St.meld. nr. 13 (2008-2009)

Klima, konflikt og kapital— Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

Verdens fattigdom er ikke tilfeldig. Den skyldes internasjonale maktstrukturer. Den skyldes dårlig politikk og dårlig ledelse. Den skyldes historisk utvikling og konflikt. Den skyldes undertrykking og diskriminering. Mens fattige og rike i stadig større grad knyttes sammen i en sammenvevd verdensøkonomi, forblir godene ulikt fordelt. Avstanden mellom dem som har mest og dem som har minst har aldri vært større.

De internasjonale menneskerettighetene utgjør det normative grunnlaget for Norges utviklingspolitikk. Utviklingssamarbeidet skal bidra til å styrke statenes evne til å oppfylle sine forpliktelser og individenes evne til å kreve sine rettigheter oppfylt. Stortingsmelding 11 (2007 – 2008) På like vilkår: Kvinners rettigheter og likestilling i utviklingspolitikken var ett viktig skritt i en systematisk norsk tilnærming til behovet for endring av maktforhold på alle nivå. Perspektivene i denne meldingen og i Stortingets behandling, slik denne er gjengitt i Innst. S. nr. 233 (2007 – 2008), skal ivaretas i bredden av norsk utviklingspolitikk.

Det norske bidraget til verdens utvikling er tuftet på solidaritet. Oppslutningen om utviklingspolitikken og bistanden i det norske folk og i Stortinget er bred. Statsbudsjettet for 2009 representerer en milepæl. Vi vil bruke én prosent av vår brutto nasjonalinntekt for å bidra til utvikling i fattige land. I tillegg kommer hundretalls millioner av kroner som samles inn av frivillige organisasjoner.

Gjennom utviklingspolitikken påvirker vi forhold som fremmer utvikling og forhold som hind­rer utvikling. Bistand er ett viktig utviklingspolitisk virkemiddel. Gjennom bistanden jobber Norge allerede målrettet på sentrale områder som styresett, menneskerettigheter, utdanning, helse og likestilling. Norsk bistand kan vise til gode resultater. Likevel mener regjeringen at resultatene av utviklingspolitikken og bistanden vil kunne bli enda bedre med en mer strategisk tilnærming.

Klimautfordringene, voldelige konflikter og bedre styring av kapitalstrømmer er av avgjørende betydning for utviklingslandenes framtid. Her har Norge muligheten til å ta internasjonalt ansvar. Vi kan utgjøre en forskjell. Regjeringen mener at tiden nå er moden for å meisle ut en styrket politikk for håndtering av klima, konflikt og kapitalstrømmer i et utviklingspolitisk perspektiv.

Klimaendringene står høyt på den internasjonale dagsorden. Vitenskapen etterlater ikke tvil om realiteten i menneskeskapte klimaendringer og alvoret i situasjonen. Endringene i livsvilkår vil være ukontrollerbare. Kampen mot fattigdom blir vanskeligere. Samtidig er det et bredt og sterkt folkelig engasjement på tvers av landegrenser for å ta tak i klimautfordringene. Politikere verden over møtes med krav om handling. Dette gir håp om at politisk nytenkning og teknologiske nyvinninger kan begrense skadene og skape nye vekstmuligheter, spesielt i utviklingsland. Vi må benytte dette handlingsrommet til å sette arbeidet for et stabilt klima inn i sentrum av utviklingspolitikken.

De fleste av dagens voldelige konflikter foregår i fattige og sårbare stater. Konflikt forverrer fattigdom og reverserer utvikling. Flere av konfliktene har ringvirkninger langt utenfor deres kjerneområder, og får stor internasjonal oppmerksomhet verden over. Freden må forankres i befolkningen, forhandlinger må følges opp med synlige forbedringer av befolkningens levekår. Norge har lang tradisjon for å bidra til konfliktløsing og fredsbygging. Vi har stor troverdighet som utviklingsaktør. I denne situasjonen gir dette oss et handlingsrom for å utøve en politikk der sammenhengen mellom sikkerhet og utvikling løftes opp.

Globaliseringen fører med seg en rekke positive forhold, men også utfordringer. Blant annet har det blitt langt enklere å flytte kapital fra ett land til et annet. Det innebærer at man med relativt enkle grep kan bringe store kapitalstrømmer ut av fattige land og inn i lukkede jurisdiksjoner, eller såkalte skatteparadiser. Betydelige beløp unndras i korrupsjon. Muligheten til rask og enorm fortjeneste fører til overutnyttelse av utviklingslandenes naturressurser. Globaliseringen medfører også økt migrasjon. Migrantene sender store pengebeløp hjem til sine familier i opprinnelseslandet. Også andre og nye former for kapital tilføres utvik­lingslandene, ikke minst gaver, lån og investeringer fra voksende økonomier som Kina og India.

For regjeringen er det et viktig mål å sikre at utviklingsland får større tilgang til den globale kapitalen og verdiskapningen. Vi ønsker en aktiv politikk for å påvirke andre finansstrømmer i mer utviklingsvennlig retning og for å stoppe ulovlige kapitalstrømmer ut av fattige land. Dette er enda mer aktuelt i en tid da finanskrisen påvirker de økonomiske drivkreftene for utvikling; handel og investeringer reduseres, vilje til å prioritere bistand begrenses.

