5 MULIGE ENDRINGER I STØTTEORDNINGEN

5.1 Innledning

Utvalget er bedt om å utrede andre mulige tilskuddsordninger enn dagens og anbefale minst en ny fremtidsrettet løsning for finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Innenfor forutsetningen om at «staten framleis skal yte tilskot til Den norske kyrkja som folkekyrkje og likebehandling av andre trus- og livssynssamfunn, og at Grunnlova § 16 dermed ikkje skal endrast», presiserer mandatet at det «er korleis støtta blir utrekna som skal vurderast».

Grunnloven § 16 er presentert i kap. 2. Med utgangspunkt i bestemmelsene der har utvalget i kap. 4 drøftet mulige justeringer av grensen mellom støtte til virksomhet i Den norske kirke som «Norges folkekirke» (§ 16 andre punktum), og støtte til virksomheten som trossamfunn (§ 16 fjerde punktum).

Dette kapitlet drøfter om kravet i Grunnloven § 16 fjerde punktum om at alle tros- og livssynssamfunn skal støttes «på lik linje», kan ivaretas gjennom støtteordninger som avviker fra dagens, men likevel ligger innenfor de juridiske rammene. De mulighetene utvalget peker på, hviler på økonomiske og juridiske faktorer som er omtalt i tidligere kapitler.

I dette kapitlet gir utvalget først en oversikt over noen sentrale hensyn som støtteordninger på tros- og livssynsområdet bør ivareta (pkt. 5.2) og drøfter ulike kriterier for å vurdere om en støtteordning oppfyller kravet om støtte til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje» (pkt. 5.3). Mulige alternativer til dagens støtteordning som ligger innenfor mandatet presenteres i pkt. 5.4. Avslutningsvis peker utvalget på noen alternativer utenfor mandatet (pkt. 5.5).

5.2 Sentrale hensyn

Tilskuddsordninger er en type av økonomiske virkemidler for å oppnå politiske mål. 117 En tilskuddsordning for finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn kan tenkes uformet på ulike måter. Et sett med sentrale hensyn kan gjøre det enklere å sammenligne ulike forslag. Slike hensyn kan både forstås som absolutte krav og som føringer. I det følgende vil utvalget presentere noen relevante hensyn for å vurdere forslag om tilskuddsordninger på tros- og livssynsfeltet.

Støtte til «Norges folkekirke» og til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje»

Grunnloven § 16 angir to hovedmål for offentlig støtte på tros- og livssynsfeltet:

• Å støtte Den norske kirke som «Norges folkekirke».
• Å støtte alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje».

Som nevnt i kap. 1.4.3 gir Grunnloven § 16 verken Den norske kirke eller andre tros- og livssynssamfunn rett til støtte på et bestemt nivå. 118 Utgangspunktet er at Stortinget er bevilgende myndighet etter Grunnloven § 75 bokstav d, og har betydelig frihet til å dimensjonere støtten ut fra sitt eget syn på støttebehovet og hvordan det skal prioriteres i forhold til andre formål. Paragrafens bakgrunn og ordlyd («understøttes», «skal understøttes») forutsetter riktignok at staten ikke kan oppfylle sin plikt ved å legge støtten nær 0. Men bestemmelsen gir dårlig grunnlag for å definere et minstemål av støtte som staten er forpliktet til. Dette gjelder også de mer detaljerte reglene i trossamfunnsloven om støtte til Den norske kirke (§ 14) og til andre tros- og livssynssamfunn (§ 5), regler som utvalget heller ikke er bundet av.

En hovedoppgave for utvalget er etter dette å vurdere mulige tilskuddsordninger som både understøtter Den norske kirke på en slik måte at den «forblir Norges folkekirke», og sikrer alle tros- og livssynssamfunn, Den norske kirke inkludert, støttes «på lik linje».

Enkelhet og effektivitet

Støttesystemet bør utformes slik at det «understøtte[r] målet med tilskuddet». 119 På tros- og livssynsområdet kan formålsbestemte tilskuddsordninger tjene som virkemiddel for å nå spesifikke mål, for eksempel å ivareta samfunnenes behov for seremonilokaler eller stimulere til mer samarbeid mellom kommunene og tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Ordningene bør ikke stimulere uønskede tilpasninger hos tilskuddsmottakerne, f.eks. ved å motvirke motivasjon for frivillig innsats eller andre former for egenfinansiering, eller endringer i virksomheten for å utløse mer støtte.

Støttesystemet bør utformes slik at det «kan forvaltes uten uforholdsmessig store kostnader hos tilskuddsforvalteren og tilskuddsmottakere». 120 Ordninger som i liten grad krever utforming og vurdering av omfattende søknader, rapporter mv., begrenser de administrative kostnadene. De bør ikke påføre tros- og livssynssamfunnene urimelige krav til søknadsutforming, eller i praksis utestenge samfunn fra å søke. Samtidig kan krav om rapportering som følger med mange tilskuddsordninger, bidra til åpenhet om virksomheten og motvirke misbruk av midlene. Dette gjelder krav til registrerte tros- og livssamfunn som i dag mottar tilskudd fra staten. 121 For at den ønskede graden av åpenhet skal kunne oppfylles, må støtten være av et slikt omfang at tros- og livssynssamfunnene ønsker å motta den.

Bærekraft og forutberegnelighet for staten

Ifølge mandatet er utredningens hovedmål å gjøre tilskuddssystemet mer bærekraftig og forutsigbart enn i dag. Hensynet har både politiske, økonomiske og administrative komponenter.

Utvalget skal ikke vurdere systemets politiske bærekraft. På dette punkt nøyer det seg derfor med å nevne at siden politikken på området, med mandatets ord, har som overordnet mål «å føre ein aktivt støttande trus- og livssynspolitikk som eit grunnlag for eit livssynsope samfunn», må det påvirke både omfanget av den offentlige støtten til tros- og livssynsformål og hvordan støtteordningen blir utformet. Den politiske bærekraften henger også sammen med om de begrunnelser støtteordningene hviler på, er tydeliggjort overfor både direkte berørte aktører og storsamfunnet.

For staten er utgifts- og budsjettkontroll avgjørende for forsvarlig forvaltning av offentlige midler. Det er derfor viktig at finansieringsordningen bidrar til dette. En tilskuddsordning der størrelsen på tilskuddet er avhengig av faktorer utenfor bevilgende myndighets kontroll, gir lavere økonomisk forutberegnelighet.

