St.meld. nr. 13 (2008-2009)

Klima, konflikt og kapital— Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom

Til innholdsfortegnelse

3 Globale rammebetingelser

Globalisering skaper nye og tettere sammenhenger mellom land og regioner, ulike folkeslag, fattige og rike. Selv om nasjonal politikk fremdeles vil være avgjørende for lands utvikling, blir muligheten for enkeltland til å styre egen skjebne i større grad påvirket av eksterne forhold. Internasjonalt samarbeid blir derfor stadig viktigere for å takle regionale og globale utfordringer som påvirker utvikling.

Boks 4.1 Skjebnefellesskap

«Dette er et viktig år i De forente nasjoners historie. Vi har nettopp kommet halvveis i kampen for å nå målsettingene til Tusenårsmålene – vår felles visjon om å bygge en bedre verden i det 21. århundre. Vi ser tydeligere enn noen gang at truslene i det 21. århundre berører alle. Klimaendring, spredning av sykdom og dødelige våpen, samt terrorisme krysser alle landegrenser. Hvis vi vil fremme det globale fellesskapets beste, må vi sikre de globale fellesgodene.»

Kilde: Del av FNs generalsekretær Ban Ki-moons budskap på FN-dagen 2008

Figur 4.1 FNs Generalsekretær Ban Ki-moon.

Figur 4.1 FNs Generalsekretær Ban Ki-moon.

Kilde: Foto: UN Photo/Mark Garten

3.1 Global organisering er i alles interesse

Tidlig i 2009 står verden midt i en global økonomisk nedgangsperiode som vi ikke fullt ut aner konsekvensene av. Utviklingslandene er allerede rammet hardt av andre eksisterende kriser. Matvarekrisen, ustabile priser på olje og andre råvarer og uforutsigbar tilgang på energi har skapt usikkerhet. Klimaendringene vil særlig ramme de fattige. Vi risikerer at den positive utviklingstrenden snur og at fattigdommen igjen vil øke dramatisk. Disse krevende og alvorlige utfordringene må ikke bli skjøvet i bakgrunnen av den finansielle krisen. Tvert imot må vi bruke tiltakene mot finanskrisen til også å ta grep om de langvarige og store utfordringene. Krisen har avdekket et stort behov for en overhaling av våre globale mekanismer. En slik gjennomgang må også inkludere løsninger for utvik­lingslandene.

Behovet for internasjonale kjøreregler og styrket global organisering og samordning er viktigere enn noensinne. De store globale utfordringene kan ikke løses av noe land alene, men fordrer en velfungerende internasjonal rettsorden der forholdet mellom stater reguleres gjennom forpliktende normer og konvensjoner. Norge er, med våre geografiske, økonomiske og ressursmessige forutsetninger, særlig avhengig av robuste internasjonale regelverk og gode globale styringsmekanismer for vår økonomi, vår samfunnsutvikling og vår sikkerhet. Her har vi en klar fellesinteresse med utvik­lingslandene.

FN er den viktigste internasjonale organisasjonen som har mandat til å lede an i arbeidet med globale styringsmekanismer, men suppleres av en rekke andre globale og regionale organisasjoner.

De geopolitiske endringene med forskyving av det økonomiske og politiske tyngdepunktet mot øst, og delvis sør, betyr at mange store utviklingsland har større makt enn før. Anført av BRICS-landene krever de større innflytelse og delaktighet i den globale styringen. Organisasjoner som FN, Verdens handelsorganisasjon, Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet er under press for å justere sin politikk som følge av nye maktkonstellasjoner. Dette bringer nye erfaringer og hensyn inn på den internasjonale dagsordenen, og utfordrer det internasjonale samfunnet til en bredere debatt om hvordan internasjonal samhandel mellom land, organisasjoner og enkeltpersoner skal organiseres.

En styrking av innflytelsen til utviklingsland i FN, Verdensbanken og Valutafondet vil kunne fremme organisasjonenes framtidige legitimitet og troverdighet i landskapet av internasjonale utvik­lingsaktører. Dersom de verdensomspennende organisasjonene ikke makter å styrke sin rolle og relevans, er det en reell fare for at utviklingsland ikke ser verdien av disse institusjonene.

Som en følge av fortsatt mulig mistillit kan konkurrerende institusjoner se dagens lys. Etableringen av et asiatisk pengefond har vært diskutert. Tilsvarende diskuteres behovet for en internasjonal finansieringsinstitusjon som skal spesialisere seg på mellominntektsland. Diskusjonen må ses i sammenheng med BRICS-landenes kamp for å få sin posisjon styrket i Verdensbankens styrende organer. I Latin-Amerika er allerede Banco del Sur opprettet med noe av den samme beveggrunn. Etableringen av dette venezuelansk-argentinske initiativet må ses på som uttrykk for dyp skepsis til og misnøye med de Washington-baserte institusjonene Verdensbanken og Valutafondet. I FN ser en dette tydeligst ved at initiativ lanseres utenfor eller parallelt med FN.

I kjølvannet av finanskrisen har Gruppen av 20 land, G20, markert seg som en betydelig aktør på den internasjonale arena. Gruppen er en vesentlig utvidelse av den etablerte G8-gruppen og gjenspeiler nye globale politiske og økonomiske maktforhold.

Mangfoldet av institusjoner og møteplasser for normutvikling åpner for nye muligheter for påvirkning. En mindre gruppe land og aktører kan lede an for å utvikle en felles forståelse av behovet for nye retningslinjer og normer. Dette vil gjøre det lettere å få med seg resten av verden. Dette utnyttet Norge for eksempel i arbeidet med å få på plass den internasjonale konvensjonen mot bruk, produksjon og salg av klasevåpen. Andre eksempler er arbeidet med ulovlig kapitalflyt der Norge i 2008 ledet en internasjonal arbeidsgruppe, og skogsatsingen, der et viktig delmål er å være katalysator for sterkere internasjonal organisering av innsatsen for bevaring av tropisk skog. Dette er komplekse og sensitive tema med sterke internasjonale motkrefter, og med behov for å skape en plattform for normutvikling. For å skape robuste styringsinstrumenter, må imidlertid resultatene fra arbeidet inn i formelle prosesser i for eksempel FN og bli gjenstand for mellomstatlige forhandlinger, slik at en kan sikre bred oppslutning og styrke politikkens legitimitet.

Boks 4.2 Verdensbanken setter dagsordenen innen næringslivsregulering

Verdensbankens årlige «Doing Business»-rapport skal gi en mest mulig objektiv vurdering av kostnadene ved næringslivsreguleringer i 178 land. På kort tid har den blitt Verdensbankens mest leste og siterte publikasjon. Den brukes i dag av mange nasjonale myndigheter. I mange land utvikles reformer spesifikt med det for øye å klatre på rangeringene. Private investorer bruker også rapporten når de vurderer investeringer. Til tross for at «Doing Business»-rapporten har en relativt snever metodologi, og ikke er en altomfattende guide til et sunt investeringsklima, er betydningen av innholdet og konklusjonene i rapporten stor.

