4 Klima

Globale klimaendringer og tap av biologisk mangfold er blant de største truslene menneskeheten har stått overfor. Klimaendringene gir redusert menneskelig sikkerhet på grunn av tørke, flom, stormer, sykdommer, mat- og vannmangel, og på grunn av svak politisk evne til å håndtere disse virkningene. De raske endringene kan føre til sammenbrudd i økosystemer.

Klimaendringer kan også medføre større sosiale forskjeller, mellom sosiale lag, mellom regioner og land. FNs klimapanel anslår at verdens totale klimagassutslipp sannsynligvis må reduseres med 50 – 85 prosent fra 1990-nivå innen 2050 om vi skal unngå en oppvarming over to grader celsius fra før-industrielt nivå. Det er beregnet at utslippene dermed må begynne å vise nedadgående tendens globalt i løpet av det neste tiåret. Men også en oppvarming med to grader celsius vil føre til store forandringer. Disse forandringene synes i dag uunngåelige.

Kilde: Foto: Abdir Abdullah/Scanpix

De globale klima- og miljøproblemene berører alle, men det er fattige mennesker i land med høy sårbarhet for endringer som vil rammes hardest av klimaendringene. Om ikke klima- og miljøutfordringene takles, vil årelang innsats for utvikling være truet.

Utviklingspolitikken skal legge vekt på reduksjon av de fattigste landenes sårbarhet overfor klimaendringene, og medvirke til utviklingsstrategier som er framtidsrettede og klimarobuste. For de fleste utviklingslandene vil økonomisk vekst og reduksjon av fattigdom være første prioritet i lang tid framover. Norge vil i internasjonalt samarbeid bidra til å utløse og synliggjøre de store positive mulighetene som ligger i en mer miljøvennlig utvik­lingsbane enn den vestlige land har fulgt. Miljøvennlig og bærekraftig økonomisk vekst og investeringer vil være viktigste virkemiddel. Regjeringen ønsker å gjøre klimapolitikken og utviklingspolitikken gjensidig underbyggende. Det innebærer en klimapolitikk som bidrar til å nå utviklingspolitiske mål, og en utviklingspolitikk som bedrer mulighetene for å nå klimapolitiske målsettinger. Alternativet til en integrert politikk mot fattigdom og klimaendringer er å mislykkes på begge fronter.

4.1 Økosystemer under press

Mer enn 30 år etter at den første store FN-konferansen om miljø i Stockholm i 1972 advarte mot å fortsette utarmingen av verdens økosystemer, og 15 år etter at Konvensjonen om biologisk mangfold ble etablert, dokumenterte en FN-kartlegging i 2005 at jordas økosystemer er i alvorlig fare. De alvorlige konsekvensene av klimaendringene kommer på toppen av et allerede omfattende menneskeskapt press mot naturgrunnlaget.

Kilde: Stern Review

Økosystemene er ikke bare kilde til mat, vann, såkorn, brensel, medisin og bygningsmateriale, men understøtter samfunn, kultur, identitet og fellesskap. De fyller funksjoner knyttet til klimaregulering, vann-, luft- og jordkretsløp, skaper motstandsdyktighet mot sykdommer og beskytter mot ekstremvær. Dette omtales gjerne som økosystemtjenester. Jordas biologiske mangfold og økosystemtjenestene gir oss i prinsippet uuttømmelige fornybare ressurser. De danner grunnlaget for langsiktig verdiskapning, og inneholder nøkkelen til løsning av mange problemer, nå og i framtiden. Naturen gir stadig opphav til nye medisiner og nye arter som egner seg for landbruk. Det er anslått at bare ti prosent av jordas planter hittil har blitt undersøkt med tanke på mulighetene for medisinske og jordbruksmessige formål.

Men arter utryddes i raskt tempo. En gjennomgang av de viktigste årsakene til at det biologiske mangfoldet forsvinner viser at leveområdene ødelegges gjennom hogst, landbruk og utbygging av infrastruktur. Fragmenterte og degraderte naturområder er mindre robuste overfor naturkatastrofer og klimaendringer enn mer sammenhengende naturområder. Artsmangfoldet svekkes også av overfiske og konkurranse fra introduserte og fremmede arter. Avhengig av hvor hurtig og hvor stor den globale oppvarmingen blir, representerer klimaendringene fare for det biologiske mangfoldet.

Bruk og utslipp av miljøgifter er ytterligere en alvorlig trussel mot biologisk mangfold, matforsyning og helse for kommende generasjoner. Miljøgifter hoper seg opp i naturen og transporteres med luft- og havstrømmer langt fra utslippenes opprinnelsessted. Disse giftstoffene er nesten umulig å bli kvitt når de først er sluppet ut i naturen, ettersom de i liten grad brytes ned. Miljøgifter er et økende miljøproblem i utviklingslandene. Der er systemene for kontroll og forvaltning av kjemikalier ofte svakt utbygd samtidig som kjemikalieindustrien i utviklingsland er i sterk vekst. I Kina og India forventes for eksempel en økning på henholdsvis 10,5 prosent og åtte prosent årlig over de neste ti årene. Samtidig er det en tendens til at skitten industri flytter til utviklingsland og at industrialiserte land sender store mengder farlig avfall til utviklingsland.

