2 JURIDISKE RAMMER

2.1 Innledning

Enhver diskusjon om offentlige støtteordninger må skje i lys av Grunnloven § 75 bokstav d om Stortingets bevilgningsmyndighet. Denne myndigheten må utøves innenfor juridiske grenser, og mandatet presiserer at utvalgets forslag skal «vurderast opp mot handlingsrommet etter Grunnlova og menneskerettane».

Grensene for Stortingets bevilgningsfrihet følger for det første av Grunnloven, der særlig § 16 peker seg ut i relasjon til utvalgets mandat. Hvilke grenser som følger av nøkkelord som «folkekirke» og støtte «på lik linje» står derfor sentralt i dette kapitlet.

For det andre må friheten utøves innenfor rammen av ordinær lov. Med visse unntak er imidlertid ikke trossamfunnslovens bestemmelser om støtte til tros- og livssynssamfunn bindende for utvalget. Om vi ser bort fra en forutsetning om at støtten ikke kan settes til null og kravet om støtte «på lik linje», sier verken Grunnloven § 16 eller bestemmelsene i trossamfunnsloven noe avgjørende om støttens omfang.

For det tredje må Stortingets bevilgningsfrihet utøves innenfor rammen av bindende traktater om menneskerettigheter som er gjort til norsk rett.

I det følgende vil utvalget konsentrere seg om de rettslige føringene for arbeidet som følger av bestemmelsene i Grunnloven § 16, Grunnloven § 98 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 9 og 14. Andre sider av den overordnede rettslige reguleringen av tros- og livssynsområdet blir bare omtalt i den grad de kan ha vesentlig betydning for arbeidet. Utvalget legger til grunn at disse sentrale rettsreglene i hovedsak er kjent gjennom andre kilder, og nøyer seg med å omtale punkter som er av særlig betydning i relasjon til mandatet.

2.2 Religionsfriheten

Friheten til tanke, samvittighet, religion og overbevisning er både grunnleggende for enkeltmennesket og for et demokratisk samfunn. Grunnloven § 16 første punktum om at «Alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse» ble først vedtatt i forbindelse med Grunnlovens 150 års jubileum i 1964, da den ble inntatt som første ledd i Grunnloven § 2. Da skulle den stadfeste at bestemmelsene om statens konfesjonelle karakter ikke sto i veien for religionsfrihet for alle innbyggere.

Det er bred enighet om at bestemmelsen omfatter både friheten til å tro og utøve sin tro eller livssyn, samt retten til ikke å ha en tro eller et livssyn. 5 Dette gjelder selv om ordlyden i grunnlovsbestemmelsen er snevrere enn bestemmelsene om tros- og livssynsfrihet i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 9 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18. Disse konvensjonene gjelder som norsk lov i kraft av menneskerettsloven av 21. mai 1999 § 2.

EMK artikkel 9 verner eksplisitt retten (1) til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet, (2) til å endre sin religion eller overbevisning, og (3) til å uttrykke og å utøve sin religion eller overbevisning. SP art. 18 nr. 4 klargjør videre statens plikt til å respektere foreldres frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med sin overbevisning, og barnekonvensjonen art. 14 presiserer trosfriheten for barn. I motsetning til Grunnloven § 16 første punktum gir disse konvensjonene også uttrykkelig hjemmel til å begrense tros- og livssynsfriheten dersom nærmere bestemte vilkår er oppfylt.

EMK. art. 9 omfatter både enkeltpersoner og trossamfunn, og gir både et individuelt og et kollektivt vern. 6 Men ettersom saker om religionsfrihet ofte reiser sensitive spørsmål av moralsk, etisk eller sosial karakter, har Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) hittil gitt statene vid skjønnsmargin i vurderingen av unntak etter EMK. art. 9 nr.2. 7

Religionsfriheten innebærer både positive og negative forpliktelser for staten. Den hjemler både frihet fra inngrep i retten til å uttrykke sin religion eller sitt livssyn, og støtte til å utøve denne retten. Verken Grunnloven § 16 første punktum, EMK art. 9 eller SP art. 18 gir tros- eller livssynssamfunn rett til offentlig økonomisk støtte.