For ytterligere å forsterke den strategiske innretning av utviklingspolitikken, vil regjeringen i større grad rette innsatsen inn mot felt der Norge har anerkjent kompetanse og der den norske innsatsen er etterspurt og gir merverdi for samarbeidslandet. Det er når norsk kompetanse og politisk vilje kombineres, at utgangspunktet for å lykkes er best. De siste årene har vår innsats hatt størst gjennomslagskraft når vi har brukt vårt internasjonale engasjement og bredden i vårt utenriks- og utviklingspolitiske apparat for å fremme dristige og nytenkende politiske initiativ. Resultatene av arbeidet for gjeldslette og kampen mot landminer og klasevåpen er gode eksempler på hva Norge kan bidra til når vi er politisk modige og samtidig har ressursene og kompetansen som er nødvendig for å lykkes.

Tettere kobling mellom utviklings- og utenrikspolitikken

Denne meldingen representerer et skritt videre i en prosess der utviklings- og utenrikspolitikken i større grad framstår som en helhet. Gjennom utvik­lingspolitikken deltar vi i prosesser og finansierer tiltak som finner sin plass innenfor en politisk ramme. Både det å gi og det å motta gjenspeiler politiske prioriteringer. Dette innebærer at det vil være temaer som går igjen i både denne meldingen og i den kommende stortingsmeldingen om hovedlinjer i utenrikspolitikken. De to meldingene er skrevet i nært samarbeid og utfyller hverandre. Samtidig står de begge støtt på egne ben.

Det sentrale utgangspunktet for utenrikspolitikken er ivaretakelse av norske interesser. I utvik­lingspolitikken handler det om de fattige landenes interesser. På mange områder er det klare fellesinteresser. Klimapolitikken er ett eksempel. Et stabilt klima er i alles interesse – det er et globalt fellesgode. Klimaendringene angår folk verden over. Selv om fattige og rike land rammes ulikt, har vi sammenfallende interesse av å få kontroll over klimaendringene. Her er den gjensidige avhengigheten på tvers av landegrenser tydelig. Menneskerettighetene er også en fellesinteresse som Norge fremmer gjennom både utenriks- og utviklingspolitikken. Bare land som respekterer grunnleggende menneskerettigheter kan over tid danne den stabile rettsorden som Norge er tjent med. Det finnes også politikkområder der interessene til fattige og rike land står i klar motsetning til hverandre. Enkeltspørsmål knyttet til migrasjon og handel kan være eksempler på dette.

En tilnærming som også legger vekt på fellesinteresser kan bidra til å skape enda større forståelse og forankring for en aktiv utenriks- og utviklingspolitikk og kan åpne opp for nye samarbeidsformer. Regjeringen mener at det er en styrke at utviklingspolitikken også fremmer globale goder. Å ivareta fellesinteresser og arbeide for å styrke globale fellesgoder innebærer ikke at regjeringen ønsker å bruke utviklingspolitikken til å fremme norske økonomiske interesser eller andre former for egeninteresse. Målet med den norske utviklingspolitikken er fattigdomsreduksjon og fremme av menneskerettigheter.

Innretting av meldingen

Det er om lag fem år siden Stortinget i Innstilling S. nr. 93 (2004 – 2005) behandlet Stortingsmelding 35 (2003 – 2004) Felles kamp mot fattigdom. Innstillingen viste at det er bred enighet om sentrale føringer i utviklingspolitikken. Når regjeringen denne gang legger fram en ny stortingsmelding om utviklingspolitikken, står to spørsmål sentralt: Hvilke konsekvenser har de senere års endringer i internasjonal politikk for kampen mot fattigdom? Hvordan kan resultatene av egen utviklingspolitikk bli enda bedre?

Denne stortingsmeldingen bruker begrepet bistand om finansiering av ulike tiltak som giver og mottaker er blitt enige om å prio­ritere. Bistand kan gis på mange måter og gjennom mange ulike kanaler. Til forskjell fra andre forhold som bestemmer utviklingen i et land, er bistanden en faktor som giver og mottaker stort sett kan kontrollere. Begrepet utviklingspolitikk brukes om summen av de politiske grep og verktøy Norge aktivt benytter for å påvirke faktorene som setter rammen for utvikling i fattige land. De initiativene vi tar og de budskap vi målbærer i ulike internasjonale sammenhenger er sentrale elementer i denne politikken. Det er også bevisstheten rundt konsekvensene av vår egen innenrikspolitikk for de fattige landenes vilkår for utvikling. I utviklingspolitikken er bistanden et viktig virkemiddel, men bare ett av flere.

Gjennom stortingsmeldingen ønsker vi å legge fram vår forståelse av betydningen av endrede rammebetingelser og hvordan de skaper grunnlag for en strategisk og framtidsrettet utviklingspolitikk. Målet har vært å lage et fokusert dokument som gir Stortinget et utgangspunkt for å diskutere strategiske grep i utviklingspolitikken. Meldingen skal peke ut retningen for norsk utviklingspolitikk og har et overordnet tilslag. Der det er nødvendig, vil konkrete verktøy for oppfølging utarbeides senere.

Meldingen følger opp dialogen i og med Stortinget, slik den blant annet er synliggjort i årlige budsjettproposisjoner og Stortingets behandling av disse, utviklingspolitiske redegjørelser i 2006 og 2007, samt Innst. S. nr. 20 (2007 – 2008) Innstilling fra utenrikskomiteen om utviklingsministerens redegjørelse 8. juni 2007 om enkelte utviklingspolitiske spørsmål. Regjeringen rapporterte på status for tusenårsmålene i St.prp. nr. 1 (2008 – 2009). Denne rapporten er lagt ved meldingen.