I regjeringens arbeid med å trygge felles miljø og livsgrunnlag står samarbeidet under de internasjonale miljøkonvensjonene helt sentralt. Handlingsplanen for miljørettet utviklingssamarbeid rett­leder Norges konkrete miljøinnsats i fattige land. Den norske skogsatsningen er et særskilt løft for å bidra til at utslipp fra skog omfattes av et nytt klimaregime og for å trygge andre miljøverdier. Videre arbeider regjeringen med å styrke FNs miljøprogram UNEP, spesielt i deres kjernefunksjon, som er å overvåke den globale miljøtilstanden og gi anbefalinger om forvaltning av naturressurser.

Ettersom utviklingslandene besitter mesteparten av klodens genetiske mangfold er deres politikk viktig for å sikre økosystemene og de genetiske ressursene. Ethvert land står overfor vanskelige avveininger mellom vekst, bruk og vern, men fattige land flest vil oppleve utviklingsutfordringene som mer akutte og viktigere enn naturforvaltning. De mangler også ofte ressurser til å prioritere spesielle beskyttelsestiltak. Forhandlinger som pågår under Biomangfold-konvensjonen, om rettferdig fordeling av inntektene fra genressurser, vil ha betydning for fattige lands evne og vilje til å beskytte mangfoldet. Det internasjonale samfunnet må også ta et større ansvar for å sikre nødvendig finansiering av naturbeskyttelse. En mulighet, som regjeringen utreder nærmere, er å gi direkte kompensasjon for bevaring av økosystemtjenester.

Regjeringen vil

• støtte vern og bærekraftig forvaltning av globalt viktige naturområder og økosystemer

• bidra til åpne prosesser i forvaltningen av naturressurser og til at lokalbefolkning, inkludert urfolksgrupper, får tilgang og rettigheter til land og ressurser

• støtte gjennomføring av internasjonale miljøavtaler og -konvensjoner om kjemikalier, om naturressurser og biologisk mangfold, om havmiljø og marine ressurser

• støtte opprettelsen av et FN-panel for naturressurser, biomangfold og økosystemtjenester under FNs miljøprogram

• arbeide for en internasjonal avtale for rettferdig fordeling av økonomisk utbytte fra bruk av genetiske ressurser, under FNs konvensjon om biologisk mangfold

• bidra til å videreutvikle metoder for å gi kompensasjon for bevaring av økosystemtjenester

4.2 Klimaendringene forsterker utviklingsutfordringene

Klimaendringer observeres over hele verden, som større eller mindre forskyvninger av kjente fenomen knyttet til naturen. Men blant de alvorligste endringene som først vil berøre store befolkningsgrupper, er endringer knyttet til vann – for mye og for lite vann.

I Afrika vil det bli mer tørke og vanskeligere dyrkingsforhold. Enkelte land står i fare for få hal­vert avlinger som er avhengige av regnvann. I Sentral- og Sør-Asia vil avlingene kunne reduseres med inntil 30 prosent fram mot 2050, mens tempererte strøk kan oppleve større avlinger i en periode som følge av høyere temperatur. Når Himalayas isbreer smelter berøres store befolkningsgrupper. De store lavtliggende elvedeltaene vil oppleve både hyppigere og kraftigere oversvømmelser.

Omtrent halvparten av jordas befolkning lever i kystnære områder hvor økende havnivå og ekstremvær vil være negativt for fiskerier, turisme, infrastruktur, jordbruk og tilgang på ferskvann. Flere av de små øystatene vil allerede ved en global oppvarming på to grader være ubeboelige på grunn av økt havnivå.

En OECD-studie fra 2007 viser at byer som Shanghai, Miami, New York, Alexandria og New Orleans vil være blant de første som utsettes for flom når havet stiger. Mange andre storbyer vil stå for tur dersom klimaendringene ikke bremses.

FNs klimapanel forventer at klimaendringene også vil påvirke millioner av menneskers helse. Blant annet ventes det flere sykdomstilfeller og dødsfall ved hetebølger, stormer, branner og tørke, samt infeksjonssykdommer etter oversvømmelser. Den største helsefaren regnes å være økt utbredelse av sykdommer som overføres av bærere som for eksempel mygg eller flått. Økningen i slike bærere vil ifølge Verdens helseorganisasjon gi økning av sykdommer som malaria og denguefeber.

Klimapanelet anslår at antall klimaflyktninger framover vil øke vesentlig, men uten å tallfeste dette. I det som kalles et konservativt anslag, sier Stern-rapporten om økonomi og klima, utarbeidet for den britiske regjering i 2006, at 150 – 200 millioner mennesker må flytte på permanent basis innen 2050 som følge av høyere havnivå, hyppigere stormer og mer intense tørkeperioder. Andre forskere peker på at klimaendringer i første rekke vil føre til forflytning og konflikter forholdsvis lokalt, og ikke først og fremst mellom land. Størrelsen på temperaturøkningen, og hvorvidt endringer kommer sakte og gradvis eller medfører terskeleffekter, vil ha avgjørende betydning for omfanget av flyktningeproblemet og konfliktpotensialet knyttet til klimaendringer.

Regjeringen vil

• bidra til å kartlegge direkte og indirekte konsekvenser av klimaendringer for land og regioner

4.3 Felles, men ulikt ansvar i klimapolitikken

Kampen mot klimaendringene er et globalt fellesansvar. Den vil ikke kunne vinnes om ikke industrilandene går foran og demonstrerer at miljøvennlig økonomisk utvikling er mulig. Fram til nå er det industrilandene som har ansvaret for det meste av de menneskeskapte klimagassutslippene. Det er også OECD-landene som rår over de største finansielle og teknologiske ressursene. FNs Klimakonvensjon understreker dette gjennom prinsippet om felles, men differensiert ansvar og evne.