Økonomisk forutberegnelighet for Den norske kirke

Den forutberegnelighet for Den norske kirke som ligger i bestemmelsene i Grunnloven § 16 og trossamfunnsloven § 14 om statens og kommunenes plikt til å gi økonomisk støtte, begrenses av at disse pliktene ikke korresponderer med tilsvarende rettigheter for Den norske kirke. I siste instans vil kirken derfor måtte planlegge og innrette sin virksomhet i tillit til at det offentlige fortsatt bidrar til å opprettholde virksomheten på et visst nivå. Nedskalering vil kreve at kirken tilpasser sin fysiske infrastruktur og organisasjon til det nye nivået, eller arbeider for økt egenfinansiering.

Økonomisk forutberegnelighet for andre tros- og livssynssamfunn

At Grunnloven § 16 heller ikke gir andre tros- og livssynssamfunn rett til offentlig støtte, reduserer deres forutberegnelighet i samme grad som for Den norske kirke. Dersom f.eks. all annen offentlig støtte til Den norske kirke enn støtten til fredete og listeførte kirkebygg bortfaller, vil deres lovfestede rett til støtte miste sin betydning. Staten vil da heller ikke ha plikt til å støtte andre tros- og livssynssamfunn. Så lenge Den norske kirke som trossamfunn får offentlig støtte, har staten imidlertid plikt til å støtte andre tros- og livssynssamfunn «på lik linje». Støtteordningen kan ikke utformes slik at det fører til uforholdsmessig eller usaklig begrunnet forskjellsbehandling.

Økonomisk forutberegnelighet for kommunene

Med den nye trossamfunnsloven bortfalt kommunenes plikt til å støtte tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Nå gir loven kommunene bare plikt til å støtte Den norske kirkes lokale arbeid. Regnskapstallene viser at kommunenes utgifter per kirkemedlem varierer sterkt. Støtteordningen bør sikre kommunene best mulig oversikt over og forutsigbarhet for administrative og økonomiske forhold.

Samarbeid mellom tros- og livssynssamfunn og kommuner

Mandatet vektlegger økt kontakt og samarbeid mellom tros- og livssynssamfunnene og kommunene. Videreføring av dagens kommunale ansvar for finansiering av Den norske kirke, slik mandatet forutsetter, vil bidra til fortsatt kontakt mellom kommunene og Den norske kirke lokalt. I kap. 1.4.6 nevner utvalget noen muligheter for å stimulere deres samarbeid med Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn og annen frivillighet i kommunen.

De ulike hensynene som er presentert over, gir et viktig utgangspunkt for å vurdere de mulige tilskuddsordningene som presenteres i pkt. 5.4.

5.3 Kriterier for å realisere kravet om støtte «på lik linje»

5.3.1 Forutsetninger

Kjernen i statens plikt til å støtte alle tros- og livssynssamfunn, Den norske kirke inkludert, «på lik linje» (Grunnloven § 16 fjerde punktum), ligger i virksomheten som tros- eller livssynssamfunn. Plikten til likebehandling omfatter ikke støtte til Den norske kirke «som folkekirke» (Grunnloven § 16 andre punktum), i den forstand at støtten går til virksomhet som utøves på vegne av hele samfunnet (f.eks. gravplassforvaltning og vedlikehold av kirker som er fredet eller listeført på grunn av sin særlige kulturhistoriske betydning). Grensen mellom de to bestemmelsene drøftes i kap. 4.

Grunnloven § 16 presiserer ikke hva som skal telle som tilstrekkelig likt. Bestemmelsen gir ikke plikt til å videreføre dagens ordning, som bygger på et kriterium om lik støtte per medlem av alle tros- og livssynssamfunn. Dermed åpner bestemmelsen for å bygge likhetsvurderingen på andre kriterier. I det følgende skisserer utvalget noen av de mulighetene som kan åpne seg. Det skilles forsøksvis mellom resultatlikhet (pkt. 5.3.2 og 5.3.3) og konkurranselikhet (pkt. 5.3.4).

5.3.2 Dagens ordning – medlemstall som kriterium

Etter at særskilt støtte til «Norges folkekirke» (Grunnloven § 16 andre punktum) er trukket fra, får alle tros- og livssynssamfunn i dag om lag samme beløp per medlem. En slik ordning bygger på et enkelt kriterium om resultatlikhet. Stålsett-utvalget la vekt på at dette er en enkel måte å respektere plikten til å støtte alle «på lik linje»:

«Utvalget vil tilrå at en holder fast på dagens ordning med utmåling av lik støtte per medlem i tros- og livssynssamfunnene. Selv om det kan være argumenter for å ta hensyn til aktivitet, forskjeller i behov og forskjeller i størrelse, vil dette i meget stor grad komplisere ordningen og gjøre den mer sårbar for tilpasninger og urimelige utslag. En støtteordning som utmåles per medlem, er gjennomsiktig og lett forståelig». 122

En støtteordning som bygger på medlemstall er også egnet til å sikre at summen av støtte til hvert tros- eller livssynssamfunn reflekterer medlemsutviklingen der, og er enkelt å administrere sammenlignet med kriterier basert på f.eks. aktivitetsnivå:

«Et mer differensiert system for tildeling av støtte […] innebærer i praksis en søknadsbasert tildeling. En søknadsbasert tildeling vil kreve individuell søknadsbehandling og kan åpne for mer skjønnspregede tildelinger. Av hensyn til de administrative konsekvensene ville det dessuten være nødvendig å begrense antallet støtte- og søknadsberettigede samfunn». 123

Selv om medlemstall på mange måter er et enkelt kriterium for fordeling av støtte, er det ikke uten ulemper. Det krever ressurser å etablere og vedlikeholde en pålitelig medlemsoversikt. For en del tros- og livssynssamfunn er det ikke opplagt at en slik oversikt har nytteverdi utover det å tjene som grunnlag for å få offentlig støtte, og det kan tenkes at f.eks. innvandrerbaserte samfunn opplever kravene om medlemslister som mer krevende enn andre samfunn.

5.3.3 Støttebehov eller faktisk aktivitet som kriterium

En rettighetsbasert tilskuddsordning som bygger på medlemstall, kan føre til at tros- og livssynssamfunn som er svært avhengige av offentlig støtte, får like mye som samfunn som i større grad er i stand til å klare seg selv. Også ulikheter i organisering, virksomhet og medlemsbetjening kan føre til at tros- og livssynssamfunn med samme medlemstall har ulikt behov for offentlig støtte. Tilskuddsbehovet vil dermed kunne sies å være varierende.

