2 Verdigrunnlag og mål

2.1 Kort historikk

Det har vore sterk utvikling i synet på kva sjansar og rettar funksjonshemma har til aktiv deltaking i samfunnet. Ideologiske, sosialpolitiske og økonomiske faktorar har påverka utviklinga nasjonalt og internasjonalt. Betring av opplæringstilboda for funksjonshemma har skjedd omtrent parallelt med endringane i tiltak og tenester for funksjonshemma innanfor andre sektorar (helse- og sosialsektor, trygdesystem, arbeidsmarknadssektor, bustadpolitikk mm). Det er gjort nærmare greie for den historiske utviklinga mellom anna i St.meld. nr. 54 (1989-90) Om opplæring av barn og voksne med særskilte behov,og i NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring. Her skal berre kort nemnast nokre hovudlinjer i utviklinga av spesialundervisninga i Noreg etter 1945.

Spesialskulelova av 1951 påla staten å syte for undervisningstilbod for ulike grupper funksjonshemma i eigne skular. Dei svakaste vart likevel framleis vurderte som ikkje opplæringsdyktige og hadde derfor ingen opplæringsrett. Det vart sett i gang eit omfattande utgreiingsarbeid som sikta mot å byggje ut det statlege spesialskulesystemet i stor skala, etter kvart også for psykisk utviklingshemma som kunne ha utbyte av tilrettelagd opplæring med mindre teoretisk preg. Frå midten av 1950-talet til tidleg på 1980-talet var det ein kraftig auke i talet på spesialskular og elevar i slike skular.

Gradvis vaks det fram større forståing for at dei spesialpedagogiske behova i større grad burde møtast innanfor det vanlege skuleverket. Ved ei endring i folkeskulelova i 1955 vart kvar kommune forplikta til å gi hjelpeundervisning til elevar med lærevanskar, med statleg refusjon av utgiftene. Omfanget av denne hjelpeundervisninga steig raskt. Denne lokalt tilrettelagde spesialundervisninga i den vanlege skulen var eitdesentralisert alternativ til spesialskulesystemet. Det var likevel framleis ei form for segregering ved at undervisninga oftast vart gitt i særskilde hjelpeklassar. Som følgje av behovet for sakkunnig diagnostisering skjedde det etter kvart også ei utbygging av den pedagogisk-psykologiske rådgjevingstenesta (PP-tenesta). Dei første skulepsykologiske kontora vart etablerte i Aker og Oslo kommunar i 1946.

Debatten om organiseringa av spesialundervisninga skaut for alvor fart i 1960-åra. Den vanlege skulen var ikkje pålagd opplæringsansvar for dei sterkast funksjonshemma, og det var lange ventelister for plass i spesialskulane. Dei første sakene om mangelfull opplæring vart førte for retten. St.meld. nr. 42 (1965-66) Om utbygging av spesialskolene la opp til ei omfattande utbygging som ville tilsvare over tredobling av elevtalet til over 8000. Dei konkrete utbyggingsplanane vart avviste av Stortinget i 1968.

I løpet av 1960-talet vart det retta kritisk søkelys mot eigne, spesialiserte og segregerte skuletilbod for funksjonshemma, og integreringsideologien med vekt på desentralisering og normalisering fekk aukande gjennomslag. St.meld. nr. 88 (1966-67) Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede representerte eit brot med særomsorga, og avviste langt på veg etablering av særtiltak for funksjonshemma.

Blomkomiteen fekk i 1969 som mandat å utarbeide forslag til lovreglar som kunne erstatte spesialskulelova av 1951. Utgreiinga om lovreglar for spesialundervisning m m (avgitt 1970) representerer det til då viktigaste brotet i ein historisk tradisjon bygd på eit relativt omfattande spesialskulesystem. Blomkomiteen foreslo integrering av flest mogleg funksjonshemma i den vanlege skulen, og foreslo rett til spesialpedagogiske tiltak også for funksjonshemma barn under skulepliktig alder og for funksjonshemma vaksne. Hovudprinsippa i utgreiinga frå Blomkomiteen vart lagde til grunn ved endringar i grunnskulelova og lova om vidaregåande opplæring frå 1975, sett i verk frå 1976. Det medførte at spesialskulelova av 1951 vart oppheva.

Utgreiinga frå Blomkomiteen førte mellom anna til følgjande viktige endringar:

• Utviding av opplæringsomgrepet, slik at også barn og unge som ikkje hadde fullt utbyte av tradisjonelle skulefag og teori, no fekk rett til opplæring.

• Krav om tilpassing av opplæringa til evner og føresetnader hos kvar enkelt elev.

• Også barn under skulepliktig alder fekk rett til spesialpedagogisk hjelp.