For å få lån hos Verdensbankens underorganisasjon for privat sektorinvesteringer, IFC (International Finance Corporation), må bedriftene tilfredsstille de såkalte Equator Principles – et sett med retningslinjer for å håndtere spørsmål knyttet til miljø og sosiale forhold. Selv om disse normene er både krevende og kostbare, viser det seg at private næringsliv gjerne søker seg til IFC. Et samarbeid med verdensbankorganisasjonen medfører nemlig ikke bare at finansiering skaffes til veie, det følger også et uformelt, men underforstått godkjent-stempel av bedriften. Derfor bidrar samarbeid med IFC positivt til bedrifters omdømme. De strenge retningslinjene har blitt adoptert av mange av verdens største kommersielle banker. Denne gruppen banker omtales som Equator Principles-banker. I 2007 sto de for nesten 70 prosent av all prosjektfinansiering i utviklingsland. De strenge retningslinjene til IFC har dermed fått positive ringvirkninger langt ut over egen virksomhet og uten at IFC har noe formelt mandat til å lage slike retningslinjer.

Utviklingslandenes styrkede posisjon i organisasjonene kan gjøre dem til enda viktigere alliansepartnere for rikere land. For Norge kan dette ha særlig betydning i organisasjoner som arbeider med krevende krysskoplinger mellom hav-, ressurs-, miljø- og handelssaker for å utvikle og implementere internasjonale omforente normer, som for eksempel Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter, CITES, den internasjonale hvalfangstkommisjonen, IWC, den internasjonale maritime organisasjon, IMO og Biomangfoldkonvensjonen, CBD.

Finanskrisen har avdekket flere svakheter ved dagens finansmarked, men behovet for velfungerende internasjonale finansinstitusjoner er også blitt tydeligere. Det er behov for sterkere krise­fore­bygging innenfor finanssektoren. Både nasjonale og internasjonale reguleringer må styrkes. Flere har tatt til orde for en «ny Bretton Woods-konferanse». Både Verdensbanken og IMF har nedsatt hver sin eksterne høynivåkommisjon som skal se på institusjonenes rolle og struktur.

Regjeringen legger vekt på at reform av internasjonale finansinstitusjoner blir tilstrekkelig omfattende til at man står bedre rustet til å forbygge og håndtere finansielle kriser i framtiden.

FNs spesielle rolle

FN er en unik arena for å utvikle bindende internasjonale normer og regelverk. Gjennom mellomstatlige forhandlinger i FN vedtas konvensjoner og internasjonale forpliktelser.

Innenfor arbeidet med menneskerettigheter er FN den sentrale aktøren for å overvåke og utvikle normer. Høykommissæren for menneskerettigheter har ansvar for overholdelse av og respekt for menneskerettighetene. Alle FN-organisasjonene vektlegger rettighetsdimensjonen i sitt mandat.

FN er det viktigste forumet for fredelig løsning av konflikter. I FN møtes statsledere og nasjonale representanter. Her brynes og brytes staters ideer og ideologier. Denne funksjonen blir viktigere og viktigere jo mer sammensatt verden blir.

På det sikkerhetspolitiske området kan FN bidra til å løse konflikter som truer internasjonal fred. I ekstreme tilfeller kan FNs sikkerhetsråd legitimere fellesskapets maktbruk, men der hvor sterke nasjonale interesser er involvert vil det ofte bli vanskelig å komme fram til felles løsninger. FN bidrar i dag med over 100 000 fredsbevarende styrker i land hvor det er nødvendig å sikre trygge rammer for pågående fredsprosesser.

FNs humanitære innsats bygger på universelle normer og regler, humanitære prinsipper, Genevèkonvensjonene, som beskytter sivile og den enkeltes verdighet. Utfordringene er riktignok mange – adgang og sikkerhet for humanitært personell, koordinering, talsmannsarbeid, finansiering – men det potensielle handlingsrommet er stort. Godt koordinert humanitær innsats kan åpne stengte dører for FN og til en viss grad kompensere for manglende manøvreringsmuligheter på andre fronter.

Tusenårsmålene ble vedtatt av stats- og regjeringsledere på FNs tusenårsforsamling i 2000. Disse setter dagsorden og retning og mål for økonomisk og sosial utvikling. Framgangen i arbeidet med tusenårsmålene overvåkes av FN.

FN kritiseres ofte for ikke å være effektive nok, spesielt i arbeidet med å finansiere utviklingsprosjekter. Norge tar denne kritikken på alvor og har engasjert seg i arbeidet for et mer effektivt FN. I en institusjon på FNs størrelse og med FNs rolle og ambisjoner, må reformprosessen nærmest være kontinuerlig. Vi trenger et FN som har troverdighet og selv etterlever de høye standarder som organisasjonen forvalter.

Boks 4.3 Anstendig arbeid

I en globalisert verden er det en stadig større utfordring å sørge for en mer rettferdig fordeling. Anstendige arbeidsvilkår og respekt for arbeidstakernes rettigheter er avgjørende for et rettferdig samfunn. Norge er et av de første land i verden som nå har etablert en helhetlig strategi for å styrke og samordne innsatsen for arbeidstakerrettigheter på global basis. Denne satsningen er bygget på Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) sin Dags­orden for anstendig arbeid. Norge har økt sin innsats for 2008 – 2009 med en program­avtale på 100 millioner. Anstendig arbeid innebærer fattigdomsbekjempelse som et helhetlig grep hvor folk må få et anstendig og produktivt arbeid, herunder et arbeid hvor grunnleggende arbeidsstandarder respekteres og der arbeiderne gis en lønn man kan leve av.

Norge er en av FNs fremste støttespillere. Vi har alltid støttet prinsippene om rettsorden, nasjonalstatens integritet, behovet for solidaritet, at rett må gå foran makt, og viktigheten av samarbeid og fredelig løsning av konflikter. Ikke minst legger vi vekt på en sosial og økonomisk inkluderende globalisering. Men organisasjonen må bruke mindre ressurser på internt byråkrati slik at effekten av FNs samlede innsats blir større enn den er med dagens fragmenterte innsats. Derfor engasjerer Norge seg i å utarbeide konkrete, gjennomførbare og effektive tiltak for et bedre FN.

Boks 4.4 Konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne

FNs nye konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne trådte i kraft i mai 2008. Med den har 650 millioner mennesker med nedsatt funksjonsevne verden over fått et diskrimineringsvern. 80 prosent av denne gruppen lever i utviklingsland, ofte i dyp fattigdom og med liten tilgang til helse- og utdanningstjenester. Konvensjonen inneholder egne artikler om kvinner og barns rettigheter, ettersom disse kan være utsatt for dobbel diskriminering.

Figur 4.2 Funksjonshemmede er en viktig målgruppe i norsk utviklingspolitikk.

Figur 4.2 Funksjonshemmede er en viktig målgruppe i norsk utviklingspolitikk.