Landene som har reduksjonsforpliktelser under Kyoto-protokollen står i dag for om lag 30 prosent av de globale utslippene av klimagasser. Andelen er fallende. Dette innebærer at det ikke vil være mulig å oppnå nødvendige utslippskutt uten at utviklingsland, særlig utviklingsland med store og raskt voksende utslipp, også bidrar så det monner. Energirelaterte årlige klimagassutslipp i mellominntektsland vokser raskt, og overgår i dag tilsvarende utslipp i industrilandene. Det er likevel svært viktig at USA blir med i et politisk lederskap i den globale klimapolitikken. Uten USA i front som leder gjennom eget eksempel, vil det bli vanskelig å få store utviklingsland til å bidra med nødvendige utslippsbegrensninger. Signalene fra Obama-administrasjonen tyder på at USA vil ta dette ansvaret.

Det er en stor utfordring å sikre at økonomisk og sosial utvikling i fattige land skjer uten for stor økning i klimagassutslippene. Eneste farbare vei er å legge til rette for en utvikling basert på nyere kunnskap og teknologi, som kan gjøre det mulig å hoppe over enkelte av de faser med miljøskadelig teknologi som har preget utviklingen i den industrialiserte verden – såkalte teknologisprang.

Et sentralt element for å oppnå dette er at utviklingslandene får innfridd tidligere avgitte løfter i klimapolitikken for finansiering og teknologisamarbeid. De internasjonale klimaforhandlingene under Klimakonvensjonen og Kyoto-protokollen preges blant annet av en dragkamp om fordeling av byrder og rettigheter mellom land, herunder spørsmålet om hvor langt de rike landenes ansvar strekker seg for å finansiere klimatiltak og overføre teknologi til utviklingsland som selv opplever stor vekst.

Grunnlaget for regjeringens samlede klimastrategi hjemme og ute ble lagt i St.meld. nr. 34 (2006 – 2007) Norsk klimapolitikk og i klimaforliket fra februar 2008. Regjeringens utviklings- og klimapolitiske satsing er blitt styrket budsjettmessig i 2008 og 2009. De største løftene tar Norge på feltene skog, ren energi og utvikling av teknologi for karbonfangst og lagring. Målet er å kutte utslipp og samtidig skape rom for den nødvendige økning i utviklingslandenes energibruk.

Kilde: World Resources Institute og Cicero

Norge skal bidra til å stimulere samarbeidslandenes egeninteresse for bærekraftig naturressursforvaltning, lavkarbon energiutvikling, stans i avskoging, tilpasning til klimaendringer og forebygging av miljøskader. Politikkutviklingen er imidlertid det enkelte lands ansvar. Andre stater kan ikke overta politikkutforming for fattige land, men det internasjonale samfunnet, og aktører som Norge, kan og er rede til å bidra med kompetanse og finansiering.

Massiv støtte til klimatiltak er også viktig for å stimulere utviklingslandenes vilje og evne til å påta seg forpliktelser i et framtidig, globalt klimaregime. Norge samarbeider tett med viktige land i de internasjonale klimaforhandlingene. Afrikas perspektiver er foreløpig ikke blitt ivaretatt tilstrekkelig i klimaforhandlingene. Tilpasning og forebygging er hovedutfordringen for Afrika, men mye tyder på at også Afrika kan kombinere bærekraftig utvikling for egen befolkning med utslippsreduksjoner av vesentlig betydning for det globale klimaet. Flere av de minst utviklede landene har et stort reduksjonspotensial innen arealbruksendringer og avskoging.

Afrikanske regjeringer har startet en viktig politisk prosess med sikte på å definere en felles plattform i forhold til den internasjonale klimadialogen. De har samlet seg om Afrikas klimaveikart, som i første omgang trekker opp dialogprosessen fram til klimatoppmøtet i København i 2009. Klimaveikartet setter miljø og skoglandbruk i sentrum av klimaforhandlingene samtidig som det reduserer fattigdom, fremmer energisikkerhet og tar vare på afrikanske økosystemer, landskap og levekår. Norge ønsker å støtte opp om denne afrikanske klimaprosessen.

Regjeringen vil

• arbeide for en klimaavtale som sikrer at den globale temperaturøkningen ikke overstiger to grader

• fremme de fattigste og mest sårbare landenes interesser i klimaforhandlingene

• støtte gjennomføringen av det afrikanske klimaveikartet

4.4 Ren energi

Økt energibruk er både et resultat av og en nøkkelfaktor i utvikling. Det internasjonale energibyrået (IEA) mener at fossilt brensel vil være den dominerende energikilden i verden fram til 2030. Et sterkt økt forbruk av fossilt brensel er ikke forenlig med å begrense klimaendringene. Det betyr at utvikling med lave karbonutslipp og med energi fra fornybare energikilder må stå sentralt.

Om lag 1,6 milliarder mennesker har i dag ikke tilgang til elektrisitet eller andre moderne energitjenester. Energimangel er en av de grunnleggende hindringer for bekjempelse av fattigdom. Energi er mer nødvendig enn før, fordi energi er en nøkkel til å kunne delta i det globaliserte næringsliv, ta del i global kunnskap gjennom internett og medier og til beskyttelse og klimatilpasning.

Til tross for at verdens energiproduksjon aldri har vært større, er det en stor utfordring å holde tritt med den store økonomiske veksten i en del av utviklingslandene og med befolkningsøkningen. Allerede nå legger Kina ifølge Verdensbanken mer energi til sin forsyning hver fjortende dag enn de 47 landene sør for Sahara (unntatt Sør-Afrika) gjør til sammen per år. Hvilken type infrastruktur som velges vil langt på vei avgjøre klimakampen.