Grunnloven § 16 fjerde punktum krever ikke videreføring av likhet i form av likt beløp per medlem. Det er heller ikke gitt at resultatet må være samme beløp per medlem av Den norske kirke som for andre tros- og livssynssamfunn. Men ulike resultater må begrunnes saklig og ulikhetene må ikke være uforholdsmessig store.

En mulighet kan være å dimensjonere støtten med utgangspunkt i et kriterium om behov. I høringsnotatet til ny trossamfunnslov skisserer departementet tre mulige kriterier av denne typen: 124

• En kan anta at tros- og livssynssamfunn som har sine medlemmer geografisk konsentrert, har lavere kostnader per medlem enn samfunn hvis medlemmer er bosatt i større deler av landet. Kravet om likebehandling kan da peke i retning av større støtte til samfunn med mer spredt aktivitet.
• Samfunnenes egenart og formål gir seg utslag i ulikheter i aktivitetenes omfang og mønster. Mange samfunn har som formål å legge til rette for kollektiv tros- og livsynsutøvelse, gjerne innenfor seremonielle rammer. Slik virksomhet er ofte mer ressurskrevende enn virksomhet som legger større vekt på individuell tros- og livssynsutøvelse.
• Tros- og livssynssamfunn med stor kollektiv trosutøvelse kan antas å ha større behov for tilpassede bygg og lokaler enn andre samfunn.

Departementet nevner også mulige kriterier som ulikhet i formue og egeninntekter og medlemmenes alderssammensetning.

Det er store ulikheter mellom tros- og livssynssamfunnenes finansiering av egen virksomhet. For egen del nevner utvalget derfor at støttebehovet kan tenkes vurdert med utgangspunkt i hvor store egne midler det enkelte samfunn over et visst antall år har vært i stand til å skaffe seg, slik at samfunn som i større grad er avhengige av offentlig støtte får mer enn samfunn som i større grad klarer seg på egen hånd.

Faren for at viljen til egenfinansiering og frivillig innsats kan føre til redusert offentlig støtte, taler likevel imot å basere en tilskuddsordning på et slikt kriterium. Det er heller ikke klart at det bør stilles krav om at tros- og livssynssamfunnene dokumenterer all slik innsats med sikte på økonomisk verdsetting, som det også ville være åpenbare problemer med å fastsette og håndheve praktikable kriterier for.

En støtteordning kan også tenkes utformet med utgangspunkt i antall årsverk utført av ansatte. Men premiering av bruk av betalt arbeidsinnsats kan motvirke viljen til å satse på frivillig arbeid. Dessuten ville det som regel føre til at større samfunn får mer støtte per medlem enn samfunn som på grunn av størrelsen kan klare seg med liten eller ingen betalt arbeidskraft.

En tredje mulighet kunne være et kriterium om faktisk aktivitet, f.eks. antall seremonier eller antall deltakere per år. En slik ordning ville imidlertid kreve klare kriterier; det er f.eks. ikke gitt at mange møter med få deltakere bør premieres høyere enn færre møter med mange deltakere, eller at bare tros- eller livssynsrelaterte seremonier og møter, ikke også administrative møter som er nødvendige for å drifte virksomheten, skal regnes med. Et kriterium bygd på aktivitet vil dessuten kreve et omfattende regime for å kvalitetssikre måling og innrapportering, og kan tenkes å stimulere til f.eks. å holde hyppige møter uavhengig av møtenes formål eller antall deltakere.

En fjerde mulighet er å ta utgangspunkt i særtrekk ved den enkelte konfesjon eller det enkelte livssyn . Det er imidlertid ikke klart at staten bør premiere tros- og livssynssamfunn med en virksomhet som krever hyppige møter (f.eks. daglige eller ukentlige bønnemøter etter messer), høyere enn samfunn med en virksomhet som klarer seg med færre seremonier i forbindelse med f.eks. fødsel, ekteskapsinngåelse eller gravferd. Dessuten kunne et slikt kriterium flyte over i en de facto -vurdering av den økonomiske verdien av vedkommende tro eller livssyn i og for seg, og dermed skape uakseptabel risiko for diskriminering på grunnlag av tro eller livssyn. Det ville også redusere det enkelte samfunnets mulighet til å bruke støtten i samsvar med egne behov, f.eks. slik at kapasitet eller innredning verdsettes høyere enn musikk.

Mer aktuelt kan det være å bygge på et kriterium om hvilke økonomiske behov som følger med eksisterende eller planlagt bygningsmasse . Dette gjelder i alle fall dersom det også trekker inn utgifter til å leie seremonilokaler for å ivareta medlemmer som ikke er bosatt i nærheten av samfunnets geografiske tyngdepunkt.

Et slikt kriterium må likevel utformes i kombinasjon med kriterier om f.eks. medlemstall, geografisk spredning eller typisk aktivitet. Det kan også være grunn til å unngå kriterier som premierer nybygg, vedlikehold eller leie av lokaler i større grad enn medlemstall mv. rettferdiggjør.

Utvalget nevner endelig at kriterier som bygger på støttebehov eller faktisk aktivitet, i større grad enn kriteriet om dokumenterte medlemstall, vil kreve søknadsskriving og vurdering av hver enkelt søknad . Med et visst unntak for fysisk infrastruktur (kirker mv.), kan slike ordninger også tenkes å åpne et uakseptabelt rom for skjønn.

5.3.4 Konkurranse om tilgjengelige tilskuddsmidler

Etter utvalgets syn åpner Grunnloven § 16 fjerde punktum for å erstatte eller supplere kriterier for resultatlikhet med et kriterium om konkurranselikhet . Dette vil føre til hel eller delvis overgang fra støtteordninger som bygger på enkel konstatering av en faktisk tilstand (antall medlemmer osv.), slik som i dag, til kriterier der støtten i større grad blir kanalisert gjennom ordninger hvor det må konkurreres om tilskuddsmidler etter mer sammensatte kriterier.

Et argument mot slike ordninger er at evnen til å søke og til å tilfredsstille kravene for å få støtte, er ujevnt fordelt og at søknadsutforming kan kreve administrative eller faglige ressurser som ikke alle samfunn har. Under ellers like forhold vil gjerne større samfunn lettere enn små kunne bruke de ressursene som skal til for å oppnå støtte. Slikt arbeid kan også føre til at deler av de midlene som ellers kunne ha gått til kjernevirksomheten som tros- eller livssynssamfunn, går med til administrative oppgaver.

