1 Moe-utvale: Nasjonalt vurderingssystem for grunnskolen
Forslag og høringsfråsegner
1.1 Utval nedsett av Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet
Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet sette i juni 1997 ned eit utval, leidd av utdanningsdirektør Ola Moe, som fekk i mandat å komme med forslag til eit heilskapleg, nasjonalt vurderingssystem for grunnskolen med vekt på
mål og hovudperspektiv for nasjonal vurdering
struktur, ansvarsfordeling og sambandslinjer mellom dei administrative nivåa
innhaldselement i eit nasjonalt vurderingssystem og korleis desse elementa skulle utviklast for perioden 1998–2001
Det blei bedt om at forslag frå utvalet blei sedde i samanheng med det internasjonale samarbeidet Noreg er med i. Det var eit vilkår at forslag frå utvalet skulle kunne bli realiserte innanfor noverande administrative system og kostnadsrammer, statleg og kommunalt. Utvalet leverte utgreiinga si i desember 1997.
I samband med arbeidet i utvalet gjennomførte Statens utdanningskontor i Sør-Trøndelag i samarbeid med Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet i Trondheim (NTNU) ei nasjonal undersøking om korleis kommunane evaluerte skolesektoren.
1.2 Nasjonalt vurderingssystem - formål og hovudperspektiv
1.2.1 Forslaga frå utvalet
Mandatet til utvalet omfatta utviklinga av eit nasjonalt vurderingssystem for grunnskolen. Men utvalet peiker på at dei prinsipielle delane av utgreiinga i like stor grad gjeld vidaregåande opplæring og tilrår at departementet, når utgreiinga blir følgd opp, inkluderer vidaregåande opplæring, slik at ein får eit heilskapleg system for det 13-årige opplæringsløpet.
Formål
Utvalet meiner at eit nasjonalt vurderingssystem skal tene fleire formål. Det skal
medverke til at ein når dei nasjonale måla for utdanningspolitikken
gi informasjons- og styringsdata til dei ansvarlege på politisk og administrativt nivå
imøtekomme auka krav til dokumentasjon og informasjon om offentleg sektor
vere eit kritisk korrektiv til den politikken som blir ført
Utvalet foreslår at omgrepet nasjonalt vurderingssystem blir brukt som eit samleomgrep for vurdering på alle nivå i skolesystemet. Derfor må omgrepet omfatte både
statleg, kommunal og skolebasert vurdering og
resultat som seier noko om tilstanden på nasjonalt nivå.
Utvalet meiner det er behov for ei meir systematisk gjennomføring av nasjonal vurdering. Vurderingssystemet bør vere ein del av den ordinære verksemda og på den måten utviklast til å bli ein integrert del av systemet for leiing og styring på statleg, kommunalt og fylkeskommunalt nivå og på skolenivå:
«.. først og fremst må vurderingsresultatene bli et grunnlag for revidert planlegging og handling i alle ledd, for ledelse og ansatte, i skolen for rektorer og lærere.»
Klargjering av ansvaret for rutinar og oppfølging er ein viktig føresetnad for at resultata av vurderinga skal kunne inngå som ein del av den daglege verksemda. Utvalet peiker på at ei nærmare samordning av større utviklingstiltak, kompetanseutviklingstiltak m m, på fleire nivå vil kunne vere rasjonelt og gi synergieffektar.
Hovudperspektiv
Utvalet baserer sine forslag om innhaldet i eit nasjonalt vurderingssystem på fire hovudinnfallsvinklar til vurdering av kvalitet:
kvalitet vil seie å oppfylle gitte krav til rammevilkår og organisering av undervisninga, slik dei først og fremst er gitt i lov, forskrifter og avtalar
Kvalitet vil for det andre vere at skolane gjennom si undervisning bringar elevane fram til resultat som står i eit rimeleg forhold til dei mål som er sette nasjonalt og lokalt med utgangspunkt i læreplanen
Kvalitet vil for det tredje seie at dei resultata skolen oppnår gjennom undervisninga står i eit rimeleg forhold til forventningene til grupper som skal dra nytte av resultata: elevar og foreldre, vidaregåande skolar, arbeidslivet, politikarar osv
Kvalitet vil for det fjerde vere at skolane har eit rimeleg forhold mellom den måten dei oppfyller dei tre første punkta på og driftskostnadene (produktiviteten) (side 35)
Med dette som utgangspunkt meiner utvalet at eit nasjonalt vurderingssystem bør omfatte tre hovudområde:
Rammevilkår og oppfylling av gitte standardkrav
Arbeidsprosessane – både den måten skolesektoren arbeider på som organisasjon og arbeidsprosessane i sjølve opplæringa.