Ulike land har naturligvis ulike forutsetninger for valg av infrastruktur for energi. I India forventes energiforbruket per innbygger å holde seg på et lavere nivå, og utslippsbildet er også gunstigere dersom landet lykkes med å realisere sine planer om satsing på energieffektivisering og desentralisert fornybar energi. De vil også kunne utnytte mulighetene for miljøvennlig vannkraft i Himalaya, selv om issmeltingen skaper usikkerhet om utviklingen i elvenes vannføring.

Et generelt trekk er at prisen på rene energiformer er for høy og tilgjengeligheten for dårlig sammenliknet med biomasse, kull eller parafin. En krafttilgang basert på olje og kull fortoner seg for mange fattige land og mellominntektsland som enklere, raskere og til dels billigere enn energieffektivisering eller å utnytte fornybare energikilder som vannkraft, sol eller vind. I mange utviklingsland er bioenergi fortsatt den dominerende energikilden. Storparten av befolkningen sør for Sahara kommer til å bruke ved og trekull til matlaging også i tida framover. Men dagens bruk av energiformen kan bidra til å ødelegge lokale økosystemer og utnytte brensel dårlig.

Kilde: Foto: Kirkens Nødhjelp

Afrika har et betydelig uutnyttet vannkraftpotensial som vil kunne dekke en stor del av kontinentets kraftbehov. Store infrastrukturprosjekter vil kreve styrket regionalt samarbeid, som også må omfatte systemene for distribusjon av kraften. Vannkraft med reservoar gir mulighet for vanning til landbruket, demping av flom og vannregulering når klimatilpasning krever det. Vannkraft er imidlertid sårbart ved redusert nedbør, og for mulige negative virkninger knyttet til biologisk mangfold og sosiale forhold. Forutsetningene for solenergi er også svært gode i store deler av Afrika. Etter hvert som kostnadene knyttet til solenergi går ned er potensialet stort særlig for landsbyelektrifisering og strøm til områder uten nett. Noen afrikanske land har også gode vilkår for geotermisk energi, som utnytter varme fra jordas indre.

Afrika som region har i dag anledning til å velge en planlagt, bærekraftig og robust lavkarbonutvikling. Det internasjonale energibyrået framholder at satsing på fornybare energikilder og energieffektivitet er blant de mest kostnadseffektive tiltakene for å øke tilgangen på energi samtidig som klima­gassutslippene reduseres. Hovedutfordringen for Afrikas samarbeidspartnere blir å yte støtte til og utvikle rammebetingelser som kan stimulere til bærekraftig og mindre sårbar utvikling basert på ren energi.

Miljøvennlige løsninger må også være kostnadseffektive. God og energieffektiv teknologi kan innebære høyere investeringer i første omgang, men investeringene vil oftest være samfunnsøkonomisk gode og bedriftsøkonomisk lønnsomme på sikt. Utviklingsland betaler allerede i dag en relativt sett høy pris per energienhet. Utfordringen blir derfor å konvertere energietterspørselen til å gjelde billigere, fornybar eller mer energieffektiv teknologi. Det er viktig å få fram alle fordelene som er knyttet til å bruke egne fornybare energiressurser; i forhold til folkehelse, nasjonal energisikkerhet og redusert økonomisk avhengighet av den skiftende internasjonale oljeprisen.

Kilde: Foto: Ken Opprann

Tilpasset bruk av det beste av teknologi, produkter, tjenester og organisasjonsmodeller fra de industrialiserte landene kan bidra til en bærekraftig utvikling.

Norsk innsats

Energinasjonen Norge har gode forutsetninger for å bidra til utviklingslandenes bestrebelser for å møte energirelaterte utfordringer. Regjeringen har derfor lansert et Ren energi for utvikling-initiativ, som samler og målretter all norsk bistand på dette området. Initiativet omfatter både fattigdomsrettede tiltak som landsbygdelektrifisering med sol, mer effektive vedovner og bedre trekullproduksjon og større tiltak som utbygging av vannkraft, vindparker og solparker for produksjon av kraft til nett. Initiativet vil opprioritere innsats for energieffektivisering, som frigjør energi raskt på en måte som er uten de bivirkninger som er forbundet med alle andre typer ny energikapasitet. Det motvirker også en utvikling med unødig høyt energiforbruk.

Det bilaterale energisamarbeidet er i utgangspunktet nøytralt i forhold til valg av teknologier. Våre bidrag skal være etterspørselsbasert, og bygge på landenes egne planer og prioriteringer. Etterspørsel retter seg ofte mot vannkraft, som er den sektoren hvor Norge har den tyngste industrien, de mest etablerte fagmiljøene og en industri som viser interesse for å delta i prosjekter i utvik­lingsland. I de land som etterspør vannkraft som energiløsning, vil Norge kunne være aktuell partner. Men også på solceller er Norge i ferd med å opparbeide seg anerkjent kompetanse som man bruker aktivt i bistanden. Bidrag på disse områdene fra Norges side utgjør verdifull teknologi­overføring. Næringslivet bringer teknologien med seg inn i prosjektet – både utstyr, kunnskap og opplæring. Strategisk bruk av bistandsmidler i kombinasjon med næringslivets kompetanse vil gi stor gevinst.

