St.meld. nr. 13 (2008-2009)

Klima, konflikt og kapital— Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom

Til innholdsfortegnelse

6 Kapital

I kampen mot fattigdom står målet om å øke utvik­lingslandenes andel av den globale kapitalen og verdiskapingen helt sentralt. Mens gjennomsnittlig verdiskaping på verdensbasis i 2007 var på nær 10 000 amerikanske dollar per innbygger, var gjennomsnittet for de femti minst utviklede landene på under 750 dollar.

En god økonomisk politikk på nasjonalt nivå er en forutsetning for å skape og styrke prosesser som gir grunnlag for bærekraftig sosial og økonomisk utvikling. I en globalisert verden spiller imidlertid eksterne forhold en stadig viktigere rolle i å påvirke nasjonale prosesser. Dette kan knytte seg til deltakelse i ulike avtaleverk, og forhold som både er uforutsigbare og faller utenfor internasjonale ordninger. Finanskrisen, som på kort tid har medført dramatiske endringer i de økonomiske utsiktene for både fattige og rike land, demonstrerer hvor sammenvevde de nasjonale og globale økonomiske strukturene nå er. Det er bred internasjonal enighet om at utviklingslandenes interesser skal stå sentralt i innsatsen for å håndtere finanskrisen og utfordringer knyttet til redusert global vekst.

Multinasjonale selskaper kontrollerer en fjerdedel av verdens bruttoprodukt. En tredjedel av verdenshandelen skjer internt i slike selskaper. Daglig kjøpes og selges det utenlandsk valuta til en verdi av over tre tusen milliarder amerikanske dollar i det internasjonale valutamarkedet – dette er nesten tre ganger mer enn verdens samlede militærforbruk på årsbasis. De globale kapitalkreftene er sterke, og spiller en viktig rolle i å påvirke den økonomiske utviklingen i fattige land.

Figur 7.1 Viktige kapitalstrømmer til utviklingsland (ODA),
 2007.

Figur 7.1 Viktige kapitalstrømmer til utviklingsland (ODA), 2007.

Kilde: Global Integrity 2009, Verdensbanken 2008, UNCTAD 2008, OECD 2008

Utenlandske investeringer, inntekt fra handel og penger som overføres fra migranter er de største pengestrømmene inn til fattige land. Internasjonal bistand fra OECDs medlemsland utgjør rundt 100 milliarder amerikanske dollar årlig. Betaling for importerte varer og tjenester utgjør den største kapitalstrømmen ut av utviklingsland. Andre viktige overføringer er knyttet til nedbetaling av utenlandsgjeld, oppbygging av utenlandsreserver og tilbakeføring av overskudd fra utenlandske investeringer. Samtidig overføres det også betydelige mengder ulovlig kapital mellom land og regioner. Tallfesting av slik ulovlig kapitalflyt er forbundet med stor usikkerhet. Beregninger foretatt av den amerikanske tankesmien Global Financial Integrity tyder imidlertid på at ulovlig kapitalflyt fra utviklingsland i 2006 utgjorde minst 750 milliarder amerikanske dollar, og at dette er et økende problem.

I det totale bildet utgjør internasjonal bistand en liten del av kapitaloverføringen til utviklingsland. Bistanden er likevel en unik fordi den kan styres direkte mot tiltak med god utviklingseffekt. Behovet for penger som kan bidra til styrking av områder som helse, utdanning, likestilling og barns rettigheter er stort, og vil ikke kunne dekkes uten bruk av bistandsmidler som et ledd i en aktiv utviklingspolitikk. Samtidig ønsker regjeringen i større grad å bruke utviklingspolitikk og bistanden strategisk overfor de store pengestrømmene, med sikte på å dreie bruken av dem i en mer utviklingsvennlig retning.

6.1 Utenlandske investeringer

Inntil nylig har en sterk verdensøkonomi bidratt til økt kapitalinngang for mange utviklingsland. Interessen for nysatsinger fra utenlandske investorer har vært stor. For Afrikas del er det snakk om over en tredobling av utenlandske investeringer på fem år, med en beregnet verdi på 27 milliarder amerikanske dollar i 2007. Dersom vi ser alle utviklingsland samlet, ble det foretatt investeringer for mer enn 300 milliarder dollar i samme år. De største satsingene er konsentrert i mellominntektsland og land med store naturressurser. Finanskrisen og nedgang i verdensøkonomien legger nå en demper på denne investeringsveksten.

Figur 7.2 Finanskrisen rammer globalt. Børsen i Karachi er intet
 unntak.

Figur 7.2 Finanskrisen rammer globalt. Børsen i Karachi er intet unntak.

Kilde: Foto: Asif Hassan/Scanpix

Økte investeringer er forbundet med positive vekst- og sysselsettingseffekter. Samtidig har rask vekst gitt mange utviklingsland en historisk anledning til å nedbetale gjeld og til å bygge opp reserver i utlandet. Dette bidrar til makroøkonomisk stabilitet og utvider det politiske rom i forhold til valg av nasjonale utviklingstiltak. Finanskrisen har imidlertid ført til en kraftig reduksjon i risikovillig kapital, og økte kapitalkostnader. Å legge til rette for fortsatt investeringsvekst i fattige land vil derfor være en viktig oppgave for utviklingspolitikken i årene framover. En slik satsing må ta inn over seg at utviklingsland representerer en sammensatt gruppe land, med ulike forutsetninger for å tiltrekke seg private investeringer. Dette gir grunnlag for en prioritering av de minst utviklede landene, med spesielt fokus på Afrika.

Land med stabile politiske og forvaltningsmessige betingelser vil normalt tiltrekke seg kapital i større grad enn ustabile land. Regjeringens vektlegging av statsbygging som et sentralt utviklingsmål er derfor av stor betydning for å sikre en bærekraftig økonomisk utvikling. I mange tilfeller vil det også være gode grunner til å redusere politisk eller kommersiell risiko forbundet med investeringer i utviklingsland gjennom ulike næringslivsordninger, slik det gjøres gjennom blant annet Norfund og Garanti-instituttet for eksportkreditt. Bistand kan også brukes til å katalysere større private investeringer gjennom såkalte offentlige-private partnerskap.

For fattige land vil det være viktig å finne en balanse der reguleringer, byråkrati og skattenivå ikke dreper investeringslyst, samtidig som landets økonomiske utbytte fra slike investeringer sikres. Utenlandske investeringer kan bidra til ny infrastruktur, teknologioverføring og markedsadgang, som kommer lokalt næringsliv til gode. Nasjonale myndigheter har imidlertid en viktig rolle å spille gjennom å legge til rette for slike positive ringvirkninger.

Mange av de største investeringene i utvik­lingsland er knyttet til utvinning av olje, gass og andre mineralressurser. Utvinningsindustri er forbundet med store kapitalinvesteringer og begrensede sysselsettingsmuligheter. Samtidig er dette en industri basert på bruk av ikke-fornybare ressurser. Gevinsten fra utvinning bør derfor betraktes som en formue snarere enn en vanlig inntekt. Dermed vil myndighetenes evne til å regulere og skattlegge slik virksomhet være av avgjørende betydning for å sikre at dette er investeringer som kan bidra til bærekraftig økonomisk vekst og utvikling for landet. Her har Norge et rikt erfaringsgrunnlag. Gjennom tiltak som Olje for utvikling-programmet, Petrad og Initiativet for åpenhet om inntekter og utgifter fra utvinningsindustri (EITI) vil regjeringen bidra til at utviklingsland får tilgang til norske erfaringer og ekspertise på dette området.