Utbyttet til elevane av opplæringa
Utvalet peiker på at
«vurdering til nå i stor grad har dreid seg om å drøfte rammevilkår og standardkravene slik de er formulert i lov, forskrift, læreplaner og avtaler. Vurderinga har i svært liten grad konsentrert seg om elevenes opplæringsresultat. Det har også vært gjort lite med hensyn til å studere arbeidsprosessene i klasserommet. Utvalget mener derfor at en nå må satse spesielt på disse to feltene, utvikle redskaper og satse på skoleforskning som kan følges opp»(side 9).
Utvalet meiner at ein i større grad enn no bør leggje læringsresultata til elevane til grunn for drøftingar om i kva grad skolen lykkast i å realisere målet om tilpassa opplæring. Det er derfor behov for å få betre dokumentasjon av læringsresultata til elevane. Samtidig presiserer utvalet at vurdering av elevresultata av opplæringa ikkje må byggje på ei for snever oppfatning av måla for opplæringa:
«Vurderinga av elevenes opplæringsresultater må sees i forhold til opplæringsmålene slik de er definert i læreplanene.»
Utvalet peiker på at nasjonal vurdering kan og bør vere både intern og ekstern. Intern vurdering vil dels vere ei tilsyns- og forvaltningsmessig oppfølging knytta til det systemet for styring og leiing som har ansvaret for at dei lovpålagde standardar blir oppfylte og oppgåvene utførte. Vurderingar av om fagleg innhald, arbeidsmetodar og resultat samsvarar med krava, vil også vere ei systemintern vurdering i den forstand at måloppnåinga blir vurdert på premissane til det eksisterande systemet. Utvalet meiner at som motvekt mot dette er det nødvendig med ei uavhengig, systemekstern vurdering som er
«en friere, faglig og/eller samfunnskritisk tilnærming til det prinsipielle grunnlaget for skolen».
Ei slik vurdering vil
«stille spørsmålstegn ved systemet selv, ved prinsipper og mål, gitte standardkrav osv.»
1.2.2 Høringsfråsegner
Utgreiinga frå utvalet er send på høring til statens utdanningskontor, høgskolar, universitet og lærarorganisasjonar.
Formålet med eit nasjonalt vurderingssystem
Fleire av høyringsinstansane strekar under at formålet med eit nasjonalt vurderingssystem må vere å medverke til at måla for utdanningspolitikken blir nådde, og at det krev at ein må leggje stor vekt på utviklingsperspektivet til systemet.
Lærerforbundet
«mener at veilednings- og utviklingsaspektet må styrkes og tillegges størst vekt i et nasjonalt vurderingssystem».
Skolenes landsforbund ser skolebasert vurdering som grunnpilaren i eit nasjonalt vurderingssystem:
«…kvalitetsforbedringer må gjøres til en del av de daglige rutinene i hverdagen for å kunne ha noen virkning».
Norsk Skolelederforbund viser til at
«skoleutvikling må være målsettingen for vurderingen. ..resultatene må brukes til veiledning, oppfølging og utvikling på en praktisk og god måte som virker motiverende på alle i skoleverket».
Ei rekkje av høgskolane understrekar verdien av at utviklingsperspektivet blir lagt til grunn for den nasjonale vurderinga. Høgskolen i Hedmark meiner at
«Det overordnede formålet med et nasjonalt vurderingssystem må være å bidra til utvikling ..»
Høgskolen i Oslo
«..ser behovet for en nasjonal oppfølging av skolen, men helst slik at vurderingen først og fremst kan være en hjelp til utvikling på den enkelte skole».
Høgskolen meiner derfor at dialogen mellom nivåa er heilt avgjerande, skal eit nasjonalt vurderingssystem vere tilrådeleg. Fleire av høgskolane ser behovet for ei meir systematisk vurdering på alle nivå. Høgskolen i Agder
«..støtter arbeidet med å legge til rette for et vurderingsopplegg som systematiserer innsatsen på de ulike nivåene slik at ansvaret til stat, kommune, skole, rektor og lærer blir tydeliggjort».