Omfanget av slike ulemper avhenger imidlertid mye av hvordan søknadsprosessen mv. blir formet. Visse tilskuddsordninger kan f.eks. stimulere til økt samhandling mellom kommunene og tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke.

I kap. 4 har utvalget pekt på noen muligheter for å overføre støtte som i dag går til Den norske kirke og inngår i grunnlaget for å beregne tilskuddet per medlem av andre tros- og livssynssamfunn, til søknadsbaserte tilskuddsordninger. Allerede i dag finnes det en rekke søknadsbaserte tilskuddsordninger innrettet mot f.eks. barne- og ungdomsarbeid, støtte til utsatte grupper, rådgivning i livskriser eller integrering av innvandrere i det norske samfunnet. Mange tros- og livssynssamfunn benytter seg også av den statlige ordningen for kompensasjon av merverdiavgift for frivillige organisasjoner (se kap. 3.3.4). I tillegg kommer mer omfattende offentlig finansiering av for eksempel sykehjem drevet av rettssubjekter (foreninger, stiftelser) med mer eller mindre klar tilknytning til tros- eller livssynssamfunn.

For stat eller kommuner vil muligheten til å fordele støtten til særskilte formål gi økt budsjettkontroll og større forutsigbarhet.

For tros- og livssynssamfunnene vil søknadsbaserte tilskuddsordninger gi mindre forutberegnelighet og resultatlikhet enn dagens tilskuddsordning. I stedet vil den enkelte tilskuddsordning typisk kunne gi noen tros- og livssynssamfunn større uttelling, og dermed også større samlet tilskudd per medlem enn andre.

Så lenge begrunnelsen for den enkelte ordning er legitim og utvelgelsen saklig sett i forhold til formål og kriterier for ordningen, kan ikke ulike resultater per medlem i seg selv sies å stå i strid med kravet i Grunnloven § 16 fjerde punktum om støtte «på lik linje», eller bryte forbudet mot diskriminering. Dette gjelder i alle fall dersom alle tros- eller livssynssamfunn får et fast beløp per medlem uavhengig av aktivitet mv., mens finansiering fra en eller flere søknadsbaserte tilskuddsordninger tjener som supplement .

5.4 Mulige endringer i støtteordningen

5.4.1 Innledning

Utvalget skal avgi «ein rapport med kortfatta og poengterte tilrådingar». Som nevnt i kap. 1.4.7 har utvalget valgt å gjøre dette ved å påpeke muligheter for reform innenfor de juridiske rammene, og gi argumenter for og imot hver enkelt reform. Utvalget har ikke tatt standpunkt til om de påpekte mulighetene bør benyttes eller til deres nærmere utforming og dimensjonering mv., og understreker at det hele tiden er tale om forslag til hovedelementer i en endret støtteordning, ikke om støttens omfang, samlet eller for det enkelte tros- og livssynssamfunn. Beløp som likevel oppgis, skal utelukkende tjene til illustrasjon.

De viktigste premissene for de løsningsmulighetene utvalget nevner i de følgende underpunktene, fremgår av tidligere kapitler og av tidligere punkter i dette kapitlet og blir ikke gjentatt her.

Det er viktig å presisere at alle disse løsningsmulighetene kan kombineres med redusert beregningsgrunnlag i tråd med de mulighetene som er påpekt i kapittel 4.

5.4.2 Alternativ A: Endret tilskuddssystem ved at beregningsgrunnlaget reduseres

Et første alternativ til dagens støtteordning er å beholde dagens system for utmåling av tilskudd per medlem av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke, men endre grunnlaget for å beregne støtten. Siden en slik støtteordning – bortsett fra endret beregningsgrunnlag – vil tilsvare dagens ordning («0-alternativet»), kan den betegnes som «alternativ 0+». Her velger vi å betegne den som «Alternativ A».

Beskrivelse

Videreføring av en støtteordning som gir likt tilskudd per medlem av alle tros- og livssynssamfunn, ivaretar kravet i Grunnloven § 16 fjerde punktum om støtte «på lik linje» og sikrer at det enkelte tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke får rett til støtte i samsvar med sin medlemsutvikling.

I kapittel 4 har utvalget drøftet mulige endringer i den delen av støtten til Den norske kirke som inngår i grunnlaget for å beregne tilskudd per medlem av andre tros- og livssynssamfunn. Slike endringer kan oppstå som følge av at

• en større del av støtten til Den norske kirke blir ansett som støtte til virksomhet som utføres av Den norske kirke som «Norges folkekirke» (Grunnloven § 16 andre punktum) og dermed er «felles for alle innbyggere i Norge og [ikke] utgifter til egentlig kirkelige formål», 125 og/eller
• støtte som i dag går til virksomhet i Den norske kirke, blir overført til andre institusjoner (f.eks. Kriminalomsorgen) og/eller
• støtte som i dag går til virksomhet i Den norske kirke, blir overført til søknadsbaserte tilskuddsordninger.

Reduksjon av beregningsgrunnlaget i samsvar med en eller flere av de mulighetene som nevnes i kap. 4, vil redusere tilskuddet per medlem av tros- og livssynssamfunnene tilsvarende. Reduksjonen i tilskuddet vil bli mindre eller helt eliminert dersom den medlemsbaserte støtten blir supplert med en eller flere søknadsbaserte tilskuddsordninger.

En slik endring vil derimot ikke føre til at størrelsen på det medlemsbaserte tilskuddet blir fastsatt uavhengig av utviklingen i den støtten til Den norske kirke som fortsatt skal regnes med i beregningsgrunnlaget. Dermed vil den heller ikke fjerne den automatiske koblingen mellom størrelsen på denne støtten og utviklingen av antall medlemmer av Den norske kirke.

Vurdering

Støtte til Den norske kirke som «folkekirke» og til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje»

For Den norske kirke vil ikke dette alternativet i vesentlig grad endre finansieringen. Med unntak for eventuell overføring av støtte som i dag går til kirken, til andre institusjoner og/eller til søknadsbaserte tilskuddsordninger, vil det i stor grad legge til rette for at den kan videreføre en virksomhet av samme type som dagens.

For andre tros- og livssynssamfunn vil redusert beregningsgrunnlag som følge av økt støtte til Den norske kirke begrunnet med henvisning til Grunnloven § 16 andre punktum føre til at tilskuddet per medlem av andre samfunn blir redusert. Overføring til andre institusjoner (f.eks. Kriminalomsorgen) eller til søknadsbaserte tilskuddsordninger vil kunne ha motsatt effekt.