Et økende antall norske selskaper foretar direkte investeringer i utviklingsland. Her er StatoilHydro, Telenor, Jotun og Statkraft blant de største aktørene. I 2006 utgjorde norske direkte investeringer til utviklingsland rundt 115 milliarder kroner. Dette representerer et viktig bidrag til sysselsetting, inntekt og økonomisk vekst. For eksempel har Telenors virksomhet i Bangladesh bidratt til å skape flere hundre tusen arbeidsplasser. Selskapet betalte i 2007 2,7 milliarder kroner i skatt til den bangladeshiske stat. StatoilHydros virksomhet i Angola genererte over ti milliarder kroner i skatteinntekter til landet i 2007.

Figur 7.3 Angolas oljeressurser har sikret landet store utenlandske investeringer,
 blant annet fra norske selskaper.

Figur 7.3 Angolas oljeressurser har sikret landet store utenlandske investeringer, blant annet fra norske selskaper.

Kilde: Foto: Christopher Olssøn/Littleimagebank

Bedriftenes samfunnsansvar

Regjeringen ønsker å stimulere norsk næringsliv til å investere mer i utviklingsland. Samtidig vet vi at investeringer i land med svakt utbygde styresett innebærer stor risiko – både økonomisk og omdømmemessig.

Alle bedrifter forutsettes å følge vertslandets lover og regler der de opererer. Mange utviklingsland er imidlertid preget av mangelfullt lovverk, svakt styresett, utstrakt fattigdom og korrupsjon. I slike land er bedriftenes opptreden og ansvar av særskilt betydning. Det betyr ikke at bedrifter skal påta seg ansvar som tilligger myndighetene i de aktuelle landene. Det ville være en urimelig forventning overfor bedriftene og heller ikke nødvendigvis gagne en langsiktig utvikling. I lys av dette legger regjeringen til grunn en forståelse av samfunnsansvar som innebærer at bedrifter integrerer sosiale og miljømessige hensyn i sin daglige drift og i forhold til sine interessenter. Samfunnsansvar innebærer hva bedriftene gjør på frivillig basis ut over å overholde eksisterende lover og regler i det landet man opererer i. Bedriftene bør bidra til en positiv samfunnsutvikling gjennom verdiskaping, anstendig praksis i egen virksomhet og ved å ta hensyn til lokalsamfunnet og andre interessenter.

De fleste norske selskaper ønsker å bidra til høye etiske standarder i sitt utenlandsengasjement. Omkostningene knyttet til omdømmetap er store. Vi vet at det kan være krevende å opprettholde ønskede standarder. Regjeringen har derfor lagt fram en egen stortingsmelding om bedrifters samfunnsansvar, St.meld. nr. 10 (2008 – 2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi. I denne går det fram at regjeringen forventer at norske selskaper bidrar til å sette en høy standard for næringslivets samfunnsansvar i utviklingsland. Norske bedrifter må bidra til ivaretakelse av menneskerettigheter, respekt for grunnleggende arbeidsstandarder, ivaretakelse av miljøhensyn, bekjempelse av korrupsjon og størst mulig åpenhet i sin internasjonale virksomhet.

Indirekte investeringer

Indirekte investeringer knyttet til blant annet kjøp av aksjer og andre verdipapirer, har vokst fram som en betydelig kapitalkilde for utviklingsland de siste årene. Bare i Afrika representerte slike overføringer rundt 55 milliarder kroner i 2007. I denne sammenhengen er framveksten av store statlige fond, som Statens pensjonsfond – Utland, viktig. Økt tilgang til fondsinvesteringer innebærer nye muligheter, men også nye utfordringer. Norge har lagt stor vekt på å utvikle et etisk rammeverk for investeringer gjennom Pensjonsfondet. Ikke alle land er imidlertid like opptatt av denne dimensjonen. Internasjonalt har det vært uttrykt bekymring over at enkelte fond viser liten åpenhet om sin virksomhet, og for at det ikke finnes systemer for å ivareta etiske hensyn.

Statens pensjonsfond – Utland ble vurdert som verdensledende i en internasjonal gjennomgang av de største statlige fondene når det gjelder åpenhet, struktur, styresett og atferd. For å bidra til at Norge også i framtiden kan være med og sette en høy standard når det gjelder forvaltning av offentlige fondsinvesteringer, har regjeringen satt i verk en prosess med å evaluere de etiske retningslinjene for Pensjonsfondet. I den forbindelse har det også vært gjennomført en offentlig høring. En bred gruppe samfunnsaktører har vært involvert i denne prosessen. I likhet med NOU 2008:14 Samstemt for utvikling? har høringen resultert i en rekke anbefalinger for å styrke den utviklingspolitiske betydningen av Statens pensjonsfond – Utland sine investeringer. Resultatet av evalueringen, med eventuelle forslag til endringer, vil bli lagt fram i den årlige meldingen til Stortinget om Statens pensjonsfond våren 2009.

Per i dag er ingen av Pensjonsfondets investeringer i de minst utviklede landene. Det foretas imidlertid investeringer i en rekke mellom­inn­tekts­land som inngår i norsk utviklingssamarbeid. Verdensbanken har tatt til orde for at statlige investeringsfond i større grad bør fokusere på de minst utviklede landene. Verdensbanken arbeider for tiden med å utvikle en investeringsplattform for å tilrettelegge egenkapitalinvesteringer fra statlige investeringsfond i Afrika, Sør-Amerika og Karibia. Et slikt forslag vil vurderes i forbindelse med evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland.

Tabell 7.1 Statens pensjonsfond – Utlands investeringer i utvalgte utviklingsland, 2007

Land NOK (millioner)
Brasil 11,193
Sør-Afrika 7,205
Kina 6,959
India 1,881

Kilde: Finansdepartementet, 2008

Regjeringen vil

  • oppfordre næringslivet til å øke sine investeringer i utviklingsland og invitere til strategisk partnerskap for å redusere risikoen i og styrke utviklingseffekten av slike investeringer

  • inkludere samarbeid om samfunnsansvar som en vesentlig komponent i partnerskap mellom offentlige og private aktører i utviklingsland

  • oppfordre norske selskaper som driver næringsvirksomhet i utviklingsland til å ivareta sitt samfunnsansvar og ta med seg god virksomhetspraksis fra sin drift i Norge

6.2 Ulovlig kapitalflyt og skatteparadis

Ulovlig kapitalflyt er grensekryssende finansielle transaksjoner som er knyttet til illegal virksomhet. Gevinsten fra organisert kriminalitet, som narkotika-, våpen- og menneskehandel, utgjør en betydelig del av den ulovlige kapitalflyten. Store summer forsvinner også gjennom ulike typer svindel, korrupsjon, bestikkelser, smugling og hvitvasking av kriminelt utbytte.

Den aller største posten er imidlertid knyttet til kommersielle transaksjoner, ofte internt i multinasjonale selskaper, der hensikten er å unndra penger fra beskatning. Dette kan gjøres ved å feilprise eksport og import internt i et selskap, slik at overskuddet av handelen kan bokføres i lukkede jurisdiksjoner, eller såkalte skatteparadis – og ikke i det landet det skulle ha vært skattlagt. Denne type feilprising er det mulig å oppdage ved nitid gjennomgang av toll- og handelsdata – dersom varen det er snakk om har en akseptert normpris og avviket er stort. For handel i tjenester vil det være svært vanskelig å oppdage denne type svindel.

Effektive tiltak for å forhindre skatteunndragelse krever blant annet gode lover, velfungerende institusjoner og høy administrativ kapasitet. Dette innebærer at mange utviklingsland er dårlig rustet til å forhindre slik ulovlig praksis. Beregninger viser at ulovlig kapitalflyt målt i andel av bruttonasjonalprodukt er et større problem i Afrika enn i andre regioner. Målt i nominell verdi er det imidlertid Asia som taper mest på denne typen overføringer.