Ved ei endring i grunnskulelova i 1987 vart det med verknad frå 1988 presisert at alle barn så langt som mogleg skal få gå på den skulen dei geografisk høyrer til. Kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen i Stortinget framheva særleg kva denne endringa kom til å seie for elevar med behov for spesialundervisning. Ungdom med særleg behov for tilrettelagd opplæring fekk ved lovendring i 1982 førsterett til inntak til vidaregåande opplæring. Same elevgruppa fekk i 1991 rett til vidaregåande opplæring i meir enn 3 år, når det etter sakkunnig vurdering er gjort vedtak om det. Frå 1994, då all ungdom fekk rett til 3 års vidaregåande opplæring, fekk elevar med behov for særskilt tilrettelagd opplæring rett til inntak på primært valt grunnkurs og høve til å få inntil 5 års vidaregåande opplæring.

2.2 Verdigrunnlag og mål

2.2.1 Omgrepet funksjonshemming

Ein kan gi fleire definisjonar av omgrepet funksjonshemming. Omgrepsbruken internasjonalt og i Noreg er ikkje eintydig. I regjeringa sin handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001 er funksjonshemming definert slik:

«Funksjonshemning er et misforhold mellom individets forutsetninger og miljøets og samfunnets krav til funksjon på områder som er vesentlige for etablering og opprettholdelse av selvstendighet og sosial tilværelse.»

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon definerer i vedtektene sine funksjonshemming på tilnærma same måte. Denne definisjonen rettar søkjelyset mot samspelet mellom dei føresetnadene individet har og krava frå omgivnadene, og ikkje einsidig mot dei individuelle handikappa den funksjonshemma har. På den måten ser ein også meir på omgivnadene og korleis dei kan tilpassast for å redusere verknadene av funksjonshemminga, motverke utstøyting og verke inkluderande.

Funksjonshemmingar kan ha svært ulike årsaker, karakter, omfang og konsekvensar. Avhengig av kor godt samfunnet legg til rette dei ulike tenestetilboda, vil det verke inn på situasjonen for den funksjonshemma med omsyn til

• levekår og livskvalitet

• kor avhengig han blir av kva andre vil og kva andre gjer vedtak om

• høve til utfalding og deltaking i ulike aktivitetar i samfunnet

• omfang av samhandling og samver med andre

Denne forståinga av funksjonshemming legg vekt på det ansvaret samfunnet har for å tilpasse seg til den som er funksjonshemma. Det kan gjerast mellom anna gjennom fleksible service- og hjelpetiltak, fjerning av stengsel i nærmiljøet, ved å påverke haldningane i samfunnet og ved å leggje til rette for deltaking i sosiale nettverk og kulturfellesskap. Dette blir sterkt understreka i regjeringa sine handlingsplanar for funksjonshemma 1994-1997, 1998-2001 og i St meld nr 34 (1996-97) Resultater og erfaringer fra regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede og veien videre.Skulen har ansvar for å leggje til rette ikkje berre læringsmiljøet, men det totale skulemiljøet for funksjonshemma.

2.2.2 Internasjonale utviklingstrekk og Noreg i det internasjonale biletet

Den europeiske menneskerettskonvensjonen av 4. november 1950, første tilleggsprotokoll artikkel 2, slår fast at ingen kan nektast rett til utdanning. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar av 16. desember 1966 gir i artikkel 13 (1) ein bindande regel som gir den enkelte rett til utdanning. FN-konvensjonen om barn sine rettar av 20. november 1989 har i artikkel 23 reglar som slår fast at funksjonshemma barn skal få tilgang til formålstenlege hjelpetiltak, herunder undervisning og opplæring, innanfor ramma av tilgjengelege ressursar. Funksjonshemma barn skal ha reell tilgang til undervisning «på en måte som bidrar til at barnet oppnår den best mulige sosiale integrering og individuelle utvikling, også på det kulturelle og åndelige område.»

FNs generalforsamling vedtok i desember 1993 Standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming. Standardreglane er ikkje folkerettsleg bindande, men ei tilråding om korleis medlemslanda bør leggje forholda til rette for funksjonshemma. Reglane er mellom anna baserte på erfaringane frå FNs tiår for funksjonshemma (1983-1992). Dei internasjonale reglane om menneskerettane utgjer det politiske og moralske fundamentet for tilrådingane. Reglane peiker på forhold som er avgjerande for livskvaliteten til funksjonshemma og sjansane til å oppnå optimal deltaking og likestilling. Standardreglane understrekar det ansvaret medlemsstatane har for å fjerne hindringane dei funksjonshemma har for å kunne utøve sine rettar og sin fridom.

