig kostnad per oppholdsdøgn og per plass i statlige institusjoner, fordelt på målgruppe

Kilde: BiRK og Unit4

Både for statlige og private institusjoner har de samlede kostnadene økt betydelig i perioden 2019–2024, men utviklingen i antall oppholdsdøgn har ikke fulgt samme kurve (Figur 5‑10). Dermed har de gjennomsnittlige kostnadene per døgn økt i både statlige og private tiltak. Utgiftene til drift av statlige institusjoner har økt med nær 19 prosent i perioden 2019 til 2024, fra 2,04 milliarder kroner (omregnet til 2024-kroner) til 2,43 milliarder kroner. I samme periode har antall oppholdsdøgn falt med over 14 000 døgn, fra 131 366 til 117 139 døgn. Dette innebærer at den gjennomsnittlige kostnaden per døgn har økt betydelig. I 2019 var den gjennomsnittlige døgnkostnaden i statlige institusjoner 15 560 kroner. I 2024 var den økt til 20 780 kroner per døgn.

I de private institusjonene har kostnadsveksten vært enda tydeligere. Totale utgifter har økt fra 2,73 milliarder kroner i 2019 til 3,87 milliarder kroner i 2024, altså en økning på om lag 42 prosent. Samtidig har antall oppholdsdager holdt seg relativt stabilt, med 195 779 døgn i 2019 og 187 993 døgn i 2024. Denne utviklingen innebærer at gjennomsnittlig døgnkostnad i private institusjoner har økt fra om lag 13 930 kroner i 2019 til 20 600 kroner i 2024. Kostnadsveksten skyldes dels høyere andel enkeltkjøp, som er den dyreste anskaffelsesformen, og dels redusert forutsigbarhet og tilgjengelighet i markedet etter at kommersielle aktører i økende grad har trukket seg ut (Bufdir, 2022b, s. 89).

I 2024 fordelte kostnadene i de private tiltakene seg med ca. 1,39 milliarder kroner til rammeavtaler, 2,35 milliarder kroner til enkeltkjøp, og rundt 133 millioner kroner til ubrukte garantiplasser. Økt bruk av enkeltkjøp kan gi høyere kostnader per plass fordi enkeltkjøp svekker forhandlingsmakten til det offentlige, særlig når behovene haster, og når private aktører påtar seg stor økonomisk risiko.

Figur 5.10 Kostnader og oppholdsdager knyttet til statlige og private plasser 2019–2024

Klide: Bufdir

5.2 Gjennomførte og igangsatte endringer

Det har siden 2004 blitt foreslått og gjennomført en rekke tiltak for å styrke kvaliteten i tjenestene til barna og kommunene. I denne delen omtales relevante endringer fra de siste årene, samt endringer som er igangsatt i departementet og direktoratet.

5.2.1 Barnevernsreformen

Barnevernsreformen trådte i kraft 1. januar 2022 og endret arbeids- og ansvarsdelingen mellom stat og kommune for barnevernet. Målene med reformen var å gi bedre hjelp til barn og familier, styrke rettssikkerheten og bidra til mer åpenhet og tillit til barnevernet.

Reformen innebar at kommunene fikk utvidet ansvar for barnevernet, med mål om å styrke det forebyggende arbeidet og sikre tidligere og bedre hjelp til barn og familier. Kommunene fikk blant annet ansvar for ordinære fosterhjem, plikt til årlig rapportering til kommunestyret og tydeligere forpliktelser til å samhandle ved flytting mellom kommuner, i tillegg til økte egenandeler ved bruk av institusjonstiltak. Reformen ble ledsaget av en nasjonal kompetansestrategi og økonomiske insentiver for å støtte opp om lokal tjenesteutvikling.

5.2.2 Ny barnevernslov

Første januar 2023 trådte en ny barnevernslov i kraft, som erstattet loven fra 1992. Loven ble utformet for å styrke rettssikkerheten, tydeliggjøre ansvarslinjer og gjøre regelverket mer tilgjengelig og forståelig. I den nye loven ble barnets rett til medvirkning, forutsigbarhet og beskyttelse vektlagt og det ble stilt tydeligere krav til forsvarlig saksbehandling, dokumentasjon og vurderinger.

5.2.3 Piloter for institusjonstilbudet

Pilotering av ny innretning

Høsten 2024 fikk Bufdir i oppdrag å planlegge og gjennomføre en pilot med en mer fleksibel innretning av institusjonstilbudet. I tråd med forslaget fra barnevernsinstitusjonsutvalget skal piloten gi erfaringer med hvordan større institusjonsenheter med integrerte avdelinger kan ivareta variasjoner i barnas behov, redusere utilsiktede flyttinger og gi barna mer stabilitet, ro og normalitet. I piloten skal dagens målgruppedifferensiering forenkles til de tre institusjonstypene omtalt i NOU 2023: 24: «akutt og utredning», «omsorg og utviklingsstøtte» og «omsorg og utviklingsstøtte +». Bruk av helseteam og tverrfaglig kartlegging skal gi erfaringer med sektorsamarbeid lokalt og regionalt.

I statsbudsjettet for 2025 ble det bevilget 57,7 millioner kroner til piloten. Arbeidet er organisert som et nasjonalt utviklingsprosjekt i Bufdir, og institusjoner i regionene øst, sør, vest og nord inngår i prosjektet. Det er forventet at institusjonene skal kunne ta inn barn i løpet av andre halvår 2025. Erfaringene fra piloten skal gi informasjon om hvordan institusjonsmodellen kan redusere behovet for enkeltkjøp og gi mer effektiv ressursbruk, bedre kapasitetsutnyttelse og færre brudd på bistandsplikten. Piloten skal vare ut 2028 og skal evalueres av Bufdir underveis.

Pilotering av et forsterket institusjonstilbud

I statsbudsjettet for 2025 bevilget Stortinget 20 millioner kroner til å prøve ut et forsterket institusjonstilbud for barn og unge med store og sammensatte behov, inkludert barn som står i fare for å begå gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Forsterkningene av tilbudet går ut på å tilrettelegge bygg, stille krav til bemanning og legge vekt på multisystemisk arbeid, der barnets familie, nettverk og relevante aktører inkluderes i endringsarbeidet. Samarbeidet mellom barnevernet og justissektoren skal gi verdifulle erfaringer om tilrettelegging av tilbudet til denne gruppen barn. Piloten samsvarer med forslaget fra ekspertgruppen for vurdering av tiltak rettet mot barn som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet (2025). Piloten er etablert av Bufetat region øst ved Akershus ungdoms- og familiesenter i Vestby, ved avdeling Sole. Statsråden åpnet piloten i mars 2025 51 . Utprøvingen skal vare ut 2028 og Bufdir skal gjennomføre den tilhørende evalueringen.

5.2.4 Fellesfunksjoner

Direktoratet har iverksatt flere interne prosesser for å styrke fellesfunksjoner knyttet til inntak og innkjøp. Bufdir gjennomførte i 2024 et innsiktsarbeid sammen med regionene for å beskrive nåsituasjonen og sette retning for å forbedre inntaksfunksjonen i hver region. Arbeidet førte til flere funn som gjaldt kvaliteten i veiledningen og bistanden kommunen får fra de fem regionene. I 2025 har Bufdir satt som mål å utvikle felles rammer og krav for Bufetats dialog med kommunene og å sikre felles rammer og beslutningsstrukturer i akuttfunksjonen. Målet er at kommunene i større grad opplever et sammenhengende tjenestetilbud fra Bufetat når de ber om bistand, råd og veiledning.

Standardisering

Standardisering av akuttfunksjonen er et av virkemidlene i utviklingsarbeidet. Innsiktsfasen avdekket at inntaksfunksjonen var sårbart organisert utenfor kontortid i tre av Bufetats regioner. Direktoratet vurderte at variasjonen kunne svekke kapasitetsutnyttelsen og kostnadskontrollen ved enkeltkjøp og bidra til at kommunene står mer alene ved eventuelt brudd på bistandsplikt. For å sikre nødvendig barneverns- og kjøpskompetanse ved akutte henvendelser har de tre Bufetat-regionene fått i oppdrag å endre bemanningen utenfor kontortid. Direktoratet vil oppdatere styrende dokumenter for å tydeliggjøre rollene og ansvaret som inntaksfunksjonen har.

Direktoratet arbeider også med å standardisere tilsagnsmyndighet for institusjonsopphold. Regiondirektøren har det overordnede ansvaret for forsvarlig inntak og fullmakt til å beslutte hvilket institusjonstilbud som skal tilbys. Direktoratet har ikke sett at det er behov for å endre fullmaktsstrukturene, men har vurdert at regionene kan ta tak i ulikheter i hvordan de bruker kapasitet i institusjoner, ved å arbeide videre med ledelse og styring gjennom erfaringsdeling på tvers.

Enhet for inntaksstøtte

Enhet for inntaksstøtte (EIS) ivaretar internkontrolloppgaver av kontraktinngåelser av enkeltkjøp. For å sikre bedre ressursutnyttelse av kompetanse og kapasitet skal ressursbruken i EIS bedre tilpasses risikobildet ved kjøp av barnevernstjenester. Region øst har fått oppdrag i disponeringsbrevet for 2025 å foreslå endringer i dagens ordning med kvalitetssikring av enkeltkjøp. Region øst har også satt i gang en prosess for å vurdere om arbeidsprosesser i Bufetats enhet for godkjenning av barnevernsinstitusjoner (BEG) kan drives mer effektivt og enhetlig.

5.2.5 Fag og kompetanse

Direktoratet har iverksatt flere prosesser knyttet til fag og kompetanse.

Avvikling av spisskompetansemiljøene

For å styrke fagutviklingen i feltet har Bufdir siden 2015 opprettet ti spisskompetansemiljøer, lokalisert i ulike Bufetat-regioner. Seks spisskompetansemiljøer handler om barnevern, og fire handler om familievern. Fire er relevante for arbeid i barnevernsinstitusjon: Akuttarbeid i beredskapshjem og institusjon, Behandling for ungdom, Endringsarbeid i omsorgsinstitusjoner og Opplæring i trygghet og sikkerhet på barnevernsinstitusjoner. Spisskompetansemiljøene har oppgaver innenfor tjenesteutvikling, kompetanseheving og opplæring av ansatte.

Etter en samlet vurdering har Bufdir besluttet å endre kompetansemodellen for fagutvikling i Bufetat. Organiseringen av kompetansemodellen har gitt kvalitetsforskjeller og en uklar ansvarsdeling mellom direktoratet, spisskompetansemiljøene og regionene. Videre vurderer Bufdir at dagens organisering er for statisk og ikke lar seg tilpasse godt nok til fremtidige behov for utvikling av fag og kompetanse 52 .

De ti etablerte spisskompetansemiljøene fordelt mellom Bufetat-regionene avvikles fra 1. januar 2026. Nasjonale oppgaver innenfor kompetanseutvikling skal ivaretas i direktoratet, og det skal etableres likeverdige, regionale kompetansemiljøer i hver region.

Forbedret budsjettmodell

Direktoratet har satt i gang arbeidet med å økonomisk normere de ulike tiltakstypene i statlig barnevern. Normeringen skal inngå som grunnlag for direktoratets budsjettmodell for å fordele budsjettmidler til regionene, og skal brukes i oppfølging av regionenes utgifter. Arbeidet bygger på føringer i NOU 2023: 24 og Prop. 83 L (2024–2025), og det skal samspille med faglig normering av institusjonstilbudet. Budsjettmodellen skal ferdigstilles andre halvår 2025.

Normering av miljøterapeutisk arbeid på institusjon

Flere utredninger og strategier har identifisert et behov for en tydeligere innramming av miljøterapeutisk arbeid ved barnevernsinstitusjoner. Det trengs tydeligere faglig styring og felles faglige prinsipper som sikrer en felles kunnskapsbasert praksis, uavhengig av eierform og institusjonstype. Direktoratet er i gang med å utvikle et faglig rammeverk med prinsipper for og forventninger til miljøterapeutisk arbeid i barnevernsinstitusjoner. Rammeverket skal bidra til å sikre kvalitet, sammenheng og et mer likeverdig tilbud.

Modernisering av fagsystemet BiRK

I budsjettet for 2025 fikk Bufdir tildelt 28 millioner kroner til å utvikle og modernisere fagsystemet BiRK for det statlige barnevernet. Dagens fag- og systemstøtte til andrelinjebarnevernet har store svakheter og er til dels teknologisk utdatert. I statsbudsjettet for 2025 omtales moderniseringsarbeidet slik:

Ei modernisering av fagsystemet skal styrkje kvalitet og rettstryggleik i vurderingar , gi betre statistikk og styringsinformasjon i barnevernssektoren og dessutan redusere risiko for driftsavbrot og systemfeil. (Prop. 1 S (2024–2025), s. 98)

Bufdir opplyser at direktoratet i det treårige programmet Modernisering av fag- og systemstøtte tar sikte på å gjennomføre følgende tiltak:

• modernisere fagsystemet for Bufetat, BiRK
• etablere et sikkert digitalt økosystem for samhandling mellom kommuner, Bufetat og private tjenesteleverandører
• utvikle kvalitetsstøtte til saksbehandlere i andrelinjebarnevernet
• utvikle system for å bedre tilgang på styringsinformasjon og analysedata

5.2.6 Kvalitetsløftet i barnevernet

I april 2025 la Barne- og familiedepartementet frem Prop. 83 L (2024–2025), Endringer i barnevernsloven mv. (kvalitetsløftet i barnevernet) , med regjeringens forslag til tiltak for å styrke utviklingen av barnevernet og forslag til endringer i barnevernsloven. Proposisjonen ble behandlet og tilsluttet av Stortinget i juni 2025 (Innst. 524 L (2024–2025)). Hovedpunktene omtales nedenfor.