2.3 Den norske kirke som «folkekirke»

Grunnloven § 16 andre punktum bestemmer at Den norske kirke «forblir Norges folkekirke» og skal «understøttes som sådan». Ordet «forblir» uttrykker kontinuitet. Sett i lys av § 16 tredje punktum om særskilt lovgivning om kirkens ordning tilsier dette at Den norske kirke skal være en folkekirke og ha et særlig forhold til staten også etter at den ved årsskiftet 2017 gikk over fra å være statskirke til å bli et eget rettssubjekt. Dette skiller den fra andre tros- og livssynssamfunn i Norge.

Ordlyden i Grunnloven § 16 andre punktum er inspirert av den danske grunnloven § 4, som har stått uendret siden 1849. Siden den danske «folkekirken» fortsatt er en rendyrket statskirke, er det imidlertid lite å hente fra nærmere sammenligning med dansk rett. I norsk rett ble ordet folkekirke først brukt i kirkeloven av 1996, der Den norske kirke ble omtalt som «Den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge». 8

Bestemmelsens forarbeider gir lite veiledning om det nærmere meningsinnholdet i begrepet «folkekirke». Dermed får ordlyden, som faktisk ble vedtatt av et tilnærmet enstemmig storting, særlig vekt. Den skiller mellom støtte til virksomhet som kan begrunnes under henvisning til § 16 andre punktum om «Norges folkekirke», og til «alle tros og livssynssamfunn», Den norske kirke inkludert.

Smith minner om at Grunnloven § 16 først og fremst uttrykker et politisk kompromiss og er av symbolsk karakter i den forstand at den grunnlovsfester et knippe verdier som på forslagstiden hadde bred støtte i Stortinget. 9 Etter hans syn bidrar den etterfølgende stortingsbehandlingen våren 2012 særlig med presiseringer om kirkens landsdekkende karakter, og forutsetninger om at kirken skal være åpen, tilgjengelig og demokratisk styrt. 10

Stortingsmeldingen om Staten og Den norske kirke 11 uttaler seg mer utførlig om begrepet folkekirke. Meldingen ble vedtatt i statsråd dagen etter at representanter for alle partier formelt hadde fremmet forslag om å endre Grunnloven for å oppheve bestemmelsene om statsreligion og de resterende deler av statskirkeordningen; et hovedprodukt var nåværende § 16. Selv om meldingen ikke kan betraktes som egentlige forarbeider til § 16, er den av interesse som uttrykk for tankegangen i det politiske miljøet på den tiden, og i alle fall for regjeringens syn:

«På dette grunnlaget har departementet en kirkepolitisk målsetting om å sikre at Den norske kirke kan videreføres og styrkes som en åpen, inkluderende og landsdekkende folkekirke, med dåpen som eneste medlemskriterium, bred kontaktflate og rom for ulike grader av trosengasjement, ulike kulturer og tradisjoner og ulike teologiske retninger. Den norske kirke skal over hele landet kunne tilby kirkelig betjening, invitere folk til tro og fellesskap og være en verdibærer som bidrar til å styrke lokalsamfunn og storsamfunn, menneskeverd, miljøvern og internasjonal solidaritet». 12

At Grunnloven § 16 andre punktum bestemmer at staten skal understøtte folkekirken «som sådan», kunne forstås slik at plikten til å støtte Den norske kirke kun gjelder så lenge den er en folkekirke. 13 Men dette ville forutsette et noenlunde presist grunnlag for å «måle» når grensen var passert, og at overskridelse hadde bestemte konsekvenser for støtteordningen. Et bedre alternativ er derfor å forstå bestemmelsen som et krav om at staten gjennom økonomisk støtte (og lovgivning om «Kirkens ordning» etter § 16 tredje punktum) skal bidra til å bevare virksomhet som Den norske kirke utfører på vegne av hele samfunnet. Dette stemmer med sentrale uttalelser i stortingsmeldingen, som understreker at staten skal legge til rette for at Den norske kirke kan videreføres som «en åpen, inkluderende og landsdekkende folkekirke med rom for ulike grader av trosengasjement, ulike kulturer og tradisjoner og ulike teologiske retninger». 14

Forståelsen av den «folkekirken» som staten har plikt til aktivt å legge til rette for å videreføre, som landsdekkende, åpen og demokratisk, er lovfestet som formål for den nåværende trossamfunnslovens kapittel 3 om Den norske kirke (§ 10).