Generalforsamlinga definerer like sjansar som den prosessen som gjer tilbod i samfunnet og nærmiljøet tilgjengelege for alle og spesielt for funksjonshemma. I pkt 26 i standardreglane heiter det at funksjonshemma har rett til å bli buande i sitt lokalsamfunn og at dei bør få den støtta dei treng innanfor dei ordinære systema med omsyn til utdanning, helse, arbeid og sosiale tenester. I pkt. 6 i standardreglane heiter det m.a. om utdanning:

«Statane bør akseptere prinsippet om at barn, unge og vaksne med funksjonshemming har lik rett til grunnskuleopplæring, vidaregåande opplæring og høgre utdanning i integrerte miljø. Dei bør sørgje for at slik utdanning er ein integrert del i det vanlege utdanningssystemet.

Det er viktig å merke seg at det etter standardreglane pkt 6.8 unntaksvis kan vurderast segregert undervisning, dersom det vanlege skulesystemet ikkje dekkjer behova tilfredsstillande. Siktemålet bør likevel vere å førebu elevane for opplæring i den vanlege skulen. Når det gjeld døve og døvblinde, heiter det at dei vil kunne få eit betre opplæringstilbod i spesialskular eller i spesialklassar eller eigne grupper i vanlege skular, på grunn av deira spesielle kommunikasjonsbehov (pkt 6.9).

Standardreglane omfattar også kultur- og fritidsaktivitetar for funksjonshemma:

«Statane skal sikre at menneske med funksjonshemming blir inkludert og kan ta del i kulturelle aktivitetar på lik linje med alle andre», regel 10.

«Statane skal setje i verk tiltak for å sikre at menneske med funksjonshemming får like sjansar til fritids- og idrettsaktivitetar», regel 11.

I over 20 år har dei industrialiserte landa i aukande grad prøvd å integrere funksjonshemma barn og unge i det vanlege skuleverket. Målet med "inclusive education" er ein inkluderande skule som fremjar aktiv deltaking og likestilling. OECD-landa, den Europeiske Union og FN-organisasjonar som UNESCO m. fl. sluttar opp om ein slik skule for alle. I EU er det frå 1987 eit felles integrasjonsprogram som seinare er følgt opp av andre program (HELIOS I og II, EUCREA, HORIZON) med same formål.

Det viktigaste diskusjonstemaet i internasjonale organisasjonar og fora er no korleis ein i praksis i klasserommet kan gjere intensjonane til røyndom, utan at elevar med særskilde behov opplever den lokale tilrettelegginga som reelt sett segregerande eller stigmatiserande.

Verdigrunnlaget og måla for spesialundervisninga i Noreg er i samsvar med dei måla og verdiane som det er vanleg semje om internasjonalt. I dag er likeverd og tilpassing grunnleggjande prinsipp i norsk skule. Opplæringa skal vere tilpassa evnene og føresetnadene til kvar enkelt, og ho skal vere likeverdig med den opplæringa andre får.

Sjølv om det har vore ei nokså eintydig utvikling i dei industrialiserte landa dei siste 20 åra, med nedbygging av spesialskulane og integrering av funksjonshemma elevar i det vanlege skuleverket, har ikkje landa komme like langt i denne prosessen. Internasjonal statistikk på området må tolkast med stor varsemd på grunn av ulike klassifikasjonar, definisjonar og ulik terminologi i dei ymse landa. Ein omfattande OECD-undersøking frå 1995, Integrating students with special needs into mainstream schools, viser, til liks med andre internasjonale studiar, at Noreg er blant dei landa som har komme lengst i integrering av elevar i den vanlege skulen. Godt under 1% av elevane i den obligatoriske skulen i Noreg fekk i perioden 1987-1991 spesialundervisning i spesialskular eller spesialklasser utanfor den vanlege skulen. Dette er til dels mykje mindre enn i dei fleste andre landa. I dag er det endå færre elevar i Noreg som får opplæring utanfor den vanlege skulen; om lag 0,6 %. I dei andre nordiske landa har det vore ei omtrent parallell utvikling.

2.2.3 Læreplanverket: Verdiar, mål og prinsipp

Den generelle delen av læreplanen, som gjeld grunnskule, vidaregåande opplæring og vaksenopplæring, er eit forpliktande grunnlag for fagplanane i grunnskulen og læreplanane i vidaregåande opplæring. Læreplanane for faga gjeld og for spesialundervisninga, så langt dei pedagogisk sett passar. Individuell tilpassing må derfor både ta utgangspunkt i elevane sine evner og føresetnader og i mål, prinsipp og innhald i læreplanane for dei ulike skuleslaga.

Skuleverket skal planleggje og gjennomføre opplæringa og skulekvardagen innanfor ramma av læreplanane. Arbeidet lokalt skal medverke til god samanheng mellom det sentralt fastsette og det lokalt utforma innhaldet i opplæringa.