Regjeringen oppnevnte i 2006 Utviklingsutvalget for å belyse mulighetene i praktisk politikk for å sikre økt samstemthet for utvikling. I deres rapport Samstemt for utvikling? (NOU 2008:14) gjennomgås norsk politikk på en rekke områder: handel, investeringer, finansiering for utvikling, klima og energi, migrasjon, kunnskap/teknologioverføring og freds-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Utredningen og uttalelser fra ulike høringsinstanser er en del av bakgrunnsmaterialet for denne stortingsmeldingen.

I arbeidet med stortingsmeldingen har det vært god dialog med relevante miljøer i Norge. Vi har mottatt viktige innspill fra ulike samarbeidspartnere i det norske samfunn, inkludert synspunkter fra ulike frivillige organisasjoner og forsk­ningsmiljøer. Meldingsarbeidet har vært presentert i mange sammenhenger, både i det politiske liv og i fagmiljøet. Gjennom oppslag og en elektronisk postkasse på Regjeringen.no har publikum hatt anledning til å komme med synspunkter. Denne har vært hyppig benyttet. Mange forslag er reflektert i meldingen.

1.1 Bakteppet: En verden i endring

På 1980-tallet var den rikere delen av verden delt i to økonomiske og politiske blokker. Verden var bipolar – delt mellom USA og Nato på en side og Sovjetunionen og Warszawapakten på den andre. Terrorbalansen mellom blokkene dominerte sikkerhetspolitikken. EU hadde 12 medlemsland. Tyskland var delt i to. I Iran-Irak-konflikten var Saddam Hussein den sentrale vestlige allierte. De fattigste landene ble omtalt som Den tredje verden og sto mellom de to blokkene – selv om terrorbalansen hadde globale ringvirkninger og de to supermaktene hadde allierte over hele verden.

Etter Berlinmurens fall i 1989 fikk vi et kort tiår der USA var den dominerende politiske og økonomiske makten i verden, verden var langt på vei unipolar. Etter hvert har USAs stilling blitt utfordret – politisk og økonomisk. EU har i dag 27 medlemsland, deriblant flere gamle warszawapaktland. Sikkerhetspolitikk har kommet tilbake som et hovedanliggende i den internasjonale politikken. Hvem ville for tjue år siden trodd at Nato og Norges største sikkerhetspolitiske engasjement ville være i Afghanistan?

USAs økonomi er under sterkt press. Det er likevel forventet at landet vil opprettholde sin posisjon som den viktigste stormakten i overskuelig framtid. Den nye amerikanske administrasjonen har varslet en aktiv og inkluderende amerikansk utenrikspolitikk.

Boks 2.1 USA – rede til å lede

«[…] vi vil gjøre det klart overfor verden at USA er rede til å lede. Skal vi kunne trygge klimaet og vår felles sikkerhet, må vi gå sammen i en virkelig verdensomspennende koalisjon. Jeg har sagt klart ifra at vi vil handle, men det må også resten av verden.»

Kilde: USAs president Barack Obama. Det hvite hus, 26. januar 2009

Finanskrisen og de raske ringvirkningene demonstrerer hvor sammenvevd den internasjonale økonomien har blitt. Produksjon av varer og tjenester flyttes over landegrenser for å maksimere bedrifters lønnsomhet. Dette angår i stor grad utvik­lingslandene som kan stille billig arbeidskraft til disposisjon. Med flytting av produksjon flyttes også kapital og kunnskap. Internasjonaliseringen av næringslivet er en faktor som betyr svært mye for utvikling i mange fattige land, selv om de aller fattigste landene kun i begrenset grad tiltrekker seg utenlandske investeringer.

Utviklingen har gått over noen tiår, men det er først de siste årene at det har blitt åpenbart at vi står midt inne i både en politisk og en økonomisk maktforskyvning, fra vest mot øst. Kina har hatt formidabel økonomisk vekst. Aldri før har så mange mennesker blitt brakt ut av fattigdom som i Kina. Finanskrisen angår i høyeste grad også Kina. Allerede ved inngangen til 2009 har arbeidsledigheten steget med flere millioner. I hvor stort omfang finanskrisen vil påvirke Kinas utvikling er usikkert. Viktig i den sammenheng er at Kina er verdens mest folkerike land, der en stadig større andel av befolkningen tar høyere utdanning.

Figur 2.1 Kina spiller en stadig viktigere rolle som utviklingspartner
 i en rekke afrikanske land.

Figur 2.1 Kina spiller en stadig viktigere rolle som utviklingspartner i en rekke afrikanske land.

Kilde: Foto: Christopher Herwig/Scanpix

Kinas økonomiske vekst kan også leses ut av landets mer direkte engasjement på den globale arenaen. Kina er Afrikas tredje største handelspartner etter USA og Frankrike. En rekke land i Afrika refinansierer lån gjennom låne- og handelsavtaler med Kina. For første gang i Verdensbankens historie har tilbakebetaling av lån fra land i Afrika vært raskere enn forutsatt i nedbetalingsplanene. Kina konkurrerer ut Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet (IMF) gjennom å tilby lån og avtaler som i liten grad ledsages av sterke økonomiske føringer eller betingelser som knytter seg til krav til reformer, godt styresett og respekt for menneskerettigheter. Kina investerer dessuten stort i en rekke mineral- og oljeproduserende land i Afrika og Midtøsten. Mange land ønsker det kinesiske engasjementet velkommen, blant annet som en motvekt til mange års amerikansk og europeisk dominans, og som en viktig støttespiller internasjonalt og i egen fattigdomsreduksjon. Nye givere gir reelle valgmuligheter for mottaker. Med jevne mellomrom inviterer Kina afrikanske statsoverhoder til konferanser, der det inngås investerings- og handelsavtaler for milliarder av kroner.