Men fleire av høyringsinstansane, blant andre lærarorganisasjonane, varslar faren for at eit nasjonalt vurderingssystem vil leggje unødige bører på skolen og føre til auka byråkratisering av verksemda.
Hovudperspektiv
Høyringsinstansane sluttar seg til at vurderingssystemet må byggje på verdigrunnlaget i skolen, slik det kjem til uttrykk i styringsdokumenta til skolen, og sikre eit breitt kunnskapssyn og prinsippet om tilpassa opplæring. Lærerforbundet meiner at
« …kvalitetsbegrepet i skolen må relateres til det læreplanverket som er fastsatt og de mål og verdier som er nedfelt både i generell del og i læreplaner for fag. Kvalitetskriteriene må springe ut av disse brede målene.»
Lærerforbundet
«.. er enig i forslaget om at elevenes læringsutbytte kan fokuseres mer i den skolebaserte vurderinga. I tillegg må rammevilkår og oppfylling av gitte standardkrav, arbeidsprosessene … fortsatt være viktige vurderingsområder fordi de har betydning for læringsutbyttet.» Høgskolen i Østfold «… støtter utvalget i at vurdering må knytte sammen læringsresultater og opplæringsmiljø, organisasjon og arbeidsmåter.»
Lærarorganisasjonane støttar utvalet når det peiker på at det er ei viktig oppgåve for nasjonale utdanningsstyresmakter å passe på at skoleeigarane rettar seg etter lov- og regelverket. Norsk Lærerlag viser til at det er
«.. .. en naturlig oppgave for staten å se til at de overordnede retningslinjer og målsettinger er oppfattet og at standardkravene er oppfylt på en forsvarlig måte både på kommunenivå og på skolenivå.»
1.3 Innsatsfaktorar og andre rammevilkår
1.3.1 Forslaga frå utvalet
Utvalet definerer rammevilkåra til skolen slik:
Visse standardar som er sette for måten å leggje til rette og organisere på. Krav som blir stilte i lov, forskrifter og avtalar.
Innsatsfaktorar som lærarressursar og økonomiske ressursar til andre formål, tilgjengelege læremiddel, lærarkompetanse, rom og utstyr osv.
Utvalet meiner at det er ei naturleg oppgåve for staten å sjå til at dei overordna retningslinjene og målsettingane er oppfatta, og at standardkrava er oppfylte på ein forsvarleg måte, både på kommunenivå og skolenivå.
Slik utvalet ser det, er Grunnskolens informasjonssystem (GSI) ei av dei viktigaste kjeldene til vurdering av om krav er oppfylte. Dei data som systemet kan gi om struktur og innsatsfaktorar, er eit godt grunnlag for vidare analysar. Grunnskolens informasjonssystem er praktisk lagt opp, alle data har etter kvart god kvalitet, og dei er gradvis blitt lettare tilgjengelege for alle i sektoren. Men utvalet peiker på at GSI manglar ein del grunnleggjande data som kunne vere interessante, for eksempel over kostnader, arealbruk, læremiddel, den formelle fagkompetansen til lærarane og data om skolefritidsordninga.
Utvalet foreslår at
det blir arbeidd vidare med å utvikle tilgangen på statistisk bakgrunnsmateriale, og at departementet gjennomgår alle dei data ein bør leggje inn i GSI. Samtidig bør det bli noko fastare rutinar for innhentinga, som i dag delvis går føre seg på ad-hoc-basis. Staten bør gi klare instruksar om kva for data det skal vere, korleis dei skal bli henta inn, og kven som skal ha ansvar. Desse instruksane bør bli samla i ei føresegn.
det å kombinere data frå ulike kjelder kan la seg gjere i større grad enn no. Særleg gjeld det data i basane til SSB, frå kommunedatabasar og frå karakterbasene til Eksamenssekretariatet. Kommune- og skoleidentitetsnummer må vere felles nøkkelfelt.
viktige opplysningar, samanlikningar og utviklingstrekk (eit «indikatorsett») som gjer greie for både ressursbruk, organisering og elevresultat, blir samla i ein fast nasjonal rapport som også må bli «en overbygning» for tilstandsrapportane til utdanningskontora. Den nasjonale rapporten bør vere grunnlaget for den utdanningspolitiske utgreiinga, for kommuneøkonomiproposisjonen og statsbudsjettet.