Det synet på Den norske kirke som folkekirke som dagens lovgivning bygger på, utvikles videre i proposisjonen til den nye trossamfunnsloven:

«Statens plikt til å understøtte Den norske kirke som evangelisk-luthersk folkekirke innebærer først og fremst å legge de økonomiske, rettslige og organisatoriske forholdene til rette for at Den norske kirke «forblir» Norges folkekirke. Hva som nærmere ligger i det å være folkekirke, fremgår ikke av ordlyden. Det fremgår imidlertid av § 16 lest i sammenheng at det å være folkekirke innebærer en særlig stilling overfor staten, og at dette skiller folkekirken fra de øvrige tros- og livssynssamfunnene. Dette er også presisert i St.meld.nr. 17 (2007–2008) (s. 73). Staten har særskilte forventninger til Den norske kirke, og som en konsekvens av dette har staten også en særskilt understøttelsesplikt». 15

Uttalelsene understreker sammenhengen mellom statens særlige forventninger til folkekirken og plikten til særskilt understøttelse. Proposisjonen uttaler følgende om hovedtrekkene av dagens finansieringsordning for Den norske kirke slik de kommer til uttrykk i trossamfunnsloven § 14:

«Bestemmelsen tydeliggjør det særlige formålet med reguleringen i lovens kapittel 3 om Den norske kirke. Den bygger på og konkretiserer bestemmelsene om Den norske kirke i Grunnloven § 16. Kapittel 3 i loven her følger opp statens plikt til å understøtte Den norske kirke i andre punktum og forpliktelsen til å vedta lovgivning om «Kirkens ordning» som følger av Grunnloven § 16 tredje punktum. Grunnloven omtaler Den norske kirke både som «en evangelisk-luthersk kirke» og som «Norges folkekirke». Forpliktelsene i formålsbestemmelsen om at Den norske kirke skal være «landsdekkende» og «demokratisk», er presiseringer av folkekirkekarateristikken i Grunnloven. Formålsbestemmelsen må også sees i lys av at disse forpliktelsene er i tråd med Den norske kirkes selvforståelse. Forpliktelsen til tilstedeværelse i hele landet er i første rekke fulgt opp i §§ 11 første ledd og § 16 første ledd, mens demokratiforpliktelsen er tematisert ved visse bestemmelser om stemmerett og valg i § 13».

Etter dette legger utvalget til grunn at støtte til virksomhet som Den norske kirke utfører på vegne av hele samfunnet og som Grunnloven § 16 andre punktum gir plikt til å understøtte, inngår i det som mandatet betegner som «folkekirkeoppdraget». Finansiering av virksomheten som trossamfunn går inn under bestemmelsen i § 16 fjerde punktum om støtte til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje». Grensedragningen behandles nærmere i kap. 4.

2.4 Særlig hjemmel for lovgivning om Den norske kirkes ordning

Grunnloven § 16 tredje punktum om at Den norske kirkes ordning «fastsettes ved lov» åpner uttrykkelig for å gi en egen lov om «ordningen» av et bestemt trossamfunn. Denne kompetansen er brukt til å vedta et eget kapittel i trossamfunnsloven (kapittel 3), som legger visse begrensninger på det indre selvstyret i Den norske kirke. Samlet bidrar disse bestemmelsene til å understreke kirkens særstilling sammenlignet med andre tros- og livssynssamfunn.