Figur 7.4 Ulovlig kapitalflyt fra utviklingsland.

Figur 7.4 Ulovlig kapitalflyt fra utviklingsland.

Kilde: Global Financial Integrity, 2007

Skatteparadisenes rolle

I arbeidet med å begrense den ulovlige kapitalflyten spiller skatteparadisene en sentral rolle. Ifølge OECD er det tre forhold som kjennetegner et skatteparadis: Det har lav eller ingen skatt, det beskytter investorer mot utenlandske skattemyndigheter, og det mangler åpenhet omkring skattestrukturen og de foretakene som er registrert. Skatteparadis tiltrekker seg både lovlige og ulovlige midler.

Ethvert land står fritt til selv å velge skattenivå for de individer og bedrifter som velger å bosette seg eller registrere sin virksomhet der. Problemet oppstår når en stat ikke i tilstrekkelig grad har regler og krav som kan forebygge hvitvasking av kriminelle penger eller brudd på andre lands lovgivning. Ved å nekte åpenhet og innsyn eller bistå i å opprette fiktive selskaper som har til hensikt å skjule det reelle eierskap av verdier, gjør skatteparadisene det vanskelig for andre lands skatte- og politimyndigheter å etterforske denne formen for kriminalitet. Regjeringens politikk er i denne sammenheng å styrke internasjonale regler som hindrer at midler som er tappet ulovlig fra utviklingslandene skjules eller hvitvaskes i skatteparadis.

Det er mange meninger om hvilke land og områder som er skatteparadis. Internasjonale oversikter omfatter ulike typer av jurisdiksjoner, fra fullstendig lukkede til dem som er relativt åpne og samarbeidsvillige. Noen av de mest kjente skatteparadisene er hjemmehørende på små karibiske øyer. Samtidig avhenger deres virksomhet ofte av aktiviteter i store internasjonale finanssentre som New York, London, Singapore og Hongkong. Profesjonelle rådgivere som bistår selskaper i å omgå nasjonale regelverk opererer ofte fra nettopp slike steder.

Tabell 7.2 Land og områder som ikke tilfredsstiller OECD-standard for åpenhet og effektiv utveksling av informasjon i skattesaker

Land som samarbeider med OECD om implementering av standarden Ikke-samarbeidsvillige land
Anguilla Jomfruøyene (Britiske) Saint Lucia Andorra
Antigua og Barbuda Jomfruøyene (USA) Saint Kitts og Nevis Liechtenstein
Antillene Kypros Saint Vincent og Grenadinene Monaco
Aruba Liberia
Bahamas Malta Turks- og Caicos-øyene Land i OECD oppfordret til å endre regler for hemmelighold av opplysninger
Bahrain Man
Belize Marshalløyene
Caymanøyene Mauritius
Cookøyene Montserrat Luxembourg
Dominica Nauru Sveits
Gibraltar Niue Østerrike
Grenada Panama
Guernsey San Marino
Jersey Seychellene

Kilde: OECD, 2008

Tilgang til skatteparadis forenkler hvitvasking av ulovlige inntekter, og gjør det mulig å oppbevare og overføre finansielle verdier i hemmelighet. Dette rammer alle land, men fattige land langt hardere enn de rike. Utviklingsland har et begrenset skattegrunnlag, og stort behov for offentlig finansiering av basistjenester. Samtidig bidrar skatteparadis til mindre innsyn og kontroll med internasjonale kapitalstrømmer. Mangelen på åpenhet gir myndighetspersoner mulighet til å bygge opp formuer basert på korrupsjon og plyndring av statlige ressurser i utlandet. Dette kan undergrave tilliten til demokratiske institusjoner.

At skatteparadis eksisterer kan også føre til en uheldig konkurranse basert på lave skatter mellom utviklingsland. En slik konkurranse for å tiltrekke seg utenlandske investeringer kan gå på bekostning av landets evne til å dra nytte av næringsutvikling og økonomisk vekst. Å styrke disse landenes evne til å håndheve reguleringer, kreve inn skatt, samt til å bekjempe korrupsjon og økonomisk kriminalitet, er høyt prioritert i regjeringens utviklingspolitikk.

Global innsats påkrevet

Kampen mot den ulovlige kapitalflukten er likevel først og fremst en global utfordring, som krever globale løsninger. Regjeringen ønsker å være en pådriver for en omfattende internasjonal innsats for å hindre hvitvasking, skatteunndragelse og annen økonomisk kriminalitet.

Norge er gjennom Justisdepartementet og Finansdepartementet representert og aktive i internasjonale samarbeidsorgan som arbeider mot hvitvasking, for gjensidig åpenhet og etterlevelse av internasjonale konvensjoner og regelverk – som for eksempel Financial Action Task Force (FATF), Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling og Interpol.

Figur 7.5 Ferieparadiset Mauritius har markert seg som et regionalt finanssenter
 for India og Afrika. En avtale som gir investorer fra Mauritius
 fritak fra skatt i India, har bidratt til at nesten 60 prosent av
 alle utenlandske investeringer kanaliseres gjennom dette lille øylandet
 med en befolkning på 1,3 millioner.

Figur 7.5 Utenlandske investeringer i India etter opprinnelsesland (1991 – 2007).

Kilde: Reserve Bank of India, gjengitt i Foreign Direct Investment in India, Confederation of Indian Industry, 2008

Norge har også ledet en internasjonal arbeidsgruppe som fokuserer spesielt på utfordringer knyttet til ulovlig kapitalflyt fra utviklingsland. Arbeidsgruppens anbefalinger ble lagt fram i Doha-konferansen om Finansiering for utvikling, arrangert av FN. For å drive denne agendaen videre har Norge besluttet å støtte opprettelsen av en Task Force on Financial Integrity and Economic Development som ble lansert i januar 2009.

Regjeringen har nedsatt et eget ekspertutvalg som blant annet skal vurdere Norges forhold til plasseringer av midler i skatteparadis. Innstilling fra dette arbeidet skal avgis innen 1. juni 2009. Utvalget vil fremme forslag om hvordan kapitalstrømmer til og fra utviklingsland via skatteparadis kan synliggjøres, og også begrenses når det dreier seg om ulovlig kapitalflyt eller hvitvasking av penger.

Internasjonale regelverk rettet mot korrupsjon blir stadig forbedret. Nye tiltak inkluderer konvensjoner under Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling og Europarådet. Et særlig gjennombrudd ble nådd gjennom FN-konvensjonen mot korrupsjon, som trådte i kraft i 2005. Den ble framforhandlet på rekordtid. Hele 126 land har allerede sluttet seg til konvensjonen. Dette er det første globale regelverk mot korrupsjon, og er en anerkjennelse fra både industriland og utviklingsland av at korrupsjon krever internasjonale løsninger.

At man nå har fått et globalt instrument på anti-korrupsjonsområdet innebærer en mulighet for ytterligere norsk engasjement mot korrupsjon. FN-konvensjonen representerer en felles plattform og global standard som gjelder likt for alle. Norge er en pådriver for å få etablert en gjennomføringsmekanisme slik at konvensjonen kan iverksettes i praksis.

I tillegg til å bekjempe korrupsjon er det også viktig å identifisere og sørge for tilbakeføring av midler som har blitt overført fra utviklingsland som følge av korrupsjon. FNs kontor for narkotika- og kriminalitetsbekjempelse (UNODC) og Verdensbanken opprettet i fjor et samarbeidsprogram for å fremme internasjonale forpliktelser, kunnskaper og samarbeid innen dette området.

FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet trådte i kraft i 2003. Konvensjonens protokoller omfatter menneskehandel, menneskesmugling og illegal handel med våpen. Norge spiller en sentral rolle i arbeidet med å få opprettet en overvåkingsmekanisme for konvensjonen. Europarådets konvensjon mot menneskehandel som trådte i kraft i 2008 er også av stor betydning for Norges innsats på dette området.

Regjeringen vil

  • tilby utvalgte utviklingsland faglig og økonomisk bistand for å styrke deres skattelovgivning, skatteinnkrevingssystemer og antikorrupsjonsarbeid

  • opprettholde oppmerksomheten på behovet for nye internasjonale regler som sikrer innsyn og åpenhet i det internasjonale finanssystemet, for å forhindre ulovlig virksomhet i skatteparadis

  • støtte forskning og analyse som kan gi økt forståelse om omfanget av illegal kapitalflyt, metoder og aktører

  • samarbeide med andre land og multilaterale organisasjoner for å forebygge ulovlig kapitalflyt, og bidra til tilbakeføring av midler som er tatt fra utviklingsland som følge av korrupsjon

  • arbeide for universell tilslutning til FNs antikorrupsjonskonvensjon og praktisk iverksetting av denne

  • arbeide for universell tilslutning og gjennomføring av FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet og protokollene om menneskehandel, menneskesmugling og illegal våpenhandel

6.3 Bistand og nye finansieringskilder for utvikling

Godt hjulpet av rask global vekst, ble bistand fra OECD-land nær doblet i perioden 2000 – 2005. Etter et vellykket løft for gjeldslette, har bistanden de siste par årene imidlertid gått noe ned sammenliknet med rekordåret 2005. Dette er en trend som står i motsetning til løfter som er gitt av det internasjonale samfunn i ulike sammenhenger.

Den internasjonale finanskrisen og reduserte vekstutsikter i OECD-land, kan bidra til en ned­prio­ritering av internasjonal bistand til fordel for ulike tiltak rettet mot nasjonale utfordringer. Så langt har det imidlertid vært bred internasjonal enighet om at bistandsforpliktelser må opprettholdes også i nedgangstider. Norge har markert seg internasjonalt som en pådriver for økt bistand. Regjeringen vil legge vekt på at Norge håndterer finanskrisen på en måte som demonstrerer solidaritet med fattige land, som også gir grunnlag for å være en pådriver for en slik tilnærming i internasjonal sammenheng.

Figur 7.6 Internasjonal bistand fra OECD-land, 2000 – 2007.

Figur 7.6 Internasjonal bistand fra OECD-land, 2000 – 2007.

Kilde: OECD, 2008

Bistand gis også av land som ikke er medlemmer av OECD, som Kina, India og en rekke arabiske land. Selv om det er vanskelig å stadfeste nøyaktige størrelser for slike overføringer, er det liten tvil om at disse aktørene er av stor og økende betydning. Eksempelvis utgjorde offisiell bistand fra Saudi-Arabia rundt 11 milliarder kroner i 2007. Kina har gitt tilsagn om en bevilgning på over hundre milliarder kroner til Afrika-banken, øremerket handel og infrastruktur. Kina har også kansellert gjeld tilsvarende mer enn sju milliarder kroner for 21 afrikanske land. Indisk bistand anslås til minst ti milliarder kroner i året. Tradisjonelt er det Bhutan og Nepal som mottar de største overføringene, men også her gis samarbeidet med afrikanske land stadig større oppmerksomhet.

Mange land, inkludert Norge, er opptatt av å utvikle nye og innovative finansieringsmekanismer for utvikling, og for å styrke de globale fellesgodene. Gjennom aktiv deltakelse i internasjonalt samarbeid bidrar Norge til gjennomføringen av programerklæringen fra toppmøtet om finansiering av utvikling i Monterrey i 2002. Dette er en FN-ledet prosess som fokuserer på 1) mobilisering av utviklingslandenes egne ressurser, 2) mobilisering av internasjonale investeringer og annen privat kapital, 3) internasjonal handel som utviklingsmotor, 4) økt økonomisk og teknisk bistand, 5) gjeldshåndtering og 6) reform av internasjonale penge- og finansieringssystemer. Status for framgang på hvert av disse områdene og tilpasning til nye globale utfordringer ble diskutert på et toppmøte i Doha i november 2008.

En rekke nye initiativ er satt i gang i forlengelse av dette samarbeidet. Langsiktige, bindende forpliktelser om bistand til utvikling av nye vaksiner og immunisering er omgjort til gjeldsbrev som selges i det internasjonale markedet. Mens bistandsgiverne vil innfri sine forpliktelser over en periode på fem til 20 år, kan inntekt fra salg av slike gjeldsbrev tas i bruk umiddelbart. Norge er ett av de sju landene som har bidratt til dette initiativet. Norge er også med på et initiativ der private selskaper som ønsker å utvikle og produsere nye vaksiner for utviklingsland gis en garanti om framtidig innkjøp til en gitt pris. Foreløpig er det gitt garantier til en verdi av mer enn åtte milliarder kroner. Enkelte land har innført en solidaritetsskatt på flyreiser, som til nå har gitt rundt to milliarder kroner til innkjøp av medisiner for å bekjempe hiv/aids, malaria og tuberkulose.

Finansiering av tiltak rettet mot globale klima- og miljøutfordringer er et annet viktig satsingsområde for Norge. Helt sentralt i denne sammenheng er Den grønne utviklingsmekanismen, etablert som en del av Kyoto-avtalen. Norge arbeider for at mekanismen videreutvikles slik at den gir bedre anledning for også de fattigste landene til å delta.

Finansiering for kvinners rettigheter og likestilling

Kvinners tilgang til og kontroll over økonomiske ressurser er viktig for utvikling. For norske kvinner har utdannelse og lønnet arbeid vært viktige forutsetninger for likestilling. Økonomisk uavhengighet er viktig for kvinnene selv og for bedre likestilling i familien. Samtidig har kvinners inntreden på arbeidsmarkedet de siste 30 – 40 årene vært viktig for økonomisk vekst og velstandsutvikling for Norge som nasjon.

Boks 7.1 Like muligheter

«Det er ved å styrke kvinners stilling, sikre like muligheter for alle, sørge for helsetjenester og øke kvinners aktive yrkesdeltakelse at et land kan oppnå størst mulig framgang, økonomisk så vel som politisk.»

Kilde: Statsminister Jens Stoltenberg, FNs sosiale og økonomiske kommisjon, 3. juli 2006

Med dette utgangspunktet har Norge gjort det til en hovedsak å fremme kvinner og likestilling som et gjennomgående hensyn i forhandlingene om finansiering for utvikling. Det handler ikke bare om bistand, selv om vi som giverland måler og overvåker andelen av bistandsmidlene som benyttes til å fremme kvinners rettigheter og likestilling. Aller viktigst er det at utviklingslandene ser betydningen av å prioritere kvinner og likestilling i sysselsettingspolitikk, nærings- og handelspolitikk, utforming av tjenestetilbud og velferdsordninger. Likestillingsvennlig forvaltning av offentlige ressurser er en viktig innfallsvinkel. Mange samarbeidsland har allerede iverksatt initiativer for å sikre mer likestillingsvennlig budsjettering med offentlige ressurser. En viktig grunn til manglende framgang på tusenårsmål 5 om redusert mødredødelighet, er manglende prioritering av tjenester for å ivareta kvinners reproduktive helse og rettigheter, slik som kvalifisert fødselshjelp og fødestuer. Dette handler om prioriteringer og skjeve maktforhold.