1.3.2 Høringsfråsegner
Høringsinstansane gir generelt støtte til at staten har ansvar for å utvikle det statistiske grunnlagsmaterialet som er nødvendig dersom ein skal passe på at standardkrav er oppfylte på forsvarleg måte. Norsk Lærerlag
«..støtter de forslag som omhandler forbedringer av statistisk materiale.»
Lærerforbundet sluttar seg til at
«.. rammevilkår og oppfylling av gitte standardkrav …både i skolesektoren som organisasjon og i selve undervisningen, fortsatt (må) være viktige vurderingsområder fordi de har betydning for læringsutbyttet.»
Statens utdanningskontor i Buskerud framhevar særleg behovet for informasjon om lærarkompetanse. Lærarlaget framhevar særskilt at informasjons- og datamengda ikkje må bli for stor.
Kommunenes Sentralforbund meiner
«det er viktig at datainnhenting begrenser seg til relevant informasjon, at informasjonen ikke innhentes i flere ledd, dvs. at data kan kombineres; og at kommunene så vel som KS har god og enkel tilgang til relevante skoledata.»
Høgskolen i Sør-Trøndelag peiker på at statistisk materiale knytt til standardar, krav og innsatsfaktorar i liten grad seier noko om den samla måloppnåinga til skolen. Derfor åtvarar dei mot at slikt materiale blir ei heilt dominerande kjelde for utdanningspolitiske avgjerder.
Statens utdanningskontor i Aust-Agder peiker på at behovet for statistisk materiale kan endre seg, og derfor er det ikkje klokt å fastsetje i forskrift kva data som skal samlast inn.
I samband med forslaget om å gjere ulike basar (også karakterdatabasar) lettare tilgjengelege og leggje til rette for å kople ulike basar, peiker Lærerforbundet på at ein må ta problematikken knytt til rettsvern alvorleg og sikre elevane anonymitet.
1.4 Arbeids- og læringsprosessar
1.4.1 Forslaga frå utvalet
Utvalet viser til at møtet mellom lærar og elev er den faktoren som har mest å seie for resultatet av opplæringa. Eit nasjonalt vurderingssystem må derfor gå inn på fagdidaktiske og praktisk-pedagogiske problemstillingar. Arbeidsprosessane, både i skolesektoren som organisasjon og i sjølve undervisninga, er lite studerte. Eit nasjonalt vurderingssystem som skal ha som mål å gjere opplæringa betre, må gi akt på læringsprosessane. Læringsmiljøundersøkingar og klasseromsobservasjon må få større plass. Utvalet argumenterer for at elevperspektivet må sterkt inn i vurdering av læringsprosessar:
«Elevene må ikke bare bringes inn i planleggingen, men må også på en meningsfull måte bringes inn i evalueringen av læreprosessene.»(side 39)
Dei pedagogiske prosessane og samanhengen mellom pedagogisk tilrettelegging, arbeidsformer og opplæringsresultat må, slik utvalet ser det, få særleg merksemd. Sidan det er elevane sitt utbytte av opplæringa som avgjer om prosessane har vore gode, må ein i større grad bruke elevprestasjonar som innfallsvinkel når ein drøftar arbeids- og læringsprosessane. Utvalet meiner at det er behov for fleire aksjonsforskingsprega undersøkingar som følgjer utviklingsforsøk med læringsmiljø og vilkår for læring som tema. Miljø som driv lærarutdanning og kompetansesenter, må rette inn forskinga si slik at ho gir støtte for lærarutdanninga. Derfor foreslår utvalet at det blir oppretta eit særskilt Program for skoleforsking med vekt på fagdidaktiske problemstillingar, direkte under departementet, med eit særskilt styre.