I den multilaterale energistøtten legger Norge vekt på å utnytte de ulike organisasjonenes fortrinn, slik at tiltak utfyller hverandre, og oppfordrer til tettest mulig samarbeid mellom dem. Utviklingsbankene er en viktig kanal for utvikling av tilgang til energi og energieffektivisering. Verdensbanken har et spesielt godt utgangspunkt for arbeidet med å øke tilgang til energi og energieffektivisering, fordi den opererer både på landnivå og globalt, er involvert i de fleste sektorer, og har mange virkemidler til rådighet – gavebistand, lån og investeringer. Banken kan stimulere privat sektor til å investere i klimavennlig energi og teknologi, og kan gjøre det lettere å gå inn i land med vanskelige rammevilkår og høy risiko.

Vilkårene for energiinvesteringer er blitt betydelig bedre i flere fattige land de siste årene, og mange utviklingsland kan i dag tilby politisk stabile forutsetninger for investorer. Lønnsomheten er dessuten bedre på grunn av en utvikling med økonomisk vekst som etterspør mer energi, og fordi utviklingsarbeid for sektorreform, styrking av lovverk og institusjonsutvikling har gitt resultater i flere land. Men energiprosjekter i utviklingsland er komplekse og risikoen fortsatt større enn i rikere land. Det er nødvendig med et betydelig offentlig engasjement for å legge til rette for private investeringer. Offentlige bidrag reduserer noen av risikofaktorene de private aktørene opplever. Finanskrisen har brakt inn en usikkerhet rundt omfanget av private investeringer, særlig i fattige land, som understøtter behovet for offentlige bidrag.

Under høringen av NOU 2008:14 har mange tatt til orde for å skille ut en liten del av Statens pensjonsfond – Utland til nye investeringer innenfor for eksempel miljøteknologi eller i utviklingsland. Dette og andre forslag relatert til fondet vil bli vurdert innenfor rammen av regjeringens arbeid med evaluering og revisjon av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland.

Regjeringen vil

• bruke bistandsmidler strategisk for å oppnå teknologisprang på energiområdet i utviklingsland

• opprioritere energieffektivisering og arbeide for strategisk energiplanlegging i utviklingssamarbeidet

• bruke bistand og andre offentlige bidrag katalytisk for å utløse private investeringer i ren energi

4.5 Skog

Skog er en ressurs av stor global, nasjonal og lokal verdi. Millioner av fattige er avhengige av å bruke skogen til sitt livsopphold. Skogen er vannreservoar, flomdemper, mat- og medisinkammer, og hjem for den biologiske verdensarven. Skog binder også karbon og vil være en del av løsningen på klimautfordringen.

Utslipp av klimagasser fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland står i dag for om lag 20 prosent av de globale klimagassutslippene. Bevaring av naturskog er en kostnadseffektiv måte å unngå utslipp av CO₂ på. Også skogreising og nyplanting på tidligere skogdekkede områder reduserer CO₂-utslipp, og er de eneste skogrelaterte tiltak som omfattes av Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) under Kyoto-protokollen. Avskoging og skogforringelse i utviklingsland er ikkeomfattet av Klimakonvensjonen eller Kyoto-protokollen. Norge går inn for at forpliktelser og mekanismer som stimulerer reduksjoner i utslipp fra skog kommer med i et globalt klimaregime etter 2012. Utslippenes størrelse gjør det imidlertid viktig å komme i gang med skogtiltak også før en slik avtale kan tre i kraft.

Drivkrefter bak avskoging

Avskogingen skyldes ikke bare mangel på insentiver for å bevare skogen, men har kompliserte årsaker knyttet til allianser og interesser som bidrar til fortsatt avskoging. Uten å ta høyde for disse forholdene knyttet til makt og kapital i det enkelte land har vi ingen garantier for at fond eller markedsmekanismer for reduserte utslipp fra avskoging og arealbruksendring vil virke. Politisk vilje i skoglandene til å ta tak i de grunnleggende årsakene til avskoging blir avgjørende.

Den viktigste drivkraften bak avskoging globalt er behovet for nye jordbruksarealer. Tilskudd til konvertering av skog til plantasjejordbruk for soya- og palmeolje bidrar ytterligere til avskoging. Det samme gjelder en ofte overdimensjonert papir- og celluloseindustri. Ettersom tømmerplantasjer ofte ikke er nok til å sikre råvaretilgangen, anslås det i Indonesia at mer enn halvparten kommer fra naturskog og verneområder. Organisert kriminalitet og korrupsjon spiller en viktig rolle i avskogingen. Skogbranner står hvert år for store utslipp av klimagasser. Påsetting av branner er den enkleste måten å rydde skog til andre formål.

Kilde: IPCC; WRI/CAIT

I Sentral-Afrika har mange år med krig holdt avskogingen på et lavt nivå. Det kan fort forandre seg, ettersom det er gitt tallrike konsesjoner for industriell tømmerhogst.

I Brasil er det et uavklart forhold mellom verneinteressene og utbyggingsinteressene. Det antas at minst 60 prosent av hogsten i Amazonas er ulovlig, i Indonesia kan det dreie seg om mer enn 70 prosent. Verdensbanken anslår at dette koster tropiske skogland 15 milliarder dollar i tapte inntekter og økonomisk vekst, eller mer enn åtte ganger bistanden som ytes til mer forsvarlig skogforvaltning. Mangel på åpenhet i kompliserte og ofte korrupte systemer for tildelinger av konsesjoner og manglende overvåkning av konsesjonsvilkår bidrar til denne situasjonen.