Enkelhet og effektivitet

I utgangspunktet vil ikke det å endre beregningsgrunnlaget ha konsekvenser for ordningens enkelhet og effektivitet. I den grad midler som i dag inngår i beregningsgrunnlaget, går til søkbare ordninger, kan det legge til rette for mer målrettet ressursbruk og tettere oppfølging av tilskuddsmidlene, men det vil også kreve større administrative ressurser både for mottakere og forvaltere enn dagens tilskuddssystem.

Bærekraft og forutberegnelighet

For staten vil redusert beregningsgrunnlag gi noe bedre kontroll over fordelingen av tilskuddene og med utgiftene.

For Den norske kirke vil forutberegneligheten ikke bli påvirket av at grunnlaget for å beregne tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn blir redusert. Utskilling av noen av dagens oppgaver til andre institusjoner eller ordninger vil likevel redusere kirkens rolle på de berørte områdene. Den norske kirke er en stor aktør og vil sannsynligvis uansett bidra i omtrent samme grad som i dag med å gi kirkelig betjening i fengsler og på universiteter.

For andre tros- og livssynssamfunn vil forutberegneligheten på kort sikt bli redusert som følge av redusert tilskudd per medlem. Etter overgangen vil den derimot bli den samme som i dag. Dessuten kan det gi økt mulighet for å oppnå midler fra institusjoner som får ansvaret for oppgaver som nå ivaretas av Den norske kirke (f.eks. egne tilskudd til betjening av innsatte i fengsler) og fra søknadsbaserte ordninger. Samtidig vil det for små samfunn kunne være utfordrende å nå opp i konkurranse om midlene.

For kommunene vil forutberegneligheten være den samme som i dag.

Samarbeidet mellom tros- og livssynssamfunnene og kommunene

Redusert beregningsgrunnlag vil bare føre til endring i den grad det i stedet blir innført søknadsbaserte tilskuddsordninger i kommunal regi.

5.4.3 Alternativ B: Endret tilskuddssystem ved at beregningsperioden fryses i mer enn ett budsjettår, f.eks. lik stortingsperioden

Et annet alternativ til dagens støtteordning er å beholde dagens system for utmåling av tilskudd per medlem av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke, men fryse beregningsperioden over mer enn ett budsjettår, f.eks. for hele stortingsvalgperioden. Bortsett fra endret beregningsperiode vil en slik støtteordning falle sammen med dagens modell. Her velger vi å betegne dette alternativet som «Alternativ B».

Beskrivelse

Et tilskuddssystem med flerårig tilskuddsperiode kan tenkes utformet på flere måter.

En støtteordning som ikke avhenger av endringer i antall kirkemedlemmer fra år til år, vil avvike fra en ordning der tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn i hvert enkelt år fastsettes som funksjon av forholdet mellom støtte til og antall medlemmer av Den norske kirke.

En støtteordning der medlemstallet i både Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene i stortingsvalgåret danner grunnlaget for beregningen i hele den kommende valgperioden, vil føre til at antall støtteberettigede medlemmer som tilskuddet skal beregnes ut fra, først bli endret etter utløpet av perioden. En slik reform kan gis virkning for både etablerte samfunn og samfunn som blir registrert i løpet av perioden. I løpet av perioden kan satsen f.eks. tenkes justert i takt med prisutviklingen, eller med utviklingen i relevant støtte til Den norske kirke.

Uten sammenligning for øvrig vil en slik ordning ha elementer som minner om støtten til registrerte politiske partier etter partiloven. Der utgjør stemmetallene fra siste valg grunnlaget for å beregne tilskuddssatsen i de kommende fire årene. Nyregistrerte partier får først støtte på grunnlag av oppnådde stemmer ved neste valg.

Vurdering

Støtte til Den norske kirke som «folkekirke» og til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje»

For Den norske kirke vil ikke dette alternativet medføre endringer.

For andre tros- og livssynssamfunn vil en variant der medlemstallet fryses gjennom hele perioden, føre til større ulikhet i forhold til både Den norske kirke og til andre tros- og livssynssamfunn. Lik støtte uten hensyn til endringer i medlemstall vil være til fordel for samfunn med synkende medlemstall, men til ulempe for samfunn i vekst. Slike virkninger vil imidlertid skje uavhengig av hvilket tros- eller livssyn det er tale om.

Enkelhet og effektivitet

En endring der tilskuddet til det enkelte tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke (bortsett fra inflasjonsjustering el.) holdes konstant gjennom frys-perioden, vil frita både staten og det enkelte samfunn fra merarbeidet med årlig innrapportering av og kontroll med medlemstallet.

Bærekraft og forutberegnelighet

For staten vil innføring av en frys-periode gi større budsjettkontroll i perioden, mens overgangen til ny tilskuddsperiode vil kunne gi større endring i utgiftene sammenlignet med Alternativ A.

For Den norske kirke vil forslaget ikke medføre endringer.

For andre tros- og livssynssamfunn vil det gi større forutberegnelighet i frys-perioden, mens overgangen til ny tilskuddsperiode vil kunne gi større endringer i form av enten redusert eller økt samlet støtte. Endringene vil særlig følge av samlet medlemsutvikling i frys-perioden.

For kommunene innebærer forslaget ingen endringer.

Det samme gjelder for samarbeidet mellom kommunene og tros- og livssynssamfunnene .

5.4.4 Alternativ C: Likt tilskudd per medlem av alle tros- og livssynssamfunn uavhengig av medlemsutviklingen i Den norske kirke

I dag beregnes tilskuddet per medlem av andre tros- og livssynssamfunn med utgangspunkt i tellende, regnskapsført støtte til Den norske kirke («0-alternativet»). Etter at støtten til Den norske kirke er vedtatt, fordeles summen på antall kirkemedlemmer, og andre tros- og livssynssamfunn mottar tilskudd lik produktet. Dermed gir færre medlemmer i Den norske kirke et høyere tilskuddsbeløp per medlem i både kirken og de andre samfunnene.

Koblingen mellom medlemstall i Den norske kirke og tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn vil bli brutt dersom Stortinget for det enkelte budsjettår

• enten fastsetter en sats for tilskudd per medlem av alle registrerte tros- og livssynssamfunn (inkludert Den norske kirke) og bevilger et beløp som skal dekke summen av tilskudd for kommende år,
• eller bevilger et samlet beløp som deretter fordeles med samme beløp per medlem av alle tros- og livssynssamfunn (inkludert Den norske kirke), slik som for partistøtte per stemme etter partiloven.