Utvalet peiker på kor viktig det er at skolane har eit klima for interne drøftingar om kva som er god undervisning, og at lærarane kan observere og gi kvarandre råd. Utvalet meiner at eit korps av øvingslærarar/rettleiarar kan hjelpe til med dette ved å støtte skolen når undervisninga skal bli vurdert. Det vil gi stimulans til den skolebaserte vurderinga på skolen og til dei kollegabaserte observasjonsordningane og gjere vurderinga fagleg tryggare. Rettleiarane må ha solid fagleg bakgrunn, erfaring frå skoleslaget og vere godt trena i observasjon og rettleiing. Rettleiarane kan vere dei noverande øvingslærarane, andre erfarne skolefolk, eller universitets- og høgskoletilsette pedagogar og fagdidaktikarar. Utvalet meiner det må vere statens ansvar å sørgje for at korpset blir etablert og får den nødvendige treninga. Utvalet foreslår å starte med ei avgrensa forsøksordning.
Utvalet understrekar at det er viktig at kommune- og skoleleiing motiverer til meir fagdidaktisk refleksjon. Det må bli lagt meir vekt på rektor som pedagogisk leiar. Det må bli meir vanleg at skoleleiarane besøkjer klassane og drøftar undervisninga med lærarane. Utvalet meiner at rolla som skoleleiar er i ferd med å bli øydelagd av ei overveldande delegering av rutineprega administrative oppgåver. Utvalet foreslår at stat og kommunar i samarbeid går inn for å styrkje rektorrolla og det å vere pedagogisk leiar.
1.4.2 Høringsfråsegner
Høringsinstansane gir generelt støtte til eit sterkare fokus på arbeids- og læringsprosessar i skolen. Norsk lærerlag
«.. støtter at læringsmiljøundersøkelser og klasseromsobservasjon må få større plass.»
Men lærarlaget gir uttrykk for ein viss skepsis til å knyte eit slikt forskingsprogram berre til fagdidaktiske problemstillingar. Lærerforbundet
«støtter forslagene om å styrke arbeidet med læringsmiljøundersøkelser og klasseromsforskningen» og «støtter forslaget om å styrke skoleforskningen med vekt på fagdidaktiske problemstillinger».
Skolelederforbundet meiner
«Det bør settes inn ressurser for å få forsket på den gode praksis».
Foreldreutvalet for grunnskolen er oppteke av at
«Et nasjonalt vurderingssystem (også) må … omfatte samarbeidet mellom skole og hjem».
Ei slik satsing får også sterk støtte frå universitets- og høgskolemiljø. Høgskolen Stord/Haugesund meiner ein
«bør innby til forskning omkring læreprosessar i klasserommet og forskning med sikte på å utvikla best mogelege verktøy for skulevurdering».
Høgskolen i Tromsø viser til at utvalet understrekar kor viktige læringsmiljøet og læringsprosessane er, og peiker på at
«Dette er fundamentale sider ved virksomheten i grunnskolen og de bør få mye oppmerksomhet i et fremtidig opplegg for nasjonal vurdering i grunnskolen.»
Høgskolen i Oslo støttar
«at miljøer som driver lærerutdanning, samt statlige kompetansesentra må innrette sin forskning slik at den gir støtte for lærerutdanningen.»
Høgskolen i Agder gir uttrykk for eit ønske om å delta i eit slikt forskings- og utviklingsarbeid i langt større grad enn dei gjer i dag.
Forslaget til utvalet om ei forsøksordning med eksterne rettleiarar får tilslutning på visse vilkår. Norsk Lærerlag
«støtter en forsøksordning med eksterne veiledere»
berre dersom ansvarsforhold og arbeidsoppgåver blir konkretiserte og avklara, og på det vilkåret at forsøket er sikra kontinuerleg evaluering, med deltaking frå lærarorganisasjonane. Sidan kommunane ikkje har tilstrekkeleg kompetanse til å rettleie skolane, meiner Lærerforbundet at det kan
«være interessant og fornuftig å utdanne et korps av veiledere med solid faglig bakgrunn som kan hentes inn til hjelp for skolene. Veilederne må kunne gi skolene hjelp til kollegabasert veiledning og veilede skolelederne.»
Høgskolen i Østfold meiner ein kan vise til gode erfaringar med eit rettleiarkorps til støtte for skoleutvikling og
«vil understreke at høgskolene kan og bør spille en vesentlig rolle både når det gjelder skoleforskning og utdanning av et veilederkorps.»