Prosesser i regi av EU og Verdensbanken i aktuelle skogregioner er innrettet på å redusere ulovlig hogst og handel med tropisk tømmer. De kan bli av avgjørende betydning for å sikre bedre håndhevelse av lovverk og legge forholdene til rette for bedre styresett i skogsektoren. Lovlig hogst er imidlertid ikke uten videre det samme som sosialt, økologisk eller økonomisk bærekraftig hogst. De ulike sertifiseringsordningene som finnes gir ikke fullgod garanti for at tømmer og produkter fra tropisk skog er produsert på bærekraftig vis. For å oppnå bærekraftig skogsdrift og sikre skogens evne til å ta opp karbon vil det være viktig å legge prinsippene for bærekraftig skogforvaltning til grunn.

Den norske klima- og skogsatsingen

Den norske satsingen for bevaring av skog i utvik­lingsland er strategisk innsats for å takle klimaendringene. Den har som mål å bidra til vesentlige og målbare utslippsreduksjoner fra redusert avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Tiltakene vil bli valgt med tanke på at erfaringene kommer til nytte i utformingen av et globalt avtaleverk. Siktemålet er å regulere også disse utslippene i et nytt internasjonalt klimaregime.

I tråd med vedtaket som ble fattet under Klimakonvensjonens partsmøte på Bali i 2007 har skogprosjektets tiltak i den innledende fasen mest form av demonstrasjons- og pilotprosjekter, kapasitetsbygging og støtte til utvikling av nasjonale strategier. Under et potensielt nytt og mer omfattende internasjonalt klimaregime etter 2012 vil tiltak i stor skala for reduserte utslipp av klimagasser gjennom redusert avskoging og degradering av skog i utviklingsland kunne bli en realitet.

Troverdig overvåkning og rapportering av utslipp er en forutsetning for at tiltak mot avskoging kommer med i et nytt klimaregime. Gjennom klima- og skoginitiativet vil regjeringen bidra til å utvikle internasjonal og nasjonal kapasitet for å måle og verifisere utslipp fra skog. Rapporteringen må finne sted på nasjonalt nivå for å unngå at redusert hogst ett sted fører til økt hogst et annet sted, såkalt karbonlekkasje. Det er også viktig å hindre slik lekkasje internasjonalt, mellom land og regioner.

Kilde: Foto: Espen Røst

Et viktig rammevilkår for satsingen er erkjennelsen av at kampen mot klimagassutslipp fra avskoging er uløselig knyttet til fattigdomsbekjempelse og bærekraftig økonomisk utvikling. Det vil på lang sikt være umulig å oppnå varige globale reduksjoner i utslipp fra avskoging uten å sørge for bærekraftig økonomisk utvikling for dem som bor i og rundt skogen. Av stor betydning for langsiktige resultater av skogsatsingen, og for utviklingslandenes eventuelle støtte til å inkludere skog i et nytt klimaregime, er eksistensen av finansieringsmekanismer, kompensasjon for bevaring av økosystemtjenester, avklaring av bruks- og eiendomsrettigheter og retten til skogens karbon, samt produktiviteten i omkringliggende landbruk.

I skogsatsingen gjennomføres det tiltak i alle de tre viktigste tropiske regnskogområdene. Det skjer blant annet i form av direkte bidrag til Amazonas-fondet i Brasil og samarbeid med flere andre givere, blant andre Storbritannia via Den afrikanske utviklingsbanken, i Kongo-bassengets skogområder. Norge yter videre støtte gjennom FN til utarbeiding av nasjonale strategier for reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse i Papua Ny-Guinea og Indonesia. I tillegg kommer områder med tørr tropeskog og savanne. Samarbeid med Tanzania om reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse samt restaurering av tidligere avskogede områder er eksempel på det siste.

En betydelig del av den norske innsatsen finner sted gjennom multilaterale kanaler, og Norge bidrar med støtte gjennom både FN og Verdensbanken. Norge bidrar også vesentlig til at relevante FN-organisasjoner samarbeider om ett felles skogprogram. I den innledende fasen går midlene i hovedsak til kapasitets- og kompetanseoppbygging, mens det etter hvert vil gå større midler til gjennomføring av nasjonale planer for redusert avskoging og forsvarlig skogforvaltning.

En ny klimaavtale forutsetter at fattige land ikke blir sittende alene med regningen for å redusere utslippene fra avskoging. Internasjonale kapitaloverføringer i stor skala må til. Kompensasjon for avstått avskoging må være konkurransedyktig med fortjenesten som ligger i eksisterende utnyttelse av skogen.

Regjeringen vil

• bidra til kostnadseffektive, tidlige og målbare reduksjoner i utslipp av klimagasser fra skogområder

• bidra til å bevare naturskog for å binde karbon, beskytte fattige og urfolk, og bevare biologisk mangfold

• arbeide for at utslipp fra avskoging i utviklingsland omfattes av et nytt internasjonalt klimaregime

4.6 Tilpasning til klimaendringer

Menneskene har til alle tider utviklet strategier for å tilpasse seg tilbakevendende klimavariasjoner. Omfanget, tempoet og uforutsigbarheten som karakteriserer de pågående klimaendringene gjør det tvilsomt om tradisjonelle tilpasningsstrategier vil være tilstrekkelige i framtiden. Raske endringer i klimaet vil særlig gå ut over helse, næringsstruktur og bosetting. Omfattende endringer når det gjelder vanntilgang og nedbør vil påvirke matsikkerhet og infrastruktur. Men også mindre merkbare og langsomme endringer kan få store konsekvenser for menneskers helse og økonomi, spesielt i samfunn der tilpasningskapasiteten er lav. Sosiale og politiske dimensjoner ved klimaendringene er ofte undervurdert.