Beskrivelse

Mandatet forutsetter at finansieringsansvaret fortsatt skal være delt mellom stat og kommune. En støtteordning der tilskuddssatsen per medlem fastsettes simultant for Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene, kan da realiseres ved en «påslagsmodell», der tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke mottar hele tilskuddssummen fra staten, mens Den norske kirke bare mottar den del av summen som overstiger summen av relevant kommunal støtte til virksomheten i Den norske kirke. Den kommunale støtten kommer da til fratrekk i tilskuddet til Den norske kirke. Dessuten kan ikke tilskuddssatsen per medlem av andre tros- og livssynssamfunn være lavere enn summen av relevant kommunal støtte til Den norske kirke delt på antall kirkemedlemmer.

En slik «påslagsmodell» kan medføre uheldige incentiver ved at kommunene kan tenkes å redusere sin støtte i visshet om at dette for alle praktiske formål vil bli kompensert gjennom økt støtte fra staten. Omvendt vil høy støtte fra kommuner som ønsker å prioritere støtte til Den norske kirke lokalt, kunne føre til redusert statlig bidrag og dermed ikke gi høyere samlede inntekter for Den norske kirke.

For å redusere faren for slike incentiver må regelverket vise tydelig hvilke formål og oppgaver som henholdsvis kommunene og staten har ansvaret for å finansiere. Dersom hele ansvaret for den offentlige finansieringen av Den norske kirke er lagt på staten, vil disse ulempene falle bort (se nærmere i pkt. 5.5.2 nedenfor).

Innenfor disse rammene, der alle tros- og livssynssamfunn mottar om lag likt beløp per medlem, står Stortinget som utgangspunkt fritt til å fastsette tilskuddssatsen .

Politisk kan friheten tenkes å bli begrenset dersom summen av tilskuddssatsen multiplisert med antall medlemmer av Den norske kirke fører til at støtten blir for lav til å finansiere slik virksomhet i «Norges folkekirke» som Stortinget selv ønsker. Dersom Stortinget i en slik situasjon ønsker å bevilge særskilt støtte, vil det måtte begrunnes på omtrent samme måte som særlige tilskudd i samsvar med Grunnloven § 16 andre punktum (se i kap. 4). Under ellers like forhold vil særstøtte bli enklere å forsvare dersom andre tros- og livssynssamfunn får supplerende støtte gjennom f.eks. en søknadsbasert tilskuddsordning til verdige seremonilokaler (se i pkt. 5.4.6).

Vurdering

Støtte til Den norske kirke som «folkekirke» og til alle tros- og livssynssamfunn «på lik linje»

For Den norske kirke medfører en støtteordning der medlemstilskuddet er likt for alle tros- og livssynssamfunn, betydelig endringer dersom summen av dette tilskuddet og støtte som er unntatt fra tilskuddsgrunnlaget i lys av Grunnloven § 16 andre punktum, ikke dekker kostnadene med å videreføre en virksomhet som staten forventer.

Enkelhet og effektivitet

Et fast tilskudd til alle tros- og livssynssamfunn vil isolert sett kunne gi enklere administrasjon enn i Alternativ A for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Delt finansieringsansvar for Den norske kirke vil derimot kunne komplisere administrasjonen av ordningen siden den statlige delen av medlemstilskuddet til Den norske kirke først blir klart etter at relevant kommunal støtte er trukket fra.

Bærekraft og forutberegnelighet

For staten vil en slik støtteordning kunne gi større budsjettkontroll, oversikt over kostnadene og økonomisk forutsigbarhet for støtten til andre tros- og livssynssamfunn. For det medlemsbaserte tilskuddet til Den norske kirke vil ordningen være mindre forutsigbar fordi beregningen vil avhenge av summen av kommunale tilskudd. Siden medlemstallet og tilskuddet til Den norske kirke er størst, vil den samlede effekten være redusert statlig forutberegnelighet, likevel slik at samlet medlemstall for alle tros- og livssynssamfunn er ganske stabilt (se kap. 3.4.4).

Den norske kirke vil i større grad enn sammenlignet med Alternativ A måtte håndtere de økonomiske konsekvensene av endringer i medlemstall. At summen av kommunale bevilgninger til fellesrådene vil påvirke størrelsen på statens finansiering, vil også føre til større uforutsigbarhet for Den norske kirke.

For andre tros- og livssynssamfunn vil et fast tilskudd per medlem videreføre den usikkerheten som ligger i Alternativ A, ved at de først vil få sikker kunnskap om samlet støtte etter at statsbudsjettet er endelig vedtatt og opplysningene om medlemstall verifisert. Den usikkerheten som følger av at tilskuddet i dag er avhengig av medlemsutviklingen i Den norske kirke vil bli redusert. Samtidig vil tilskuddssatsen i sin helhet være avhengig av statlige prioriteringer.

For kommunene vil forutberegneligheten være omtrent som i Alternativ A.

Dette alternativet vil heller ikke medføre vesentlige endringer i relasjonen mellom tros- og livssynssamfunnene og kommunene .

5.4.5 Oppsummering

Vurderingene i pkt. 5.4.2–5.4.4 kan gi grunnlag for en enkel sammenstilling mellom alternativ A-C. Den sammenligner frysing av beregningsperioden (Alternativ B) og tilskuddssats uavhengig av medlemsutviklingen i Den norske kirke (Alternativ C) med en endring som utelukkende består i at beregningsgrunnlaget blir redusert (Alternativ A). I tabellen indikerer tegnet + at alternativet kan tenkes vurdert som bedre sammenlignet med Alternativ A, tegnet 0 indikerer ingen forskjell, mens tegnet – indikerer at alternativet kan være dårligere.

Utvalget understreker at vurderingene ofte byr på usikkerhet, at tabellformen ikke synliggjør nyanser i vurderingsavsnittene ovenfor, og at endelig vurdering vil avhenge av den nærmere utformingen av en endret støtteordning.

5.4.6 Generelt om likhet, ikke-diskriminering og andre kriterier for økonomisk støtte

Ifølge mandatet skal utvalgets forslag «vurderast opp mot handlingsrommet etter Grunnlova og menneskerettane».