Høgskolen peiker på at dette også vil gi store faglege gevinstar for lærarutdanninga.
Mange av høgskolane understrekar at det må bli lagt vekt på rettleiingsfunksjonen. Høgskolen i Sør-Trøndelag
«støtter forslaget om å opprette et slikt veilederkorps under forutsetning av at ordninga først og fremst skal være en utviklingsorientert støttefunksjon for skolen, bidra til å kartlegge skolens virksomhet og derved øke dialogen i og mellom skoler.»
Høgskolen er oppteken av at tilsyns- og rettleiingsfunksjonane blir klart skilde, slik at rettleiarane skal kunne få den nødvendige tilliten. Statens utdanningskontor i Aust-Agder meiner at ekstern vurdering må ha karakteren av dialog, rettleiing og oppfølging. Derfor må det presiserast kva som er tilsyns- og kontrolloppgåver, og kva som fell inn under rettleiing, dialog og oppfølging. Høgskolen i Hedmark meiner eit rettleiarkorps
«kan ha noe for seg hvis bruken av observatørene blir frivillig.»
Somme av høyringsinstansane er meir skeptiske til å etablere eit korps av rettleiarar. Ei frykt for at dei kan bli oppfatta som kontrollerande inspektørar kjem til uttrykk, og at det kan føre til at dei beste lærarane forlet skolen. Høgskolen i Lillehammer meiner derfor at
«Problemstillinger knyttet til et nytt veiledningskorps bør avklares nøye og behandles grundig.»
Høgskolen i Agder meiner ein bør formulere klare kriterium for kva som skal bli vurdert. Høgskolen spør om etablering av eit slikt rettleiarkorps er rett bruk av knappe ressursar, og om det vil føre til meir effektiv læring. Høgskolen i Oslo meiner at ein utvida bruk av pedagogisk rettleiingsteneste kan fremje utvikling meir effektivt enn ei ordning med øvingslærarar/rettleiarar. Utdanningskontoret i Hordaland meiner også at rettleiingstenesta i kommunane, og kompetansen hos lærarane i kollegabasert rettleiing, bør bli prioriterte framfor eit eige rettleiarkorps. Utdanningskontoret i Hedmark meiner at erfaringane med besøk av «Her Majesty’s Inspectors» på skolane er varierande. Utdanningskontoret meiner ei slik ordning vil vere lite formålstenleg:
«Det er skoleeier som skal sørge for at skolevurdering blir gjennomført ved den enkelte skole. Det er dette nivået som bør få realkompetansen for gjennomføring av skolevurdering».
Kommunenes Sentralforbund går imot etablering av forsøk med øvingslærar/rettleiarkorps slik det er skissert av utvalet:
«I den grad våre lærere og rektorer trenger etter-/videreutdanning på området, bør det etter vår mening skje gjennom de ordninger vi i dag har til slike formål, og i kommunal regi.»
KS ønskjer derfor at siktemålet med ei slik ordning og alternativ bruk av ressursane blir nøye vurdert før ei eventuell utprøving.
Norsk Lærerlag meiner
«skolelederne må få mer tid til lederoppgavene enn de har i dag».
Lærerforbundet
«støtter utvalgets ønske om en styrking av rektors pedagogiske lederrolle».
1.5 Utbyttet av opplæringa for elevane
1.5.1 Forslaga frå utvalet
Utvalet framhevar at dokumentasjon og vurdering av læringsresultat er sentrale element i eit nasjonalt vurderingssystem, og at det er viktig med
«(…) fagdidaktiske drøftinger av sammenhengen mellom læringsprosessene og læringsresultatene».
Læringsresultata bør bli lagde til grunn for drøftingar om kvalitet og prioriteringar i opplæringa. Dei er viktige som retningslinjer for læringsarbeidet og som informasjon til elevar og foreldre.
Eksamenskarakterar og analyse av eksamensresultat
Utvalet understrekar kor viktige karakterane er for den enkelte, ettersom dei er det einaste kvalitetsmålet som blir brukt. Karakterane skal vere eit grunnlag for rettleiing i løpet av året og eit rangeringsgrunnlag når skolegangen er avslutta.
Karaktersetjing og karakterstatistikkar har ein del svake sider.