Hvor store konsekvenser klimaendringene får, er avhengig av samfunnets og menneskers sårbarhet og tilpasningskapasitet. Evnen til å tilpasse seg vil henge sammen med tilgang på kapital, arbeidskraft, kunnskap, helsetjenester, transport og kommunikasjoner, sosiale relasjoner og nettverk. Faktorer som styresett, tilgang på ressurser og et aktivt sivilt samfunn er viktige. Tiltak som styrker samfunns evne til felles handling vil ha stor betydning for hvordan samfunn takler klimaendringer og naturkatastrofer.

Kvinners kunnskap om lokale naturressurser, matvaresikkerhet og forebygging av ulike former for sårbarhet, bør utnyttes i arbeidet med tilpasning.

Kilde: Foto: Fredrik Schjander

I 2007 bodde det for første gang på verdensbasis flere mennesker i byer enn på landsbygda. Selv om Verdensbanken slår fast at 75 prosent av verdens aller fattigste fortsatt bor på landsbygda, vil utviklingsland i 2030 ha 80 prosent av verdens urbane befolkning. Sju av hver tiende byinnbygger i verden vil da bo i Afrika og Asia. Ifølge FN vil veksten i bybefolkningen i dette århundret for en stor del bestå av fattige mennesker som vil leve i stor sårbarhet når det gjelder tilgang på mat, energi, klimabeskyttelse og liknende. Det er viktig at voksende byer planlegger for å minske sårbarheten, bidrar til en lavkarbonframtid og treffer klimaansvarlige valg med hensyn til infrastruktur, tjenester og markeder.

Konsekvensene av klimaendringer kan ikke ses løsrevet fra andre utviklingsprosesser. Strategier for tilpasning må forankres i landenes egne utviklingsstrategier. Klimahensyn må tas inn i utviklingen av planer og strategier innen jordbruk, vannforvaltning, skogforvaltning, energi, helse, utdanning og kunnskap. Integrasjon av hensyn til klimaendringer i samfunnsplanlegging på lokalt og nasjonalt nivå er en nøkkel til vellykket tilpasning. Klimatilpasning må også redusere sårbarheten til fattige i urbane områder.

Det er en felles internasjonal utfordring å bygge inn både utslippsreduserende tiltak og tiltak rettet mot tilpasning til klimaendringer i utviklingspolitikken. Mange bistandstiltak vil ha som virkning å bidra til å redusere sårbarhet og styrke tilpasningsevnen. Lokal sårbarhetsreduksjon, kapasitetsbygging for å mestre utfordringene og deltakelse må gis større oppmerksomhet. Dette har Stortinget nedfelt i sin Innst. S. nr. 173 (2007 – 2008) jamfør St.meld. nr. 9 Norsk politikk for forebygging av humanitære katastrofer. Ikke minst i den fasen vi er i nå, med framforhandling av et nytt globalt klimaregime, er det viktig å arbeide for en bred tilnærming i klimatilpasnings- og forebyggingsarbeidet. Vi må investere i bredden av tilpasningstiltak – fra kriseberedskap og -håndtering til gjenoppbygging og langsiktige, forebyggende utviklingstiltak.

Regjeringen vil

• bidra til at samarbeidsland inkluderer klimatilpasning i samfunnsplanlegging og nasjonale utviklingsstrategier, som kan gi økt motstandsdyktighet mot endringene

• arbeide for integrering av arbeidet med klimatilpasning og forebygging av humanitære katastrofer i utviklingsarbeidet

• styrke kvinners innflytelse over naturressursforvaltning

4.7 Klimaregningen

Kostnadene forbundet med en løsning av klimaproblemene vil være formidable. Det byr på store utfordringer å mobilisere de ressurser som vil kreves for å sikre fellesgodet klima. Det er ikke bare snakk om vilje og om evne. Utfordringen krever også politisk og økonomisk kreativitet og innovasjon. Det er i utgangspunktet nødvendig og nyttig å skille mellom kostnader relatert til nødvendige tiltak for å redusere utslipp av klimagasser og kostnader forbundet med nødvendig tilpasning til klimaendringene. Det må etableres rammebetingelser som motiverer det globale næringslivet til å spille en helt sentral rolle når det gjelder utslippsreduserende teknologi, mens statene må ta en mer direkte rolle når det gjelder finansiering og gjennomføring av tilpasning.

Tilpasningsutfordringene er svært forskjellige fra land til land. Land som ikke har bidratt nevneverdig til utslippene og som heller ikke har ressurser til selv å finansiere nødvendige tiltak, må gjennomføre omfattende forebygging. Under klimaforhandlingene er størrelsen på, og styringen av, ressurser til tilpasning et sentralt forhandlingstema. Tilpasningsfond er opprettet under Klimakonvensjonen/Kyoto-protokollen, og regjeringen vurderer løpende behovet for å øke bidragene til klimafondene. Det er viktig at Tilpasningsfondet under Kyoto-protokollen kommer i gang med konkrete investeringer som kan bidra konstruktivt i det internasjonale klimaarbeidet framover. Norge er blant de største frivillige bidragsyterne til Klimasekretariatets aktiviteter for blant annet å bygge kompetanse på klimaforhandlinger i utviklingsland og bistå de fattigste landene i å utvikle og raffinere sine posisjoner i klimaforhandlingene.

Gjennom støtte til blant annet FNs miljøprogram (UNEP), FNs utviklingsprogram (UNDP) og Verdensbanken bidrar Norge til kapasitetsbygging i utviklingsland på klima og miljø. Disse organisasjonene drar sammen for å sette afrikanske land bedre i stand til å nyttiggjøre seg de finansieringsmuligheter som ligger i Den grønne utviklingsmekanismen. Det globale miljøfondet, GEF, som er finansierings-mekanisme for de store globale miljøavtalene, fordeler midler til de organisasjonene som egner seg best til å gjennomføre tiltak. Det globale miljøfondet støtter alle aspekter av klimaarbeidet og etterprøver resultatene ut fra de prioriteringer som settes av konvensjonenes partsmøte.