Etter mønster fra Beijing arrangerte India i 2008 for første gang en liknende samling for afrikanske toppledere. En sterk økonomisk utvikling har ført til økt selvbevissthet på den internasjonale arena. India har i flere sammenhenger vist evne og vilje til å utfordre det eksisterende internasjonale rammeverket, blant annet under forhandlinger i Verdens handelsorganisasjon. Landet har i mange år hatt et eget bistandsprogram. India er den dominerende aktøren i sin region. Det er for eksempel umulig å tenke seg en løsning på konflikten på Sri Lanka der inderne ikke er en hovedtilrettelegger eller som ikke blir bifalt i New Delhi.

Sør-Afrika spiller en særlig sentral rolle regionalt i Afrika sør for Sahara. Landet sitter blant annet med nøkkelen til stabilitet i Zimbabwe, noe som igjen vil være avgjørende for den regionale utviklingen. Hvordan Sør-Afrika vil fylle sin rolle på kontinentet, vil være en prøve på Afrikas troverdighet internasjonalt for å ta ansvar for egen utvikling. I Latin-Amerika er det Brasil som er det økonomiske lokomotivet og en drivkraft for regional integrasjon på sentrale områder som infrastruktur, energiforsyning, økonomi og sikkerhet. Selv om Kina står i en særklasse, har disse fire landene blitt stående som symbol på land i rask økonomisk utvikling og med stadig større regional og internasjonal betydning. Sammen med Russland refereres de gjerne til som BRICS-landene, etter sine forbokstaver. Også andre land har sterkt ekspanderende økonomier og ambisjoner om å spille sentrale roller på den internasjonale arena.

Selv om de voksende økonomiene er en uensartet gruppe land, opplever de å ha sammenfallende interesser i mange saker. Ambisjonen er klar, de vil spille en mer framtredende rolle i viktige politiske fora framover. Vi har gått fra en unipolar til en multipolar verden.

Dette har realpolitisk klangbunn blant tradisjonelle stormakter. Flere land tar nå til orde for at de fremadstormende økonomiene må få viktigere roller i sentrale internasjonale organisasjoner. Under G8-møtet i 2008 snakket man om nødvendigheten av å inkludere Kina og India og dermed skape et G10. Valutafondets leder har uttalt at skal man ivareta fondets legitimitet, kommer man ikke utenom en omfordeling av rettigheter og plikter som reflekterer dagens økonomiske maktfordeling. Etableringen av et G20 for å sikre samarbeid om de store utfordringene som finanskrisen og redusert global vekst innebærer, representerer den første gangen etablerte og nye økonomiske stormakter møtes på like fot.

Fra et utviklingspolitisk perspektiv er det interessant at institusjoner og møteplasser som før var mest opptatt av økonomiske og sikkerhetspolitiske spørsmål, har blitt sentrale arenaer for drøfting av utviklingslandenes utfordringer. Dette gjelder blant annet G8-møtene og innenfor Nato og ikke minst WTO.

1.2 Utvikling og kampen mot fattigdom

Utviklingsbegrepet er komplisert. Gjennom årene har det vært lagt stadig større vekt på å se utvikling i et bredere perspektiv enn økonomisk vekst alene.

Et vanlig utgangspunkt for å definere utvikling er å betrakte begrepet innenfor en ramme av menneskers valgmuligheter, evner og frihet. Utvikling gir mennesker mulighet til å leve et lengre og sunnere liv, få bedre tilgang på kunnskap, bedre levestandard og livsvilkår, og større mulighet til deltakelse i samfunnet og beslutningsprosesser som har betydning for dem selv.

Det er denne forståelsen som ligger til grunn for Tusenårserklæringen, som fikk enstemmig tilslutning fra alle verdens land i FNs generalforsamling i 2000. Erklæringen bygger på følgende konkrete punkter:

  • dekning av grunnleggende behov som utdanning, mat, helsetilbud og husvære

  • bærekraftig økonomisk vekst som bidrar til utjevning og bekjempelse av fattigdom

  • rettssikkerhet, deltakelse og frihet, demokratisk styresett og likestilling

  • mulighet for å ivareta egen kulturell identitet

  • økologisk, økonomisk og sosial bærekraft

  • menneskelig sikkerhet mot trusler som sult, arbeidsløshet, konflikt

Tusenårsmålene skal gjennomføres innen 2015 og representerer den første universelt aksepterte globale dagsorden og strategi for utvikling. Klare resultatmål og definerte indikatorer er på denne måten satt for de mest sentrale utviklingsbehov. Tusenårsmålene er førende for norsk utviklingspolitikk. Norge har tatt et særlig ansvar for å nå tusenårsmål fire og fem om redusert barne- og mødredødelighet.

