3 BAKGRUNN FOR OPPNEVNINGEN. PROBLEMBESKRIVELSE

3.1 Mandatets omtale av bakgrunn og problemer

Mandatet (gjengitt i kap. 1) omtaler bakgrunnen for oppnevnelsen og problemer utvalget skal bidra til å løse. I det følgende vil utvalget kort gjennomgå den historiske utviklingen på tros- og livssynsfeltet (pkt. 3.2), dagens støtteordning for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn og forventninger til den videre utviklingen (3.3). Avslutningsvis sier det noe om den antagelsen om at dagens ordning ikke er bærekraftig, som oppnevningen av utvalget hviler på (3.4).

3.2 Historisk utvikling

3.2.1 Medlemstall og demografi

Både i absolutte tall og som andel av befolkningen har antall medlemmer av Den norske kirke i de senere år sunket. Medlemstallet i 2015 var 3,79 millioner, i 2024 var det 3,45 millioner, og mens 72,7 % av befolkningen var medlemmer i 2015, var andelen i 2024 61,7 %. 38 En del av reduksjonen relaterer seg til en lovendring i 2021, som tok 118 000 barn av foreldre som var medlem av Den norske kirke og fra fødselen ble regnet som tilhørende kirken, ut av medlemsgrunnlaget for Den norske kirke.

Samtidig som medlemstallet i Den norske kirke har gått ned, har det økt i andre tros- og livssynssamfunn fra 558 977 til 757 464 medlemmer. Mens 10,8 % av landets innbyggere i 2015 var tilsluttet et tros- eller livssynssamfunn utenom Den norske kirke, var andelen i 2024 13,6 %. 39

Den samlede medlemsutviklingen i Den norske kirke og i andre tros- og livssynssamfunn viser en viss reduksjon over tid. Rundt 25 % av befolkningen står nå utenfor alle tros- eller livssynssamfunn. Men siden reduksjonen i antall medlemmer av Den norske kirke ikke er vesentlig mindre enn samlet økning i medlemstallet i andre tros- og livssynssamfunn, er totalt antall medlemmer relativt stabilt:

Trekker vi linjene tilbake til kirkeforliket i 2008, finner vi en økning i antall medlemmer i tros- og livssynssamfunnene på nær 84 %, mens antall medlemmer i Den norske kirke i samme periode ble redusert med 11 %. 40 Perioden 2020–2024 viser 8,6 % økning i samlet antall støtteberettigede medlemmer i andre tros- og livssynssamfunn. Økningen har skjedd samtidig som det fra 2021 ble innført krav om minimum 50 støtteberettigede medlemmer. 41 Innenfor dette bildet opplever enkelte tros- eller livssynsretninger nedgang i antall medlemmer, mens andre opplever betydelig vekst. 42

* Av livssynssamfunnene har Human Etisk Forbund flest støtteberettigede medlemmer med over 132 000 personer i 2024.

I samme periode er medlemstallet i Den norske kirke redusert med 5,5 %. Om vi ser bort fra den reduksjonen som skjedde som følge av at «tilhørige» (se ovenfor) ble tatt ut, kan medlemstallet i Den norske kirke karakteriseres som relativt stabilt. Men siden andelen kirkemedlemmer er klart størst i de eldre årskullene, er det mye som tyder på at vi i de kommende år vil se en markant reduksjon i andelen av befolkningen som er medlem av kirken. 43

3.2.2 Økonomisk utvikling

Både Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn har lenge fått støtte fra både stat og kommuner. Men støtteordningene har endret seg over tid, blant annet ved at den statlige delen av Den norske kirke i 2017 ble omdannet til et eget rettssubjekt, og ved at staten fra 2021 overtok kommunenes ansvar for å støtte andre tros- og livssynssamfunn. Dette gir grunnlag for å se på utviklingen i offentlig ressursbruk til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn siden 2017. 44

Årlige statlige bevilgninger til tros- og livssynsfeltet:

Tabellen viser at de statlige tilskuddene til Den norske kirke omtrent har fulgt den generelle prisutviklingen i perioden 2015–2024. Tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn har vokst mer, særlig som følge av statliggjøringen av tilskuddet fra og med 2021, men også fordi medlemstallet i tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn har økt.

Årlige kommunale bevilgninger til tros- og livssynsfeltet:

Kommunenes støtte til drift og investeringer i Den norske kirke har vokst noe mindre enn den generelle prisveksten i perioden 2015–2024. Slik sett har det skjedd en viss reell nedgang i det kommunale tilskuddet til Den norske kirke.