Regjeringen vil

  • opprettholde nivået på norsk bistand med minst én prosent av brutto nasjonalinntekt

  • bidra til internasjonalt samarbeid om nye og innovative finansieringsmekanismer, med særlig fokus på bedre regulering av internasjonale pengestrømmer og tiltak rettet mot globale klima- og miljøutfordringer

  • bidra til økt forståelse av forholdet mellom likestilling og økonomisk vekst, og behovet for å prioritere likestillingsvennlig forvaltning av offentlige ressurser

6.4 Gjeldssletting og ansvarlig långivning

Det siste tiåret har det internasjonale samfunnet slettet en stor andel av gjelden til de fattigste og mest gjeldstyngede landene. Dette er et resultat av to store internasjonale initiativ, Gjeldsletteinitiativet for de mest gjeldstyngede og fattigste landene (HIPC) og Det multilaterale gjeldsletteinitiativet (MDRI). Mye gjenstår imidlertid, særlig for konfliktland og land som nylig har kommet ut av en konfliktsituasjon. En viktig årsak til dette er krav til sikkerhet om at midler som frigis ved gjeldssletting må komme de fattigste til gode. Sletting alene hjelper ikke. Den må ledsages av en utviklingsfremmende politikk.

I kjølvannet av internasjonale gjeldsoperasjoner er det nødvendig at både långiver og låntaker opptrer ansvarlig. Veksten av privat gjeld, innenlands gjeld og framveksten av nye store långivere i Afrika endrer og utfordrer tradisjonell gjeldsproblematikk. Utfordringen nå er å hindre en ny gjeldskrise. Finanskrisen bidrar til å rette søkelyset mot behovet for retningslinjer for hvordan man kan lånefinansiere utvikling på en ansvarlig måte.

En viktig utfordring i arbeidet med slike retningslinjer er å oppnå enighet om en definisjon av hva som bør kunne karakteriseres som illegitim gjeld. De siste årene har en rekke organisasjoner i det sivile samfunn som arbeider med gjeldsspørsmål tatt til orde for en utvidelse av begrepet til å omfatte blant annet gjeld som ble gitt til udemokratiske regimer, gjeld knyttet til kjøp av våpen og gjeld hvor tilbakebetaling skjer på bekostning av grunnleggende menneskerettigheter. På den andre siden står kreditorer, som ikke ser behov for å diskutere illegitim gjeld overhodet. Dette illustrerer ytterpunktene i debatten. Norge har her en mellomposisjon. Gårsdagens utlånspraksis bør studeres for å lage gode rutiner for framtiden. Dette gir også grunnlag for å vurdere hvorvidt gammel, utestående gjeld er legitim. Her må det imidlertid oppnås enighet om kriterier som lar seg operasjonalisere i praksis. Regjeringen har en god dialog og tett kontakt med det sivile samfunnet på gjeldsområdet.

Figur 7.7 Til nå har 33 land fått slettet gjeld
 under Gjeldsletteinitiativet for de mest gjeldstyngede og fattigste
 landene (HIPC) og Det multilaterale gjeldsletteinitiativet (MDRI),
 som i nåverdi tilsvarer over 90 prosent reduksjon. Reduserte
 gjeldsutgifter har gitt anledning til økt fattigdomsrelatert
 forbruk.

Figur 7.7 Gjeldsbetjening og fattigdomsrelatert forbruk.

Kilde: Verdensbanken, 2008

Norge har ved flere anledninger vært tidlig ute med å annonsere bidrag til internasjonale gjeldsoperasjoner. Dette har vist seg å virke positivt på andre lands deltakelse. Et eksempel på dette er vårt bidrag for å hindre at såkalte gribbefond utnytter fattige land. Gribbefond er selskaper som kjøper opp gammel gjeld til en sterkt redusert pris – for deretter å kreve tilbakebetaling basert på det opprinnelige gjeldsbrevet, med renter. Gribbefondene sikter seg ofte inn mot land som vil få internasjonal gjeldslette, og dermed økt evne til å innfri gamle gjeldskrav. Kravene fremmes gjennom forhandlinger, søksmål og beslag av verdier.

Gjennom et samarbeid med Verdensbanken har Norge bidratt til gjenkjøp av kommersiell gjeld i blant annet Nicaragua. Avtalen innebar at man med 64,4 millioner amerikanske dollar kjøpte 1,3 milliarder dollar av Nicaraguas private gjeld, for så å slette den. Norge har også bidratt til etterforskning og advokatbistand i forbindelse med et søksmål fra gribbefondet Donegal International mot den zambiske stat. Saken var oppe i britisk høyesterett. I en banebrytende domsavsigelse ble Donegals krav om 55 millioner amerikanske dollar for et gjeldsbrev de selv betalte kun tre millioner dollar for, avvist som urimelig. Zambia ble imidlertid holdt erstatningspliktig for deler av beløpet.

Norge er den største giveren i FNs program for å bygge opp kompetanse på gjeldshåndtering, og er en pådriver i den internasjonale diskusjonen om dette. Norge har også vært involvert i utarbeidelsen av felles retningslinjer for bærekraftig långivning i Organisasjonen for økonomisk utvikling og samarbeid (OECD). Kina har også vært invitert til å delta i dette arbeidet. Interessen for samarbeid fra Kinas side er økende.

I tråd med norsk politikk bevilges midler til sletting av gjeld for de fattige landene utenfor bistandsbudsjettet. Midlene gis derfor i tillegg til øvrig bistand. Norge er det eneste kreditorlandet i OECD som følger dette prinsippet, og har fått positiv oppmerksomhet fra internasjonale organisasjoner som er opptatt av gjeldsspørsmål for dette.

Boks 7.2 Sletting av gjeld fra den norske skipseksportkampanjen (1976 – 80)

Regjeringen slettet i 2007 restgjelden som stammet fra den norske skipseksportkampanjen som pågikk i perioden 1976 – 1980. Denne kampanjen representerte en feilslått utvik­lingspolitikk. Norge har som kreditor et medansvar for den resulterende gjelden. Ved å slette fordringene tar Norge ansvaret for at landene Ecuador, Egypt, Jamaica og Peru skal slippe å betjene resten av denne gjelden.

Gjelden ble slettet ensidig og uten betingelser.

Regjeringen vil

  • videreføre en progressiv gjeldspolitikk og delta i internasjonale gjeldsoperasjoner

  • fortsette å forfekte prinsippet om at midler til sletting av gjeld ikke skal bevilges på bekostning av gavebistand

  • arbeide for en ny og mer helhetlig mekanisme for å lette fattige lands gjeldsbyrder

  • føre en aktiv politikk overfor internasjonale finansieringsinstitusjoner og andre kreditorer for å sikre en ansvarlig utlånspraksis

6.5 Internasjonal handel og utvikling

FN-konferansen om Finansiering for utvikling i 2002 og oppfølgingskonferansen i Doha i november 2008 understreker ikke bare behovet for økte overføringer fra de rike til de fattige landene gjennom økt utviklingsbistand og gjeldslette, men også betydningen av å mobilisere private ressurser og utenlandske investeringer, samt inntekter fra deltakelse i internasjonal handel. Konferansen la vekt på at handel er en viktig drivkraft for utvikling.

Uten inntekter fra egen handel er det i det lange løp ikke mulig for et land å importere varer og tjenester som er nødvendig for den økonomiske utviklingen og økt velferd. Arbeidsdeling og spesialisering i produksjon av varer og tjenester som kan selges med fortjeneste, er viktige forutsetninger for økonomisk vekst. Økt deltakelse i internasjonal handel og økte eksportinntekter er likevel ikke alene tilstrekkelig for å skape en bærekraftig sosial og økonomisk utvikling. Handel er en viktig drivkraft for utvikling, men må inngå i en bred og helhetlig nasjonal utviklingsstrategi.