Men det er åpenbart at tilpasning vil kreve ressurser langt ut over disse fondene. Bistanden vil heller ikke kunne strekke til. Norge samarbeider blant annet med EU for å få på plass statlig-privat partnerskap for kapitalmobilisering. Tilpasning krever en langsiktighet som er avhengig av forutsigbar finansiering, ut over det eksisterende finansieringsmekanismer kan mobilisere i dag. Finansieringen for tilpasning i sårbare land må være forutsigbar og av tilstrekkelig størrelse. I forhandlingene om en ny klimaavtale i København i 2009 er spørsmålet om framtidig finansiering sentralt.

Næringslivets fokus på lønnsomhet og nye markedsmuligheter må understøttes gjennom rammevilkår som gjør den til primær drivkraft for en lavkarbonutvikling. Dette forutsetter en pris på karbon, og det er derfor regjeringens politikk å arbeide for at det etableres en global pris på karbon. En høy pris på karbon vil også stimulere til utvikling av alternative energiformer. Klimautfordringen krever en bred offentlig innsats som inkluderer strategisk bruk av bistand for å sikre at fornybar teknologi utvikles og blir kommersielt tilgjengelig i alle land.

I dag er kostnadene ved å slippe ut karbon foreløpig for lave til at teknologisk nyvinning skjer i det tempo som må til. Til tross for at det er utviklet regionale markeder for handel med CO₂-kvoter (for eksempel EU), og til tross for at både Kyoto-protokollen og nasjonale virkemidler mot klimautslipp danner prissignaler i retning av endring og innovasjon, er det fortsatt stor usikkerhet om hvordan disse systemene vil utvikle seg i framtiden. Den langsiktige signaleffekten må derfor styrkes.

Verdensbanken har opprettet et innovativt karbonfond, Carbon Partnership Facility, for å gi signaler om at karbonmarkedet vil fortsette etter 2012, selv om en klimaavtale ennå ikke er oppnådd. Fondet garanterer kjøp av kvoter etter 2012 gjennom et partnerskap mellom framtidige kjøpere og selgere, og gir insentiver til at store infrastrukturprosjekter som er under utvikling i dag, planlegges med bruk av ren teknologi. Dette vil bidra til å etablere det videre karbonmarkedet og er et initiativ Norge støtter.

Regjeringens satsing på å utvikle teknologi for karbonfangst og -lagring (CCS) er relevant for både klima og utvikling. Målet er at slik teknologi skal være kommersielt tilgjengelig globalt, for å bidra til å kutte klimautslipp så det monner og dermed gi rom for energibruk, ikke minst i utviklingsland. Gitt dagens alternativer framstår karbonfangst og -lagring som et nødvendig supplement til fornybar energi og energieffektivisering. Teknologien har størst potensial i forbindelse med store punktutslipp og i land med stor vekst i utslipp. Spredning av CCS-teknologi til utviklingsland er en del av regjeringens langsiktige strategi, men nå er hovedfokus på tiltak nasjonalt og internasjonalt som kan bidra til å utvikle selve teknologien. Det vil kunne være aktuelt med faglig bistand, støtte til prosjektplanlegging og risikoavlastning i utvik­lingsland for fangst, transport og lagring. Visse aktiviteter, med klare utviklingsfremmende effekter, er aktuelle for bistandsfinansiering.

Den grønne utviklingsmekanismen åpner for at industriland kan gjennomføre utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland, som dermed genererer kvoter som overføres til bruk mot industrilands utslippsforpliktelser. Slike prosjekter skal også bidra til bærekraftig utvikling i mottakerlandet. Det er mottakerlandet selv som avgjør hvorvidt prosjektene bidrar til bærekraftig utvikling. Ved utgangen av 2008 var i underkant av 1300 prosjekter godkjent av FN, noe som forventes å generere kvoter tilsvarende i underkant av 1,4 milliarder tonn CO₂.

Norske bedrifter kan anvende kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen i oppfyllelse av sin kvoteplikt under det norske kvotesystemet. I tillegg har den norske stat en målsetting om å kjøpe et betydelig antall kvoter som en del av oppfyllelsen – og overoppfyllelsen – av den norske Kyoto-forpliktelsen. Det er per i dag avsatt nærmere sju milliarder kroner til slikt kvotekjøp. Regjeringen vurderer ulike tilnærminger til hvordan den grønne utviklingsmekanismen kan få større betydning som kilde til finansiering av nødvendige investeringer også i Afrika.

Regjeringen vil

• arbeide for internasjonale mekanismer som kan mobilisere ressurser for langsiktig trygg finansiering av klimatilpasning i utviklingslandene

• tilby partnerskap med næringslivet for å stimulere til teknologisamarbeid og -overføring til utviklingslandene

• videreutvikle internasjonale rammebetingelser som gjør næringslivet til drivkraft i utviklingen av lavkarbonsamfunnet

• bidra til at Norges kjøp av kvoter gjennom den grønne utviklingsmekanismen bygger opp under våre utviklingspolitiske mål

• støtte tiltak som kan bidra til utvikling og bruk av teknologier for karbonfangst og -lagring for å redusere klimagassutslipp og skape rom for nødvendig energivekst i utviklingsland