At den kommunale støtten til andre tros- og livssynssamfunn er betydelig redusert i perioden, skyldes statliggjøringen av ansvar for å gi tilskudd til tros- og livssynssamfunn fra og med 2021. I dag kan kommunenes kostnader under samme formål antas å relatere seg til lokalt dialogarbeid og andre lokale støtteordninger. At slike kostnader i perioden 2015–2020 vokste betydelig mer enn den generelle prisveksten, skyldes i hovedsak økningen i antall medlemmer i tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn.

Utviklingen i den kommunale støtten til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn kan også vurderes opp mot den samlede pris- og lønnsveksten i kommunesektoren (deflatoren) 45 i samme periode:

At pris- og lønnsveksten i kommunene gjennomgående er høyere enn veksten i støtten til Den norske kirke, styrker antakelsen om at støtten til Den norske kirke reelt sett er noe redusert. Hovedorganisasjonen KA har adressert trenden hvor de kommunale ytelsene til Den norske kirke ikke tar tilstrekkelig høyde for lønns- og prisveksten i senere år. KA viser også til at mens 2 av 10 kirkelige fellesråd hadde økonomisk underskudd i 2015, er tilsvarende tall 6 av 10 i 2023. Dette bekrefter at det økonomiske handlingsrommet for fellesrådene er redusert. 46

3.3 Dagens tilskuddsordning for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn

3.3.1 Hovedtrekk

Trossamfunnsloven angir hovedreglene om offentlig støtte til Den norske kirke (§ 14) og andre tros- og livssynssamfunn (§ 5). Ansvaret for å finansiere Den norske kirke er fordelt mellom staten og kommunene. Ordningen kan sammenfattes slik:

Statsstøtten til Den norske kirke og til andre tros- og livssynssamfunn bygger på det årlige statsbudsjettet. Den kommunale støtten til Den norske kirke bygger på de ordinære kommunebudsjettene; i stedet for tilskudd kan kommunen velge å yte tjenester. Flyten mellom finansiering og oppgaver er forsøkt forklart i modellen over. 47

Statens rammetilskudd til Den norske kirke og tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn har hatt denne utviklingen siden innføringen av ny trossamfunnslov i 2021:

* tall fra statsregnskapet 2021–2024 og statsbudsjettet 2025

I tillegg til de direkte tilskuddsordningene kommer flere ulike tilskudd Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn til gode. For 2025 er budsjettet for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg for eksempel på 300 mill. kroner. Samlet statsstøtte til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er på om lag 4,5 mrd. kroner. 48

Statens tilskudd til Den norske kirke går hovedsakelig til godtgjøring av prester og drift av kirkens nasjonale og regionale organer. Noe går også til arbeid i menighetene, særlig trosopplæring.

Statstilskuddet til registrerte tros- og livssynssamfunn skal om lag svare til summen av statens og kommunenes tilskudd til Den norske kirke delt på antall medlemmer. Forholdet mellom antall medlemmer i kirken og i andre tros- og livssynssamfunn avgjør altså utviklingen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn. Neste tabell viser medlemsutviklingen siden trossamfunnsloven trådte i kraft:

Tilskuddet per medlem av andre tros- og livssynssamfunn reguleres årlig som funksjon av statens og kommunenes driftstilskudd til Den norske kirke og antall medlemmer i Den norske kirke. I perioden 2021–2025 har satsen utviklet seg slik:

Tilskuddssatsen har utviklet seg på omtrent samme måte som den generelle utviklingen i konsumprisindeksen for perioden 2021–2024, hvor KPI vokste med 15,1 %, mens tilskuddsbeløpet per medlem i andre tros- og livssynssamfunn vokste med 14,2 %.

3.3.2 Kommunal finansiering av Den norske kirke

Kommunenes lovbestemte ansvar for å finansiere Den norske kirke omfatter bygging, vedlikehold og drift av kirkebygg, tilfredsstillende bemanning ved gudstjenester og andre kirkelige handlinger, administrative kostnader og enkelte andre funksjoner i lokalkirken (trossamfunnsloven § 14).