Kilde: Foto: UN Photo/Christopher Herwig

Regjeringen vil

  • fortsette arbeidet for en velfungerende internasjonal rettsorden der forholdet mellom stater reguleres gjennom forpliktende normer og konvensjoner

  • arbeide for en mer demokratisk styringsstruktur i de multilaterale organisasjonene, som i større grad ivaretar utviklingslandenes interesser og gjenspeiler geopolitiske endringer

  • arbeide for at FNs organisasjoner styrker sin innsats for å oppnå de mål verdenssamfunnet har vedtatt innen deres respektive mandat

  • bidra til at FN-organisasjonenes operasjonelle virksomhet i større grad støtter opp under organisasjonenes normative mandat

  • styrke og samordne Norges innsats for arbeidstakerrettigheter i utviklingsland

  • styrke arbeidet for en sosialt rettferdig fordelingspolitikk

3.2 Globale fellesgoder

De største utfordringene verden står overfor kan ikke løses av enkeltland. Et stabilt klima, bevaring av genetisk mangfold, ren luft, fred og sikkerhet, fravær av smittsomme, epidemiske sykdommer, utvikling av ny kunnskap og teknologi, internasjonal handel og finansiell stabilitet er eksempler på viktige globale fellesgoder, goder som har betydning for alle land og som må sikres i fellesskap gjennom en global dugnad.

Boks 4.5 Hva er et fellesgode?

Økonomer beskriver rene fellesgoder som ikke-rivaliserende og ikke-ekskluderende. Ikke-rivaliserende betyr at en persons (eller et lands) tilgang til et gode, som ren luft, ikke går på bekostning av andres tilgang til det samme godet. Ikke-ekskluderende betyr at når godet gjøres tilgjengelig for en person, så er det også tilgjengelig for alle andre. Typisk for slike goder er at nytteverdien for en privatperson ofte er mindre enn for samfunnet som helhet. Dermed vil en markedsstyrt tilførsel av fellesgoder ikke møte samfunnets behov. En kollektiv satsing er nødvendig. På nasjonalt nivå vil dette ofte være et myndighetsansvar, og sikres gjennom virkemidler som skatt, regulering og offentlig forbruk.

Fellesgoder strekker seg over landegrenser og regioner, og fra den lokale til den globale sfæren. Problemer knyttet til å sikre fellesgoder i en nasjonal kontekst forsterkes når det er snakk om globale fellesgoder. Dette skyldes at det er store forskjeller på kostnad og nytteverdi mellom det nasjonale og det globale nivået. Det er dermed særlig vanskelig å sikre en kollektiv innsats over landegrensene.

Kilde: Verdensbanken, Annual Review of Development Effectiveness 2008

Fellesgodene er viktig for alle land, men igjen er det er de fattigste landene som er mest sårbare. De har færrest muligheter til å håndtere nye epidemier, blir hardest rammet av klimaendringene og er mest utsatt for konflikt og ustabilitet. Kampen mot fattigdom er koblet til styrking av bestemte fellesgoder. Dette har lenge vært tydelig særlig innen spørsmål knyttet til helse og kunnskapsutvikling. Regjeringen ønsker å legge økt vekt på betydningen av fellesgodene knyttet til klima og miljø, fred og sikkerhet og et stabilt finanssystem.

Vi har de senere årene fått en større forståelse for hvor viktige fellesgodene er også for vår egen framtid. Utfordringene går på tvers av landegrenser, inntektsstatus og generasjoner. Dette gir grunnlag for en ny debatt om både vår egen og det internasjonale samfunns vilje til å investere i det globale fellesskapet og tydeliggjør at vi er i et skjebnefellesskap. Vi må finne løsninger sammen, ikke hver for oss.

Figur 4.3 Felles overlevelse.

Figur 4.3 Felles overlevelse.

Kilde: Dikt laget av en australsk aboriginer-aktivistgruppe i Queensland, 1970-tallet. Det er ofte tillagt Lila Watson, som var medlem av gruppen. Plakat laget av Ricardo Levins Morales/Northland Poster Collective

Det er en viktig og krevende utfordring å sikre finansiering av de globale fellesgodene. Deres globale karakter gjør det vanskelig å fordele kostnadene, og mange vil velge å være gratispassasjerer og stole på at andre tar regningen. Mange mangler også betalingsevnen selv om viljen skulle være der. Dette bidrar til underfinansiering av viktige globale oppgaver.

Verden mangler i dag et internasjonalt system for å finansiere en styrking av de globale godene. Det har lenge pågått en diskusjon både i Norge og internasjonalt om bistandsmidler skal kunne brukes til dette. Mange tiltak som bidrar til å styrke de globale fellesgodene styrker samtidig de nasjonale fellesgodene, særlig innen helse og kunnskapsutvikling. Slike tiltak faller selvfølgelig innenfor bistandsdefinisjonen. Et opplagt eksempel er bekjempelse av malaria i Zambia, som bidrar til å redusere risiko for malaria-smitte til andre land samtidig som det er viktig for Zambias egen befolkning. Redningspakker til banker som trues av finanskrisen bidrar også til å sikre et globalt fellesgode, et stabilt internasjonalt finansieringssystem, men skal selvsagt ikke bistandsfinansieres. Mellom disse ytterpunktene er det mange varianter av fellesgodetiltak, der noen kan defineres som bistand, andre ikke.

Offisiell bistand, eller ODA (Official Development Assistance), som er det internasjonale begrepet, må godkjennes etter nærmere kriterier som er fastlagt av giverne i fellesskap i utviklingskomiteen (DAC – Development Assistance Committee) i Organisasjonen for økonomisk samarbeid (OECD). Bare ODA-godkjente midler teller med i vurderingen av om giverne når det fastsatte internasjonale målet om 0,7 prosent av bruttonasjonalinntekten, eller som for Norges del, om vi når vårt nasjonale mål om én prosent.

De tiltakene som i dag er planlagt innenfor den norske skogssatsingen kan alle defineres innenfor OECD/DAC sine bistandskriterier. Gode prosjekter innenfor satsingen vil styrke livsvilkår og rettigheter til lokal- og urbefolkninger, bevare biologisk mangfold og bidra til å redusere klimagassutslippene. Tiltakene finansieres over bistandsbudsjettet i samråd med det enkelte mottakerland. Det er et ufravikelig krav at OECD/DAC sine kriterier følges og at mottakerlandet ønsker et slikt samarbeid.

Men bistandsbudsjettene kan ikke finansiere alle fellesgodene. De skal i første rekke brukes til tiltak av lokal eller nasjonal karakter. Verdenssamfunnet er nødt til å finne andre mekanismer for å sikre finansiering av de globale fellesgodene.

Regjeringen vil derfor se nærmere på muligheten for å utvikle et nytt internasjonalt instrument, som kan anspore til økt innsats for å styrke de globale fellesgodene. Dette vurderes gjort i samarbeid med utviklingskomiteen i Organisasjonen for økonomisk samarbeid (OECD/DAC), som allerede har startet på en slik prosess i forhold til arbeidet med å redusere klimagassutslippene.