2.5 Støtte til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje»

Grunnloven § 16 fjerde punktum slår fast at alle tros- og livssynssamfunn skal «understøttes på lik linje». Ifølge stortingsmeldingen om staten og Den norske kirke skal bestemmelsen «tydeliggjøre statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk». 16 Men meldingen presiserer samtidig at bestemmelsen verken skal

«innebære nye plikter for staten eller nye rettigheter for tros- og livssynssamfunnene eller individene. Den er å forstå som en referanse til de gjeldende finansieringsordningene, men kan ikke rimeligvis forstås slik at meningen er å etablere noe grunnlovsbeskyttet rettskrav på at disse ordningene i framtiden skal være som i dag». 17

Grunnloven § 16 fjerde punktum er en pliktbestemmelse og gir ikke grunnlag for noe rettskrav på offentlig finansiering av Den norske kirke. Den gir heller ikke noe krav om fullfinansiering av den virksomheten som til enhver tid foregår. Overgangen fra en ren statskirkeordning er egnet til å forsterke forbeholdet om at utgangspunktet ligger i Stortingets myndighet etter Grunnloven § 75 bokstav d til å dimensjonere statsstøtten til Den norske kirke innenfor de rammer som følger av Grunnloven § 16.

Grunnloven § 16 gir heller ikke grunnlag for noe rettskrav på offentlig finansiering av andre tros- og livssynssamfunn. Kravet om støtte til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje» omfatter likebehandling av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, og likebehandling av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Bestemmelsen gir ikke krav på videreføring av dagens tilskuddsordning, og sier ikke «noe mer konkret om hva som ligger i et slikt krav til likebehandling». 18 Så lenge ulikheter mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn forfølger lovlige formål og har en objektiv og rimelig begrunnelse, kan andre tilskuddsordninger enn den etablerte være i overensstemmelse med Grunnloven § 16. 19

I kap. 5 nedenfor sier utvalget mer om sin forståelse av uttrykket «på lik linje» og de konsekvenser for tilskuddsordningen som følger av bestemmelsen om dette.

2.6 Forbudet mot diskriminering

Utvalget legger til grunn at de juridiske grensene for endringer i støtteordningen i det vesentlige må bygge på en forståelse av Grunnloven § 16. Grunnloven § 16 fjerde punktum verner mot usaklig forskjellsbehandling på tros- og livssynsområdet. Dermed vil det generelle vernet mot diskriminering etter andre bestemmelser i første rekke få betydning som yttergrense.

Justisdepartementets lovavdeling har fremhevet at spørsmålet om diskriminering må vurderes opp mot både religionsfriheten og særstillingen til Den norske kirke. 20 Kultur- og kirkedepartementet har presisert at likebehandling ikke kan «anvendes som et absolutt og ukvalifisert krav»:

«Prinsippet om ikke-diskriminering stenger for forskjellsbehandling som ikke er tilstrekkelig begrunnet. Det innebærer at staten ikke kan gjøre offentlige rettigheter eller plikter avhengige av bestemte tros- eller livssynsmessige oppfatninger, og at det heller ikke kan gjøres usaklig forskjell på samfunnene». 21

Ifølge proposisjonen til ny trossamfunnslov medfører Grunnloven § 16 fjerde punktum at statens finansiering av ulike tros- og livssynssamfunn

«har plikt til å oppfylle visse grunnleggende krav til likebehandling av de ulike samfunnene. Dette kravet til likebehandling gjelder også for spørsmålet om tilskudd til ulike tros- og livssynssamfunn. Verken ordlyden i Grunnloven § 16 fjerde punktum eller forarbeidene sier noe mer konkret om hva som ligger i et slikt krav til likebehandling. Etter vårt syn følger det neppe mer av bestemmelsen enn at staten har et ansvar for ikke å diskriminere ulike tros- og livssynssamfunn. Dette må etter vårt syn blant annet innebære at forskjellsbehandling som forfølger lovlige formål og som har en objektiv og rimelig begrunnelse, normalt vil være forenlig med grunnlovsbestemmelsen. Bestemmelsen må dessuten ses i lys av de øvrige bestemmelsene som finnes i § 16 første til tredje punktum: dels et generelt utgangspunkt om religionsfrihet for alle, dels en anerkjennelse av at Den norske kirke fortsatt har en særlig stilling». 22

I norsk rett bygger vernet mot diskriminering på både Grunnloven § 98, likestillings- og diskrimineringsloven, Den europeiske menneskerettskonvensjon art. 14, Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 2 nr.1 og art. 26, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter art. 2 nr. 2, FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner og barnekonvensjonen art. 2.