Kvalitetsløftet inneholder flere tiltak rettet mot den kommunale barnevernstjenesten og skal videreutvikle kommunenes modeller, kompetanse og tjenestetilbud. Barn som får tiltak utenfor hjemmet, skal få større mulighet til å medvirke og oppleve mer barnevennlige prosesser, og de skal følges opp på en måte som gir kontinuitet og høyere kvalitet. Videre er det et mål å styrke åpenhet og tilgjengelighet i barnevernet. Tiltakene for å oppnå dette inkluderer brukerforum i kommunene, bedre statistikk om rettstilstanden i barnevernet og styrket samarbeid mellom barn, familier og barnevernstjenesten. Bedre samarbeid mellom barnevern, skole, helse og Nav er også viktig for at barn og familier skal få mer treffsikker hjelp til rett tid fra barnevernet.

En lovendring legger til rette for å etablere et nasjonalt barnevernsregister som samler inn data fra kommunene og staten. Bedre statistikk vil styrke arbeidet med å vurdere kvaliteten og tilstanden i tjenestene og gi viktig styringsinformasjon for å kunne utvikle gode tjenester for barna.

Det tydeliggjøres at formålet med institusjonsbarnevernet er omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse. Begrepene «atferd» og «alvorlige atferdsvansker» for å beskrive barns handlemåte erstattes med «utsetter sin utvikling for alvorlig fare». Begrepet «plassering» erstattes av «opphold». Bruk av individuell plan for barn på institusjon skal styrkes, og ved flytting til institusjon skal en tverrfaglig kartlegging (inntakskartlegging) gi en bedre og felles forståelse av barnets behov for tilpasning av omsorgstilbudet, helsehjelp, tilrettelegging av skoletilbud og eventuelt behov for spesialisert rusbehandling. Helsetjenestens ansvar for helsekartlegging ved inntak skal også gi bedre forutsetninger for innsats fra helseteamet som er tilknyttet institusjonen.

Videre skal ansvaret for spesialisert rusbehandling overføres til spesialisthelsetjenesten. Barn med rusmiddelproblemer skal fortsatt ha et tilbud om omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse fra barnevernet, men de skal ikke få spesialisert rusbehandling fra barnevernet. Spesialisthelsetjenesten har fått i oppdrag å etablere et faglig forsvarlig tilbud, og det skal utredes hvilket behov det er for polikliniske og ambulante tilbud og for tilbud om døgnbehandling for barn under 18 år. Dagens institusjoner for barn med utfordringer med rus skal omstilles til omsorgsinstitusjoner for barna. Det tas sikte på at tilbudet om spesialisert rusbehandling i barnevernsinstitusjon skal avvikles innen 2028 (Prop. 83 L (2024–2025), s. 79).

Blant lovendringene er det justeringer som styrker barns og foreldres rettigheter og rettssikkerhet, og endringer som bidrar til stabilitet i fosterhjem og økt forutsigbarhet for fosterforeldre. Lovendringene åpner for flere tiltak tilpasset barnas behov: varig fosterhjem, kommunalt botiltak med døgnbemanning og bruk av støttehjem for barn som bor i fosterhjem eller institusjon. Videre skal barnevernstjenesten og institusjonen ha plikt til å informere statsforvalteren om dødsfall, livstruende hendelser og seksuelle overgrep.

Kravene til kompetanse for ansatte i barnevernet justeres. I den kommunale barnevernstjenesten begrenses kravet om fullført mastergrad til å bare gjelde lederen og stedfortrederen. Kravet om mastergrad gjelder også lederen ved barnevernsinstitusjonen. Kravet til ansatte på institusjon er fastsatt til bachelorgrad, men institusjonene kan nå også ansette faglig personell som kan dokumentere minst tre års arbeidserfaring. Arbeidserfaringen må tilsvare heltidsstilling fra barnevernsinstitusjon, andre barnevernstiltak med døgnbemanning eller omsorgstiltak etter annet lov- og regelverk.

Stortinget har gitt sin tilslutning til at institusjonstilbudet gradvis skal omstilles til en mer fleksibel institusjonsmodell, i tråd med forslaget fra barnevernsinstitusjonsutvalget (NOU 2023: 24). Målet er et likeverdig og stabilt institusjonstilbud med fleksible institusjoner som kan ta imot barn med ulike behov i ulike avdelinger, for eksempel i en tun-modell eller ved samorganisering innenfor et avgrenset område.

6 Styring og organisering som virkemiddel

Utvalgets mandat vektlegger organisering som et mulig virkemiddel for å gi en mer formålseffektiv styring av institusjonsbarnevernet og bedre tjenester for barna.

Enhver mulig organisering av en virksomhet har både styrker og svakheter. Organisering kan tydeliggjøre ansvar og myndighet, bidra til bedre styringsinformasjon og gi en mer helhetlig samordning og standardisering av praksis. Organisering kan legge til rette for bedre samarbeid mellom stat, kommune og andre sektorer, og kan legge til rette for en ønsket utvikling.

I dette kapittelet bruker utvalget noen utvalgte organisasjonsteoretiske perspektiver for å belyse hvordan organiseringen av Bufdir og Bufetat påvirker virksomhetens evne til å utføre sitt mandat. Utvalget gjennomgår teoretiske perspektiver som belyser hvordan Bufdir har ulike virkemidler for styring og utvikling i rollene som fagdirektorat og etatsstyrer. Kapittelet omhandler også prinsipper for fordeling av beslutningsmyndighet, og styrker og svakheter ved henholdsvis sentralisering og desentralisering av fullmakter i en organisasjon. Deretter omtales sentrale måter å innrette oppgaveløsning på i en organisasjon, før kapittelet avsluttes med en omtale av sammenhengen mellom organisering, ledelse og kultur.

6.1 Rollene i Bufdir

Tidligere utredninger har pekt på organisatoriske utfordringer med at Bufdir både er fagdirektorat for barnevernet og etatsstyrer av Bufetat. Å kombinere de to rollene i samme organisasjon kan bidra til effektivitet og gi nærhet mellom drift og fagutvikling, men kombinasjonen kan også gi legitimitetsutfordringer og skape rollekonflikter. I det følgende omtales utviklingen av dagens organisering av Bufdir og vurderingene knyttet til mulige rollekonflikter i direktoratet.

6.1.1 Utvikling av Bufdirs ansvar og roller

Bufdirs ansvar og organisering har utviklet seg over tid. Frem til januar 2014 hadde Bufdir ansvaret for den faglige utviklingen i det statlige barnevernet og for driften av tjenestene i Bufetat. Med Prop. 106 L (2012–2013) ble Bufdirs ansvar utvidet til å omfatte rollen som fagdirektorat for det kommunale barnevernet. Det var bred enighet i høringsinnspillene om at den kommunale barnevernstjenesten ville ha nytte av støtte og veiledning fra et statlig nivå, men en rekke høringsinstanser var skeptiske til å gi Bufdir ansvaret. Skepsisen fra kommuner og andre aktører ble begrunnet med at Bufdir fikk to roller som kunne komme i konflikt med hverandre. KS uttalte at «Bufetats foreslåtte dobbeltrolle som 1) bistandspliktige overfor kommunene og 2) faglige «normsettere» for barnevernet, er uforenlige, og må revurderes» (Prop. 106 L (2012–2013), s. 119). Det ble også pekt på manglende tillit til Bufdir som fagorgan for kommunalt barnevern.

Departementet mente det var hensiktsmessig å gi fagansvaret for både kommunalt og statlig barnevern til Bufdir, at oppgaven var en naturlig direktoratsoppgave, og at den burde forankres i den nasjonale styringen. For å imøtekomme motstanden i høringen var departementets vurdering at den faglige rollen måtte organiseres og utøves for å fremme legitimitet:

Legitimitet kan til dels styrkes gjennom organisatoriske løsninger. Det bør vurderes nærmere hvordan Bufdirs faglige oppgaver kan skilles organisatorisk fra direktoratets oppgaver knyttet til drift av Bufetat . Organisering av oppgaver må samtidig skje på måter som gjør det mulig å utnytte effektivt eksisterende kompetanse og eksisterende personalressurser. (Prop. 106 L (2012–2013), s. 120).

Departementet stilte derfor krav om at Bufdirs rolle som etatsstyrer av Bufetat skulle skilles organisatorisk fra Bufdir som fagdirektorat for det statlige og det kommunale barnevernet.

Til høringen av Prop. 73 L (2016–2017) varslet departementet en ekstern utredning av alternativ organisering av statens institusjoner. Temaet organisering ble diskutert i noen av høringsinnspillene, der hensynet til Bufdirs faglige legitimitet som fagdirektorat og regulator for hele barnevernet ble vektlagt. Kristiansand kommune mente at Bufetats eieransvar for de statlige institusjonene kan bidra til å skape tvil om Bufdirs uavhengige roller som regulator og faglig instans for hele institusjonstilbudet. Oslo kommune viste i sitt høringsinnspill til at Bufdirs faglige rolle inkluderer Oslo, mens Bufetats barnevernsoppgaver ikke berører kommunen. «For barnevernet i Oslo er det derfor spesielt viktig at rollene er tydelige, og så godt atskilt som mulig.» (Prop. 73 L (2016–2017), 2017, s. 99). Bufdir påpekte at «direktoratet i liten grad har opplevd å mangle faglig autoritet i fagutøvelsen.» (s. 99). Departementet vurderte at:

Etter departementets oppfatning er det vesentlig at Bufdir har en tydelig og faglig uavhengig rolle som faglig instans for hele barnevernet. Bufetats eieransvar for de statlige institusjonene kan i kombinasjon med kommunal valgfrihet og prisdifferensiering, bidra til å skape tvil om dette. (s. 105).

I Bufdirs virksomhetsstrategi for perioden 2017–2020 53 vurderte Bufdir at utfordringene i omgivelsene og kravene til organisasjonen hadde endret seg, og direktoratet så behovet for en omorganisering. Bufdir definerte seks kriterier for ny organisering: (1) økt gjennomføringsevne av utviklingsoppgaver, (2) økt kapasitet på digitalisering, (3) effektiv og innovativ tjenesteproduksjon, (4) høy faglig kompetanse, (5) effektiv administrasjon og håndtering av interne prosesser og (6) helhetlig oppgaveløsning (Bufdir, 2018).

I 2018 gikk direktoratet fra en organisering med utgangspunkt i fagavdelinger (barnevern, likestilling og oppvekst) til en organisering med divisjoner gruppert etter direktoratets oppgaver (inkludert kunnskap, digital utvikling, forvaltning og tjenesteutvikling). Inndelingen i divisjoner samler kompetanse på tvers av fagområdene til Bufdir, og ansatte som utfører lignende oppgaver hører til i samme avdeling. For eksempel ble styringsmiljøene samlet og styrket, og den digitale utviklingskapasiteten ble også samlet. Organiseringen forutsetter stor grad av samhandling på tvers av divisjonene, der både medarbeidere og ledere må ivareta et helhetlig perspektiv i arbeidet.

I forbindelse med omorganiseringen ønsket Bufdir å oppheve kravet om det organisatoriske skillet mellom de to rollene som fagdirektorat og etatsstyrer. Høyere krav til samordning, samarbeid og digital samhandling gjorde at Bufdir ønsket å samle medarbeidere på tvers av direktoratets fagområder og effektivisere organisasjonen gjennom å styrke oppgaveløsningen. Bufdir argumenterte med at kravet om et organisatorisk skille ville påvirke den fremtidige organisasjonsmodellen negativt, at kravet i seg selv ikke var en garanti for at rollene ikke blandes, og at de hadde god legitimitet i kommunene. Direktoratet argumenterte for at de burde pålegges et ansvar for å alltid vurdere om rolleutøvelsen er forsvarlig, og skille rollene der det er nødvendig. Departementet godtok forslaget om å oppheve kravet til et organisatorisk skille mellom rollen som fagdirektorat for hele barnevernet og rollen som etatsstyrer for statlig barnevern.