For 2023 viser fellesrådenes regnskaper samlede driftsinntekter og -utgifter på om lag 5,6 mrd. kroner, mens den samlede verdien av kommunal tjenesteyting og tilskudd til Den norske kirke var på om lag 3,6 mrd. kroner. Kommuneregnskapene viser at støtten til Den norske kirke per medlem varierer sterkt mellom kommunene, og at kommuner med få innbyggere og kirkemedlemmer er overrepresentert blant de som hadde høyest støtte per medlem av Den norske kirke. Det er grunn til å anta at denne tendensen er uttrykk for smådriftsulemper. Større kommuner med flere innbyggere og medlemmer av Den norske kirke har stordriftsfordeler som tillater lavere støtte per medlem, samtidig som kommunen ivaretar sitt lovpålagte ansvar for Den norske kirke. Det er også grunn til å anta at det er en sammenheng mellom antall kirker per medlem i kommunen og de kommunale tilskuddene:

Kommuner med høyest driftsutgifter per medlem Dnk

Tabellen viser at 15 kommuner i 2023 hadde netto driftsutgifter som tilsvarer et tilskudd per medlem i Den norske kirke på over 3000 kroner. Disse kommunene kjennetegnes av lavt innbyggertall og få medlemmer per kirkebygg. Noen av kommunene antas å ha god økonomi gjennom å være «kraftkommuner», mens andre kommuner ikke forventes å ha samme økonomiske handlingsrom.

Kommuner med lavest driftsutgifter per medlem Dnk

Tabellen viser at 17 kommuner har netto driftsutgifter på under 600 kroner per medlem av Den norske kirke. Flertallet av kommunene har over 3000 kirkemedlemmer per kirkebygg.

Kirkebyggene i Den norske kirke er reist gjennom en 1000 år lang historie, og antall kirker er i stor grad historisk gitt. I mange deler av landet fremstår både kirkestrukturen og inndelingen i lokale sokn annerledes enn man skulle forvente med nåtidens bosettings- og samferdselsmønster. Aktivitet og organisering reflekterer historien. Kirkens om lag 1000 kirkebygg som er fredete eller listeført på grunn av sin kulturhistoriske verdi er det sterkeste uttrykket for dette.

Resultatet er at det i mange kommuner er flere kirker enn dagens medlemsgrunnlag i seg selv kan forsvare. Både kommunene og Den norske kirke selv kan derfor ha grunn til å vurdere om kostnadene til særlig de rundt 600 kirkebyggene som ikke er fredet eller listeført, kan reduseres gjennom et lavere vedlikeholds- og driftsnivå eller ved at de tas helt ut av drift. At flere av disse kirkene er sentrale identitetsmarkører og ofte står i tilknytning til den lokale gravplassen, bidrar samtidig til at en slik prosess er komplisert og vil ta tid. Samtidig vil mange av de nyere kirkene være bedre tilpasset dagens bosettingsmønstre og bedre egnet som samlingssteder. Endringer av viktige samfunnsinstitusjoner i et lokalsamfunn skaper ofte engasjement, men kan være nødvendig gitt de endrete rammevilkår og bomønstre som finnes i dag.

Kommunenes finansieringsansvar for gravplassene er hjemlet i gravplassloven § 3. Tabellen viser hva som er ført i kommuneregnskapet på funksjonene 390 Den norske kirke og 393 Gravplasser og krematorier: 49

I kommuner der kirkelig fellesråd er gravplassmyndighet, inngår finansieringen av gravplassforvaltningen i kirkens økonomi, mens den holdes utenfor der kommunen selv er gravplassmyndighet. I begge tilfeller går imidlertid finansieringen til «oppgaver som er felles for alle innbyggere i Norge» (jf. trossamfunnsloven § 23) og kostnaden inngår ikke i grunnlaget for å beregne tilskudd per medlem av andre tros- og livssynssamfunn.

3.3.3 Grunnlaget for å beregne støtte til andre tros- og livssynssamfunn

Frem til 2021 kunne tros- og livssynssamfunn kreve tilskudd fra stat og kommuner med hjemmel i lov om trudomssamfunn og ymist anna. Med bakgrunn i antall tilhørende ble støtten beregnet slik at den om lag tilsvarte det stat og kommune budsjetterte til Den norske kirke. Likevel slik at enkelte kostnader ble holdt utenfor, eksempelvis kostnader i forbindelse med overgangen fra statskirke til selvstendig rettssubjekt og kostnader til formål som ikke egentlig er kirkelige (gravplasser, antikvariske merutgifter, alminnelig kulturarbeid og sosialt hjelpearbeid). Unntakene i beregningsgrunnlaget ble videreført i ny lov.