Finansieringen må skje gjennom samarbeid med privat kapital. Nyskapende finansieringsmekanismer må utvikles. Noen tiltak er allerede godt underveis. Et britisk initiativ har resultert i salg av vaksineaksjer som kan bidra til en halv milliard vaksinasjoner i fattige land de neste ti årene. I Frankrike er det innført en solidaritetsskatt på flyreiser for å bidra til bekjempelse av sykdommer. Kyoto-avtalen har gitt rom for å etablere nye markeder for handel med klimakvoter og investering i prosjekter som gir kvoter.

Ved å ratifisere klimaprotokollen som ble vedtatt i Kyoto i 1997 aksepterte et flertall av de industrialiserte landene å påta seg bindende og kostbare forpliktelser til å redusere sine karbonutslipp gjennom ulike tiltak og et system for prisfastsetting av karbonkvoter. En ny klimaavtale som makter å skape et system som resulterer i en global pris på karbon, vil de facto representere en betaling av det globale fellesgodet som et stabilisert klima er.

Helse som globalt fellesgode

Fravær av smittsomme sykdommer og store epidemier er et globalt fellesgode. God folkehelse og helsesikkerhet er avhengig av et samarbeid mellom individer, lokalsamfunn og nasjoner, på tvers av landegrenser. Et velfungerende helsesystem med forpliktende samarbeid mellom stater, gir beredskap og vern for trusler mot folkehelse – enten det gjelder infeksjoner, biologisk terror, voldelige konflikter, naturkatastrofer eller klimaendringer. Forskning og produktutvikling for å forebygge og mestre epidemier – slik som for diagnostikk, databaser, medisiner og vaksiner – er viktig for å sikre det globale fellesgodet.

Figur 4.4 Utvikling av vaksiner støtter opp under de globale
 fellesgodene. Vaksiner kommer både fattige og rike land
 til gode.

Figur 4.4 Utvikling av vaksiner støtter opp under de globale fellesgodene. Vaksiner kommer både fattige og rike land til gode.

Kilde: Foto: Ken Opprann

Økt satsing på helse i den fattige verden kan gi betydelige gevinster også for rike land. En direkte effekt er redusert fare for smitteoverføring på tvers av landegrenser, for eksempel av fugleinfluensa. En bedret helsesituasjon reduserer også risikoen for at sykdommer som aids og tuberkulose blir motstandsdyktig mot medisinen, sannsynligheten for å utrydde en sykdom som poliomyelitt øker og det globale omfanget av malaria og tuberkulose blir mindre. Indirekte økonomiske effekter av forbedret helse er økt aktivitet, produksjon og forbedret kjøpekraft, som resulterer i et større globalt marked.

Den internasjonale innsatsen for å begrense smittsomme sykdommer er knyttet opp til arbeidet med å nå tusenårsmål nummer 6, Stoppe spredning av hiv/aids, malaria og andre dødelige sykdommer.Malaria og tuberkulose kan bli kontrollert innen 2015 dersom framgangen fortsetter og ikke blir hindret av klimaendringene. Nedgangen i antall barn som dør av malaria har vært oppsiktsvekkende i enkelte land. En seksdobling av finansieringen til hiv-programmer har begynt å gi resultater, særlig i form av tilgang på aidsmedisiner og forebygging av mor-barn-smitte. Over tre millioner mennesker får nå aidsbehandling, men dessverre er det slik at for hver ny person som får tilgang til behandling, smittes mellom to til tre personer av hiv. Noen land har nå en nedgang i antall nysmittede, mens i andre land er det økende. Et bredt spekter av forebyggende tiltak er nødvendig og knyttes til underliggende årsaker til smittespredning, slik som mangel på likestilling, dårlig ernæring, diskriminering og manglende tilgang til utdanning og helsetjenester.

De helserelaterte tusenårsmålene skapte grunnlaget for ekstra mobilisering av innsats gjennom nye partnerskap av multilaterale og bilaterale, frivillige og ikke minst private krefter. Vaksinealliansen GAVI og Det globale fondet for aids, tuberkulose og malaria, GFATM, er slike eksempler.

Boks 4.6 Helse i utenrikspolitikken

På norsk side ble helsespørsmål i 2006 tatt inn i utenrikspolitikken i sin fulle bredde. Til grunn for initiativet lå en erkjennelse av at utenrikspolitiske tiltak og virkemidler kan ha store konsekvenser for folkehelsen i aktuelle land. Samtidig er utenrikspolitiske virkemidler ofte nødvendig for å ivareta globale helseutfordringer. Utenriksministrene i Brasil, Frankrike, Indonesia, Norge, Senegal, Sør-Afrika og Thailand formulerte i mars 2007 en felles dagsorden. Tre hovedtema er prioritert:

  • å sikre kapasitet for helsesikkerhet ved å utvikle kriseberedskapen, bekjempe smittsomme sykdommer og møte den globale helsepersonellkrisen

  • å møte truslene mot global helsesikkerhet i konfliktsituasjoner, i naturkatastrofer, gjennom å møte hiv/aids-epidemien og i truslene mot naturmiljøet

  • å sikre at globaliseringen kommer alle til gode i utviklingspolitikken, i handels- og avtalepolitikken og i utviklingen av bedre styresett

Fra flere av initiativlandene legges det stor vekt på å understreke de nære sammenhengene mellom folkehelse og andre mål for utvikling. I felles­erklæringen fra 2007 tar utenriksministrene til orde for å:

  • sette globale helsespørsmål øverst på den internasjonale utviklingspolitiske dagsordenen, med vekt på målsetninger i mottakerlandene og behovene hos menneskene som trenger hjelp

  • styrke effektiviteten i de globale helseinitiativene gjennom bedre styring og koordinering mellom de mange givere, organisasjoner og mekanismer på området

  • bedre forskningskapasiteten nasjonalt og regionalt og styringskapasiteten i offentlige helsesystemer, med særlig vekt på behovene i utviklingsland

  • styrke kapasiteten for produksjon av medikamenter og medisinsk utstyr og for regulerings- og kontrollsystemer for medisiner og leveransesystemer

  • oppfylle eksisterende finansieringsforpliktelser og utvikle mekanismer som kan frambringe tilleggsressurser til globale helse­investeringer, slik som Den internasjonale innkjøpsordningen for medisiner til utvik­lingsland (UNITAID)

  • arbeide sammen med Valutafondet og Verdensbanken for å overvinne makroøkonomiske begrensninger for effektive helseinvesteringer på landnivå

Kunnskap som globalt fellesgode

Kunnskap kan være et globalt fellesgode. Uten forskning og nyskaping hadde vi ikke hatt produkter som antibiotika og kunstgjødsel, som har vist seg uvurderlige for global helse og matsikkerhet. Ny teknologi kan løse deler av klimautfordringene. Kunnskap kan bidra til god statsbygging og økonomisk vekst. Informasjonsteknologi, handel og migrasjon har ført til at kunnskapsspredningen nå går raskere enn før. Samtidig har den økonomiske betydningen av kunnskap økt. Utdanning, forsk­ning og teknologi er grunnleggende for sosial og økonomisk utvikling. Økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon i Vesten i forrige århundre skjedde i stor grad takket være utvikling av ny kunnskap og teknologi.