Den generelle delen av læreplanen legg m a vekt på

• å utvikle heile mennesket: det meiningssøkjande, skapande, arbeidande, allmenndanna, samarbeidande, miljøbevisste og integrerte mennesket

• å tilpasse opplæringa til den enkelte sine føresetnader: prinsippet om tilpassa opplæring

• å stadfeste trua på at alle er unike: kvar og ein kan komme vidare i sin eigen vekst, og individuell eigenart gjer samfunnet rikt og mangfaldig

• å gi alle elevar del i felles referanserammer

I prinsipp og retningslinjer i læreplanverket for grunnskulen tek ein utgangspunkt i einskapsskulen, med likeverdig og tilpassa opplæring for alle i eit samordna skulesystem bygd på det same læreplanverket. Einskapsskulen skal kombinere fellesskap og mangfald gjennom å femne om alle grupper, uavhengig av heimstad, sosial bakgrunn, kjønn, religion, etnisk bakgrunn eller funksjonsevne.

Tilpassa opplæring er eit overordna og gjennomgåande prinsipp for grunnskulen og vidaregåande opplæring. Alle elevar skal få møte oppgåver og utfordringar dei kan strekkje seg etter og vekse på, og som dei maktar og meistrar. For å møte individuelle behov må både sentralt lærestoff og lokalt lærestoff tilpassast føresetnadene til elevane. Det gir grunnlag for ulik fordjuping og for variasjon i art, vanskegrad, mengd, tempo og progresjon i opplæringa. Elevar med behov for og rett til spesialundervisning etter enkeltvedtak, skal arbeide på grunnlag av individuelle opplæringsplanar.

Fellesskapet skal vere inkluderande, og elevar med særskilde opplæringsbehov skal ta del i det sosiale, faglege og kulturelle fellesskapet på likeverdig måte. Det vil seie at alle elevar som hovudregel skal få opplæring i skulen på heimstaden, og høre til i eit klasse- og elevfellesskap. For elevar med særskilde behov er samarbeid med foreldra spesielt viktig for å finne fram til det som samla sett er det beste opplæringstilbodet, og for å få ei felles forståing av kva ein kan vente av eleven i innsats og utvikling. Samarbeid med foreldra er og viktig for individuell tilpassing av opplæringa for elevar frå språklege og kulturelle minoritetar.

Sett under eitt inneber prinsippa om tilpassa opplæring, med vekt på fellesskap, inkludering og tilpassing, krav om høg kompetanse for opplæring av barn, unge og vaksne med særskilde behov. Denne kompetansen trengst både på den enkelte skulen og i det spesialpedagogiske hjelpe- og støtteapparatet.

2.3 Lovforankring for spesialundervisninga

Det vil bli lagt fram ein odelstingsproposisjon om ny opplæringslov. Denne vil m a gi ei oversikt over gjeldande prinsipp og rettar når det gjeld spesialundervisninga. I meldinga her blir derfor desse spørsmåla ikkje kommenterte nærmare.

2.4 Konklusjon

Prinsippet om tilpassa opplæring og spesialundervisning som berande prinsipp for vidareutvikling av einskapsskulen ligg fast. Det er brei semje om eit dobbelt pedagogisk siktemål: å gi barn og unge del i eit sosialt, fagleg og kulturelt fellesskap og å gi vekstvilkår for individuelle føresetnader og forskjellar. Det er derfor viktig at opplæringa av barn, unge og vaksne med særskilde behov og det faglege rettleiingsarbeidet som skal støtte opp om denne, er retta mot det behovet elevane har for individuelt tilpassa opplæring i skulekvardagen. Organisering av opplæringa etter desse overordna prinsippa skal fremja det generelle målet om full deltaking og likestilling i samfunnet for funksjonshemma.

Departementet tek sikte på å utarbeide rettleiingshefte om tilpassa opplæring, spesialundervisning og individuelle opplæringsplanar på grunnskulens områrde. Veiledningshefte om særskilt tilrettelagt opplæring er alt utarbeidd for vidaregåande skule og for opplæring i bedrift.

Individuelle opplæringsplanar skal først og fremst vere ein pedagogisk arbeidsreiskap til praktisk hjelp for å gi eleven eit godt tilrettelagt opplæringstilbod i skulekvardagen. Det er viktig at det ikkje blir stilt så høge formelle krav til utforminga av slike planar at det krev urimeleg mykje tid til papirarbeid.

Departementet ser PP-tenesta som ein svært viktig aktør i det lokale arbeidet med å følgje opp intensjonane i lovgivinga og læreplanverket. Nærmare utdjuping av PP-tenesta sine oppgåver vil komme i samband med ny opplæringslov og forskrifter til denne lova.