Ny trossamfunnslov overførte finansieringsansvaret fra kommunene til staten fra og med år 2021. Dette medførte visse endringer i hvordan støtten skulle reguleres, og etablerte regnskapstallene for 2020 som «år 0» for beregningen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke (trossamfunnsloven § 23). Deretter har støtten til andre tros- og livssynssamfunn blitt regulert ut fra forholdet mellom medlemstallet og summen av statens tilskudd til rettssubjektet Den norske kirke og kommunenes driftstilskudd til kirken lokalt. 50

3.3.4 Ulike ordninger for kompensasjon av merverdiavgift på tros- og livssynsfeltet

For den delen som er finansiert av kommunene, omfattes økonomien i Den norske kirke av den kommunale kompensasjonsordningen for merverdiavgift. I 2023 utgjorde kompensasjonen for drifts- og investeringskostnader om lag 469 mill. kroner. 51 Kompensasjonsordningen gjelder samtlige kostnader i den kommunalt finansierte delen av Den norske kirke, og det hefter ingen usikkerhet om hvorvidt det vil bli avkortning i kompensasjonen.

Andre tros- og livssynssamfunn kan få kompensert merverdiavgift under ordningen for momskompensasjon for frivillige organisasjoner. 52 Det kan søkes om kompensasjon etter to modeller:

• Forenklet modell: Søknadsgrunnlaget er totale driftskostnader etter at avgrensinger og fradrag er trukket fra. Søknadsbeløpet utgjør 8 prosent av søknadsgrunnlaget av de første 5 millioner kronene, deretter 6 prosent av søknadsgrunnlaget over 5 millioner kroner. Søker må som hovedregel ha 100 000 kroner eller mer i søknadsgrunnlag for å kunne få kompensasjon.
• Dokumentert modell: Tar utgangspunkt i de faktiske mva.-kostnadene som organisasjonen har hatt og kompenserer disse. Minstegrensen er i de fleste tilfeller 7000 kroner i støttebeløp.

For å få støtte må organisasjonen være registrert i Frivillighetsregisteret og frivillig innsats må være en viktig del av virksomheten. I 2024 fikk 1507 tros- og livssynsorganisasjoner kompensert merverdiavgift for om lag 327 mill. kroner. Listen over mottakere er ikke identisk med listen over tros- og livssynssamfunn registrert under trossamfunnsloven.

Stortinget bevilger årlig en ramme for kompensasjonen. Dersom bevilgningen ikke sikrer full kompensasjon er det en hjemmel i forskriften for å foreta en prosentvis avkortning som vil være lik for alle mottakere. 53 Det gjelder også flere unntak fra ordningen, blant annet gis det ikke støtte til investeringskostnader, jf. forskriften § 6, bokstav b.

Den norske kirke, fellesrådene og menighetsrådene kan ikke få kompensasjon under denne ordningen. 54

3.3.5 Forventninger til utvikling i støtten til tros- og livssynssamfunn

Prognoser for videre utvikling i medlemstall må blant annet bygge på antagelser om utviklingen i samlet folketall, innvandring mv. Endringer i befolkningssammensetningen og utviklingen mot et mer mangfoldig samfunn gir likevel grunn til å anta at medlemstallet i Den norske kirken vil fortsette å synke, 55 og at samlet antall medlemmer i andre tros- og livssynssamfunn vil vokse. 56 I så fall kan dagens tilskuddsordning og tilskudd til Den norske kirke på samme nivå som i dag, både føre til at

• den offentlige støtten per medlem av Den norske kirke øker, noe som også gir høyere tilskudd per medlem av andre tros- og livssynssamfunn
• tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn øker både som følge av overnevnte effekt og vekst i antall medlemmer av andre tros- og livssynssamfunn.