Nasjonale og regionale myndigheter kappes i dag om å være verdensledende innen forskning og innovasjon for å sikre framtidig økonomisk vekst. Private bedrifter står for en stadig større del av forskningsinnsatsen. At kunnskap er blitt en strategisk økonomisk ressurs for bedrifter og nasjonale myndigheter, har medført at kunnskap i stadig større grad privatiseres og kommersialiseres og dermed ikke kan karakteriseres som et fellesgode. Ofte vil utvikling av ny kunnskap være en kommersiell vare, for så etter en tid bli allment tilgjengelig.

Den økonomiske framgangen enkelte utvik­lingsland har hatt kan blant annet forklares med den vekt de har lagt på forskning. Ikke minst gjelder dette flere av de asiatiske land, som har en langt sterkere forskningsvekst enn både Europa og USA. Mellom 1999 og 2004 gikk Kina forbi USA som verdens største tertiære utdanningssystem. Tall fra FNs organisasjon for utdanning, vitenskap og kultur viser at Kina hadde 19 millioner studenter mot USAs 17 millioner. Asia har nå 31,5 prosent av globale forskningsressurser, mot 14,5 prosent i 1990. Næringslivet blir stadig mer kunnskapsbasert og mobilt. Dette er parallelle utviklingstendenser. Økonomisk virksomhet flytter dit kompetansen finnes. Næringslivets investeringer i forskning øker kraftig i omfang og er i de fleste land langt større enn de offentlige investeringene. Vitenskapelig og teknologisk kunnskap er en del av nye eller forbedrede produkter, prosesser eller tjenester, og kunnskapsinnholdet i internasjonal handel er kraftig økende.

Det er en generell tendens mot økt internasjonalisering av forskningsarbeidet og kvalitetssikringen av høyere utdanning og forskning. Det globale utdanningslandskapet er preget av et voksende antall studenter og høy og udekket etterspørsel. Det er tiltakende internasjonal handel med utdanning. Dette fører til økt behov for internasjonale rammeverk, ikke minst utvikling av systemer for kvalitetssikring og godkjenning av kvalifikasjoner på tvers av landegrenser. Dette skjer blant annet i den europeiske Bologna-prosessen, der målet er å skape ett felles europeisk område for høyere utdanning innen 2010, og i regi av FNs organisasjon for utdanning, vitenskap og kultur og Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling.

Til tross for at det er en global økning i investeringene til høyere utdanning og forskning, ser vi at de fattigste utviklingslandene sakker akterut i kunnskapskappløpet. Kunnskapskløften mellom rike og fattige land er dramatisk og økende. I minst utviklede land er det kun 4,5 forskere per million innbyggere, mens det er 3300 forskere per million innbyggere i utviklede land. De minst utviklede landene har bare 0,1 prosent av verdens totale forsk­ningsinvesteringer. Afrikas andel utgjør kun 0,6 prosent. Også når det gjelder internasjonale selskapers investeringer i kunnskapsbasert produksjon er utviklingslandene klare tapere. Studier gjort for FNs konferanse for handel og utvikling (UNCTAD) har vist at halvparten av de minst utvik­lede landene hadde dårligere nyskapingsevne i 2001 enn i 1995.

Forskning og utvikling er nødvendig for å legge grunnlag for varig og bærekraftig økonomisk vekst og for å bidra til en bred produksjonsstruktur. Det er også en forutsetning for å kunne bygge solide demokratier. Nytenkning og ny næringsutvikling skjer ofte i samarbeid mellom akademia og miljøer med teknisk-praktiske ferdigheter. Begge deler er like viktig. Et godt utbygd grunnutdanningssystem, inkludert teknisk og faglig yrkesopplæring, er en forutsetning for et godt rekrutteringsgrunnlag til høyere utdanning og god forskning.

Boks 4.7 Støtte til høyere utdanning og forskning

Norsk støtte til høyere utdanning og forsk­ning er et viktig bidrag til å bygge kunnskap i alle verdensdeler. Gjennom ordninger som Norads program for masterstudier (NOMA), Norsk program for utvikling, forskning og utdanning (NUFU) og Støtteordningen for studenter fra utviklingsland, landene på Vest-Balkan og land i Øst-Europa og Sentral-Asia (den såkalte kvoteordningen) bidrar institusjoner for høyere utdanning og forskning i Norge til kapasitetsbygging i offentlig og privat sektor, høyere utdanning og forskning i utviklingsland. NUFU-programmet har åpnet for økonomisk bonus til institusjoner som lykkes med å få kvinneandelen på uteksaminerte doktorander opp på minst 40 prosent.

Regjeringen vil

  • sette søkelys på globale fellesgoder som er av direkte betydning for utvikling, dette gjelder spesielt klima og miljø, sikkerhet, helse, og kunnskap og forskning

  • ta initiativ til å utvikle et nytt internasjonalt instrument som kan anspore til økt innsats for å styrke de globale fellesgodene

  • legge vekt på effektiv integrering av helsetilbudene rettet mot de helserelaterte tusenårsmålene

  • bidra til oppbygging av global kunnskap som fellesgode

  • styrke høyere utdanning og forskning innenfor prioriterte områder i bistanden

  • prioritere norsk forskningssamarbeid med India og Kina, spesielt innen klimaområdet

  • bidra til at utdanningstilbudene hos samarbeidspartnerne utformes slik at de fremmer likestilling

3.3 Globalt samarbeid for økt matsikkerhet

Mat er ikke et globalt fellesgode, men tvert imot et rivaliserende knapphetsgode. Økt matsikkerhet fordrer imidlertid en betydelig grad av globalt samarbeid og internasjonal styring. For selv om matsikkerhet i seg selv er et nasjonalt ansvar, påvirkes den i stor grad av en rekke ulike eksterne faktorer. Handelsvilkår, prisen på olje, internasjonal såvare- og genressurspolitikk og klimaendringene er viktige globale rammebetingelser.

Beregninger gjennomført av FN og Verdensbanken viser at antall mennesker uten tilstrekkelig tilgang til mat økte med mer enn hundre millioner i løpet av 2008, fra 850 millioner til rundt en milliard, som følge av de økte matprisene. Hver dag dør rundt 25 000 mennesker av sult eller sultrelaterte sykdommer. Barn og kvinner som er gravide eller ammer er særlig hardt rammet.

Til tross for midlertidige prisfall må man regne med et høyere prisnivå på mat framover. Verdens befolkning er beregnet å ville øke med tre milliarder de neste førti årene. Ifølge FAO må matproduksjonen mer enn dobles i samme periode om behovene skal kunne møtes.

Norge har vært en pådriver internasjonalt for retten til mat som et grunnleggende prinsipp. Vi spilte en aktiv rolle da det innenfor rammen av FAO ble utviklet frivillige retningslinjer for retten til mat, som har fungert som et viktig verktøy for større oppmerksomhet om temaet.

Vann- og matbårne sykdommer, alvorlige dyresykdommer og pest i planteavlinger kan redusere produksjonsvolumet og kvaliteten, og dermed tilgangen på mat, dramatisk. Sykdommene kan ofte ha en epidemisk karakter som kan være svært kostnadskrevende.