Virksomhetsinstruksen til Bufdir ble dermed endret, og fra 1. januar 2020 har instruksen inneholdt følgende presisering av rollen som etatsstyrer:

I utøvelsen av rollen som normerende direktorat for hele barnevernet og i rollen som ansvarlig for Bufetats tjenester og tiltak til kommunene, har Bufdir et ansvar for å vurdere forsvarligheten til all rolleutøvelse, og skille rollene der det er nødvendig. Rollen som fagorgan skal utøves uavhengig av Bufdirs rolle som etatsstyrer og ansvarlig for etatens resultater og tjenesteproduksjon. (Barne- og familiedepartementet, 2025a, s. 4)

6.1.2 Utøvelse av lovtolking og etatsstyring i andre sektorer

I organiseringen av andre sektorer har det blitt lagt stor vekt på å skille mellom faglig myndighet og operativ drift. I helsesektoren er Helsedirektoratet ansvarlig for regelverksforvaltning og faglig veiledning, mens Helseforetakene har ansvaret for den operative driften og den tilhørende fagutviklingen. Statsforvalteren og Helsetilsynet har ansvaret for tilsyn og kontroll. På samme måte har Utdanningsdirektoratet rollen som faglig myndighet på utdanningsfeltet, mens driften av skoler ligger til kommuner og fylkeskommuner. Universitetene er forvaltningsbedrifter som styres gjennom oppdragsbrev fra departementet. Tydelige skiller gir direktoratene organisatorisk avstand til drift av tjenestene, og de kan vurdere kvaliteten og fungerer som et korrektiv som ikke samtidig må ta hensyn til at de selv styrer driften.

Etater som har både direktoratsoppgaver og operative tjenester, må kombinere rollene som faglig myndighet og etatsstyrer. Nav og Skatteetaten er to relevante eksempler. I Nav er hovedansvaret for å tolke det generelle, tverrgående regelverket skilt fra ansvaret for faglig utvikling og operativ tjenesteytelse og plassert i en egen juridisk avdeling, ledet av en juridisk direktør. Andre avdelingsdirektører har ansvaret for innbyggertjenester gjennom henholdsvis arbeids- og tjenestelinjen, velferdslinjen og ytelseslinjen. Hver direktør har tolkingsansvar for særregelverket på eget område. Juridisk direktør inngår i samme toppledergruppe som direktørene med ansvar for linjene. Organisatorisk avstand bidrar til at lovtolking og regelverksutvikling kan skje med en viss uavhengighet til driftshensyn for etaten, samtidig som toppledergruppen kan vekte juridiske, faglige og økonomiske perspektiver opp mot hverandre i en samlet styring av Nav.

I skatteetaten er ansvaret for regelverksutvikling og lovtolking plassert som en egen avdeling i Skattedirektoratet, sammen med avdelinger for styring og utvikling, HR og kommunikasjon. De fem divisjonene i etaten har landsdekkende ansvar for etatens kjerneproduksjon og forholder seg til lovtolkingen og myndighetsansvaret lagt til direktoratet.

6.1.3 Flere mulige rollekonflikter

Til tross for at direktoratet kontinuerlig vurderer rollene sine, har sentrale gjennomganger de siste årene påpekt flere mulige rollekonflikter i Bufdir.

Rollekonflikten kan oppstå i forholdet mellom rollen som fagdirektorat for kommunalt barnevern og rollen som etatsstyrer av tjenestene i andrelinjen. Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7) påpekte at rollekonflikten vil bli særlig satt på spissen i lovtolking eller andre sammenhenger der Bufdir uttaler seg på vegne av myndighetene om Bufetats forpliktelser overfor kommunene. Det vil eksempelvis gjelde ved tolkningsuttalelser om Bufetats bistandsplikt og ved utvikling av tjenestekataloger som beskriver ansvarsdeling mellom kommune og stat. I slike situasjoner vil «direktoratet ha sterke insentiver til å tilpasse faglige premisser, regelverksforståelse og tolkningen av Bufetats oppdrag til de tilbudene Bufetat faktisk leverer, og ikke det de burde levere» (NOU 2023: 7, s. 364).

Rollekonflikten kan også oppstå mellom rollen som fagdirektorat for statlig barnevern i hele landet og etatsstyrer for statlig barnevern gjennom drift av i underkant av 40 prosent av institusjonstilbudet. I barnevernsinstitusjonsutvalgets utredning ble utfordringene ved etatsstyring for bare deler av institusjonstilbudet omtalt slik :

Faglig normering av tilbudet, som innføringen av standardiserte forløp, skjer først i statlige institusjoner. Fagsystemer som benyttes i statlige institusjoner er ikke tilgjengelig for private. Bufetat har opprettet spisskompetansemiljøer for å gi opplæring og fagstøtte i egne institusjoner. Dette har i noen grad også blitt tilgjengelig for private institusjoner, men gjennomgående senere og i mindre grad enn i de statlige. Dette innebærer at institusjonene og i siste instans barna og deres familier ikke likebehandles. (NOU 2023: 24, s. 322)

De to rollene innebærer ulike ansvarsområder. Som fagdirektorat har Bufdir ansvar for hele barnevernsfeltet, både det kommunale og det statlige. Som etatsstyrer av Bufetat har direktoratet bare driftsansvar for om lag en tredjedel av institusjonsplassene. Uavhengig av om institusjonene driftes av Bufetat, private aktører eller kommuner, skal de kunne forvente lik tilgang på faglig veiledning fra direktoratet. Kombinasjonen av rollene i samme direktorat gir risiko for at private og kommunale institusjoner ikke får tilstrekkelig veiledning, og at barn og kommuner ikke får tjenester av kvaliteten som fagdirektoratet mener de skal ha.

Å etablere regelverk og normering gjennom faglige retningslinjer og anbefalinger er et viktig fundament for å etablere god kvalitet og sikkerhet i institusjonsbarnevernet. Ut fra en regulatorisk og kvalitetsfaglig forståelse er følgende roller sentrale: de som regulerer (regulator), de som etterlever krav (målgruppe), og de som kontrollerer etterlevelse (tilsyn/kontrollmyndighet) (Koop & Lodge, 2015; Hood, James, Peters & Scott, 2005). En tilnærming som kan sikre legitimitet og tillit er å skille de tre ansvarsområdene organisatorisk. I Bufdir er alle tre rollene samlet. Bufdir har ansvaret som regulator gjennom fagdirektoratsrollen, etterlever kravene gjennom etatsstyrerrollen, og har samtidig ansvaret for godkjenning og kontroll, parallelt med tilsynsmyndighetens ansvar.

Bufdir er faglig premissleverandør samtidig som direktoratet både drifter, godkjenner og kontrollerer barnevernsinstitusjoner. Sentralt i den mulige rollekonflikten er Bufetats enhet for godkjenning av barnevernsinstitusjoner (BEG). BEG godkjenner både statlige og private institusjoner, men utfører også etterfølgende kontroll av de private institusjonene. BEG er organisatorisk plassert i Bufetat region øst. Barnevernsinstitusjonsutvalget vurderte at ordningen «der Bufetat både er godkjenningsmyndighet og institusjonseier må antas å svekke legitimiteten og tilliten til godkjenningsordningen, og i ytterste konsekvens til statlige barnevernsmyndigheter» (NOU 2023: 24, s. 327), og at ansvaret burde flyttes fra ut fra etaten. Enhetens oppgaver med å følge opp private institusjoner overlapper videre med tilsynsmyndighetens ansvar, og forskjeller i oppfølgingen av private og offentlige institusjoner kan reise spørsmål om Bufetats uavhengighet og likebehandling.

Sammenblanding av rollene kan videre gjøre at eksterne aktører vurderer at faglige råd og veiledninger fra direktoratet har mindre legitimitet. I Bufdirs egen veileder for samfunnsøkonomiske analyser i barnevernet omtales bekymringen slik: «Bufdir er ikke organisatorisk delt med en «fagdirektoratsdel» og en «etatsstyringsdel» med egne utredningsmiljøer. Potensielle rollekonflikter kan oppstå og det er risiko for at det kan stilles spørsmål ved uavhengigheten ved Bufdirs analyser» (Bufdir, 2024, s. 13).

Kompleksiteten i rollekonfliktene som kan oppstå i dagens organisering viser at Bufdir må håndtere spørsmål om legitimitet fra flere hold. Bufdir kan risikere at kommuner og private aktører stiller spørsmål ved om direktoratet favoriserer statlige institusjoner i juridiske vurderinger eller faglig veiledning, og dermed har redusert tillit til fagdirektoratets utøvelse av sine roller. Dersom legitimiteten svekkes på grunn av mistanke om rollekonflikt eller manglende uavhengighet, vil det i ytterste konsekvens også kunne påvirke samfunnets tillit til statlige barnevernmyndigheter.

6.2 Rollene har ulike styringslogikker

Bufdir har et todelt ansvar. På den ene siden har direktoratet ansvar for den operative driften av de statlige barnevernsinstitusjonene og kjøp av plasser fra private aktører. Etatsstyring innebærer ansvar for økonomistyring, anskaffelser, kvalitetskontroll og rutiner for god samhandling med barnevernstjenestene. Samtidig har Bufdir rollen som fagdirektorat for det kommunale og det statlige barnevernet. Rollen som fagdirektorat innebærer å legge til rette for en felles faglig forståelse på tvers av aktørene, av hvilke problemer som skal løses og hvilke grep som er nødvendige for å løse dem. Direktoratet må ivareta legitimitet og tillitt gjennom sin lovfortolkning, veiledning og formidling av faglige anbefalinger. Bufdir er dermed både en driftsorganisasjon og en faglig premissleverandør.

Det kan være utfordrende å balansere de to rollene. Deloitte (2011) bemerket at direktoratets rolle som etatsstyrer ofte overskygger rollen som faglig premissleverandør, og at styringsdialogen preges av uklare signaler. Oslo Economics (2016) vurderte ulike modeller for å skille mellom ansvar for driftsoppgaver og fagutvikling, med mål om å styrke fagdirektoratets uavhengighet. Videre viste Områdegjennomgangen (Deloitte og Oslo Economics, 2024) at Bufdirs arbeid i stor grad preges av krisehåndtering og kapasitetsutfordringer, fremfor langsiktig fagutvikling.

De to rollenes karakter gjør at Bufdir kan sies å stå i et spenn mellom ulike styringslogikker. Å lykkes som et fagdirektorat krever at Bufdir har legitimitet som premissleverandør og evne til å etablere en felles faglig retning på tvers av aktører (Ansell & Gash, 2008; Sørensen & Torfing, 2009; Røiseland & Vabo, 2008). For å lykkes som etatsstyrer krever det at Bufdir har evne til prioritering, tilstrekkelige kontrollmekanismer og at det er gjensidig tillit mellom departementet, direktoratet og etaten (Moe, 1984; Bjurstrøm, 2021). Nedenfor belyses styringslogikkene i de to rollene til Bufdir fra et teoretisk perspektiv.

6.2.1 Etatsstyring i lys av prinsipal-agentteori

Som etatsstyrer har Bufdir ansvar for styring av institusjonstilbudet i de fem regionene i Bufetat. Det innebærer et ansvar for å sikre at regionene gir barna et forsvarlig tilbud, at bistandsplikten overholdes og at etaten leverer tjenester innenfor de gitte økonomiske rammer. Direktoratet styrer etatens dimensjonering av tilbudet, inngår rammeavtaler med private leverandører og styrer omstilling og utvikling av de statlige institusjonene. Fullmaktene er delegert til regiondirektørene, med beslutningsmyndighet og ansvar for strategisk utvikling innenfor hver region.

Bufdirs rolle som etatstyrer kan betraktes som et prinsipal-agent-forhold, hvor prinsipalen (i dette tilfellet Bufdir) skal få agenten (i dette tilfellet Bufetat) til å handle i tråd med prinsipalens ønsker. Prinsipal-agentteori beskriver dynamikken mellom en som styrer og den som blir styrt, og vektlegger blant annet utfordringene som kan oppstå i denne formen for hierarkisk styring (Moe, 1984). Det kan oppstå styringsutfordringer når agenten har mer informasjon enn prinsipalen (asymmetrisk informasjon), når agenten har andre mål enn prinsipalen (målkonflikt), eller når prinsipalen har begrenset kontroll over agentens handlinger (manglende kontrollmekanismer). Balansen mellom kontroll og tillit i styringen kan også påvirkes av aktørenes egeninteresser og ulik tilgang på informasjon (Bjurstrøm, 2021). Regionenes detaljerte kjennskap til institusjonene og kommunene, sammen med delegerte fullmakter for økonomiske og faglige beslutninger, kan tenkes å gi styringsutfordringer mellom direktoratet og etaten.

Teorien viser at det er en risiko for at manglende styringsinformasjon kan føre til en mer detaljert styring fra prinsipalen og at detaljeringen kan tolkes som svekket tillit til at agenten vil gjøre en innsats for å nå felles mål. En sterkere styring fra prinsipalen, ofte gjennom detaljerte resultatkrav og hyppig rapportering, har som mål å motvirke at agenten prioriterer egne interesser. I situasjoner der det er utfordrende å finne gode overordnede mål, er det risiko for at styringen vektes mot aktivitet og innsats hos agenten, heller enn mot resultater av agentens arbeid. Som oftest vil sterkere styring begrense agentens handlingsrom. Bjurstrøm påpeker at en fallgruve ved en prinsipal-agent-tilnærming er at en mer detaljert styring fra prinsipalen gjør at agenten ikke får utnyttet kompetansen sin fullt ut (2021).

For å håndtere disse utfordringene er det nødvendig med tydelige mål- og resultatkrav, pålitelig rapportering, insentivordninger og kontrollsystemer. Slike mekanismer kan bidra til å redusere informasjonsasymmetrier og sikre at driften samsvarer med de politiske prioriteringene. Både departementet og direktoratet bruker mål- og resultatstyring som styringsverktøy for å peke ut en klar retning og følge opp hvordan agenten utfører sine oppgaver.