Utvalget kan ikke se at noen av de løsningsforslagene som er skissert i pkt. 5.4.2–5.4.4 ovenfor, i seg selv bryter med kravet i Grunnloven § 16 fjerde punktum om støtte «på lik linje». Det samme gjelder i forhold til det generelle forbudet mot diskriminering (se nærmere i kap. 2.6). Medlemmet Sandvig viser likevel til sin merknad i kap. 4.6.

Hvorvidt en endret støtteordning bryter med en eller begge disse grensene, avhenger imidlertid av ordningens nærmere utforming og av økonomiske ulikheter den fører med seg. I siste instans vil forholdet til de generelle grensene kunne bli avgjort rettslig.

Likt kronebeløp per medlem oppfyller utvilsomt kravet om støtte «på lik linje». Dette ligger til grunn for Alternativ A-C. Men Grunnloven § 16 fjerde punktum står ikke i veien for å kombinere medlemsbasert støtte med støtte basert på andre kriterier. 126 Som påpekt i pkt. 5.3 kan støtten også kanaliseres gjennom søkbare tilskuddsordninger til særskilte formål. Slike ordninger vil ofte være mer kostnadseffektive sammenlignet med støtte uavhengig av formål. På en annen side medfører søknadsbaserte ordninger mer administrasjon for både tilskuddsmottaker og -forvalter.

En kombinasjon av medlemsbasert tilskudd og støtteordninger som f.eks. tar sikte på å ivareta behovet for verdige seremonilokaler for tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke, kan gjøre det mulig å ivareta det aktuelle formålet mer presist enn i dag, og samtidig sikre at kravet om støtte «på lik linje» blir oppfylt. Den tilskuddsordningen til private kirkebygg for trossamfunn utenfor Den norske kirke som tidligere eksisterte, 127 kan gi inspirasjon, men slik at formålet må utvides i samsvar med dagens forhold. Også ordningen for merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner 128 hører med i et samlet bilde (jf. kap. 3.3.4).

Grunnloven § 16 står heller ikke i veien for å dimensjonere den offentlige støtte , samlet og/eller tilskuddet per medlem av tros- og livssynssamfunn i lys av statsfinansielt eller politisk begrunnede omprioriteringer. Selv om Grunnloven § 16 andre punktum om statens plikt til å støtte «Norges folkekirke» i prinsippet kan begrense muligheten for å nedskalere støtten, gir ikke bestemmelsen grunnlag for å angi akkurat hvor stor del av finansieringsansvaret som kan overlates til Den norske kirke selv. 129 Og Grunnloven § 16 fjerde punktum gir ikke andre tros- og livssynssamfunn rett til mer støtte enn det som følger av kravet om støtte «på lik linje» med den relevante støtten til Den norske kirke.

Eventuell nedskalering kan blant annet begrunnes med at tros- eller livssynssamfunnene selv må finansiere en større del av sin virksomhet, slik som i mange andre tilskuddsordninger. I så fall må det enkelte tros- og livssynssamfunn vurdere om det skal redusere aktiviteten eller skaffe seg supplerende finansiering gjennom f.eks. frivillig innsats, gaver, medlemskontingent, betaling for organisering eller deltakelse i seremonier, eller tilskudd fra støtteordninger til kulturutøvelse eller frivillighet.

I mange tros- og livssynssamfunn utgjør egenfinansiering og egeninnsats allerede i dag en betydelig del av den samlede virksomheten. På sin side kan staten indirekte støtte tros- og livssynssamfunnene ved å stimulere til økte egeninntekter gjennom f.eks. skattefradrag for gaver.

5.5 Alternativer utenfor mandatet

5.5.1 Innledning

Dagens finansieringsordning for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn fremstår på mange måter som både komplisert og fragmentert. Ulike elementer av ordningen må forstås som konsekvens av Den norske kirkes historie med både lokal og sentral finansiering, overgangen fra statskirke til eget rettssubjekt og fremveksten av dagens politikk for et livsynsåpent samfunn preget av idealer om aktiv tilrettelegging for tros- og livsynsutøvelse.

I kap. 1.5 har utvalget nevnt noen forhold i dette helhetsbildet som utvalget ikke har hatt som oppgave å utrede nærmere. Tre av disse forholdene har særlig betydning som grense for utvalgets mulighet for å foreslå endringer i finansieringsordningen:

• Utvalget skal ikke vurdere trossamfunnslovens regler om organiseringen av Den norske kirke, derunder bestemmelsene om at hvert sokn skal være betjent av prest og hvert bispedømme av biskop.
• Utvalget skal ikke vurdere dagens kommunale medansvar for finansiering av Den norske kirke, derunder kommunenes rolle i kirkebevaringsprogrammet og plikt til å holde kirkene i forsvarlig stand og bemanne dem slik at de kan benyttes til gudstjenester og kirkelige handlinger.
• Utvalget skal ikke vurdere mandatets forutsetning om at Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn fortsatt skal støttes økonomisk av det offentlige. Det er bare «korleis støtta blir utrekna som skal vurderast.»

I det følgende knytter utvalget noen kommentarer til hvert av disse tre forholdene. Disse avsnittene har ikke vært gjenstand for samme grad av felles behandling i utvalget som rapportens øvrige deler.

Både historisk og aktuelt henger lovbestemmelsene om lokal og sentral organisering av Den norske kirke (spørsmål 1) til dels tett sammen med bestemmelsene om hvordan finansieringsansvaret er delt mellom stat og kommuner (spørsmål 2). I det følgende behandles disse to spørsmålene derfor i sammenheng (pkt. 5.5.2), mens spørsmål 3 kommenteres for seg (pkt. 5.5.3).

5.5.2 Forutsetningen om at Den norske kirke fortsatt skal finansieres av både staten og kommunene: Statliggjøring av tilskuddet til Den norske kirke?

Et videre mandat hadde åpnet for å utrede muligheten for flere finansieringsordninger. Dagens deling av finansieringsansvaret mellom stat og kommune har ikke bare en økonomisk side, men bidrar også til å legge føringer for kirkens organisering. Kirken hadde fått et annet rom for å videreutvikle sin organisering dersom kommunene eksempelvis kun beholdt ansvaret for fysisk infrastruktur (kirkebygg). Staten ville da fått finansieringsansvaret for den resterende virksomheten i Den norske kirke, inkludert for alle kirkelige stillinger som diakoner, trosopplærere og kateketer.