Mange land, inkludert Norge, har lagt vekt på at matvarebistand ikke må undergrave lokal produksjon og utviklingen av lokale markeder for matvarer. Problemet med dumping av overskuddsproduksjon fra Vesten er nå langt mindre enn det har vært tidligere. Med lavere overskuddsproduksjon i den rike delen av verden kan man i verste fall oppleve det motsatte, at det ikke finnes tilstrekkelig matvarebistand i en nødssituasjon. Det er derfor viktig å legge vekt på nasjonal matsikkerhet.

Innsatsvarene i landbruksproduksjon er langt dyrere når oljeprisen er høy. Oljeprisen berører særlig prisen på mineralgjødsel og transporttjenester. Samtidig stimulerer høy oljepris til satsing på alternativ jordbruksproduksjon i form av biodrivstoff. De sterke svingningene i oljeprisen i 2008 har svekket småbøndenes forutsigbarhet betraktelig. Sammen med begrenset tilgang til kreditt og dårlig utviklede markeder bidrar dette til at de ofte ikke vil være i stand til å ta den risikoen som ligger i økte investeringer. Faren for mer ekstremvær som følge av klimaendringer minsker risikovilligheten ytterligere. Dette er forhold som ligger utenfor den enkelte stats kontroll og som vanskeliggjør oppgaven med å ta ansvaret for befolkningens matsikkerhet. Norge vil øke sin landbruksbistand som et ledd i en internasjonal satsing for å styrke landbruket i fattige land.

Det må legges større vekt på matsikkerhet internasjonalt i utviklingen av nye klima-, energi- og handelspolitiske tiltak. Norge ønsker å bygge videre på eksisterende mekanismer for samarbeid og koordinering framfor å lage nye strukturer. Komiteen for matsikkerhet, som ble etablert under FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) i 1973, har som mandat å være et forum for diskusjon og politikkutforming innen matsikkerhet. Norge arbeider for at denne komiteen kan få en mer sentral rolle som globalt forum for matsikkerhet.

Genressurser er matforsyningens livsforsikring. I tradisjonell forstand har disse ressursene vært buffere mot trusler som insektangrep og plantesykdommer. FAO anslår at 75 prosent av det genetiske mangfoldet i jordbruksvekster har gått tapt det siste hundreåret. De siste årene har det blitt tydelig at klimaendringer også vil skape økt behov for et bredt tilfang av genressurser i landbruket. Mye tyder på at vekstforholdene for viktige matvekster kan bli betydelig endret i løpet av relativt få år. I deler av Afrika vil man trolig få problemer på grunn av mer tørke og mer ekstreme temperaturer, men også i andre deler av verden vil man kunne se dramatiske endringer.

Det er behov for mer forskning på områder som kan bidra til mer klima- og miljøvennlig landbruksteknologi. Regjeringen støtter derfor blant annet Den rådgivende gruppen for internasjonal landbruksforskning (CGIAR). Norge er vesentlige bidragsytere i FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) og Det internasjonale fondet for jordbruksutvikling (IFAD). Verdens matvareprogram er en viktig kanal for norsk humanitær bistand. Norge vil fortsette sitt engasjement i disse organisasjonene og arbeide for tettere samarbeid og samkjøring mellom disse tre Roma-baserte FN-organisasjonene, ikke minst i lys av reformarbeidet i verdensorganisasjonen.

Figur 4.5 Matkrisen har ført til økt fokus på nasjonal
 matproduksjon.

Figur 4.5 Matkrisen har ført til økt fokus på nasjonal matproduksjon.

Kilde: Foto: UN Photo/Fred Noy

Boks 4.8 Frøhvelvet på Svalbard

Svalbard globale frøhvelv åpnet i 2008. Den internasjonale oppmerksomheten var stor. I frøhvelvet skal det lagres kopier av såfrø fra de viktigste matvekstene i verden. Det er snakk om såfrø som i utgangspunktet allerede finnes i eksisterende genbanker i andre deler av verden. Erfaring viser at slike genbanker kan bli utsatt for ødeleggelser og forfall av ulike årsaker. Frøhvelvet i Longyearbyen skal fungere som et ekstra sikkerhetsnett for disse genressursene, som er av stor betydning for den globale matvaresikkerheten.

Etableringen av frøhvelvet kommer i kjølvannet av en betydelig norsk satsning i Kommisjonen for genetiske ressurser for mat og landbruk (CGRFA) siden tidlig på 1990-tallet. Et viktig prinsipp for kommisjonens arbeid er erkjennelsen av de ulikheter biologisk, økologisk, kulturelt, sosialt og politisk som eksisterer mellom planter, dyr og fisk som matressurser.

I tillegg til aktiv deltakelse i forhandlingene av FAO-traktaten for plantegenetiske ressurser for mat og landbruk har Norge også støttet deltakelse fra utviklingsland og gjennomføring av uformelle møter for å skape framdrift i forhandlingene. Tilsvarende støtte har vært kanalisert gjennom FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) og sentrene til Den rådgivende gruppen for internasjonal landbruksforskning (CGIAR). I andre fora som FNs konvensjon om biologisk mangfold, Verdensorganisasjonen for immaterialrett (WIPO) og Verdens handelsorganisasjon (WTO) har Norge tilstrebet en brobyggerrolle på det politikkområdet som ligger i koplingen mellom immaterialrett (patenter og annet) og genressurser.

Muligheter og utfordringer ved biodrivstoff

Sammen med EU, USA og andre land har Norge mål om økt bruk av biodrivstoff. For USA og flere andre land er energisikkerhet et sterkt insentiv. For Norge er hovedformålet at det skal være ett av flere tiltak for å redusere klimagassutslipp.

Samlet sett vil en satsing på biodrivstoff måtte innebære betydelig import av biodrivstoff eller råvarer til biodrivstoff fra utviklingsland. Økt etterspørsel antas å kunne sette fart i sysselsetting og verdiskaping i jordbruket i utviklingsland, der produksjonsforholdene er bedre. Potensialet for økte eksportinntekter er viktig for utviklingsland som vurderer å legge om deler av jordbruksarealet sitt til energiproduksjon. For enkelte utviklingsland vil biodrivstoff kunne bli en stor eksportvare. Andre land står overfor store utfordringer med å møte ulike krav som vil bli stilt til biodrivstoff, for eksempel i det europeiske markedet, slik at biodrivstoff i første rekke vil kunne øke landets egen energisikkerhet og minske nåværende oljeavhengighet.

Men utfordringene er tallrike for å sikre et positivt netto klimaregnskap av biodrivstoff. Vesentlig økning i produksjonen av råvarer til dagens biodrivstoff vil komme enten gjennom å ta i bruk områder som ligger brakk, erstatte matproduksjon eller ved å ta i bruk nye landområder og rydde dem for vegetasjon. Ved oppdyrking av områder med høy karbonbinding vil det frigjøres betydelige mengder klimagasser fra vegetasjon og jordsmonn. Netto klimaregnskap for det enkelte biodrivstoff kan variere sterkt, avhengig av blant annet type råstoff, arealbruksendringer, dyrkingsmetoder og prosessering.