I et langsiktig utviklingsperspektiv vil økt produksjonskapasitet generelt, et mer produktivt jordbruk med høyere bearbeidingsgrad, industrialisering og styrket tjenesteproduksjon være avgjørende for utviklingslandenes mulighet til å nyttiggjøre seg handel som utviklingspolitisk virkemiddel. Derfor må internasjonale, regionale og bilaterale handelsregler sikre markedsadgang og politisk handlingsrom for utviklingslandene til å utvikle produksjonskapasitet og gjennom en aktiv nærings- og sysselsettingspolitikk gjennomføre slike omstillingsprosesser.

For at økt handel skal bidra til fattigdomsreduksjon må det samtidig føres en rettferdig nasjonal sysselsettings- og fordelingspolitikk, og miljøhensyn må ivaretas på en forsvarlig måte. Eksport og deltakelse i internasjonal handel er derfor en nødvendig, men på ingen måte en tilstrekkelig betingelse for utvikling.

Verdens handelsorganisasjon

Det multilaterale handelssystemet i Verdens handelsorganisasjon (WTO) utgjør en viktig ramme for utviklingslandenes mulighet for å dra nytte av deltakelse i internasjonal handel. WTOs regelverk innebærer i utgangspunket at alle medlemmene er underlagt de samme plikter og har de samme rettighetene, og kan slik sett sies å gi beskyttelse mot vilkårlighet og maktmisbruk. Dette betyr likevel ikke at generelle maktforhold ikke gjør seg gjeldende i WTO. Ubalansen i makt blir imidlertid motvirket av et regelverk som alle er bundet av og ved at land gjennom allianser og samarbeid med andre land i samme situasjon kan styrke sin maktposisjon og innflytelse.

Manglende kompetanse og kapasitet er en stor utfordring for mange fattige utviklingsland, både når det gjelder deltakelse i forhandlinger og arbeidet i WTOs ordinære organer, samt ikke minst når det gjelder evnen til å utnytte mulighetene som ligger i WTOs tvisteløsningssystem. Det er derfor etablert ulike fond og ordninger for å bidra til kompetanse- og kapasitetsbygging i utviklingslandene, samt et eget senter som yter juridisk bistand til utviklingsland i forbindelse med tvisteløsningssaker (ACWL – Advisory Center for WTO Law). Norge er blant de største bidragsyterne til ACWL og andre multilaterale ordninger for kompetansebyggende tiltak.

Boks 7.3 Verdens handelsorganisasjon

Verdens handelsorganisasjon (WTO) har en tredelt funksjon: forvaltning av eksisterende regelverk, tvisteløsning og forum for forhandlinger. WTO har 153 medlemmer pr 1. januar 2009.

De grunnleggende prinsippene i WTO-regelverket er:

  • Bestevilkårsbehandling – det vil si ikke-diskriminering mellom land

  • Nasjonal behandling – det vil si ikke-diskriminering mellom innenlandske varer, bedrifter og borgere på den ene siden og utenlandske varer, bedrifter og borgere på den annen side

  • Bindende forpliktelser – det vil si at medlemslandene ikke kan gå tilbake på sine forpliktelser uten gjennom forhandlinger med de andre medlemslandene

Når et land velger å bli medlem av WTO og å binde seg til et forpliktende regelverk som legger begrensninger på den nasjonale handlefriheten, kan det være flere årsaker til dette:

  • det øker stabiliteten og forutsigbarheten i landets økonomiske politikk, noe som gjør det tryggere for egne borgere og andre å investere i og på andre måter å satse i vedkommende land

  • det kan bidra til bedre styring og institusjonsbygging i det enkelte land og gjøre det vanskeligere for sterke enheter, det være seg multinasjonale selskaper eller innenlandske eliter, å utnytte svake institusjoner og politiske systemer

  • bedre og mer forutsigbar markedsadgang til andre medlemsland basert på prinsippene om bestevilkår og nasjonal behandling

  • rett til å delta i forhandlinger som påvirker markedsmuligheter og eget handlingsrom

  • mulighet til å benytte WTOs system for tvisteløsning dersom man blir utsatt for urimelig behandling av andre land

Medlemskap i WTO innebærer at medlemslandene aksepterer å etterleve det globale handelsregelverket, noe som per definisjon begrenser den nasjonale handlefriheten. Fordelene med å være tilknyttet det internasjonale handelssystemet må derfor veies opp mot behovet for handlingsrom i den nasjonale politikken. På den annen side må handelsregelverket ta høyde for at medlemslandene har svært ulikt utgangspunkt.

Det er allerede bygget inn betydelig særbehandling av utviklingslandene i WTO-regelverket. Omfanget av forpliktelsene på de enkelte områdene er forskjellig for industri- og utviklingsland, og de minst utviklede landene har på en rekke områder egne særregler. Det er imidlertid viktig at det multilaterale handelssystem videreutvikles med muligheter for spesielle tilpasninger for utvik­lingsland.

Utviklingslandenes spesielle situasjon og interesser står i sentrum i forhandlingsrunden i Verdens handelsorganisasjon som startet med minis­terkonferansen i Doha i 2001, og som på denne bakgrunn fikk navnet Doha Development Agenda (DDA). Målet er å bidra til at også de fattigste utviklingslandene gjennom økt deltakelse i det multilaterale handelssystemet og i den globale økonomien skal ta del i den velferds- og velstandsøkning som handel kan bidra til. Ministererklæringen fra Doha vektlegger særlig behovet for økt markedsadgang av interesse for utviklingslandene, et balansert regelverk som gir utviklingslandene politisk handlingsrom til å gjennomføre en utviklingspolitikk tilpasset deres behov og utviklingsstadier, samt programmer for teknisk bistand og assistanse.

Det er en sentral målsetting for Regjeringen å bidra til at WTO-forhandlingene resulterer i en balansert avtale som også ivaretar utviklingslandenes interesser. Fattige land skal ikke fratas styringsrett og virkemidler som har vært viktige i forbindelse med utviklingen av vårt eget samfunn til en velferdsnasjon, og WTO-regelverket må gi utvik­lingslandene handlingsrom til å føre en politikk tilpasset utviklingsnivå og forutsetninger.

Regionale og bilaterale handelsavtaler

Det inngås i økende grad bilaterale og regionale handelsavtaler mellom rike land og utviklingsland og innbyrdes mellom utviklingsland. Slike avtaler kan være et supplement til WTO og medvirke til regional integrasjon og økt handel.

I forhandlinger mellom fattige og rike land – eller mellom land fra ulike grupper av utviklingsland – er det imidlertid en utfordring at makt og forhandlingskapasitet ofte er ujevnt fordelt. I situasjoner hvor den sterkeste parten både kan og vil sette makt bak sine krav, kan dette bety økt fare for at fattige land blir presset til å akseptere avtaler og vilkår som de ikke ønsker.

I situasjoner hvor utviklingsland velger å inngå bilaterale avtaler, bør hensynet til deres utviklingsnivå og behov for politisk handlingsrom ligge til grunn.

Boks 7.4 Norsk import fra utviklingslandene

I tillegg til at WTO-regelverket inneholder en rekke spesialtilpasninger for utviklingslandene, åpner regelverket også for å gi varer fra utviklingsland særbehandling gjennom lavere tollsatser («preferanser»). Den norske preferanseordningen for varer fra utviklingsland (GSP) og ordningen med tollfri og kvotefri import av alle varer fra de minst utviklede landene (MUL) og 14 lavinntektsland er sentrale virkemidler for å øke importen av varer fra utviklingslandene.

Norge er et kjøpekraftig marked. Økt norsk import fra utviklingsland vil være et bidrag til vekst og fattigdomsbekjempelse i utviklingslandene. Norges import fra utvik­lingsland kan oppsummeres slik:

  • Importen fra utviklingsland i 2007 utgjorde ca 13 prosent av Norges samlede import i 2007 og beløp seg til 61 milliarder kroner, en økning på ca 16 prosent fra 2006.