6.2.2 Fagdirektorat i lys av samstyring

Som fagdirektorat for det kommunale og det statlige barnevernet har Bufdir et nasjonalt fagansvar. Bufdir skal blant annet utvikle faglige anbefalinger, formidle kunnskap fra forskning og bidra til å realisere de seks nasjonale kvalitetsmålene 54 . Direktoratet har blant annet ansvaret for å tolke barnevernsloven og utvikle veiledere og andre normerende produkter som tydeliggjør faglige og regulatoriske rammer og krav som gjelder alle barnevernsinstitusjoner. Videre skal direktoratet gi faglige anbefalinger og utvikle veiledning til alle barnevernsinstitusjoner, statlige, kommunale og private. Som fagdirektorat har Bufdir et likeverdig ansvar for de statlige institusjonene i Bufetat, de private institusjonene i hele landet og institusjonene i Oslo kommune.

Direktoratet er faglig overordnet myndighet gjennom lovfortolkning, og bestemmer hva som er handlingsrommet og hva som er rett og galt for praksisfeltet. I direktoratsoppgaven ligger også et ansvar for dokumentasjon og statistikkutvikling for barnevernet. Direktoratet skal være et kompetanseorgan for andre offentlige organer og for allmennheten, blant annet ved å tilrettelegge for samarbeid og gi informasjon om sine fagområder. Direktoratet skal være faglig rådgiver for departementet og bidra med råd basert på oppdatert kunnskap om tilstanden og trendene i sektoren. Det betyr at direktoratet er forventet å ha oppdatert informasjon om status, risiko og utvikling i tjenestetilbudet til barna som bor på institusjon, både i statlige, private og kommunale institusjoner.

Bufdirs fagdirektoratsrolle lar seg ikke fullt ut forklares gjennom et prinsipal-agent-rammeverk. Som fagdirektorat for både kommunalt og statlig barnevern skal Bufdir tilby veiledning og støtte til faglig utviklingsarbeid, basert på ansvaret som fortolker av loven og iverksetter av vedtatt politikk. Denne rollen kan i større grad betraktes i et samstyringsperspektiv (Sørensen & Torfing, 2009; Ansell & Gash, 2008; Ansell & Torfing, 2016). Samstyring (governance) viser til styring gjennom samarbeid og nettverk, der offentlige myndigheter og andre relevante aktører sammen utvikler og iverksetter løsninger. Samstyring er en motsetning til tradisjonell hierarkisk styring med en prinsipal som setter krav og beslutter budsjetter for en agent (Røiseland & Vabo, 2008, s. 90-100). I lys av samstyring er målet til fagdirektoratet heller å skape legitimitet, felles faglighet og koordinert innsats på tvers av statlige, kommunale og private aktører.

Samstyring legger vekt på gjensidig avhengighet, diskurs og forhandlinger (Røiseland & Vabo, 2008, s. 100). De som er involvert i å skape, styre, bruke og kontrollere institusjonstilbudet, er mangfoldige: BFD, Bufdir, regionene i Bufetat, kommunene, private leverandører, fagforeninger, statsforvalteren, helsesektoren, politiet, brukerorganisasjoner, barn, familier og lokalsamfunn. Også medarbeidere i praksisfeltet, for eksempel ledere, barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og miljøarbeidere, har stor påvirkning på hvordan tjenestene formes lokalt og nasjonalt. Aktørene opererer på ulike nivåer, har ulike mandater og ressurser og har ulik formell mulighet til å påvirke beslutninger. Likevel har de felles interesser i å utvikle institusjonsbarnevernet.

Samstyring i institusjonsbarnevernet forutsetter at Bufdir som fagdirektorat legger til rette for at aktørene sammen utvikler en felles problemforståelse og mulige løsninger. Litteraturen peker på at samstyring forutsetter tillit, gjensidig avhengighet og arenaer for dialog (Ansell & Gash, 2008; Sørensen & Torfing, 2009; Røiseland & Vabo, 2008). For Bufdir innebærer dette å legge til rette for samarbeid, tilby veiledning, utvikle felles kunnskapsgrunnlag og å sikre at både statlige, kommunale og private aktører opplever eierskap til de faglige føringene.

De to rollene stiller nokså ulike forventinger til Bufdirs rolleutøvelse. Fagdirektoratsrollen krever at Bufdir har legitimitet som premissleverandør og evne til å etablere en felles faglig retning på tvers av aktører. Den samskapende tilnærmingen står i kontrast til forventningene til Bufdir som etatsstyrer. I styringen av Bufetat forventes det at direktoratet prioriterer knappe ressurser og har full kontroll på den underliggende etatens resultater. Spennet mellom forventinger vil være krevende å navigere i praksis, og styringsutfordringene kan forsterkes av en organisering som ikke i tilstrekkelig grad klargjør skillet mellom styring for ressurseffektiv drift og innsats for å etablere felles faglighet i sektoren.

6.3 Fordeling av beslutningsmyndighet

Et sentralt spørsmål i enhver organisasjon er hvor beslutningsmyndigheten skal plasseres og hvordan ansvarsområdene i virksomheten skal fordeles mellom topplederne.

6.3.1 Sentralisering eller desentralisering

Graden av sentralisering i en organisasjon gir utrykk for hvor beslutningsmyndigheten er plassert (se Figur 6‑1). I organisasjoner hvor beslutningsmyndigheten er plassert på toppen av hierarkiet (i toppledelsen), er det stor grad av sentralisering. Ifølge Jacobsen og Thorsvik (2019) kan sentralisering være hensiktsmessig i situasjoner der det er behov for enhetlig styring, likebehandling og kontroll.

I organisasjoner der beslutningsmyndigheten er plassert langt ned i hierarkiet, hos den enkelte medarbeider, er det stor grad av desentralisering. En desentralisert organisasjon har overført myndighet til lavere nivåer, inkludert mellomledere og ansatte med direkte ansvar for tjenesteyting (Busch, Vanebo & Dehlin, 2010). I Bufdir er stor grad av beslutningsmyndighet delegert gjennom fullmakter til regionene i Bufetat, og fordelingen er dermed desentralisert.

For å lykkes med en desentralisert fordeling av beslutningsmyndighet er det avgjørende å kombinere den lokale friheten med felles faglighet, tydelige mål, høy faglig kompetanse og jevnlige kvalitetskontroller (Ansell & Gash, 2008; Meyer & Rowan, 1977; Jacobsen & Thorsvik, 2019).

Figur 6.1 Illustrasjon av beslutningsmyndighet i sentraliserte og desentraliserte organisasjoner

Illustrasjon: Ekspertutvalget, basert på Jacobsen og Thorsvik (2019)

Sentralisering kan være hensiktsmessig ved gjennomføring av nasjonale reformer eller når konsekvensene av feilvurderinger er store. Sentralisering gir ledelsen bedre oversikt og kontroll over ressursbruk, prioriteringer og måloppnåelse. Samtidig kan sentralisering føre til rigiditet og svekke evnen til lokal tilpasning og innovasjon. Sentralisering kan også gi økt avstand til tjenesteproduksjon og gjøre at ledelsen mister kontakt med praksisfeltet (Jacobsen & Thorsvik, 2019).

Desentralisering gir større handlingsrom og fordeler ansvar på lavere nivåer av organisasjonen. Stor grad av desentralisering henger ofte sammen med stor grad av lokal tjenesteutøvelse og kundekontakt i en virksomhet. Desentralisering kan gi større fleksibilitet, lokal forankring, faglig eierskap og raskere beslutningsprosesser. Samtidig kan det føre til at variasjonen i praksis blir større, at kunnskapen fragmenteres så det mangler helhetlig oversikt, og at det går ut over oppfyllelsen av overordnede mål (Jacobsen & Thorsvik, 2019).

Beslutningsmyndighet i organisasjoner handler ikke bare om hvem som formelt fatter vedtak, men også om hvem som har reell innflytelse over strategier og prioriteringer. Jacobsen og Thorsvik (2019) skiller mellom tre hovedformer for beslutningsmyndighet:

• formell beslutningsmyndighet: hvem som har juridisk og organisatorisk ansvar for beslutninger
• råderett over ressurser: hvem som kontrollerer økonomi, personell og faglige ressurser
• faglig eller profesjonell autonomi: den myndigheten som er delegert til profesjoner for å utøve skjønn og ta beslutninger i konkrete situasjoner

I praksis må organisasjoner balansere mellom disse ulike dimensjonene, og beslutningsmyndigheten kan flyttes over tid avhengig av politiske føringer, ledelsesfilosofi, organisasjonskultur og styringssystemer.

Det er sjelden slik at all myndighet er plassert helt på toppen eller helt på bunnen av en organisasjon, men det kan i stedet være ulike tyngdepunkter i hvor beslutninger fattes (Busch, Vanebo & Dehlin, 2010).

6.3.2 Fordeling av ansvar i toppledergruppen

Beslutninger som fattes i toppledergruppen er svært viktige for en organisasjon, og fordeling av ansvarsområdene i toppledergruppen er et sentralt valg for å oppnå effektiv styring og klare beslutninger (Lindberg, Lotsberg & Nesheim, 2020, s. 185). Ansvarsområdene vil «skape kapasitet og legge føringer for hvordan oppgavene blir utført» (Christensen, Egeberg, Lægreid, Roness & Røvik, 2015, s. 43) og påvirke hvilke beslutninger som opptar ledergruppen (Andersen, 2009).

Einarsen, Martinsen og Skogstad (2023) omtaler en organisasjon som «en sammenhengende kommandolinje» fra øverste leder og nedover til mellomledere og den enkelte medarbeider (s. 414). De fremhever viktigheten av lederes kontrollspenn, altså hvor mange medarbeidere hver leder har ansvaret for, med tilhørende bredde i fagområder og kompleksitet. I brede organisasjoner har hver leder ansvar for mange medarbeidere, mens i høye organisasjoner er det mange nivåer, men få ansatte per leder.

DFØ intervjuet i 2022 et utvalg etater om deres erfaringer med omorganisering. Etatene trekker frem et ønske om å redusere antallet ledere på øverste nivå som motivasjon, blant annet for å bidra til en mer strategisk toppledergruppe med effektive beslutningsprosesser (DFØ, 2022). En mindre ledergruppe gir et mindre kontrollspenn på det øverste nivået, med tilhørende større ansvar for leveranser og måloppnåelse i hver enhet. En tettere kobling mellom nasjonal styring og det operative nivået ga toppledelsene en klarere og mer direkte styringslinje ut til de operative enhetene, der de kunne «innrette ressursene inn mot forbedring av tjenestene og behovene som etaten møter ute hos brukerne», ifølge DFØ (s. 30).

6.3.3 Fordeling av beslutningsmyndighet i Bufdir og Bufetat

Organiseringen av Bufdir og Bufetat utgjør en kompleks fordeling av beslutningsmyndighet og ansvar. Direktørmøtet består av direktøren, de syv divisjonsdirektørene i Bufdir og de fem regiondirektørene i Bufetat. Ledergruppen er stor, og direktøren har et stort kontrollspenn. Fullmaktene for beslutninger om tjenestene er desentralisert og delegert til regiondirektørene. Direktøren for Bufdir er også direktør for Bufetat, og kan fatte beslutninger på vegne av både direktoratet og etaten.

6.4 Gruppering av oppgaver

Gruppering av medarbeidere i en virksomhet handler om hvordan oppgaver fordeles mellom enheter og medarbeidere. Prinsippet man velger har stor betydning for hvordan organisasjonen fungerer. Valget påvirker styring, spesialisering, samarbeid og evne til omstilling i organisasjonen. Fordelingen reflekterer også underliggende verdier og prioriteringer, og den legger føringer for hvilke arbeidsformer som utvikles (Mintzberg, 1979).

6.4.1 Sentrale prinsipper for gruppering

Oppgaver kan grupperes og fordeles på ulike måter. De vanligste måtene er å gruppere ansatte basert på funksjoner, markeder, målgrupper, geografi, formål eller prosjekter. I statlige virksomheter er det også vanlig med kombinasjoner av prinsipper. Hvert prinsipp har ulike implikasjoner for spesialisering, effektivitet og brukertilpasning, og de omtales nærmere i det følgende.

Gruppert etter funksjon

For å gruppere medarbeidere i bedrifter eller andre virksomheter skiller Jacobsen og Thorsvik (2019) mellom to hovedprinsipper: funksjonsbasert eller markedsbasert.

En funksjonsbasert gruppering innebærer å samle likeartede oppgaver og kunnskapen som trengs for å løse en oppgave i samme organisatoriske enhet (Jacobsen & Thorsvik, 2019, s. 72). Forfatterne beskriver to funksjonsbaserte alternativer:

• gruppere ansatte ut fra hvilken del av en prosess arbeidsoppgavene deres tilhører (for statlig barnevern kan det for eksempel bety gruppering etter prosesstegene inntak, opphold og ettervern)
• gruppere ansatte ut fra hvilken kompetanse de har eller teknologi de bruker (for eksempel styring, analyse og tjenesteutvikling, som i Bufdir).