Også det endelige bærekraftsregnskap avhenger av mange forhold. Myndigheter og næringslivsaktører bør vurdere nøye – ligger jorden brakk, eller mangler tradisjonelle brukere av områdene papirer på sine hevdvunne rettigheter? Vil produksjonen fortrenge dyrking av mat, og vil dette forverre lokal eller nasjonal matsikkerhet? Blir et eventuelt overskudd fra virksomheten reinvestert eller sendt ut av landet? Er det verdifull teknologioverføring inne i bildet? Kan biologisk mangfold bli skadelidende?

Regjeringen mener det er avgjørende å få på plass gode internasjonale bærekraftskriterier for biodrivstoff. EU har en ledende rolle i arbeidet med utvikling av et system for bærekraftig biodrivstoff, og har fastsatt både bærekraftskriterier og rapporteringskrav i de kommende direktivene om fornybar energi og om drivstoffkvalitet. Regjeringen ser det som viktig å støtte opp under FNs parallelle arbeid med kriterier for at kravene skal få maksimal legitimitet globalt, og omfatte en så stor del av den internasjonale omsetningen som mulig. EU og Norge ønsker også å fokusere på utvikling av andregenerasjons biodrivstoff, eller syntetisk biodrivstoff, som kan produseres av blant annet avfall og cellulose fra trevirke. Disse vil reise nye spørsmål i forhold til innvirkning på naturgrunnlaget, men vil i mindre grad konkurrere med vanlig matproduksjon. Kunnskapsutfordringene er tallrike. Disse må takles, og de ulike hensynene balanseres, om vi skal kunne utløse biodrivstoffets potensial som klimatiltak og kilde til inntekt og energisikkerhet.

Regjeringen vil

  • øke landbruksbistanden som et ledd i en bred internasjonal innsats for å styrke landbrukssektoren i utviklingsland

  • støtte opp om regionale og internasjonale prosesser for landbruksutvikling og matsikkerhet særlig i Afrika, med vekt på å styrke klimatilpasninger i landbruket

  • bidra til bedre samordning og effektivitet i relevante internasjonale fora for en bedre forvaltning av hav og marine ressurser

  • legge vekt på å styrke kvinners tilgang til inntekt og sysselsetting i matsikkerhetssammenheng

  • gjennom arbeidet med landreform og jordrettigheter, bidra til at småbønder får klarere rettigheter til den jorda de bor på og dyrker

  • arbeide for internasjonale retningslinjer for biodrivstoff basert på bærekraftskriterier og uavhengige vitenskapelige vurderinger

  • arbeide for økt oppmerksomhet omkring sammenhengen mellom klima, biodrivstoff, landbruk og matsikkerhet

  • støtte opp om internasjonal forskning for klimatilpasset landbruk

3.4 Migrasjon og utvikling

Sammenhengen mellom migrasjon og utvikling får stadig større oppmerksomhet. Stortinget drøftet spørsmålet om arbeidsmigrasjon i stor bredde under behandlingen av St.meld. nr. 18 (2007 – 2008) Arbeidsinnvandring, jamfør Innst. S. nr. 292 (2007 – 2008). Noe av diskusjonen og analysen derfra er inkludert her, for å belyse sammenhengen med en bredere utviklingspolitikk.

Årsakene til migrasjon fra fattige land er mange og sammensatte. For mange fortoner et opphold i et annet land seg som en mulighet til å forbedre egne og familiens levekår, slik det også var for norske emigranter til Amerika på 1800- og 1900-tallet. Det kan være ønsket om å skaffe seg utdanning eller arbeid, eller være flukt fra krig, forfølgelse og katastrofer. En stor andel av migrasjonen skyldes dessuten ønsket om å leve sammen med familiemedlemmer i andre land. Av verdens 200 millioner migranter har to tredjedeler sin opprinnelse i utvik­lingsland, hvorav 22 millioner fra de aller fattigste landene. Over 90 prosent av verdens migrasjon er knyttet til arbeid.

På et stadig mer internasjonalisert arbeidsmarked, har høyt kvalifisert arbeidskraft flere valgmuligheter enn lavt kvalifisert. Enkelte land, eksempelvis Filippinene, har en bevisst politikk for å utdanne et større antall helsepersonell enn landet selv trenger, for å kunne eksportere dem til land med høyere lønninger. Man regner da med at de vil sende penger hjem og dermed øke inntekten i familien som blir igjen. Tilsvarende gjelder for sjøfolk. Norske rederier har i en årrekke benyttet seg av filippinske sjøfolk utdannet spesielt med tanke på tjenestegjøring på norske skip.

Fra dette ståstedet, er det mangelen på utvikling som kan være årsak til migrasjon, men samtidig kan migrasjon også være medvirkende til mangel på utvikling, gjennom at verdifull kompetanse går tapt med de migrerende. Migrasjon kan også brukes som et aktivt virkemiddel for å skape utvikling. Ettersom de høyest utdannete reiser mest, kan migrasjon også være en konsekvens av utvikling.

Migrasjonen vil fortsette å øke i takt med globaliseringen. Det er derfor et tankekors at globaliseringen har bidratt til at penger, varer og tjenester kan bevege seg svært fritt over landegrensene, mens det fortsatt er betydelige restriksjoner på menneskers mulighet til å flytte til andre land.

Norge er med i styringsgruppen for Globalt forum for migrasjon og utvikling (GFMD). Forumet arbeider spesielt med tre temaer: 1) migranters menneskerettigheter og utvikling, 2) former for lovlig migrasjon som fremmer utvikling, 3) politisk og institusjonell samstemthet. I dette arbeidet legger Norge særlig vekt på de utviklingsfremmende effektene av internasjonal migrasjon og hvordan disse kan styrkes for eksempel i forhold til private pengeoverføringer og investering i utvikling lokalt. Andre viktige tema er utfordringene knyttet til hjerneflukt av helsearbeidere, hiv/aids-relaterte reiserestriksjoner og bekjempelse av menneskehandel. Norge legger stor vekt på kjønnsperspektivet i migrasjonspolitikken.

På migrasjonsområdet er Norges politikk knyttet nært opp til samarbeidet med EU. Våre tilknytningsavtaler (avtalene om Schengen- og Dublin-samarbeidet) gjør at Norge både direkte og indirekte blir berørt av den politikk som føres i Europa.

De senere årene har man sett en økende internasjonalisering av EUs migrasjonspolitikk. EU ønsker at migrasjonspolitikken skal bygges opp gjennom samarbeid og partnerskap med tredjeland. EU er i ferd med å inngå ulike former for migrasjonssamarbeid med opprinnelses- og tran­sittland. Disse ses som instrument for å formulere gjensidige interesser og utfordringer, sette rammer for samarbeid og mobilitet, samt å koordinere migrasjonsrelatert bistand fra EU-landene.