Dagens system for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke er regelstyrt. Forutsatt uendret regelverk og forventet demografisk utvikling har Finansdepartementet i statsbudsjettet for 2025 beregnet utviklingen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn for budsjettårene 2026–2028 sammenlignet med regjeringens forslag til budsjett for 2025 (mill. 2025-kroner). Den økte satsingen innenfor bevaringsstrategien for kulturhistorisk viktige kirkebygg er også omtalt: 57

3.3.6 Utvikling i offentlig støtte på tros- og livssynsfeltet 2021–2027 – utvalgets beregninger

I følgende tabell har utvalget systematisert støtten til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. For årene 2021 58 og 2024 59 tar den utgangspunkt i departementets rundskriv om fastsetting av sats for beregning av statstilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. For 2027 bygger den på utvalgets egne beregninger:

* statsbudsjettet 2025, forventet vekst, 3,5% 2026 og 2,0% i 2027

** forventet vekst 4,0% i 2025, 3,5% i 2026 og 2,0% i 2027

*** I tabell 5.2 Flerårige budsjettkonsekvenser, utgifter 2026–2028 – Endringer i forhold til Gul bok 2025 er tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn beregnet til 1 507 687 000 kroner

**** årlig vekst lik snitt siste 3 år

***** stat 2025 , kommune 2025 4,0%, 3,5% i 2026, 2,0% i 2027

Utviklingen kan også illustreres slik:

Figur 3.2 Offentlig støtte tros- og livssynsfeltet

3.4 Er den offentlige finansieringen av tros- og livssynsfeltet bærekraftig?

3.4.1 Innledning

Mandatet pålegger utvalget å gjennomgå dagens støtteordning som grunnlag for å «kome fram til forslag til alternative tilskotsordningar som er meir berekraftige og føreseielege for Dnk, andre trus- og livssynssamfunn og staten enn det dagens ordning er». Utsagnet forutsetter at dagens ordning er mindre bærekraftig enn ønskelig. Dette skyldes at et stabilt rammetilskudd til Den norske kirke, nedgang i medlemstallet i kirken og veksten i den samlede støtten til andre tros- og livssynssamfunn har skapt «ein vesentleg vekst i dei samla kostnadene for staten til trus- og livssynssamfunn».

Utvalget ser kort på ressursbruken på Den norske kirke sammenlignet med tilsvarende kirker i noen andre relevante land (3.4.2), på samlet ressursbruk (3.4.3) og på tilskuddet til tros- og livssynssamfunn (3.4.4) i Norge.

3.4.2 Ressursbruk i Norge sammenlignet med andre land

Å sammenligne ressursbruken på tros- og livssynsfeltet over landegrensene er komplisert. Både tros- og livssynssamfunnenes sammensetning og deres oppgaver varierer fra land til land, dessuten spiller blant annet velstands- og skattenivået inn. For noen år siden publiserte de danske forskerne Trine Bille og Sidsel Kjems en studie der de så på økonomien i de «etablerte kirkene» 60 i Norden (Danmark, Sverige, Norge, Finland og Island), England og Skottland. 61 Studien er basert på regnskapsåret 2013 og må leses med tilsvarende forbehold for relevansen for forholdene i dag. Men siden utviklingen i finansieringen av Den norske kirke siden 2013 har vært relativt stabil målt mot prisveksten, er den likevel av en viss interesse.

Selv om graden av religiøsitet i de aktuelle landene er relativt ensartet og ulikhetene ikke korrelerer med inntektsnivå (landene med høyest uttrykk for religiøsitet er ikke de samme som har høyest inntektsnivå), finner studien en signifikant forskjell i inntektsnivået mellom folkekirkene i de respektive landene. Ifølge Bille og Kjems er det kun finansieringsmodellene som innebærer reelle forskjeller mellom landene: I Danmark, Sverige og Finland var kirkeskatt eller -avgift viktigste inntektskilde, kirkene i Norge og Island hadde sine viktigste inntekter fra det offentlige, mens kirkene i England og Skottland hadde donasjoner og innsamlingsaksjoner som viktigste inntektskilde, stimulert av muligheter for redusert beskatning.

Kjems og Bille forventet å finne om lag samme inntektsnivå for kirkene målt mot bruttonasjonalprodukt (BNP), siden høyere inntektsnivå ville medføre potensiale for økt ressursallokering til kirkene. De fant imidlertid at Den norske kirke hadde lavere inntekter enn flertallet av de etablerte kirkene i Norden, målt både mot BNP og som uttrykk for inntekt per capita og kirkemedlem. Kun den islandske kirken hadde lavere inntektsnivå. Dette er særlig interessant siden kirkene i Danmark, Sverige og Finland har hovedinntektene sine fra kirkeskatt eller -avgift.

Totale inntekter for de etablerte kirkene («folkekirkene») 2013

3.4.3 Samlet ressursbruk

Om dagens støttenivå i Norge eller det samlede nivået som under gitte forutsetninger avtegner seg for de nærmeste årene er bærekraftig, avhenger av en politisk vurdering.