Alternativene har til felles at de tar utgangspunkt i medarbeidernes innsatsfaktorer, altså hvordan ansatte tilnærmer seg og utfører oppgavene sine. Gruppering etter like oppgaver er godt egnet for å utvikle spisskompetanse hos medarbeidere, oppnå stordriftsfordeler ved å redusere dobbeltarbeid og sikre en lik praksis i oppgaveutførelsen.

Gruppert etter marked

En markedsbasert gruppering innebærer å samle alle ansatte som utfører oppgaver som avgrenses basert på kjennetegn ved brukerne (Jacobsen & Thorsvik, 2019, s. 73). Jacobsen og Thorsvik beskriver tre ulike varianter:

• gruppert etter målgruppe (for eksempel barn, ungdom og voksne)
• gruppert etter produkt eller tjeneste (for eksempel fosterhjem, beredskapshjem eller institusjon)
• gruppert etter geografi (for eksempel nord, vest og sør, som i Bufetat)

Variantene har til felles at de tar utgangspunkt i hvem eller hvor brukerne er. En markedsbasert inndeling gjør det enklere å tilpasse virksomheten til brukernes behov. En slik organisering er godt egnet for å komme tett på brukernes behov og ha en helhetlig tilnærming til tjenestene.

Gruppert etter geografi

Lindberg, Lotsberg og Nesheim (2020) beskriver tre mulige grupperinger for å organisere medarbeidere og oppgaver i statlige virksomheter: etter funksjon, geografi eller formål.

En geografisk inndeling er den tradisjonelle organiseringen av direktorater og etater. Den tilsvarer en variant av markedsbasert organisering, der etatenes fylkeskontorer eller regionskontorer gir stor grad av lokal tilstedeværelse og lokal tjenesteyting. Geografisk inndeling innebærer at ansatte i en region har ansvaret for hele porteføljen av etatens tjenester ut mot innbyggere, med tilhørende regionalt personalansvar og styringslinjer. Med en geografisk inndeling legger organisasjonen vekt på samordning internt i regionen, og regionale problemstillinger får mest oppmerksomhet (Lindberg, Lotsberg & Nesheim, 2020).

Politietaten er et eksempel på en etat med geografisk inndeling, der hver region har ansvar for tjenestene i sitt geografiske område. Bufetat er også inndelt etter geografi som hovedprinsipp, og regiondirektørene har fått delegert myndighet til å utvikle og levere tjenester til barn i sin region.

Gruppert etter formål

Gruppering etter formål er en variant av markedsbasert inndeling og legger vekt på hva som er formålet med tjenestene som virksomheten produserer eller leverer. Ulike innbyggertjenester, myndighetsoppgaver som tilsyn og lovtolking og utforming av rapporter til departementet er eksempler på formål i offentlig sektor (Lindberg, Lotsberg & Nesheim, 2020, s. 187). En gruppering av ansatte basert på resultatet av arbeidet kan gjøre virksomheten mer brukerorientert.

Formålsorganisering forutsetter at tjenestene er tilnærmet like på tvers av regioner, uten rom for store lokale tilpasninger. Ved å samle alle medarbeidere som trengs for å levere en tjeneste eller oppnå et bestemt formål, vil de organisatoriske enhetene bli selvforsynt med kompetanse og virkemidler. I en gruppering etter formål reduseres behovet for samhandling på tvers av organisatoriske enheter. Formålsorganisering samler medarbeidere med stor innbyrdes avhengighet og legger til rette for målrettet samarbeid innad i grupperingen. Det reduserer insentivene for samarbeid på tvers av grupperinger.

Hybrid organisering

I 2022 undersøkte DFØ organiseringen av statsforvaltningen, med vekt på etater som tidligere var organisert med regional inndeling. I rapporten beskrives flere ulike organisatoriske tilnærminger i etatene, både knyttet til tjenesteproduksjon og til direktoratsoppgaver (DFØ, 2022). DFØ deler etatene inni tre kategorier:

• geografisk basert organisering
• funksjonsbasert organisering
• funksjonsbasert organisering med innslag av geografi på lavere nivå (også omtalt som hybrid organisering)

I definisjonen av funksjonsbasert organisering tydeliggjør forfatterne at de bruker begrepet funksjonsbasert «i noe utvidet betydning» (DFØ, s. 12), og i DFØs analyse rommer begrepet funksjonsorganisering organisatorisk inndeling etter både funksjoner, prosesser, formål, tjenester og målgrupper. De presiserer også at den hybride varianten dekker etater med funksjonsbasert organisering som hovedprinsipp, men der en avgrenset del av virksomheten har enheter og ledere med ansvar for et geografisk område.

Jacobsen og Thorsvik beskriver at prinsipper for organisering kan kombineres på flere måter samtidig. For store organisasjoner er det sjelden relevant å se på funksjon og region som klare alternativer (2019, s. 74).

Hybrid organisering kan oppstå ved at organisasjoner velger ulike prinsipper på ulike nivåer. For eksempel kan en virksomhet velge en inndeling basert på funksjon eller formål på det øverste nivået, men med en geografisk inndeling i enheter på lavere nivå. Et flertall av etatene i DFØs undersøkelse har valgt en slik løsning, blant annet for å løse oppgaver som krever lokal og regional tilstedeværelse. For eksempel har Kystverket, NVE og Statens vegvesen slike organisasjonsmodeller, der funksjons- eller formålsinndeling er hovedprinsippet for ledernivået under direktøren, mens en eller flere enheter på lavere nivå har geografisk basert gruppering.

Organisasjoner kan også blande prinsipper for inndeling på samme nivå. I en virksomhet kan noen medarbeidere grupperes etter formål eller region, mens andre grupperes etter funksjon eller oppgaver, og ledergruppen får et sammensatt perspektiv. I en hybrid organisering omtales funksjonsbaserte enheter knyttet til IT, HR og lønn ofte for fellesfunksjoner. De leverer tjenester til de andre enhetene (organisert etter formål og/eller region), på tvers av organisatoriske skiller.

Matriserganisering

Dersom den interne samhandlingen i en virksomhet utvides til å gjelde alle medarbeidere, omtales organiseringen gjerne som en matrise. Matriseorganisering kan passe for å oppnå fordelene av å gruppere en organisasjon både etter funksjoner og etter markedet. Ledergruppen består da av ledere med ansvar for markeder og ledere med ansvar for funksjoner. De ansatte som utfører kjerneoppgavene i operative enheter, får dermed to ledere, en for funksjon (for eksempel jus eller styring) og en for marked (for eksempel fosterhjem eller institusjon).

Matriseorganisering er ment å både gi medarbeiderne mulighet til faglig spesialisering i funksjoner og samtidig utnytte enhetenes kompetanse fleksibelt gjennom god koordinering i en dobbel lederlinje. Den todelte ledelsen er samtidig en sentral ulempe med matriseorganiseringen. Modellen stiller også store krav til de ansattes vilje og evne til å samarbeide i stadig nye konstellasjoner (Jacobsen & Thorsvik, 2019, s. 80).

6.4.2 Utvikling fra regioner til funksjoner

DFØs undersøkelse av regional statsforvaltning viser at det har det skjedd en betydelig endring de siste ti årene (2022). Nesten alle de 21 etatene som tidligere hadde regional inndeling, har nå gått over til en inndeling som i hovedsak er basert på funksjoner og nasjonal oppgaveløsning. Etter at Fiskeridirektoratet og Mattilsynet gikk fra geografisk basert inndeling til funksjonsbasert organisering i henholdsvis 2022 og 2025, er det kun politietaten, kriminalomsorgen og Bufetat som er organisert med geografisk modell som hovedprinsipp.

Det er flere grunner til at etatene valgte å gå over til en funksjonsbasert organisering. Etatene ønsket bedre måloppnåelse, de observerte at andre etater lyktes med omlegging, og de erfarte at digitalisering muliggjorde styring og organisering uavhengig av geografi. For mange har endringene ført til en tettere kobling mellom sentraladministrasjonen (direktorat) og tjenesteproduksjonen (etat).

Utfordringene ved regional inndeling, som beskrevet av DFØ (2022), inkluderer behovet for å heve kompetansen og styrke likebehandlingen og styrbarhet ved organisasjonen. Regionale inndelinger ble omtalt som egne «kongedømmer», med tilhørende silotenking og lite hensiktsmessige styringslinjer ut i organisasjonen. Etatene DFØ intervjuet, opplevde utfordringer med å opprettholde og bygge kompetanse i hver region, og de erfarte at variasjon i regional praksis utfordret idealet om likebehandling og forutsigbarhet for andre aktører. Parallelle styringslinjer for fag og økonomi, uklar informasjonsflyt og et stort behov for samordning mellom regioner ga lite fleksibilitet i oppgaveløsning og bruk av kompetanse. Samlet førte det til et behov for en mer styrbar organisasjon, der et viktig hensyn ble å koble den operative delen av virksomheten tettere til det strategiske nivået (DFØ, 2022).

I omorganiseringen til formåls- eller funksjonsbasert organisering erstattes regiondirektører av divisjonsdirektører med ansvar for etatens kjerneoppgaver. Endringen styrker forbindelsen mellom virksomhetens strategiske og operative nivå, og ledergruppen får et mer direkte ansvar for kjernevirksomheten. Det gjør det enklere å forankre nasjonale prioriteringer og styringssignaler i hele organisasjonen. DFØ omtaler formåls- eller funksjonsorganisering som en modell som «skaper en klarere struktur for å innrette ressursene inn mot forbedring av tjenestene og behovene som etaten møter ute hos brukerne» (DFØ, 2022, s. 30).

DFØs samlede vurdering av erfaringene med funksjonsorganisering viser at modellen gir både utfordringer og muligheter (2022).

Utfordringer:

• Det oppstår et stort behov for rolleavklaring og samordning i ny organisasjon.
• Myndighetsoppgaver og driftsoppgaver legges til samme divisjon og kan skape konflikter om hvilke hensyn som skal veie tyngst.
• Lokalkunnskap og kjennskap til relevante lokale nettverk kan bli svekket.
• Fravær av faste kontaktpunkter gjør regional samhandling med andre aktører mer krevende.

Muligheter:

• Organiseringen støtter i større grad opp om etatenes mål og prioriteringer.
• Styringen blir mer effektiv gjennom enklere beslutningsprosesser og tydeligere roller og ansvar.
• Utvikling og drift blir vurdert og prioritert mer samlet, og det gir større fleksibilitet og samordning.
• De administrative funksjonene organiseres mer kostnadseffektivt, der mer effektiv ressursbruk gir økonomisk handlingsrom.
• Større, sterkere og mer spesialiserte fagmiljøer kan gi høyere kvalitet i tjenestene.
• Det legges til rette for mer likebehandling i en mer brukertilpasset organisasjon.

Forenkling av direktoratet

Statlige etater styres av en direktør og en sentraladministrasjon, og i mange etater er sentraladministrasjonen organisert som et direktorat. Ved en endring fra regional til funksjons- eller formålsbasert organisering er det vanlig at faglige oppgaver flyttes fra direktoratet og samles i divisjonene som rommer etatens kjerneoppgaver. Det gjelder for eksempel i skatteetaten, Statens vegvesen og Mattilsynet, der direktoratet har blitt vesentlig mindre og mer spisset enn tidligere. Også i Kystverket er direktoratsoppgaver flyttet til virksomhetsområdene (divisjoner), og i omorganiseringen er direktoratsnivået tatt bort som et eget nivå (Kystverket, 2020).

Å forenkle eller fjerne direktoratsnivået fører også til en diskusjon om hvordan man håndterer klagebehandling i to forvaltningsnivåer. I tråd med god forvaltningsskikk skal det andre nivået for klagebehandlingen være uavhengig av det første. Avstanden blir vanskelig dersom direktoratsnivået er tatt bort eller svært forenklet. I skatteetaten og Statens vegvesen er utfordringen løst ved at man har etablert egne juridiske enheter i stabsfunksjoner i direktoratet, med tilhørende mandat til oppgaven. For Kystverket og NVE er ansvaret for klagebehandling flyttet til departementene.

6.4.3 Gruppering av oppgaver i Bufdir og Bufetat

Frem til 2018 var Bufdir organisert med utgangspunkt i fagavdelinger (barnevern, likestilling og oppvekst). Det kan beskrives som en organisering etter formål eller marked: Alle medarbeiderne som var involvert i å levere en bestemt tjeneste eller nå et felles mål for en bestemt målgruppe, var samlet i samme organisatoriske enhet. Organiseringen minner om dagens organisering av fagområdene i departementet, med en egen avdeling for barnevern.

Ved omorganiseringen i 2018 valgte direktoratet en organisering basert på funksjoner: analyse, styring, digital utvikling, regelverk og tjenesteutvikling. Grupperingen er basert på funksjoner eller innsatsfaktorer, og det er arbeidsoppgavene til ansatte i direktoratet som er utgangspunktet for organiseringen. Inndelingen samler ansatte som utfører lignende oppgaver, uavhengig av eventuell faglig spisskompetanse rettet mot en bestemt tjeneste for innbyggerne. Organiseringen gir høy grad av spisskompetanse for medarbeiderne, med stort rom for faglig utvikling. Modellen forutsetter samtidig stor grad av samhandling på tvers, som i en matrise, der både medarbeidere og ledere må ha et helhetlig perspektiv i arbeidet.