Det tette forholdet som nå utvikler seg mellom migrasjonspolitikken og utviklingspolitikken i EU, vil over tid føre til vesentlige endringer i unionens politikk overfor Afrika og landene øst for EU, som representerer et stort potensial for migrasjon til EU. Norge er invitert til å delta i utviklingen av det konkrete samarbeidet mellom EU og aktuelle tredjeland om migrasjon og utvikling. Målet er å finne fram til samarbeidsprosjekter med aktuelle utvandrings- og transittland som kan bidra til bedre levekår og sysselsettingsmuligheter, og som kan forebygge uønsket migrasjon. Afrikas Horn og Øst-Afrika har vært nevnt som områder hvor det er ønskelig at Norge bidrar i utviklingen av ny politikk. Dette baserer seg på vår lange bistandserfaring i disse områdene. Regjeringen vil vurdere et videre samarbeid med EU og aktuelle tredjeland om migrasjon og utvikling. I første omgang er det snakk om å utvikle og delta i pilotprosjekter i ett eller noen få land for å vinne erfaringer før man eventuelt utvider samarbeidet.

Hjerneflukt

Forskning viser at migrasjonen øker med utdanningsnivå. Jo bedre kvalifisert en person er, jo mer ettertraktet er hun på det internasjonale arbeidsmarkedet. Enkelte yrkesgrupper er mer attraktive enn andre. For eksempel er ingeniører og realister mangelvare i mange europeiske land. Dette er gunstig for enkeltmennesket, men kan innebære store tap, såkalt hjerneflukt, for et avsenderland med stort behov for den samme arbeidskraften.

Størst konsekvenser får slik hjerneflukt for helsesektoren. På verdensbasis er det i dag en dramatisk mangel på helsepersonell. Verdens helseorganisasjon har anslått at det er behov for 4,3 millioner flere mennesker i helsesektoren enn det vi har i dag. Over halvparten av disse må være høyt kvalifiserte, som leger, sykepleiere og jordmødre.

Den alvorligste mangelen er i de fattigste landene, der helseutfordringene er størst. Mens sykdomsbildet i den rikere verden er preget av livsstils­relaterte sykdommer som kreft, diabetes og hjerte- og karsykdommer, har mange land i Afrika fortsatt de største utfordringene knyttet til infeksjonssykdommer som malaria, meslinger og tuberkulose. Det viser seg imidlertid at en stadig økende gruppe også i disse landene pådrar seg sykdommer som er relatert til livsførsel, som dårlig kosthold, inaktivitet og økt forbruk av tobakk og alkohol. På toppen av dette er det Afrika som er hardest rammet av aids-epidemien, som stiller helsevesenet overfor store utfordringer, samtidig som sykdommen også rammer helsepersonellet selv. Samlet gir det en byrde på afrikansk helsevesen som det er vanskelig å håndtere på egen hånd. Mot denne bakgrunnen er det uheldig, og mange vil mene uetisk, når rike land setter inn en aktiv rekrutteringspolitikk overfor afrikansk helsepersonell, for å dekke hjemlige behov.

Problemstillingen er sammensatt og full av dilemmaer. Mange helsearbeidere ønsker å reise til et land der utfordringene er annerledes og inntektene bedre. Å forby slik migrasjon for helsepersonell vil være i strid med menneskerettighetene. Samtidig er det et skrikende behov for deres arbeidskraft i hjemlandet, som i mange tilfelle også har investert betydelige ressurser i deres utdanning. Befolkningene har en nedfelt rett til tilgang til helsetjenester. Migrasjon av faglært personell, og spesielt helsepersonell, er ett eksempel på at det ofte er en motsetning mellom interessene til enkeltmennesker og samfunnet som et hele.

Norge er derfor aktivt med i det internasjonale arbeidet for å mestre globale helsepersonellutfordringer. Hensikten er å sikre at internasjonal rekruttering av helsepersonell skjer på etisk forsvarlig vis, og framfor alt å finne virkemidler for hva som kan gjøres i de landene som har de dårligst utbygde helsetilbudene og størst mangel på personell. Dette arbeidet skjer i første rekke innenfor Den globale helsepersonellalliansen og Verdens helseorganisasjon, som arbeider for felles referanseramme for etisk rekruttering, finansiering, utdanning og partnerskap. Utviklingsministeren representerer Norge i en høynivågruppe i dette arbeidet. Temaet er også et av agendapunktene i Utenriksministernettverket for global helse og utenrikspolitikk.

Å redusere migrasjon av helsepersonell fra de minst utviklede landene og regionene vil ikke alene kunne løse underskuddet på helsepersonell i disse områdene. OECD anslår at afrikanskfødte leger og sykepleiere som arbeider i OECD-landene tilsvarer 12 prosent av det totalt beregnede underskuddet i regionen. I regionen med størst underskudd på helsepersonell, Sørøst-Asia, er andelen ni prosent. Tallene viser at initiativ for å sørge for etisk forsvarlig rekruttering må følges av andre tiltak for å sikre en dekning av nødvendig helsepersonell i disse landene og regionene.

Utgangspunktet for Norges prinsipielle holdning om ikke å rekruttere aktivt fra land som selv mangler helsepersonell er nedfelt i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) og i St.meld. nr. 18 (2007 – 2008) Arbeidsinnvandring. I tillegg er det satt ned to arbeidsgrupper, som vil avlegge rapport til Helse- og omsorgsdepartementet og Utenriksdepartementet i løpet av våren 2009.

Boks 4.9 Barn og migrasjon

Migrasjon påvirker barn på to måter, ved at de selv migrerer, eller ved at de blir etterlatt i hjemlandet av en eller begge foreldre.

Barn som krysser grenser er særlig utsatt for menneskehandel, misbruk og utnytting. I sine nye land blir de lett offer for diskriminering, sosial marginalisering og fattigdom. De lever ofte i frykt for arrestasjon og hjemsendelse. Selv om vi ikke har tall for hvor mange barn som migrerer, vet vi at andelen barn blant dem som migrerer fra ett utviklingsland til et annet er vesentlig høyere enn andelen barn blant migranter til industriland.

I land som Moldova og Filippinene er så mange som opp mot 30 prosent av mindreårige etterlatt av en eller begge foreldre. Undersøkelser tyder på at det er de eldre barna som lider mest. Disse er også mer utsatt enn andre for rusproblemer, tidlige svangerskap, psykiske problemer og kriminell atferd.

FNs Barnefond arbeider med å kartlegge omfanget av barn som er berørt av migrasjon, hvilke effekter dette har på dem, og hvilke tiltak som kan iverksettes for å ivareta deres interesser. Barnefondet bistår også nasjonale myndigheter med å utforme politikk på området.

Regjeringen vil

  • fokusere på de utviklingsfremmende effektene ved internasjonal migrasjon og hvordan disse kan styrkes

  • delta i global, regional og bilateral dialog om politikkutvikling om migrasjon og utvikling

  • være en aktiv pådriver for et internasjonalt rammeverk for etisk forsvarlig rekruttering av helsepersonell i utviklingsland

  • vurdere samarbeid med EU og aktuelle tredjeland om migrasjon og utvikling

Til dokumentets forside