Grunnloven § 98 annet ledd lyder: «Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.» Ordlyden «intet menneske» gjør det klart at bare fysiske personer kan kreve forbudet mot diskriminering håndhevet ved domstolene. 23 Tros- og livssynssamfunnene er altså ikke vernet etter denne bestemmelsen. 24 Bestemmelsen kan likevel ha betydning ved tolkning av Grunnloven § 16 fjerde punktum, 25 som setter grenser for hvilke ulikheter i støtten til andre tros- og livssynssamfunn som lar seg saklig begrunne (se i pkt. 2.5 ovenfor).

Ifølge Lønning-utvalget, som utarbeidet forslaget til Grunnloven § 98 andre ledd, vil forskjellsbehandling «først utgjøre diskriminering dersom den mangler et saklig formål». Men selv om dette minstekravet er oppfylt, kan forskjellsbehandlingen være forbudt dersom det ikke foreligger rimelig forholdsmessighet mellom det mål som søkes oppnådd og det tiltaket som settes i verk». 26

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 14 lyder:

«The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour , language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status».

Fire vilkår må være oppfylt for at et forhold skal utgjøre diskriminering i relasjon til art. 14. For det første må forskjellsbehandlingen gjelde utøvelse av rettigheter eller friheter som er omtalt i konvensjonen, derunder religionsfrihet (EMK art. 9). For det andre må forskjellbehandlingen skje på ett av de grunnlagene som er nevnt i bestemmelsen, derunder «religion». For å utgjøre et brudd på EMK art.14, må forskjellsbehandlingen for det tredje gjelde personer i sammenlignbare situasjoner, og for det fjerde forfølge et usaklig formål eller være uten objektiv eller rimelig grunn.

EMK art. 14 omfatter både direkte og indirekte diskriminering. Direkte diskriminering finner sted når en person, på grunn av et diskrimineringsgrunnlag i art. 14, stilles dårligere enn andre uten saklig grunn. Indirekte diskriminering skjer når en tilsynelatende nøytral regel, praksis eller handling virker slik at noen, på grunn av et diskrimineringsgrunnlag i art. 14, stilles dårligere enn andre uten saklig grunn.

Staten skal ikke bare avstå fra å diskriminere, men har også plikt til å iverksette tiltak for å forhindre diskriminering.

Forskjellsbehandling som har et saklig formål og ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den som forskjellsbehandles er ikke i strid med EMK art. 14, og brudd foreligger bare hvis den gjelder personer i sammenlignbare situasjoner.

Tros- og livssynssamfunn har ulik juridisk status i konvensjonsstatene, og de nasjonale ordningene er nært knyttet til den enkelte statens tradisjoner og historie. Det finnes ingen felles europeisk standard for finansiering av tros- og livssynssamfunn. 27 Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har derfor gitt statene relativt stor frihet til å regulere forholdet mellom stat og tros- og livssynssamfunn. 28 Men hvis staten gjennom tilskudd eller på annen måte understøtter tros- og livssynssamfunn, må den opptre nøytralt og upartisk, og kriteriene for støtte må bli anvendt på en ikke-diskriminerende måte. 29

FNs menneskerettighetskomité har understreket at selv om en religion er anerkjent som statsreligion, offisiell eller tradisjonell, så skal ikke dette føre til diskriminering mot medlemmer av andre tros- og livssynssamfunn. 30 Det stilles krav om at regler om ulik behandling må ha et saklig formål, være objektiv og rimelig, og praktiseres på en ikke-diskriminerende måte.