I Bufetat er geografi hovedprinsippet for gruppering av oppgaver. Hver av de fem regionene ivaretar alle Bufetats oppgaver for innbyggerne i regionen. Internt i hver region er medarbeiderne gruppert etter en markedslogikk, med avdelinger som samler medarbeidere med ansvar for ulike tjenester innenfor institusjon eller oppvekst. En av regionene ivaretar også landsdekkende adopsjonstjenester rettet mot innbyggerne, og er en form for formålsorganisering. Noen av regionene har dessuten fått i oppdrag å ivareta landsdekkende felles funksjoner for resten av Bufetat, slik som NABE og EIS. Tilpasningene viser at den overordnede geografiske inndelingen i praksis har blitt hybridisert for å dekke organisasjonens behov. Bufdir og Bufetat følger dermed de første stegene i utviklingen fra regional inndeling til en funksjons- eller formålsbasert inndeling (DFØ, 2022, s. 44).

Bufdir og Bufetat er i dag organisert med gruppering basert på henholdsvis funksjoner og regioner. Kombinasjonen av et funksjonsorganisert direktorat og en regionbasert etat kan gi gode muligheter for tverrfaglighet, fleksibilitet og effektiv ressursbruk. Samtidig vil en funksjonsbasert organisering i direktoratet kreve stor grad av intern samordning og den regiondelte organiseringen i etaten gir risiko for ulik praksis og variasjon i tjenestetilbudet.

For at en regionalt inndelt organisering skal fungere godt, kreves det tydelige nasjonale mål og styringssignaler, felles faglige standarder og arenaer for kunnskapsdeling på tvers (Jacobsen & Thorsvik, 2019; DFØ, 2022). Det må være tilstrekkelig kompetanse i hver region, samtidig som kritiske funksjoner samordnes for å sikre likebehandling. Tydelig rolleavklaring mellom direktorat og etat er også viktig for å unngå overlapp og uklarhet i ansvarsforhold.

6.5 Organisering og kultur

Omorganisering er et vanlig virkemiddel for å gjennomføre reformer, skape fornyelse eller gi en virksomhet en ny start etter en periode med utfordringer, uro eller stillstand. Også i det statlige barnevernet har det vært gjort organisatoriske grep for å tilpasse virksomheten til nye rammebetingelser, krav til effektivitet eller endrede styringssignaler fra politisk nivå. Utvalgets erfaringer er at omorganisering i enkelte tilfeller kan være et virkemiddel for å endre styringslinjer og legge til rette for nye oppgaver og en ny retning i arbeidet. Det er også viktig å erkjenne at større omorganiseringer alltid vil påvirke organisasjonskulturen, og at omorganisering er både en risiko og en mulighet.

Organisasjonskultur kan omfatte opplevelser, tanker, meninger, verdier og symboler som er felles for flere personer i den samme organisasjonen (Jacobsen & Thorsvik, 2019, s. 123–125). Kulturen utvikles over tid gjennom samhandling, ledelse og felles erfaringer og påvirker i betydelig grad hvordan organisasjonen fungerer i praksis. Organisasjonskultur kan styrke gjennomføringsevne, motivasjon og samarbeid, eller den kan virke som en bremsekloss som stagger endring og utvikling (Jacobsen & Thorsvik, 2019, s. 135–140).

Omorganiseringer griper inn i etablerte strukturer, arbeidsformer og relasjoner. Endringer i styrings- og lederlinjer, ansvarsområder og sammensetning av personell i avdelinger vil ofte innebære at uformelle nettverk, samarbeidsrelasjoner og fellesskap må bygges opp på nytt. Endringene kan være utfordrende for ansatte og ledere, men kan også åpne for å forme en ny organisasjonskultur som i større grad støtter opp under virksomhetens mål og verdier.

Nav-reformen i 2006 er et av de mest omfattende omorganiseringsprosjektene i offentlig sektor i nyere tid. Målet var å skape en helhetlig arbeids- og velferdsforvaltning ved å slå sammen Aetat, trygdeetaten og deler av sosialtjenesten i kommunene (Arbeids- og sosialdepartementet, 2005). Erfaringer fra omorganiseringen viser at det tok lang tid og mye innsats å bygge en felles kultur. De ansatte kom fra ulike tradisjoner, med ulik profesjonsbakgrunn og styringslogikk. Uten et tydelig og koordinert arbeid med kulturbygging oppsto det friksjoner, dobbeltarbeid og uklarheter i målforståelse (Vågeng et al., 2015, s. 145).

En omorganisering kan påvirke kulturen og arbeidsmiljøet, noe som fører med seg flere risikoer. Endringer i lederstrukturen og den interne organiseringen kan føre til at nøkkelpersoner forlater virksomheten, at tidligere velfungerende praksis svekkes, og at medarbeidere i en overgangsperiode opplever usikkerhet, svekket motivasjon og lojalitet.

I slike perioder kan organisasjonen flytte blikket fra produksjon av tjenester til interne organisatoriske forhold, noe som kan få direkte konsekvenser for tjenesteproduksjonens omfang og kvalitet. Uklare rapporteringslinjer og endringer i ansvar kan også gjøre at samhandlingen svikter, særlig mellom enheter som tidligere samarbeidet tett, men som i ny struktur har fått ulike prioriteringer eller ledelsesforankring.

Både organisasjonsforskning og praktiske erfaringer fra offentlig og privat sektor viser at gjennomføringen av en omorganisering ofte har større betydning for resultatene enn selve utformingen av den nye strukturen (Voet, 2016; Appelbaum, Habashy, Malo & Shafiq, 2012; Kotter, 1995). Et vellykket endringsarbeid forutsetter et inkluderende og tydelig lederskap som legger til rette for deltakelse, forutsigbarhet og meningsskaping. Dette støttes av blant andre Beer og Nohria (2000), som fremhever at varige endringer krever både strukturelle grep og investering i kultur og relasjoner. Medarbeiderinvolvering, god informasjon og tid til å bearbeide endringer er avgjørende for å redusere motstand og oppnå eierskap til nye mål og arbeidsformer (Lines, 2004; Jacobsen & Thorsvik, 2019, s. 382-392; Voet, 2016).

7 Dagens organisering forsterker utfordringene

Dagens styring og organisering av institusjonsbarnevernet henger tett sammen med utfordringene i sektoren. Utvalget har identifisert to overordnede organisatoriske svakheter som gjør det vanskeligere for departementet og direktoratet å oppnå god styring og kontroll.

Utvalget vurderer at organiseringen med regionale fullmakter og delegert ansvar gir en fragmentert og svak nasjonal styring av tilbudet. Utvalget vurderer videre at det er utfordrende for Bufdir å kombinere to roller med svært ulike oppgaver, logikker og ressurser. Rollen som etatsstyrer tar svært stor plass og overskygger i mange tilfeller rollen som fagdirektorat. Rollekombinasjonen utfordrer også direktoratets faglige legitimitet.

De to rollene til Bufdir er gjensidig avhengige: God styring forutsetter et tydelig faglig grunnlag, mens fagutvikling krever handlingsrom og kapasitet i styringsrollen. Når en av rollene svekkes, rammer det også den andre. Over tid kan gjensidigheten skape en negativ dynamikk, der manglende faglig forankring gir svak styring, og svake styringsresultater hemmer faglig utvikling. Utvalget vurderer at gjensidig påvirkning mellom de to rollene gjør det krevende å få god styring og kontroll med institusjonsbarnevernet.

I dette kapittelet redegjør utvalget for sin vurdering av de organisatoriske svakhetene i dagens institusjonsbarnevern.

7.1 Organiseringen fører til svak nasjonal styring

I rollen som etatsstyrer skal Bufdir sikre at barn og kommuner får tjenestene de har rett på og behov for. I dagens organisering styrer Bufdir en etat med en desentralisert beslutningsstruktur i en regional oppdeling av ansvar. Organiseringen gir risiko for variasjon i tilbudet og fragmentering av ansvar.

For å sikre et likeverdig tilbud og effektiv ressursbruk i en virksomhet med desentraliserte beslutninger og regionalt inndelt ansvarsplassering, er det avgjørende at etatsstyrer setter tydelige mål og resultatkrav som bygger på en etablert, felles faglighet. Etatsstyrer må også forutsette at regionene har høy faglig kompetanse til å fatte nødvendige beslutninger og en internkontroll som fanger opp risikoområder og ivaretar forsvarlighet i tjenestene. Det er også viktig at rollene og ansvarsforholdene mellom direktoratet og etaten er tydelige og avklarte.

Utvalget mener at forutsetningene for å lykkes i dagens organisering ikke er tilstrekkelig til stede. Utvalget erfarer en organisasjon med uhensiktsmessig plassering av ansvar, manglende helhetlig budsjettstyring og stor grad av selvstendig oppgaveløsning i regionene. Det mangler felles faglige standarder som gjør det mulig å måle resultater, og som samtidig gjør det vanskelig å synliggjøre og forutsi ressursbruk. Den fragmenterte organiseringen gjør det svært utfordrende for Bufdir som etatsstyrer å ivareta en helhetlig, nasjonal styring av institusjonstilbudet.

Den teoretiske gjennomgangen viser viktigheten av en hensiktsmessig gruppering av oppgaver internt i en virksomhet, samt styrker og svakheter ved styring mellom en prinsipal og en agent. Utvalget merker seg at hver av aktørene i styringslinjen har en unik gruppering av oppgaver internt i virksomhetene, selv om de styrer mot samme samfunnsmål. Et formålsinndelt departement (sammen med to andre departementer) styrer et funksjonsorganisert direktorat som bruker intern matrise for å styre en geografisk inndelt etat med hver sin markedsinndelte drift av tjenestene til barn og kommuner. I hvert ledd har ledere og medarbeidere et nytt perspektiv på hva som utgjør en meningsfull helhet og en logisk sammenheng. Det er utvalgets vurdering at når et politisk styringssignal skal formidles gjennom så ulike måter å organisere oppgaveløsningen på, vil det være et stort behov for interne prosesser for å samordne, videreformidle, avklare og utføre styringssignalene. Utvalget vurderer at når leddene i styringslinjen er så ulikt organisert, gir det i seg selv risiko for manglende retning og overblikk i utviklingen av feltet.

Utvalget vurderer at (i) den desentraliserte beslutningsstrukturen og den komplekse styringslinjen ikke gir nødvendige forutsetninger for en helhetlig styring og kontroll av institusjonsbarnevernet, og (ii) at manglende helhetsansvar og svak samordning av ressursbruken øker risikoen for at offentlige midler ikke brukes målrettet.

7.1.1 Delegert ansvar fører til fragmentert nasjonal styring

Kostnadskontroll i institusjonsbarnevernet forutsetter en tydelig fordeling av ansvar, felles rammer for ressursbruk og en koordinert tilnærming til planlegging og prioritering. Samtidig har de fem regionene i Bufetat betydelig handlingsrom til selv å definere hvordan institusjonene skal arbeide for å oppnå mål og resultater (Deloitte og Oslo Economics, 2024).

Både den faglige og den økonomiske beslutningsmyndigheten er i stor grad delegert til regiondirektørene i Bufetat, som igjen har mulighet til å delegere videre i egne organisasjoner. Hver region utarbeider analyser av sitt fremtidige behov og sin mulighet for omstilling. Dette er strategiske vurderinger som direktoratet deretter sammenstiller. Selv om det finnes nasjonale retningslinjer for barnevern, kan regionene tolke og følge dem ulikt. Videre har regionene ulik kapasitet av institusjoner innenfor de ulike målgruppene, og har dermed ulike forutsetninger for å vurdere like henvendelser på en likeverdig måte. Fullmaktstrukturen og manglende normering gjør at økonomiske beslutninger med store konsekvenser tas på et lavt forvaltningsnivå, uten at aktørene er gitt nødvendige virkemidler, helhetlig budsjettansvar eller tilgang til pålitelig styringsinformasjon. I praksis fattes strategiske og operative beslutninger om tjenestetilbud, omstilling, faglige modeller, kjøp av private tjenester og kapasitetsstyring parallelt i fem regioner, og ikke sentralt.

Områdegjennomgangen beskriver at desentraliserte beslutninger og mange aktører gjør at beslutningsstrukturen er « kjennetegnet ved en «nedenfra-og-opp» styring der Bufetats samlede utgifter i stor grad bindes opp av barnevernfaglige vurderinger som er delegert langt ute i organisasjonen, eller gjøres av andre aktører utenfor det statlige barnevernet » (Deloitte og Oslo Economics, 2024, s. 186). Resultatet er både en manglende helhetlig oversikt over kostnadsutvikling og prioritering, og en risiko for variasjon og uforutsigbar ressursbruk.

Tidligere utredninger, dataanalyser og innspill fra ulike aktører viser at den desentraliserte strukturen har ført til uønsket variasjon mellom regionene, og til dels også innad i regionene, når det gjelder valg av faglige metoder, bemanning, kompetanseprofiler og tjenesteutforming. Utvalget vurderer at variasjonen skyldes at den reelle beslutningsmyndigheten på strategiske områder i stor grad er plassert på lavere nivåer, og at en konsekvens er at styringssignaler ikke når gjennom.