Samtidig er det viktig å vurdere om innretningen på dagens ordning kan endres for å hindre uheldige utfall. Vurderingen må blant annet bygge på flertallets syn på om dagens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk skal videreføres, og på hvilke økonomiske konsekvenser dette i så fall bør få.

Vurderingen kan blant annet ta i betraktning den helhetlige gjennomgangen av utfordringer og muligheter det norske samfunnet står foran som legges frem i Perspektivmeldingen. 62 Den peker på mindre økonomisk handlingsrom og tøffere prioriteringer for å opprettholde velferdsnivået. Ujevn befolkningsvekst og en gryende eldrebølge bidrar til utfordringene. Mange deler av landet sliter med fraflytting, og kommunene melder om en krevende økonomi. 63

I en tid med mindre økonomisk handlingsrom blir det stadig viktigere for det offentlige å sikre størst mulig måloppnåelse og effektiv ressursbruk også på tros- og livssynsfeltet. Grunnloven § 16 gir staten plikt til å understøtte både virksomhet som kommer hele samfunnet til gode (andre punktum) og virksomheten i alle tros- og livssynssamfunn. Mer detaljerte regler om statens og kommunenes plikt til å støtte virksomheten fremgår av trossamfunnsloven:

• Prester i alle sokn, biskoper i alle bispedømmer
• Nasjonal og regional kirkelig virksomhet
• Bygging, vedlikehold og drift av kirker
• Tilfredsstillende bemanning ved gudstjenester og kirkelige handlinger
• Tilstrekkelig administrativ hjelp
• Kirkelig undervisning, diakoni og kirkemusikk

Dersom man forutsetter at alle kirkebyggene som Den norske kirke disponerer skal tas vare på og benyttes, fremstår vesentlige deler av den støtten som ifølge trossamfunnsloven § 14 skal gis til Den norske kirke sentralt og lokalt, som tilnærmet faste kostnader som ikke i seg selv vil gå ned som følge av synkende antall medlemmer. Forventningen om at kirken både skal være landsdekkende og ha lokal forankring medfører betydelige kostnader, mens vedlikehold og drift av et stort antall kirkebygg medfører kostnader uavhengig av aktivitet. I fraflyttingskommuner må det, alt annet likt, forventes at kostnaden per medlem øker siden det blir færre å fordele kostnadene på. Mange slike kostnader fremstå som tilnærmet faste kostnader som det vil ta tid å endre grunnlaget for.

Vielser og begravelser er derimot eksempler på variable kostnader som henger sammen med kirkens tjenesteproduksjon.

Større nedskjæringer vil bare kunne skje som følge av politiske vedtak om å redusere kirkens samlede virksomhet, men også som følge av interne omprioriteringer, f.eks. slik at finansiering av aktivitet får høyere prioritet enn drift av lite hensiktsmessige bygg. Grunnloven § 16 om statens særlige plikt til å støtte Den norske kirke som «folkekirke» representerer i liten grad en juridisk hindring for en slik utvikling. Det samme gjelder til en viss grad trossamfunnsloven § 14 andre ledd, som gjør støttenivået avhengig av kommunenes forståelse av skjønnsmessige uttrykk som «forsvarlig», «tilfredsstillende» og «tilstrekkelig» og deres behov for å finansiere et stort antall offentlige tjenester.

Statens plikt til å støtte alle tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke «på lik linje» (Grunnloven § 16 fjerde punktum) fører til at både støtten per medlem og det samlede støttenivået etter dagens støtteordning avhenger av den samlede offentlige støtten til Den norske kirke som trossamfunn.

For både stat og kommune, Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er det viktig at det støttenivået som til enhver tid blir valgt, fremstår som legitimt.

Støtten til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn må også fremstå som effektiv sett i forhold til målene for både tros- og livssynspolitikken og andre deler av virksomheten i stat og kommune. I en tid der økonomien i større grad krever tøffe valg og prioriteringer, må også tros- og livssynsfeltet inngå i de samlede politiske prioriteringene både nasjonalt og lokalt.