Utviklingspolitikk dreier seg om å legge forholdene til rette, nasjonalt og internasjonalt, for den enkeltes mulighet til å skape en ny framtid og for fattige lands mulighet til det samme. Dette handler om å skape en situasjon der folk har kontroll over egne ressurser og kan kreve rettigheter. Det dreier seg om kontroll som individer, som samfunn og som stater. Det er en situasjon der befolkningen har et minimum av økonomisk trygghet og menneskelig sikkerhet til å kunne foreta valg for en bedre framtid.

Store forskjeller

De om lag 150 landene og territoriene som Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) har godkjent som mottakere av offisiell utviklingsbistand, er svært forskjellige og har svært ulike forutsetninger for utvikling. Listen til OECD over godkjente mottakerland inkluderer både verdens fattigste land, eksempelvis Den demokratiske republikken Kongo og Haiti, og øvre middelinntektsland som Argentina og Kroatia. Middelinntektslandet Botswana har helt andre evner til å nyttiggjøre seg bistand enn nabolandet Zambia, som er et såkalt minst-utviklet-land (MUL). Også store framvoksende økonomier som Kina og India er regnet som utviklingsland.

Diskusjonen om utvikling blir lite nyansert og lite hensiktsmessig dersom vi skjærer så ulike land over én kam. Vår politikk må ta høyde for at utvik­lingsland er en stor og uensartet gruppe land. Resultatene i kampen mot fattigdom er svært ujevne – i land og mellom land. Velstanden i Asia har økt betydelig. Hvorvidt dette kan opprettholdes i årene framover gjenstår å se. Høye mat- og energipriser kombinert med svake vekstutsikter i verdensøkonomien representerer store utfordringer.

Til tross for at flere land i Afrika sør for Sahara opplever solid økonomisk vekst, har dette så langt bare ført til begrenset reduksjon i fattigdommen i regionen. Dette skyldes blant annet at landenes økonomier i utgangspunktet var så svake at evnen til å omforme økonomisk vekst til fattigdomsreduksjon på kort sikt er begrenset.

Effekten av den økonomiske krisen verden opplever varierer mellom land. De framvoksende økonomiene trekkes for fullt med i krisen, men har større evne til å håndtere den vanskelige situasjonen. De fattigste landene har et langt dårligere utgangspunkt for å takle nedgangstider. Konsekvensene i disse landene kan bli store. På kort sikt må man forvente at fattigdommen vil øke.

Fattigdom rammer samfunnsgrupper ulikt. Kvinner utgjør en større andel av de fattigste enn menn. Enslige kvinner rammes hardest. Hvert minutt dør én kvinne i forbindelse med graviditet og fødsel; en halv million hvert år. Omkring førti millioner mennesker er på flukt som følge av krig og konflikt. Over tretti millioner mennesker er hiv-positive. Et flertall av disse bor i Afrika sør for Sahara. Barn rammes av fattigdom på andre måter enn voksne, de er spesielt sårbare i forhold til sykdom og sult.

Figur 2.2 Nye beregninger fra Verdensbanken viser at fattigdom er
 mer utbredt enn tidligere antatt. Anslaget for antall ekstremt fattige
 i 2005 er oppjustert fra én milliard til 1,4 milliarder.
 De nye beregningene påvirker i liten grad den positive
 trenden i fattigdomsutviklingen. Globalt sett er ekstrem fattigdom
 redusert med tjue prosent de siste tjue årene. Det er imidlertid
 store regionale forskjeller i dette bildet.

Figur 2.2 Ekstrem fattigdom, 1981 – 2005.

Kilde: Chen og Ravallion, Policy Research Working Paper 4703, Verdensbanken, 2008

1.3 Norsk utviklingspolitisk profil

Norge er et av verdens rikeste land. Eurostats statistikk for 2008 viser at Norge har et bruttonasjonalprodukt per innbygger som ligger mer enn 80 prosent høyere enn gjennomsnittet i EU, og omtrent 55 prosent høyere enn nivået i Sverige og Danmark. Dette forplikter.

Med utgangspunkt i verdier som menneskerettigheter, solidaritet og nestekjærlighet, er norsk utviklingspolitikk tuftet på en grunnleggende tro på at alle mennesker har rett til et verdig liv. Et bredt spekter av det norske folk – forankret i religiøse miljøer, ulike interesseorganisasjoner og arbeiderbevegelsen – er aktivt engasjert i utviklingsarbeid. Vi har mulighet til å bruke vår økonomisk privilegerte situasjon til både å opprettholde bistanden på minst én prosent av bruttonasjonalinntekten, og til å ta nye initiativ internasjonalt for å finne løsninger på de store utfordringene verden står overfor. Det er en målsetting for denne regjeringen å styrke arbeidet med å følge opp politiske budskap med konkret bistandsarbeid.

Norge er en energinasjon. Vi har store naturressurser som gir opphav til energiproduksjon. Norge har 100 års erfaring med fornybar energi og 40 års erfaring med olje og gass. Det er utviklet et omfattende system for forsvarlig forvaltning av ressursene, hvor hensynet til helse, miljø og sikkerhet er sentrale verdier i tillegg til de økonomiske og energipolitiske verdiene.

Som produsent og nettoeksportør av energi bidrar Norge til å møte verdens etterspørsel etter energi, som er en grunnleggende faktor i økonomisk vekst og sosial utvikling. Norge ønsker å bidra til utviklingen av nye fornybare energikilder som kan erstatte dagens fossile energibærere. Vår erfaring fra vannkraft vil være en viktig faktor i det internasjonale arbeidet med å legge om til renere energikilder. Norsk industriell og forvaltningsmessig kompetanse fra petroleumssektoren kan bidra til å møte de utfordringene verden står overfor når det gjelder klima- og energispørsmål. Regjeringen arbeider målrettet med å forene politikk og målsettinger på utviklings- og utenriksområdet med den miljøpolitiske innsatsen og energipolitikken.