Spørsmålet om økt statlig ansvar for andre deler av den offentlige finansieringen av Den norske kirke enn gravplassforvaltningen har vært reist blant annet av Bakkevig-utvalget 130 og i utredningen om Staten og Den norske kirke. 131

Spørsmålet om helstatlig finansiering av Den norske kirke ble reist i høringsnotatet om ny trossamfunnslov, der departementet utførlig drøfter mulige konsekvenser av en slik endring. 132 Høringsnotatet bygde blant annet på følgende grunnlag: 133

• Ved etableringen av det nye rettssubjektet for Den norske kirke fra 1. januar 2017 er det dannet en økonomisk og rettslig selvstendig enhet på nasjonalt nivå. Det finnes derfor nå en selvstendig kirkelig forvaltningsorganisasjon utenfor staten som på Den norske kirkes vegne kan motta og fordele de samlede offentlige overføringene til Den norske kirke. Ved full rammefinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet vil Den norske kirke få anledning til å se alle sine oppgaver i sammenheng og på selvstendig grunnlag fordele myndighet og ansvar, oppgaver og ressurser til de enkelte organene eller instansene i kirken. Derved kan kirkens organisering og kirkens ressurser ses i sammenheng.
• Den norske kirke på nasjonalt nivå kan vurdere ressursbruken på kirkebyggenes drift og vedlikehold i sammenheng med andre deler av kirkens oppgaver. Nasjonal styring på dette området gir større muligheter for målrettet og planmessig vedlikehold av kirkene enn en videreføring av det kommunale finansieringsansvaret på området.
• Full finansiering over statsbudsjettet innebærer en betydelig forenkling av den offentlige finansieringsordningen for Den norske kirke.

Av hensyn til «stabilitet, kontinuitet og forutsigbarhet» 134 viderefører trossamfunnsloven likevel det todelte finansieringsansvaret, som følger dype historiske tradisjoner.

Som nevnt i pkt. 5.4.4 ønsker utvalget likevel kort å belyse mulig statliggjøring av tilskuddet i lys av Alternativ C og de kompliserende elementene som er påpekt der. Dertil kommer at støtteordningens transparens vil bli vesentlig bedre dersom støtten til Den norske kirke kommer fra én, og ikke 358 aktører.

Dersom summen av støtte gjennom medlemstilskuddet og støtte som er unntatt fra tilskuddsgrunnlaget i lys av Grunnloven § 16 andre punktum ikke reflekterer kostnadene med å videreføre virksomhet på et nivå som Stortinget ønsker, vil en slik endring medføre betydelig endringer for Den norske kirke .

Et fast tilskudd til alle tros- og livssynssamfunn vil kunne gi enklere administrasjon enn de alternative støtteordningene som utvalget har skissert i pkt. 5.4. En helstatlig støtteordning vil også gi staten betydelig bedre budsjettkontroll, oversikt over kostnadene og økonomisk forutsigbarhet .

For Den norske kirke vil statliggjøring føre til at den i større grad selv må håndtere de økonomiske konsekvensene av endringer i medlemstall.

For andre tros- og livssynssamfunn vil et fast tilskudd per medlem medføre om lag samme usikkerhet som Alternativ A og B, ved at de først vil få sikker kunnskap om samlet støtte etter at statsbudsjettet er endelig vedtatt og opplysningene om medlemstall i budsjettåret verifisert. Avhengigheten av en tilskuddssats som blir fastsatt fra år til år, vil skape større usikkerhet, mens usikkerheten som følger av at tilskuddet er avhengig av medlemsutviklingen i Den norske kirke, blir redusert.

For kommunene vil forutberegneligheten bli betydelig større siden det lovpålagte ansvaret (bortsett fra for gravplassforvaltningen og tilhørende bygg) faller bort.

Endelig vil bortfall av kommunenes ansvar for å finansiere lokalkirken føre til at andre obligatoriske sider av samarbeidet mellom Den norske kirke og kommunene enn gravplassforvaltningen faller bort. For andre tros- og livssynssamfunn medfører det ingen endring.

5.5.3 Forutsetningen om fortsatt finansiering i form av offentlig støtte

Spørsmålet om overgang til medlemsavgift for finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn ble vurdert under arbeidet med trossamfunnsloven. Departementet viste blant annet til en ekstern rapport som argumenterte for at det var mulig å innføre en livssynsavgift, men trakk frem flere konsekvenser som kan være uheldige. 135 Siden en slik ordning ikke kunne sikre at den innbetalte avgiften uavkortet ville gå til det tros- eller livssynssamfunnet som skatteyteren var medlem av, valgte departementet å ikke utrede livssynsavgift nærmere. 136 Heller ikke støtte gjennom f.eks. skattefradrag for medlemsbidrag er utredet nærmere. Dette innebærer ikke at det ikke ville være interessant å utrede andre modeller for en livssynsavgift eller skattefradrag.

Det kan likevel være grunn til å nevne at flere av våre naboland har innført varianter der «folkekirkene» finansieres gjennom en kombinasjon av offentlig støtte og «medlemsavgift». I både Danmark, Finland og Sverige kommer hoveddelen av deres økonomi fra en slik «avgift» som kreves inn gjennom det ordinære skatteoppgjøret. 137

Historisk har Danmark og Norge også på dette området stått svært nær, og ordlyden i Grunnloven § 16 andre punktum om særlig støtte til «Norges folkekirke» er inspirert av den danske grunnloven, der den har figurert helt siden 1849. Forbindelsen er svekket fordi den danske «folkekirken» fortsatt er en ren statskirke, mens den norske lenge har utviklet en synodestruktur, hvor kirken styres gjennom representative organer som f.eks. Kirkemøtet med valgte representanter fra hele landet. Kirken er dermed nå definitivt etablert som eget rettssubjekt adskilt fra staten. At offentlig støtte likevel spiller en langt større rolle i finansieringen av Den norske kirke enn av den danske, gjør Danmark til en interessant illustrasjon. 138

Skattesatsen i den danske kirkeskatten avgjøres lokalt. I 2022 var den gjennomsnittlige satsen 0,87 % for kirkens medlemmer, lavest i Gentofte (0,40 %) og høyest i Læsø (1,30 %). Samlet kirkeskatt var på 7,372 mrd. DKK (om lag 10,0 mrd. NOK), mens statstilskuddet var på 887 mill. DKK (om lag 1,2 mrd. NOK). Gjennomsnittlig bidrag per medlem var på 1714,4 DKK (tilsvarende 2330 NOK), mens statens bidrag per innbygger ble beregnet til 151,0 DKK (tilsvarende 204 NOK). 70,7 % av Danmarks befolkning var medlem i Folkekirken ved inngangen til 2025. 139