3.4.4 Tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke

Religionsfriheten krever ikke i seg selv offentlig støtte. I et historisk perspektiv er det likevel slik at tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke først ble gitt som kompensasjon for «kirkeskatt». Nå ses tilskudd som bidrag til å realisere alle borgeres rett til å utøve sin tro eller sitt livssyn, og som likebehandling av medlemmer i Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Nye tros- eller livssynssamfunn er ofte avhengig av offentlig støtte for å ivareta sine medlemmer, mens frikirkene tradisjonelt har hatt større egenfinansiering.

Både mediedebatten og enkelte partiers arbeid med nye partiprogrammer for kommende stortingsperiode gir inntrykk av at innretningen på den regelstyrte ordningen som gjelder i dag, i økende grad er politisk omstridt og dermed også kan true bærekraften av den samlede støtten til tros- og livssynssamfunn.

Innenfor rammene av Grunnloven § 16 avhenger størrelsen på den offentlige støtten til Den norske kirke i betydelig grad av en løpende politisk vurdering av aktuelle behov for ressurser. Resultatet får direkte betydning for andre tros- og livssynssamfunn, som etter dagens ordning skal støttes med et tilskudd per medlem som om lag tilsvarer summen av den offentlige støtten som regnes med, delt på antall medlemmer av Den norske kirke (trossamfunnsloven § 5).

Selv om mandatet ikke fremhever denne finansieringsordningen spesielt som problem for støttens bærekraft, er utvalgets hovedoppdrag å vurdere hvordan tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke skal beregnes. Mandatet fremhever at tilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke i dag følger av

«ein regelstyrt berekningsmåte for storleiken på tilskotet per medlem. Med eit stabilt rammetilskot til Den norske kyrkja, gir nedgangen i medlemstalet for Dnk ein vekst i tilskotet per medlem for dei andre trus- og livssynssamfunna. Og når det i tillegg har vore ein vekst i medlemstalet for andre samfunn dei siste fire åra på nær sju prosent, gir det ein vesentleg vekst i dei samla kostnadene for staten til trus- og livssynssamfunn. Dei samla offentlege utgiftene til trus- og livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja auka frå om lag 790 mill. kroner i 2019 til 1 mrd. kroner i 2023. Satsen for statstilskot per medlem har auka frå 1 310 kroner i 2021 (då ny trussamfunnslov tok til å gjelde) til 1 496 kroner i 2024.»

En regelstyrt kostnadsutvikling er ikke særegen for tros- og livssynsområdet. Men det er få andre eksempler på at individuelle rettigheter krever støtte til en organisasjon som direkte følge av medlemsutviklingen.

Alle ordninger som kan kreve budsjettøkning og dermed gi redusert budsjettfrihet uten at det avhenger av en politisk vurdering for det enkelte budsjettår, byr på utfordringer i et samfunnsøkonomisk perspektiv. På tros- og livssynsområdet gjelder dessuten at statens handlingsrom også blir redusert som følge av at kommunene etter dagens ordning finansierer en stor del av virksomheten i Den norske kirke. Dette innebærer blant annet at staten ikke har frihet til å redusere tilskuddsnivået til Den norske kirke og dermed – indirekte – til andre tros- og livssynssamfunn i større grad enn at de får sin forholdsmessige del av den samlede støtten fra stat og kommuner.

Den politiske bærekraften avhenger blant annet av hvordan støtten til andre tros- og livssynssamfunn fastsettes. Om den fastsettes til samme beløp per medlem uavhengig av medlemsutviklingen i Den norske kirke, er det mye som tilsier at den samlede støtten til alle tros- og livssynssamfunn vil holde seg relativt stabil. Dette skyldes at økningen av medlemstallet i andre tros- og livssynssamfunn i betydelig grad kompenserer nedgangen i antall medlemmer av Den norske kirke, slik at totalt antall medlemmer er relativt stabilt:

En vurdering av bærekraft avhenger også av støtteordningens virkninger for Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene selv. Offentlig støtte har både positive og negative sider. Stor avhengighet av beslutninger som ligger utenfor egen organisasjon, og som samfunnene har liten mulighet for å påvirke, reduserer deres forutsigbarhet og gjør langsiktig budsjettering vanskelig. Det kan også redusere viljen til å planlegge for nødvendig omstilling.

En støtteordning som over tid fastholder et bestemt støttenivå for sektoren sett under ett, kan bidra til å gjøre støtten mer bærekraftig og forutsigbar for alle parter. En reform som overlater det samlede ansvaret for intern ordning og struktur til Den norske kirke, kan både lette kirkens egen omstilling og bærekraften for den samlede støtteordningen.