Regjeringen vil på ulike måter bidra til løsninger på klimautfordringene. Vi satser på dekarbonisering av fossile brensler, og øker innsatsen for å utvikle og spre teknologi for ren energi og stanse avskoging. Klimautfordringen vil kreve et taktskifte i disse aktivitetene på globalt nivå. De vil i økende grad stå i sentrum av norsk politikk. Slik kan vi ivareta Norges interesser på en god måte, samtidig som vi tar ansvar i det globale klimaarbeidet.

Utdelingen av Nobels fredspris og arven etter Fridtjof Nansen har bidratt til å gi Norge et omdømme som foregangsland innen fredsarbeid. Dette bildet forsterkes av vår deltakelse i en rekke operasjoner og engasjementer knyttet til fred og forsoning. Norge drar ikke med seg en fortid som kolonimakt. Dette kan skape rom for engasjement som tidligere kolonimakter vil være utestengt fra. I enkelte situasjoner åpner det seg muligheter ved å være et moderne europeisk land, uten å være knyttet til EU som blokk. Den Washington-baserte tankesmien Senter for global utvikling (Center for Global Development) rangerte i 2008 Norges innsats for sikkerhet og fred i utviklingsland som aller best blant medlemslandene i Organisasjonen for økonomisk utvikling og samarbeid. Dette viser at vi har et utgangspunkt for å opprettholde et høyt utviklingspolitisk engasjement i arbeidet for fred og forsoning.

Norge er en av de største bidragsyterne til FN og en forkjemper for en FN-ledet verdensorden. Global styring basert på nasjonal suverenitet og respekt for menneskerettighetene er av avgjørende betydning for utviklingslandene og oss selv. Vår posisjon i FN og andre multilaterale organisasjoner tilsier en aktiv rolle både som støttespiller og som pådriver for reform.

Det norske samfunnet er bygd opp rundt en modell som sikrer at innbyggerne kan få ivaretatt sine grunnleggende behov. Denne velferdsmodellen bidrar til å gi Norge et godt omdømme internasjonalt. Selv om de løsningene vi har valgt i Norge ikke skjematisk lar seg overføre til andre land med andre forutsetninger, er dette en betydelig erfaring å ha med inn i dialogen med utviklingslandenes myndigheter. Vi har erfaring fra å utvikle en velferdspolitikk også i økonomisk dårlige tider.

Innholdet i utviklingspolitikken kan systematiseres rundt fem akser:

Utviklingspolitikken skal styrke de fattiges posisjon

Norsk utviklingspolitikk skal utfordre den skjeve maktfordelingen i og mellom land. Utviklingspolitikken skal støtte opp om nasjonale utviklingsplaner og bidra til et internasjonalt rammeverk som legger til rette for økonomisk og sosial utvikling i fattige land.

Utviklingspolitikken skal bidra til at så mange som mulig får dekket sine grunnleggende behov, gjennom en prosess som ivaretar og fremmer den enkeltes rettigheter. Kvinners rettigheter og likestilling skal ivaretas i bredden av politikken. Økonomisk vekst er en forutsetning for fortsatt positiv utvikling i det globale fattigdomsbildet. Når regjeringen ønsker å påvirke internasjonale kapitalstrømmer i utviklingsvennlig retning, bidrar vi til å styrke den globale evnen til å finansiere kampen mot fattigdommen. Vekst muliggjør en aktiv fordelingspolitikk i form av bedre sosiale tjenester og sikkerhetsnett for sårbare grupper.

En rettighetsbasert utviklingspolitikk gir et sterkt normativt grunnlag. En aktiv bruk av menneskerettighetene som rammeverk i utviklingssamarbeidet, vil styrke bevisstgjøringen både av stater og av innbyggere. Resultatet er bedre lokal forankring og større bærekraft. Gjennomføring av menneskerettighetskonvensjonene er dermed både et mål i seg selv og et integrert virkemiddel og hensyn i alt utviklingssamarbeid.

Utviklingspolitikken skal legge til rette for bærekraftig utvikling

Den norske utviklingspolitikken skal fremme en bærekraftig samfunnsutvikling. Utviklingspolitikken skal være en del av løsningen på de alvorlige miljøutfordringene knyttet til klimaendringer og tap av biologisk mangfold, snarere enn en del av problemet. Samtidig skal våre bidrag til den globale miljøpolitikken ha en innretting som bygger opp under innsatsen for bekjempelse av fattigdom. En slik integrert tilnærming til utvikling og miljø vil være et bidrag til å realisere FNs tusenårsmål, til å bedre fattiges levevilkår og helse, og til å løse de globale miljø- og naturressursutfordringene.

Utviklingspolitikken skal sikre globale goder og styrke globale kjøreregler

Rammebetingelsene for utvikling påvirkes i stadig større grad av globale forhold. FN har slått fast at dersom vi ikke får klimaendringer under kontroll, vil vi aldri nå tusenårsmålene. Vi kan heller ikke forvente utvikling i land som herjes av konflikt eller epidemier. Dette kan være forhold som har sine røtter i enkeltland, men problemene kan ikke løses uten en bred internasjonal satsing. På mange områder er den gjensidige avhengigheten stor og det globale skjebnefellesskapet tydelig. En bredere og mer helhetlig utviklingspolitikk må se sammenhengen mellom nasjonale og globale utfordringer, og se hvordan interesser kan være felles på tvers av landegrenser. Dette er av avgjørende betydning for å bedre de fattiges situasjon, men også i vår egen, og ikke minst framtidige generasjoners, interesse.