Innenfor de overordnede prinsippene om ikke-diskriminering vil avgjørelser fra EMD om konkrete finansieringsmodeller ha begrenset overføringsverdi til Norge, der finansieringsmodellen skiller seg fra ordningene i andre europeiske land. Det finnes så langt utvalget vet ikke EMD-praksis om særlig støtte til trossamfunn som ikke er statlige, og de avgjørelsene som finnes om finansiering av statlige trossamfunn ligger tilbake i tid.

Selv om avvisningsavgjørelsen fra EMD i 2012 om bevilgninger til statskirken i Island også ligger noe tilbake i tid, kan den gi en viss veiledning om særskilt støtte til Den norske kirke kan utgjøre brudd på EMK. 31 EMD kom da til at særskilt økonomisk støtte til statskirken ikke var i strid med EMK art. 9. EMD viste til det generelle vernet for religionsfriheten i lov og grunnlov, til at Island aktivt støttet andre religiøse organisasjoner ved å samle inn avgift fra medlemmene, og til at representanter for religiøse organisasjoner hadde mulighet til å utføre seremonier som var sammenlignbare med statskirkens egne. Statskirken hadde dessuten en rekke oppgaver og plikter som de øvrige tros- og livssynssamfunnene ikke hadde. Samlet mente EMD at ulikhetene i støtten til statskirken og andre tros- og livssynssamfunn var saklig begrunnet og proporsjonal, og dermed ikke i strid med EMK. art. 14.

De forholdene saken fra Island gjelder, skiller seg fra forholdene i Norge blant annet ved at Den norske kirke ikke lenger er en statskirke, og gjennom Grunnlovens krav om likebehandling. Samtidig innebærer Den norske kirkes grunnlovsfestede status som «folkekirke» et spesielt forhold til staten. Den norske kirkes rolle som «folkekirke» etter Grunnloven § 16 og det faktum at den som sådan ivaretar oppgaver som ikke bare angår dens egne medlemmer, men også er av betydning for hele samfunnet, kan utgjøre et saklig grunnlag for å differensiere mellom kirken og andre tros- og livssynssamfunn. Uten hensyn til om oppgavene er lovpålagt eller bygger på annet grunnlag, kan særskilte tilskudd dermed anses som legitim forskjellsbehandling så lenge forskjellsbehandlingen oppfyller kravene til saklighet, objektivitet og rimelighet. Det er imidlertid avgjørende at tilskudd som holdes utenfor beregningsgrunnlaget er klart og saklig begrunnet. 32

2.7 Trossamfunnslovens bestemmelser om økonomisk støtte

Utvalget er (med noen unntak) ikke bundet av bestemmelsene i trossamfunnsloven om støtte til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. En kort oversikt over dagens regler kan imidlertid tjene som bakgrunn for utvalgets videre drøftelser.

Ifølge § 10 har bestemmelsene i trossamfunnsloven kap. 3 om Den norske kirke som mål «å legge til rette for at Den norske kirke forblir en landsdekkende og demokratisk evangelisk-luthersk folkekirke». I proposisjonen utdypes formålet på følgende måte:

«Bestemmelsen tydeliggjør det særlige formålet med reguleringen i lovens kapittel 3 om Den norske kirke. Den bygger på og konkretiserer bestemmelsene om Den norske kirke i Grunnloven § 16. Kapittel 3 i loven her følger opp statens plikt til å understøtte Den norske kirke i andre punktum og forpliktelsen til å vedta lovgivning om «Kirkens ordning» som følger av Grunnloven § 16 tredje punktum. Grunnloven omtaler Den norske kirke både som «en evangelisk-luthersk kirke» og som «Norges folkekirke». Forpliktelsene i formålsbestemmelsen om at Den norske kirke skal være «landsdekkende» og «demokratisk», er presiseringer av folkekirkekarateristikken i Grunnloven. Formålsbestemmelsen må også sees i lys av at disse forpliktelsene er i tråd med Den norske kirkes selvforståelse. Forpliktelsen til tilstedeværelse i hele landet er i første rekke fulgt opp i §§ 11 første ledd og 16 første ledd, mens demokratiforpliktelsen er tematisert ved visse bestemmelser om stemmerett og valg i § 13». 33