  • Den sterke veksten i importen de siste årene skyldes i vesentlig grad økt import fra Kina. I 2007 ble det importert varer fra Kina for omkring 28 milliarder kroner, hvilket tilsvarer ca 6 prosent av Norges samlede import.

  • Importen fra de minst utviklede land (MUL) beløp seg til ca 1,8 milliarder kroner i 2007, tilsvarende 0,38 prosent av Norges samlede import. Det aller meste av importen fra de minst utviklede landene kom imidlertid fra kun fire land, Bangladesh, Kambodsja, Ekvatorial-Guinea og Liberia, og besto i hovedsak av klær/tekstiler fra de to første, og olje og skip fra de to siste. Importen fra de gjenværende 46 MUL-landene, inkludert alle Norges samarbeidsland i Afrika, beløp seg følgelig til rundt 373 millioner kroner, noe som kun tilsvarer 0,07 prosent av Norges samlede import.

Handelsrettet utviklingssamarbeid

Bedre markedsadgang og tilpasninger i handelsregelverket er ikke tilstrekkelig. De fattigste landene vil ofte ikke være i stand til å dra fordel av et åpent og regelbasert internasjonalt handelsregime uten et betydelig og effektivt utviklingssamarbeid. Vår egen erfaring viser at tollfrihet for de minst utvik­lede landene ikke nødvendigvis fører til importøkning av betydning. Årsakene kan være sammensatte, men mangelfull produksjonskapasitet, infrastruktur, svake institusjoner og mangelfull kompetanse er et stort hinder i mange land. Mange fattige land har også store problemer med å oppfylle krav til standarder knyttet til for eksempel mattrygghet.

Handelsrettet utviklingssamarbeid ( Aid for Trade) er derfor et viktig satsingsområde. Økt prioritet vil bli gitt til gjennomføring av Handlingsplanen for handelsrettet utviklingssamarbeid, som ble lansert i 2007. Den norske handlingsplanen fokuserer på tre tematiske områder: Godt styresett og korrupsjonsbekjempelse, regional handel, samt kvinner og handel. Gjennom den økte satsingen på handelsrettet utviklingssamarbeid ønsker regjeringen å bidra til at også de fattigste utviklingslandene kan nyttiggjøre seg mulighetene for økte inntekter fra eksport. Regjeringen mener at dette er en satsing som vil bli stadig viktigere i årene framover. Afrika og de minst utviklede landene vil være prioritert i den norske innsatsen.

Handelshindringer og mangel på effektiv infrastruktur gjør seg sterkt gjeldende både på nasjonalt og regionalt nivå. Det er en spesiell utfordring for det handelsrettede utviklingssamarbeidet å bidra til regional integrasjon og handel, særlig i Afrika. Regionalt samarbeid er også nødvendig for å møte den spesielle utfordringen kystløse stater står overfor. En bærekraftig utvikling av handelen forutsetter at handelen blir mer diversifisert, og at det ensidige mønsteret for nord-sør-handel brytes. Da er det særlig viktig å utvikle handelen med nabolandene, men også å utvikle sør-sør-handelen videre ut over regionale grenser.

Handel, miljø og utvikling

I WTO forhandles det også om liberalisering av handel med miljøvarer og tjenester. Miljøvarer og tjenester kan for eksempel bidra til å måle, forebygge og begrense miljøskade til vann, luft og jord, eller bidra til økt produksjon av fornybar energi, som solceller og vindmøller. Nedbygging av handelshindringer for miljøvennlige varer og tjenester kan bidra til raskere overføring av miljøvennlige produkter, teknologi og produksjonsformer til utvik­lingsland. Flere utviklingsland kan også tilby miljøvennlige løsninger på for eksempel energiområdet som er godt tilpasset behovet i mange fattige land. Økt tilgang til miljøvennlig og fornybar energi vil kunne bidra til både redusert fattigdom og redusert klimapåvirkning. I forhandlingene i WTO er det imidlertid ikke enighet om hvilke varer og tjenester som skal omfattes, og dette er derfor et sentralt forhandlingstema. Fra norsk side arbeides det for at forhandlingene skal omfatte varer og tjenester som gir klare miljøgevinster.

På et overordnet nivå legger regjeringen til grunn at det globale handelsregelverket og de multilaterale miljøavtalene skal være sidestilte. Norge arbeider aktivt i WTO for at dette prinsippet fortsatt skal være gjeldende. Det er også regjeringens politikk at bilaterale avtaler og avtaler gjennom EFTA skal ses i sammenheng med samarbeid om miljøspørsmål og mål om bærekraftig utvikling.

Varig velstandsvekst forutsetter en økologisk, sosialt og økonomisk forsvarlig miljø- og naturressursforvaltning. Økt produksjon og eksportvekst kan også føre til rovdrift på naturressurser. Dette er særlig en utfordring i utviklingsland med svakheter i styresett og rettsystem og manglende kapasitet til å gjennomføre nasjonal miljøpolitikk. Støtte til å etablere og styrke institusjoner og godt styresett er derfor viktig også for å fremme en bærekraftig sosial og økonomisk utvikling. Støtte til nasjonal gjennomføring av de multilaterale miljøavtalene er viktig for å bidra til en forsvarlig miljø- og naturressursforvaltning. For eksempel gir Cartagena-protokollen rammer for håndtering av bioteknologi og bruk av genressurser, noe mange utvik­lingsland har behov for.

Handel og immaterialrett

WTOs avtale om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter (TRIPS-avtalen) er i stor grad basert på eksisterende internasjonale konvensjoner som forvaltes av Verdensorganisasjonen for immaterialrett (WIPO), en særorganisasjon i FN-systemet. TRIPS-avtalen beskytter blant annet patenter, varemerker og åndsverk mot bruk eller kopiering uten tillatelse. Patenter er særlig viktig for produkter med høye utviklingskostnader, men som ofte lett kan kopieres, for eksempel legemidler.

De økonomiske og sosiale virkningene av patenter har lenge vært gjenstand for debatt. Dersom det ikke foreligger erstatningsprodukter, vil den enerett som patentet gir vanligvis medføre høyere priser for forbrukerne. Samtidig vil utviklingen av nye produkter og produksjonsprosesser være til fordel for samfunnet. Det er en krevende balansegang å utforme regler for immateriell beskyttelse slik at de utgjør en stimulans og ikke et hinder for forskning og utvikling, og slik at de positive insentivene for utvikling av kunnskap ikke fører til monopol på kunnskap. TRIPS-avtalen har derfor vært gjenstand for debatt både med hensyn til utviklingseffektene i bred forstand og i forhold til folkehelse, medisin, biodiversitet og klima spesielt.

Det pågår forhandlinger om å endre TRIPS-avtalen innenfor rammen av Doha-runden i WTO. En stor gruppe utviklingsland ønsker endringer i TRIPS-avtalen for å gjøre den bedre i samsvar med Biodiversitetskonvensjonen, noe som også vil gi disse landene et bedre utbytte fra bruk av sine genressurser. Norge har støttet dette, og har lagt fram forslag som innebærer at det skal bli obligatorisk å oppgi hvor man har hentet genressursene som er brukt i en bioteknologisk oppfinnelse. Norge er det første OECD-landet som går inn for å endre TRIPS-avtalen på dette punkt, og forslaget ble svært godt mottatt av en rekke utviklingsland. Norge er og har vært en sterk støttespiller for å trygge muligheten for lokal såfrøforvaltning gjennom at det ikke settes for rigide krav til plantesortsbeskyttelse, samt til å gi bedre og billigere tilgang på livsviktige medisiner.