Et internasjonalt normverk som sikrer enkeltmenneskets rettigheter og kjøreregler for samkvem mellom land er et grunnleggende globalt fellesgode. Et operativt og handlekraftig FN, som kan samle internasjonal vilje og ressurser til å løse globale utfordringer, er en forutsetning for dette normverkets gjennomslagskraft.

Norsk utviklingspolitikk skal også bidra til å sikre gjennomføring av internasjonale konvensjoner i utviklingsland, og bidra til at landenes myndigheter innarbeider globalt omforent politikk nasjonalt. Alle FNs medlemsland har forpliktet seg rettslig til å oppfylle en eller flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

Innenriks- og utviklingspolitikk skal ses i sammenheng

Det er summen av norsk politikk som utgjør vår totale påvirkning av fattige lands rammebetingelser og utviklingsmuligheter. Dersom det ikke tas hensyn til at det vi gjør på ulike politikkområder har slike virkninger – inkludert beslutninger vi er med på i internasjonale organisasjoner og fora – risikerer vi å svekke innsatsen for fattigdomsreduksjon gjennom bistand og på andre måter. Utviklingsutvalgets rapport Samstemt for utvikling? (NOU 2008:14) peker på en rekke områder der det er rom for en mer utviklingsvennlig avveining mellom nasjonale og utviklingspolitiske interesser.

Utviklingspolitikken skal utnytte norske fortrinn og erfaringer

En større del av vår innsats skal konsentreres om områder der norsk kompetanse er etterspurt av og gir merverdi for samarbeidsland. Når vi samtidig har et stort politisk engasjement, er forutsetningene for å lykkes med vår internasjonale innsats best. I utgangspunktet har regjeringen prioritert følgende sektorer som områder der Norge regnes å ha særskilt kompetanse og der vi bør tilby vår bistand: Klima, miljø og bærekraftig utvikling, fredsbygging, menneskerettigheter og humanitær bistand, olje og ren energi, kvinner og likestilling, godt styresett og kamp mot korrupsjon.

1.4 Lokalt eierskap og norsk dagsorden – kryssende hensyn?

Alle land har ansvar for egen utvikling. Alle land foretar valg og prioriteringer på basis av eget politisk system, maktforhold, verdier og tilgjengelige ressurser. Dette gjelder for Norge, dette gjelder for de fattige landene. Vi må ikke undervurdere de krefter og den forhistorie og bakgrunn som et lands valg av politikk og retning er tuftet på. På samme måte må vi ikke ta for lett på den utfordringen det representerer for et land å komme i inngrep med de beslutningsprosesser som utgjør grunnlaget for politiske valg i et annet land.

Effekten av giveres utviklingspolitikk og internasjonal bistand er langt på vei prisgitt den innsatsen som gjøres av de politiske lederne, det offentlige, privat sektor og det sivile samfunn i det landet som mottar midlene. Denne innsatsen er med på å definere handlingsrommet for vår utviklingspolitikk. Og sånn skal det også være: Utviklingsprosessene og de enkelte tiltakene må forankres i landene selv. Det er bare slik utviklingen kan bli bærekraftig. Nasjonalt eierskap må forstås i bred forstand. Dette handler ikke bare om forankring i regjering og nasjonalforsamling, men også i det sivile samfunn og institusjoner som bidrar til å balansere maktforhold i et land.

Norge legger vekt på å følge opp ambisjonene i Paris-erklæringen fra 2005 om økt bistandseffektivitet både internasjonalt og på landsnivå. Dette innebærer at nasjonalt eierskap, bruk av mottakerlandets systemer, samarbeid mellom givere, resultatstyring og felles ansvar vil være ledetråden for det norske utviklingssamarbeidet. For at landene selv skal kunne ta ansvar, må samarbeidsforholdene og -mekanismene tillate den langsiktighet og det albuerom som er nødvendig for å ta selvstendige valg. Økt bruk av budsjettstøtte, basert på gjennomføring av nasjonale utviklingsplaner og bedre finansforvaltning, gir rom for en klarere rollefordeling mellom utviklingspartnere.

Menneskerettighetene er under press i både fattige og rike land. I 2008 rapporterte den amerikanske tankesmien Freedom House om de første tegn siden 1994 på at demokratiske verdier er i tilbakegang. Autoritære styresett vinner fram. I et flertall av verdens land har Amnesty International dokumentert at det forekommer alvorlige brudd på menneskerettighetene. Det er dessverre et grunnleggende sprik mellom de forpliktelser langt de fleste land har påtatt seg og realitetene i mange land.

Boks 2.2 Homofiles rettigheter i utviklingsland

Alle land har forpliktet seg til å beskytte menneskerettighetene på et ikke-diskriminerende grunnlag. Verken kultur, religion eller tradisjon kan rettferdiggjøre brudd på menneskerettighetene. Menneskerettighetene gjelder for alle, uansett kjønn, rase, religion eller seksuell identitet. Vi kan ikke ignorere systematiske overgrep og diskriminering av seksuelle minoriteter.