En inndeling i regioner, med Oslo kommune på utsiden, øker risikoen for uønsket variasjon i kvalitet på tvers av kommunene. Ulik regional praksis kan skape ulikhet i tilbudet barn mottar, noe som kan påvirke hvordan de opplever tilbudet, hvilke utviklingsmuligheter de får, og deres opplevelse av rettferdighet. Barn i én region kan få tilgang til bedre eller mer omfattende tjenester enn barn i en annen region. Gjennomgangen av Bufetats brudd på bistandsplikten, der etaten ikke har levert forsvarlige tiltak til rett tid, viste også betydelig variasjon mellom regionene, både i antall saker, bruk av ulike institusjonsplasser og i alvorlighetsgraden (Oslo Economics, 2024).

Den desentraliserte og fragmenterte beslutningsstrukturen fører også til betydelige variasjoner i kostnad per barn og per plass, uten at disse nødvendigvis kan forklares med ulikheter i kvalitet eller behov. I fravær av samordning og overordnet styring fremstår ressursbruken som lite transparent, og det er krevende å vurdere om midlene brukes i tråd med politiske mål om kvalitet og likeverdige tjenester.

7.1.2 Svak styring av innkjøp og anskaffelser

Staten er i praksis enekjøper av institusjonsplasser i det nasjonale markedet. Det gir staten en betydelig markedsmakt overfor private leverandører, og mulighet til å styre prisnivå, kvalitet og kapasitet på en måte som fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk. Bufdir og Bufetat bruker ikke markedsmakten som offentlig innkjøper på en samlet måte, og innkjøpsfunksjonene er spredt mellom en rekke aktører som konkurrerer med hverandre.

Innkjøpsfunksjonen i Bufetat er desentralisert til fem ulike regionale innkjøpsmiljøer. Innkjøpsmiljøene får råd og veiledning fra Enhet for inntaksstøtte (EIS) til å anskaffe plasser fra private leverandører, men regionene opererer med stor grad av autonomi. Utvalget har fått beskrevet at de regionale enhetene tidvis konkurrerer med hverandre om enkeltplasser hos private leverandører. Konkurransen skjer særlig i situasjoner med kapasitetsmangel, og der det er høy risiko for brudd på bistandsplikten. I slike tilfeller forekommer det at regioner innen samme statlige etat overbyr hverandre for å sikre plass til barn med behov for umiddelbar hjelp. Resultatet er at den regionen som har hatt størst betalingsvilje unngår brudd på bistandsplikten, mens andre regioner i realiteten overtar deres bistandspliktbrudd. På nasjonalt nivå blir ikke bistanden styrket, men det skjer en geografisk forskyvning av problemet. Samtidig fører praksisen til unødvendig høye kostnader for samfunnet som helhet. Utvalget har fått beskrevet lignende praksis i Oslo kommune, der bydelene i noen tilfeller konkurrerer med hverandre eller med regionene i Bufetat om å skaffe en institusjonsplass til et barn som trenger det.

I stedet for å opptre som én samlet og profesjonell innkjøper, opptrer etaten fragmentert og til dels i intern konkurranse. Situasjonen er særlig problematisk gitt det sterke presset på regionene for å ivareta sitt samfunnsoppdrag og unngå brudd på bistandsplikten. Presset på regionene vil til dels gi insentiver for å ta beslutninger som svekker statens forhandlingsposisjon og undergraver muligheten for strategiske og planmessige anskaffelser. Utvalget vurderer at organiseringen av innkjøp av private institusjonsplasser bidrar til å drive opp kostnadene og svekke den overordnede styringen av kvalitet og kapasitet i tilbudet.

7.2 Organiseringen fører til et svakt fagdirektorat

I rollen som fagdirektorat for det kommunale og det statlige barnevernet har Bufdir blant annet ansvar for å utvikle faglige anbefalinger, formidle kunnskap fra forskning og bidra til å realisere nasjonale kvalitetsmål i barnevernet. Direktoratsoppgaven inkluderer ansvar for å tolke barnevernsloven og utvikle veiledere som tydeliggjør faglige og regulatoriske rammer og krav som gjelder alle barnevernsinstitusjoner.

Rollen innebærer å legge til rette for en felles faglig forståelse, skape legitimitet og koordinere innsatsen på tvers av aktørene. Rollen forutsetter at direktoratet har tilstrekkelig faglig legitimitet og tillit. Rollen forutsetter også at direktoratet etablerer relevante arenaer for dialog, slik at både statlige, kommunale og private aktører opplever eierskap til de faglige føringene.

Utvalget mener at dagens organisering gjør det vanskelig for Bufdir å ivareta rollen som fagdirektorat av to grunner: (i) rollen som etatsstyrer trekker oppmerksomheten bort fra rollen som fagdirektorat, og (ii) plassering av de to rollene i samme virksomhet gjør det vanskelig å sikre at direktoratet får nødvendig legitimitet.

7.2.1 Rollen som etatsstyrer får svært mye oppmerksomhet

Det er et betydelig styringstrykk på etaten. Kostnadskontroll og brudd på bistandsplikten opptar stor plass i styringsdokumentene, i styringsdialogen og i budsjettforhandlingene. Bistandsplikten til etaten innebærer at Bufetat ikke har lov til å slutte å tilby institusjonsplasser selv om budsjettet er brukt opp, men samtidig har Bufdir som etatsstyrer en plikt til å overholde budsjettene og bare bruke midlene de er tildelt. Kombinasjonen av bistandsplikt og kostnadskontroll blir ekstra utfordrende av at det ikke er tilstrekkelig ledig kapasitet til å ivareta behovet i kommunene, særlig når antallet barn varierer.

Presset fra departementet om å få kontroll på kostnadene er betydelig. I 2024 omhandlet etatsstyringsmøtene mellom departementet og direktoratet i stor grad behovet for å sikre kostnadskontroll og redusere bruddene på bistandsplikten. Samtidig fikk Bufdir bevilget 650 millioner kroner i løpet av året til å dekke merforbruk til institusjonsbarnevernet, i tillegg til budsjettøkningen på 500 millioner de ble tildelt i statsbudsjettet for samme år.

I tildelingsbrevet for 2025 ble styringen strammet ytterligere opp, og bistandsplikt og kostnadskontroll løftet opp som særlig prioriterte områder (Barne- og familiedepartementet, 2025b). I statsbudsjettet for 2025 ble bevilgningen økt med over 500 millioner kroner, og i revidert nasjonalbudsjett fikk Bufdir tildelt ytterligere 500 millioner kroner for å dekke påløpt merforbruk til institusjonsbarnevernet. Et så stort merforbruk over flere år uten tydelige økninger i kvalitet eller kapasitet i tilbudet, utgjør en stor utfordring for departementet og direktoratet.

Med så sterke styringssignaler knyttet til de økonomiske forpliktelsene ved etatsstyringen er det etter utvalgets vurdering grunn til å tro at Bufdir har vansker med å samtidig ivareta fagdirektoratsrollen på en tilfredsstillende måte. Inntrykket har også blitt bekreftet i utvalgets møter med de ulike aktørene. Utvalget vurderer at styringssignalene fra departementet og direktoratets påfølgende arbeid med å få kontroll på kostnadene overskygger oppmerksomheten til etterspurte og nødvendige fagdirektoratsoppgaver.

Et særtrekk ved styringsdialogen er at enkeltsaker i barnevernet ofte utløser omfattende og akutte styringsbehov. Alvorlige hendelser på institusjon får ofte stor oppmerksomhet både i medier og i politikken, og fører med seg endringer i styringen av institusjonsbarnevernet. For å håndtere slike situasjoner sendes detaljerte oppdrag eller rapporteringskrav fra departementet til direktoratet, slik at ansvarlige (statsråden eller departementet) kan få nødvendig kontroll. Et eksempel er departementets svært detaljerte styring av statlige institusjoner i kjølvannet av medias avsløringer av behandlingstilbudet ved institusjonen Vestlundveien i Bergen, hvor to jenter senere døde. 55 56 Et annet eksempel er departementets detaljerte kunnskapsbestillinger i kjølvannet av VGs og NRKs avsløringer av barn som har blitt utsatt for overgrep fra ansatte på barnevernsinstitusjon. 57 58

Denne formen for adhocstyring kan være nødvendig for å sikre rask respons, men har også utilsiktede konsekvenser. Den utløses ofte av et sterkt behov for å synliggjøre handlekraft og gjenvinne kontroll, og blir dermed et utrykk for vaklende tillitt mellom departement og direktorat. For Bufdir innebærer det en situasjon hvor store deler av organisasjonen mobiliseres for å svare på kriserapportering, akutt styringsdialog og midlertidige tiltak. Reaktive tiltak går dermed på bekostning av langsiktig fagutvikling og systematisk kvalitetsarbeid. Ressurser som kunne vært brukt til å utvikle og forankre varige faglige standarder, bindes i stedet opp til tidsavgrensede rapporterings- og beredskapsoppgaver.

Utvalget vurderer at adhocstyringen forsterker problemene som allerede følger av den sterke vektleggingen av etatsstyrerrollen. Sammen bidrar de til å skape et styringsregime som i for stor grad er krisehåndterende, og som i for liten grad er kunnskaps- og kvalitetsutviklende. Over tid sementerer dette en skjev rollefordeling der styringslogikken dominerer, mens fagdirektoratsoppgavene systematisk nedprioriteres.

7.2.2 Rollen som fagdirektorat har ikke tilstrekkelig legitimitet

Selv med kontinuerlig vurdering av forsvarlig rolleutøvelse i Bufdir, i tråd med instruksen fra departementet, er det flere risikoer ved å kombinere rollene som fagdirektorat og etatsstyrer i samme organisasjon. Det er betydelig risiko for at ulike deler av organisasjonen ikke opptrer faglig uavhengig av hverandre, at Bufdir ikke har tilstrekkelig rolleavklaring i møte med andre aktører, og at utenforstående oppfatter organiseringen i seg selv som lite tillitsskapende.

Å samle fagutvikling, lovfortolkning og etatsstyring i ett organ kan legge til rette for effektiv informasjonsflyt, rask implementering av nye retningslinjer og bedre tilpasning av regelverk til behovene i praksisfeltet. Samtidig skaper den nære koblingen mellom fagmyndighet og drift en risiko for at regelverksforståelsen ikke er fullt ut uavhengig. Når direktoratet utarbeider tolkninger av regelverket som direkte påvirker Bufetats virksomhet, er det risiko for at det kan oppstå lojalitetskonflikter. Konflikten er særlig utfordrende i tilfeller der Bufetat ikke etterlever lover eller retningslinjer, og der det faglige ansvaret for å korrigere praksisen hviler på det samme organet som har etatsstyringsansvaret. Risikoen for at direktoratet vurderer og legitimerer praksis det selv har styrt frem, der andre leverandører ikke får ta del i fagutviklingen, kan svekke tilliten til det faglige innholdet i direktoratets veiledning.

Et sentralt spørsmål er om det statlige barnevernet er tjent med en organisering der én aktør både fortolker og forvalter loven og samtidig styrer virksomheten som skal etterleve den. Hensynet til faglig uavhengighet, klar ansvarliggjøring og tillit til sektoren tilsier at organiseringen bør vurderes kritisk.

Det er få systematiske og strukturelle mekanismer i dagens organisering som kan sikre at Bufdirs tolkning av lovverket ikke påvirkes av eventuelle driftsutfordringer og kapasitetsbegrensninger i Bufetat. Dette reiser spørsmål om Bufdir i tilstrekkelig grad kan opptre som en uavhengig faglig autoritet for det kommunale og det statlige barnevernet, en rolle som er både etterspurt og forventet av aktører i sektoren.

De to rollene som Bufdir må kombinere skaper uklarhet om hvor ansvaret ligger. Dersom det avdekkes ulovlig praksis eller alvorlig omsorgssvikt i institusjoner, kan det være uklart om årsaken ligger i mangelfull faglig veiledning, sviktende styring eller svak lokal gjennomføring. Uklarheten som oppstår i dobbeltrollen, kan gjøre det vanskelig å plassere ansvaret og gjennomføre nødvendige forbedringer.

Til ekspertutvalget har kommuner, private aktører, tillitsvalgte i Bufdir og tilsynsmyndigheter delt bekymringer om Bufdirs sammenblanding av rollen som fagdirektorat for hele det statlige barnevernet og rollen som etatstyrer for bare en del av institusjonstilbudet. Utvalget vurderer at utøvelsen av de ulike rollene i dagens organisering påvirker legitimiteten til Bufdir som fagdirektorat for institusjonsbarnevernet.

Utvalget vurderer at dagens organisering og utøvelse av rollene som forvalter av loven og etatsstyrer for institusjonstilbudet svekker legitimiteten til direktoratet som faglig premissleverandør for institusjonsbarnevernet.

8 Utvalgets samlede problemforståelse

I del II har utvalget omtalt kjente utfordringer og pågående forbedringsarbeid i institusjonsbarnevernet. Utvalget har også brukt organisatoriske perspektiver for å belyse hvordan dagens organisering forsterker utfordringene i sektoren.

I dette kapittelet presenterer utvalget sin samlede problemforståelse.