Det er videre regjeringens holdning at utvik­lingsland ikke skal presses til å godta bestemmelser i bilaterale eller regionale handelsavtaler gjennom EFTA som innskrenker deres handlingsrom når det gjelder patentbeskyttelse, beskyttelse av fortrolige testdata og plantesortsbeskyttelse.

Regjeringen vil

  • bidra til en balansert ny WTO-avtale som gir utviklingslandene bedre markedsadgang og handlingsrom til å føre en nasjonal politikk tilpasset utviklingsnivå og forutsetninger

  • ivareta hensynet til utviklingslandenes utvik­lingsnivå og behov for politisk handlingsrom i Norges handelsavtaler med utviklingsland, bilateralt og gjennom EFTA

  • bidra til å øke utviklingslandenes eksport gjennom styrket innsats for gjennomføring av Handlingsplanen for handelsrettet utviklingssamarbeid

  • bidra til kompetanse- og kapasitetsbygging som styrker utviklingslandenes mulighet for å delta effektivt i WTO, herunder gjennom bedre utnyttelse av WTOs tvisteløsningsmekanisme

  • arbeide for et resultat i forhandlingene om miljøvarer og miljøtjenester i WTO som gir både utviklings- og miljøgevinst

  • arbeide for at miljø tas inn som eget forhandlingstema i forhandlinger med land som er av økonomisk og miljømessig stor betydning

  • arbeide for at prinsippet om en fortsatt sidestilling av handelsregelverket og miljøavtalene blir ivaretatt i WTO-forhandlingene

  • arbeide for endringer i blant annet TRIPS-avtalen som gir opplysningsplikt for genressurser i patentsøknader, og fleksibel gjennomføring av bestemmelsene om plantesortsbeskyttelse

6.6 Private pengeoverføringer fra migranter

Tall fra Verdensbanken viser at migranter fra utvik­lingsland sender mellom 200 og 300 milliarder amerikanske dollar i remisser fra arbeidslandet til opprinnelseslandet hvert år, gjennom lovlige kanaler. Dette er mer enn dobbelt så mye som den samlede bistanden fra OECD-land. Overføringer til de aller fattigste landene er på rundt 15 milliarder amerikanske dollar. Det er store forskjeller mellom land. I enkelte land er overføringene svært betydningsfulle, i andre nærmest fraværende. Samtidig påvirkes slike overføringer av utviklingen i verdensøkonomien. Lavere global vekst, som nå bidrar til økt arbeidsledighet i mange land, kan derfor få betydelige konsekvenser for denne typen overføringer.

Overføring av penger fra migranter til fattige land kan gi positive effekter både på mikro- og makronivå. Tilførsel av utenlandsk valuta kan finansiere kapitalinvesteringer og annen utviklingsfremmende import. På husholdningsnivå utgjør slike overføringer en viktig inntektskilde, og dermed økt levestandard. Effekten på fattigdom kan være betydelig. Beregninger viser at tilgang til denne typen ekstrainntekt har redusert fattigdommen i Uganda med 11 prosent. I Bangladesh regner man med at hver bangladesher som arbeider utenlands i gjennomsnitt bidrar til at en og en halv person løftes over fattigdomsgrensen i hjemlandet – til sammen sju millioner mennesker.

Forskning viser også til andre positive ringvirkninger, som bedre tilgang til tjenester og økt satsing på utdanning for familiemedlemmene. Spesielt er det flere jenter som får gå på skole. I gjennomsnitt får jenter i familier som mottar hjemsendte penger, to år lengre skolegang enn andre jenter. I forlengelse av dette reduseres også omfanget av barnearbeid. Effekten av overføringene øker når det er mannlige familiemedlemmer som sender pengene, og kvinnene i familien som disponerer dem. Å støtte opp om migranters mulighet til å sende penger hjem er derfor et viktig utvik­lingspolitisk tiltak.

Det er likevel viktig å skille mellom bistandsoverføringer, som skal finansiere spesifikke utvik­lingsmål, og private overføringer som ikke nødvendigvis finner veien til de mest sårbare gruppene i et land. Likeledes er det ingen internasjonale systemer som sørger for at de fattige landene, med størst undersysselsetting, gis førsteprioritet i tilgang til det internasjonale arbeidsmarkedet. Fordelingseffekten av denne type overføringer er derfor høyst varierende i og mellom land, spesielt sammenliknet med bistanden.

Innvandrere i Norge og deres etterkommere sender store pengebeløp til familie og slekt i sine opprinnelsesland. Transaksjonskostnadene knyttet til overføringene er relativt høye i Norge. En rapport utarbeidet av Fredsforskningsinstituttet i 2007 viser at store summer, opptil 20 prosent, blir liggende igjen hos mellomleddene.

Å legge forholdene til rette for billigere, mer effektive og åpnere pengeoverføringer er viktig både fra et humanitært perspektiv og fra et utvik­lingsperspektiv. Utenriksdepartementet har derfor tatt initiativ til dialog med relevante myndigheter og finansnæringen for å finne fram til gode metoder for dette. Departementet støtter et forprosjekt med sikte på tilrettelegging av nettsiden Finansportalen.no. Tiltaket skal fremme konkurranse mellom aktørene som driver med pengeoverføringer til utviklingsland.

Billigere og mer effektive overføringer gjennom lovlige kanaler vil kunne bidra til å redusere bruk av uformelle og ulovlige former for penge­overføringer. I områder med dårlig utbygd infrastruktur, som Somalia og de kurdiske områdene i Nord-Irak, er det nærmest umulig å sende penger gjennom formelle kanaler. Her er man avhengig av å benytte seg av uformelle kanaler. Regjeringen vil fortsette dialogen om pengeoverføringer med finanssektoren i utviklingsland, med innvandrergrupper i Norge og med myndigheter i deres opprinnelsesland. Målet er at slike overføringer skal bli enklere og billigere, samtidig som kontrollhensyn ivaretas slik dette er omtalt i Innst. S. nr. 292 (2007 – 2008) og St.meld. nr. 18 (2007 – 2008) Arbeidsinnvandring.

Så langt har ingen søkt om konsesjon etter gjeldende regler om adgang til å drive den type betalingsformidling til utlandet som drives gjennom uformelle kanaler, som for eksempel Hawalasystemet. Kravene til konsesjon, tilsyn, og tiltak mot hvitvasking knyttet til lovlig betalingsformidling med utlandet skal sikre tillit til betalingssystemene og skal blant annet bidra til å motvirke skatteunndragelse, hvitvasking og potensiell finansiering av terrorisme. Hvorvidt disse reglene kan justeres slik at pengeoverføringer til land med dårlig utviklede finanstjenester i større grad kan skje gjennom formelle, lovlige mekanismer, er under vurdering. Eventuelle endringer ses i sammenheng med arbeidet for å gjennomføre EUs direktiv om betalingstjenester, som skal tre i kraft 1. november 2009. Direktivet setter minstekrav til virksomhet med betalingsformidling med utlandet og åpner for mer lempelige krav til virksomhet av mindre omfang. Det skal vurderes om det vil være forsvarlig å benytte denne adgangen for å legge til rette for at det skal bli enklere å etablere et lovlig tilbud rettet mot migranter i Norge.

Regjeringen vil

  • fortsette dialogen med relevante aktører i Norge og mottakerland som er betydelige mottakere av pengeoverføringer, for å kunne legge forholdene til rette for mer åpne og effektive pengeoverføringer

  • tilrettelegge nettsiden Finansportalen.no for pengeoverføringer til utlandet, med spesielt fokus på utviklingsland

Til dokumentets forside