Norge skal derfor være en uredd forkjemper for likestilling. I dette ligger det også at vi skal arbeide mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, som rammer homofile, lesbiske, bifile og transkjønnede. Dette innebærer bred og tydelig innsats på sensitive områder. Vi skal tale der andre finner det enklest å tie.

I dette arbeidet kan organisasjoner som representerer minoritetene selv være gode veivisere for hva slags innsats som er best tilpasset lokale samfunnsforhold.

Norges troverdighet som menneskerettighetsforsvarer er avhengig av at vi er konsekvente i vårt arbeid mot diskriminering og fremme av minoriteters rettigheter.

Figur 2.3 I 2006 vedtok Sør-Afrikas nasjonalforsamling en lov
 som sidestiller ekteskap mellom heterofile og homofile.

Figur 2.3 I 2006 vedtok Sør-Afrikas nasjonalforsamling en lov som sidestiller ekteskap mellom heterofile og homofile.

Kilde: Foto: Dennis Farrell/Scanpix

Spenningene mellom en dagsorden basert på universelle rettigheter og ulik vektlegging av disse i andre land, kommer til syne på mange felt i utvik­lingspolitikken. Stortingsmelding nr. 11 (2007 – 2008) På like vilkår: Kvinners rettigheter og likestilling i utviklingspolitikken er tydelig på at Norge skal snakke med modig og klar røst – også om de vanskelige spørsmålene. Samtidig sier meldingen at vi også må ta inn over oss at likestillingsarbeidet representerer en langvarig prosess, som ofte utfordrer sterke kulturelle og religiøse krefter. I profileringen av vårt rettighetsarbeid er det alltid nødvendig å ha gode kunnskaper om den globale situasjonen, og vi må ha tilgang på god landkompetanse. Vi må identifisere og støtte opp under relevante endringsaktører og skreddersy tilnærming og innsats til lokale forhold.

Dilemma til tross, vår holdning til land som har utfordringer på menneskerettighetssiden er at vi søker dialog og tilgang. Vi vil bruke de muligheter som ligger i utviklingspolitikken for å fremme menneskerettighetene. Vår strategi i dette vanskelige terrenget må være å forsvare og fremme prinsipper som er universelle. Her vil vi bruke alle de kanalene som vårt åpne og sammenvevde verdenssamfunn gir oss for innflytelse.

1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Den tette koblingen mellom utenrikspolitikk og utviklingspolitikk er allerede reflektert i regjeringens organisering av arbeidet. Det administrative ansvaret for utenriksstasjoner med bistandsansvar ble i 2004 overført fra Norad til Utenriksdepartementet. Samtidig ble ansvaret for politikkutforming, strategi- og informasjonsarbeid, og land- og regionkompetansen samlet i Utenriksdepartementet. Mer penger og beslutningsmyndighet ble delegert til utenriksstasjonene. Norad ble gjort om til en fagetat for hele det norske utviklingssamarbeidet, med ansvar for rådgivning og kvalitetskontroll, og for forvaltning av langsiktig bistand via frivillige organisasjoner. Omleggingen av bistandsforvaltningen gir bedre mulighet for å se langsiktig utvik­lingssamarbeid, humanitær assistanse, bilateral og multilateral bistand i sammenheng. På et overordnet plan fører samlingen av de utviklingspolitiske virkemidlene i Utenriksdepartementet til en tettere integrering og godt samvirke mellom politikkområdene utenrikspolitikk og utviklingspolitikk. På det praktiske plan er dette fulgt opp med en betydelig innsats for å forbedre tilskuddsforvaltningen. Det er utarbeidet nye retningslinjer for tilskuddsforvaltning som følges opp av en sentral støttefunksjon med et overordnet ansvar for en enhetlig forvaltningspraksis i departementet.

Mange av tiltakene som foreslås i denne meldingen innebærer endring i politikk som i liten grad vil få budsjettmessige konsekvenser. Andre forslag bygger opp under prioriteringer som er presentert i de siste årenes budsjettproposisjoner. Dette gjelder blant annet den økte støtten til land i konflikt. Økt oppmerksomhet omkring sårbare stater vil medføre en ytterligere dreining av støtte mot slike land. Regjeringens søkelys på internasjonale kapitalstrømmer vil i hovedsak være strategisk politisk innsats som ikke vil absorbere store midler. Klimasatsingen er i hovedsak allerede etablert, først og fremst gjennom kap./post 166.73 Klima- og skogsatsingen. Forutsetningen har hele tiden vært at dette ikke skal gå på bekostning av annen aktivitet. Regjeringen har lagt stor vekt på kvinners rettigheter og likestilling. Som følge av denne satsingen ble kap./post 168.70 Kvinner og likestilling opprettet i 2007.

Meldingen legger opp til en mer strategisk bruk av de ulike bistandskanalene, der bilateral bistand knyttes tettere til områder der Norge har etterspurt kompetanse, mens sektorer som helse og utdanning i første rekke finansieres gjennom multilaterale kanaler. Programkategori 03.10 Bilateral bistand inneholder fra 2008 ikke budsjettposter til enkeltland (med unntak av Afghanistan), men en budsjettpost for hver region. Tiltak foreslått i denne meldingen vil bli gjennomført innenfor eksisterende budsjettrammer. Dette innebærer at oppfølgingen vil skje i de ordinære budsjettproposisjonene i tråd med vanlig praksis og i samsvar med de mål, tiltak og prioriteringer som denne meldingen gjør rede for.

Til dokumentets forside