8.1 Utilstrekkelig kontroll på kvalitet, kapasitet og kostnader

Utvalget er særlig bekymret for at barn ikke får de tjenestene de har behov for og krav på. Brudd på bistandsplikten, valg av feil institusjon og hyppige flyttinger kan ha alvorlige konsekvenser for barnas utvikling og trygghet. Manglende kontroll på kvaliteten, svak kontroll med kapasiteten og fravær av en helhetlig faglig og økonomisk styringsmodell gjør det krevende å sikre et forutsigbart, likeverdig og kostnadseffektivt institusjonstilbud. I tillegg svekker manglende kapasitet og dårlig koordinerte tjenester kommunenes mulighet til å ivareta sitt omsorgsansvar. Det sektorovergripende samarbeidet fungerer for dårlig, og institusjonene må ofte kompensere for manglende innsats fra andre tjenester, inkludert spesialisthelsetjenesten, uten nødvendige ressurser eller forutsetninger. Manglene kan ha få alvorlige konsekvenser for barn og unge.

En sentral utfordring for institusjonsbarnevernet er at aktørene mangler en felles forståelse for hva som utgjør god kvalitet i tjenestene. Mangel på et tydelig formål og en felles faglig normering av institusjonstilbudet skaper variasjon i innretting av tilbudet, der barn i ulike deler av landet ikke får et likeverdig tilbud. Det finnes få nasjonale standarder utover de generelle kravene til forsvarlighet, og heller ikke felles nasjonale retningslinjer som beskriver hva en institusjonsplass skal inneholde, hvordan tilbudene skal differensieres, hva som er hensiktsmessig bemanning for ulike målgrupper, hva det skal koste, eller hvilke vurderinger som skal gjøres når et barn kanskje må flytte langt for å få en ledig institusjonsplass. Resultatet er store variasjoner i praksis og i kostnader, uten at variasjonen nødvendigvis reflekterer forskjeller i behov eller kvalitet. Fravær av en tydelig normering fører også til manglende informasjon om hva som er de langsiktige effektene av institusjonstilbudet, både for barna og for samfunnet. Utvalget vurderer derfor at departementet og direktoratet ikke har tilstrekkelig kontroll på kvaliteten i institusjonsbarnevernet.

For å sikre et helhetlig, forutsigbart og tilpasset omsorgs- og hjelpetilbud til alle barn som trenger det, er det avgjørende med en presis oversikt over institusjonskapasiteten. Staten har et ansvar for å ivareta bistandsplikten og sikre at barna får et tilbud i tråd med deres behov. Imidlertid viser det seg at det er betydelige utfordringer knyttet til både styring av og oversikt over kapasiteten i institusjonsbarnevernet. Den fragmenterte styringen av innkjøp av institusjonsplasser fra private leverandører gjør det utfordrende å ivareta behovet for forutsigbarhet og tilstrekkelig beredskap av institusjonsplasser. Manglende felles oversikt og uklar kommunikasjon om nødvendig, ledig og fremtidig kapasitet gjør det også vanskelig å sikre riktig ressursbruk og planlegge for en nødvendig beredskap. Utvalget vurderer at departementet og direktoratet ikke har tilstrekkelig kontroll på kapasiteten i institusjonsbarnevernet.

For at departementet og direktoratet skal ha god styring av institusjonstilbudet, er det viktig å vite at ressursene utnyttes på en måte som gir best mulig effekt for barna og samfunnet som helhet. De siste årene har ikke direktoratet klart å overholde den økonomiske rammen for utgiftene til institusjonsbarnevernet, og det har vært behov for flere store ekstrabevilgninger. At institusjonsbarnevernet medfører høye kostnader, er ikke i seg selv problematisk. Problemet oppstår når kostnadsøkningen ikke på en tillitsvekkende måte kan forklares gjennom bedre kvalitet eller økt kapasitet. Manglende gjennomsiktighet og forutsigbarhet gjør det vanskelig å vurdere om ressursene brukes på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. Dette kan bidra til å svekke tilliten til institusjonsbarnevernet, både blant beslutningstakere og i befolkningen generelt. Utvalget vurderer at departementet og direktoratet ikke har tilstrekkelig kontroll på kostnadene i institusjonsbarnevernet.

De tre temaene kvalitet, kapasitet og kostnad henger tett sammen og påvirker hverandre gjensidig. Uten en felles forståelse for hva kvalitet er og hvordan det kan måles, samt hvordan kapasitet beregnes og benyttes, blir det vanskelig å vurdere om økte kostnader faktisk gir bedre tjenester for barna det gjelder, og om ressursene brukes på en effektiv måte. Utvalget mener at manglende kontroll på kvalitet og kapasitet er den mest sentrale årsaken til den økonomiske uforutsigbarheten for institusjonsbarnevernet.

8.2 Organisatoriske svakheter påvirker Bufdirs rolleutøvelse

Utvalget mener at dagens organisering og styring av institusjonsbarnevernet har betydelige svakheter som gjør det utfordrende å få til god styring og fagutvikling. Utvalget mener at dagens organisering gjør at Bufdir verken ivaretar rollen som fagdirektorat eller rollen som etatsstyrer på en god nok måte.

Utvalget har lagt Stortingets og regjeringens føringer for institusjonsbarnevernet til grunn for vurderingene sine. Tiltak for bedre styring og organisering av statlig barnevern skal ikke bare bidra til likeverdige og formålseffektive tjenester i dag, men også gi forutsetninger for å styre mot en ny innretning av tjenestetilbudet fremover. Omstillingen som Stortinget har sluttet seg til i Prop. 83 L (2024–2025) fordrer en organisasjon med tilstrekkelig gjennomføringskraft, styringsdyktighet og kapasitet til faglig utvikling.

Utvalget mener at Bufdirs sentrale roller som fagdirektorat og etatsstyrer er vanskelige å kombinere, og at kombinasjonen skaper problemer for styringen og tilliten til institusjonsbarnevernet. At samme virksomhet normerer, fortolker lovverk, godkjenner, anskaffer og kontrollerer institusjonsplasser, og samtidig er tjenesteyter, svekker troverdigheten til systemet og tilliten til barnevernet som helhet. Organiseringen av Bufdir og Bufetat fremstår som unødvendig kompleks, med et direktorat som er organisert etter funksjoner og en etat som er organisert etter regioner, der begge er ledet av samme toppleder i en felles ledergruppe. Ansvarsforholdet og prioriteringene mellom faglig utvikling, regelverkstolkning og operativ drift er i beste fall uklare. Situasjonen blir ytterligere komplisert av at de to rollene som fagdirektorat og etatsstyrer er gjensidig avhengige av hverandre for å ha god styring og kontroll.

Utvalget vurderer at dagens styring og organisering ikke gir en tilstrekkelig og helhetlig ressursprioritering. Et gjennomgående problem er at viktige avgjørelser som påvirker barnas tilbud og områdets ressursbruk tas på et lavt nivå i hver av de fem regionene i etaten, uten tilstrekkelig tydelige rammer fra direktoratet. Fraværet av en felles faglig plattform og en samlet økonomisk styring på tvers av regionene svekker både faglig forsvarlighet og kostnadskontroll i utviklingen av institusjonstilbudet. Verken departementet, direktoratet eller etaten tar etter utvalgets vurdering tydelig nok ansvar for å sikre at det nasjonale tilbudet samlet sett er målrettet, tilgjengelig og effektivt.

Dagens styring og organisering gjør det vanskelig for beslutningstakere å ha tilstrekkelig kontroll med tjenestene. Det innebærer å sikre at tjenestene har likeverdig kvalitet, å ha oversikt over kapasiteten for å overholde bistandsplikten, gjennomføre reelle prioriteringer og å ta kontroll over de uforutsigbare og stadig økende kostnadene i det statlige barnevernet. Utvalget påpeker at god planlegging, styring og kvalitetsutvikling må bygge på pålitelig styringsinformasjon. Dagens innhold, omfang og tilgang til fag- og datasystemer gir fragmentert informasjon om barna og den gir ikke tilstrekkelig informasjon for styring og planlegging på og mellom nivåene. Utilstrekkelig styringsinformasjon gir et svakt beslutningsgrunnlag for både myndigheter og tjenesteytere.

Dagens organisering med mange regioner, nivåer og aktører, og med parallell oppgaveløsing i regionene, i Oslo og i direktoratet, gjør det vanskelig å utvikle institusjonstilbudet i tråd med barnas behov og overordnede mål, innenfor en effektiv ressursbruk. Det mangler også en forpliktende og overordnet plan for hvordan institusjonstilbudet skal utvikles, dimensjoneres og fordeles. Uforutsigbarhet i kapasitet, manglende styringsinformasjon og fravær av felles faglige og økonomiske rammer forverrer utfordringene. Utvalget mener at styringen av institusjonskapasiteten ikke har vært tilstrekkelig langsiktig, koordinert eller kunnskapsbasert, verken fra departementet eller direktoratet.

Dagens organisering, der Bufdir har fagansvar for hele institusjonsbarnevernet, og samtidig retter svært mye oppmerksomhet mot etatsstyringsansvaret for en tredjedel av institusjonstilbudet, påvirker rolleutøvelsen til fagdirektoratet. Styringstrykket på etaten fører etter utvalgets vurdering til at den faglige veiledningen fra direktoratet ikke blir tilstrekkelig i omfang og i faglig innhold og tyngde. Uønsket variasjon i regionene og Oslo, og mellom statlige og private institusjoner, skaper betydelig risiko for regionale og lokale forskjeller i kvaliteten på og tilgjengeligheten av institusjonstilbudet. Utvalget mener at direktoratet må kunne opptre med faglig uavhengighet og vise til klare ansvarsområder for å ha tillit. Utvalget vurderer at dagens organisering, med kombinasjonen av rollen som fagdirektorat for barnevernsfeltet og etatsstyrer for Bufetat, innebærer en risiko for svekket tillit til sektoren som helhet.

Utvalget mener at barnas meninger og synspunkter om institusjonsopphold bør hentes inn og brukes på en langt mer systematisk måte enn i dag. Det varierer mellom institusjonstyper og eierskap i hvilken grad barn får medvirke til og gi synspunkter på eget institusjonsopphold, og barnets stemme brukes ikke på en systematisk måte i lokalt og nasjonalt forbedringsarbeid. Utvalget mener det er en alvorlig svakhet ved dagens styring av institusjonsbarnevernet at barnets stemme i liten grad inngår i helhetlige kvalitetsvurderinger og systematisk kunnskapsutvikling i departementet og direktoratet.

Utvalget anerkjenner at det pågår flere viktige forbedringstiltak i Bufdir og Bufetat. Det gjelder blant annet piloter for ny institusjonsinnretning, styrking av fellesfunksjoner på tvers av regionene, utvikling av et felles faglig rammeverk og modernisering av digitale støttesystemer. Utvalget vurderer disse tiltakene som viktige, nødvendige og i tråd med regjeringens strategi, men lite forpliktende utover egen etat og ikke tilstrekkelig ambisiøse på vegne av barna og feltet. Utvalget anser det som positivt at det er startet utprøving og forbedringsarbeid, men er samtidig usikre på om innrettingen av utviklingsarbeidet er kraftfullt nok til å gjennomføre de omfattende og krevende omstillingene det er lagt opp til.

Etter utvalgets vurdering vil det være svært krevende å realisere de igangsatte og planlagte kvalitetsforbedringene, herunder ny innretning av institusjonstilbudet, innenfor rammene av dagens organisering. Fragmentering av ansvar, ulik praksis mellom regioner og mellom Oslo og staten, samt et svakt fagdirektorat gjør det vanskelig å samle seg om en retning og et tempo i det nødvendige endringsarbeidet.

Oslo kommune står i en særstilling, og det er grunn til særlig bekymring for om barn i Oslo vil få det institusjonstilbudet som Stortinget har gitt sin tilslutning til. Utvalget stiller spørsmål til hvordan barn i Oslo skal kunne tilbys et likeverdig og kvalitetsmessig godt institusjonstilbud når kommunen i praksis står uten et operativt og økonomisk apparat for å realisere de nasjonale målene. Utvalget stiller seg tvilende til om særordningen i Oslo legger tilstrekkelig til rette for et likeverdig tilbud til barn i hele Norge. Utvalget mener at det kreves større styringskraft og gjennomføringsevne for å utvikle det fremtidige statlige barnevernet. Det må iverksettes en helhetlig plan fra departementet med en sterk kobling mellom faglig og økonomisk styring til det beste for barn, familier, ansatte og samfunn.

Utvalget mener at det bør legges tydeligere rammer og føringer for hvordan utviklingsarbeidet i sektoren skal styres og gjennomføres fremover. Det gjelder både statlig nivå og Oslo kommune. Når det i Prop. 83 L (2024–2025) legges opp til en nasjonal standard for institusjoner, med felles faglige forventninger og bedre samhandling med spesialisthelsetjenesten, er det avgjørende at styringen også er nasjonal. Ulike praksiser, målgruppedefinisjoner, ansvarslinjer og finansieringssystemer er uforenlig med ambisjonen om et helhetlig og likeverdig institusjonstilbud.

Samlet sett mener utvalget at dagens organisering og styring av institusjonsbarnevernet innebærer alvorlige svakheter som må utbedres for å sikre et godt, stabilt og likeverdig institusjonstilbud for barn og unge i hele landet.