Om trossamfunnsloven § 14 om finansiering av Den norske kirke heter det:

«Grunnloven § 16 forplikter staten til offentlig finansiering av Den norske kirke, men det er opp til lovgivningen – og de offentlige budsjettene – å nærmere konkretisere understøttelsens omfang og karakter. Formålet med bestemmelsene i § 14 er å beskrive rammene for statens og kommunenes finansieringsansvar for Den norske kirke og ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Det offentlige finansieringsansvaret er naturligvis ikke til hinder for at Den norske kirke innhenter finansiering fra andre kilder. Kirkemøtet har myndighet til å vedta en obligatorisk avgift eller kontingent for medlemmene». 34

Også trossamfunnsloven § 16 om prestenes og biskopenes tjeneste har sammenheng med forventningen om at Den norske kirke skal være landsdekkende. I proposisjonen kommenteres bestemmelsen slik:

«Første ledd gir et pålegg til Den norske kirke om at hvert sokn skal være betjent av prest, og hvert bispedømme av biskop. Bestemmelsen følger dermed opp karakteristikken av Den norske kirke som «landsdekkende» i § 10. Den vil sikre en landsdekkende prestetjeneste innenfor rammen av Den norske kirkes organer sine vurderinger av hva som er tilstrekkelig prestebetjening i de enkelte soknene. I tillegg forutsetter bestemmelsen at det fortsatt skal finnes bispedømmer og biskoper i Den norske kirke. Kirkemøtet fastsetter den kirkelige inndelingen, herunder bispedømmeinndelingen, jf. § 12 andre ledd». 35

Formålet med bestemmelsene i trossamfunnsloven § 5 om tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn er å sikre at de «understøttes på lik linje med Den norske kirke, og på lik linje med hverandre». 36 Ifølge § 5 tredje ledd skal tilskuddet et fast organisert tros- eller livssynssamfunn har krav på, beregnes etter antall medlemmer som selv har meldt seg inn, eller som har blitt innmeldt av dem som har foreldreansvaret, er bosatt i Norge, og ikke er medlem av Den norske kirke eller andre registrerte tros- eller livssynssamfunn (§ 4 første ledd bokstav a–c). Tilskudd kan likevel nektes dersom vilkårene i § 6 er oppfylt.

Ifølge departementets veileder til trossamfunnsloven blir årets sats for tilskudd per medlem vanligvis kunngjort i begynnelsen av mai. Tilskuddet «beregnes ved at antallet tilskuddstellende medlemmer i henhold til Brønnøysundregistrenes kontroll ganges med årets tilskuddssats». 37 Tilskuddet for 2025 er 1554 kroner per medlem.

2.8 Rammeverk for statlige tilskuddsordninger

En rekke lover og annet regelverk er relevant for tilskuddsforvaltningen. Særlig relevant er reglement for økonomistyring i staten § 5 om utarbeidelse av budsjettforslag til Stortinget og § 8 om krav til utforming og forvaltning av tilskudd.

Grunnloven legger bevilgningsmyndigheten til Stortinget (§ 75 d). Det klare utgangspunktet er at den bevilgende myndighet selv bestemmer om støtte skal gis, og hvordan eventuell støtte skal utformes og dimensjoneres. Denne myndigheten må utøves innenfor de juridiske rammene som Stortinget er bundet av.

Også Stortingets bevilgningsreglement § 9 er sentral når regjeringen utformer forslag om bevilgninger:

«Det skal redegjøres for innholdet av og begrunnelsen for bevilgningsforslagene.

De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår sammen med annen regnskapsinformasjon av betydning for vurdering av bevilgningsforslagene for neste budsjettår».

Kapittel 6 i bestemmelser om økonomistyring i staten regulerer utforming og forvaltning av statlige tilskuddsordninger, og slår fast at de skal «understøtte målet med tilskuddet og gi grunnlag for at det kan forvaltes uten uforholdsmessig store kostnader hos tilskuddsforvalteren og tilskuddsmottakere.»