«Karaktersettingen bygger i for stor grad på uklare kriterier, med den følge at lærerne vurderer elevenes prestasjoner med forskjellig målestokk» (side 47).
Utvalet peiker på at ei klargjering av kriteria vil verke motiverande for læringsarbeidet. Elevane vil da betre forstå kva dei skal strekkje seg mot. Klare kriterium er òg viktig som retningslinjer i læringsarbeidet og som informasjon til foreldre. Utvalet meiner ein bør arbeide med kriterium for kvalitet som grunnlag for karaktersetjinga og retningslinjer i læringsarbeidet.
Utvalet peiker på at karakterar i stor grad er ei sak mellom skolen og den enkelte eleven. Det nasjonale eksamenssekretariatet (SUE) lagar eksamensstatistikkar. Utdanningskontora utarbeider i ulik grad og på varierande måte karakterstatistikkar over avgangskarakterar. I dag blir karakterstatistikkar i svært liten grad brukte som grunnlag for systematisk drøfting om kor målretta ein har tilrettelagt opplæringa. Svar til eksamen blir heller ikkje utnytta systematisk nok til å gi innsikt i kva kunnskap elevane sit igjen med, og kva læringsresultata deira er.
Utvalet meiner at materialet frå avgangsprøvene bør bli utarbeidd til ein nasjonal rapport. Materialet kan gi eit bilete av kor stor reliabiliteten er, og av karakteristiske forskjellar som kjem fram gjennom kjønn, landsdelar eller eventuelt andre variablar:
«Både for kommune- og skolenivå vil en systematisering av resultatene kunne gi verdifull informasjon om hvilke resultater som oppnås».
Utvalet peiker på at slik informasjon vil vere verdifull, ikkje minst av omsyn til elevar og foreldre, og med tanke på dei opplæringsrettane elevane har. I tillegg peiker utvalet på at materialet vil kunne brukast i skoleforsking.
Analyse av svara kan leggjast til grunn for drøftingar om kvalitet, prioriteringar i undervisninga og anna. Ein analyse av eksamenssvara vil kunne føre til at oppgåvesetta blir betre og vidare vere eit grunnlag for elevvurdering. I tillegg vil ein slik analyse vere verdifull tilbakemelding til alle nivå om sluttresultata. Vidare argumenterer utvalet med at eksamensavvikling er svært kostbart,
«(…) med en relativt liten tilleggsinnsats vil en kunne få en langt bedre utnyttelse av det eksamensavviklingen koster».
Utvalet foreslår at
arbeid blir sett i gang med å formulere kriterium for elevvurdering knytt til læreplanar for fag
det kvart år blir laga eksamensrapport frå Eksamenssekretariatet som bør 1) analysere prøvene for å hente ut informasjon om sjølve oppgåvesetta som grunnlag for elevvurdering og karaktersetjing og 2) innehalde statistiske oversikter over vanskegradar og resultat som viser situasjonen på landsbasis og ved den enkelte skolen og klassen
Diagnostiske kartleggingsprøver og karakter- og læringsstøttande prøver
Skolane tek i dag ulike former for prøver i bruk som ein del av grunnlaget for elevvurdering. Fleire nemningar blir brukte: diagnostiske kartleggingsprøver, normerte prøver, eksamens- og læringsstøttande prøver. Utvalet meiner det kan vere ein fordel å skilje mellom diagnostiske kartleggingsprøver og karakter- og læringsstøttande prøver. Begge er kartleggingsprøver av ulik type. Dei diagnostiske prøvene skal
«(…) først og fremst kartlegge status for den enkelte elev og gjerne avsløre hvilke «flaskehalser» elevene har i læringsprosessen».
Dei diagnostiske kartleggingsprøvene tek ikkje sikte på å vere eit grunnlag i karaktersettinga, dei tener helst som kartleggingsgrunnlag for å finne ut om det er behov for særskild tilrettelegging av undervisninga.
Eksamenssekretariatet har endra nemninga normerte prøver til karakter- og læringsstøttande prøver, og fangar såleis opp bruksverdien av dei betre. Dei karakter- og læringsstøttande prøvene skal vere ei hjelp for læraren til
«(…) å finne det riktige nivået i sin karaktersetting».
Prøvene skal også støtte opp om arbeidet med tilrettelegging og gjennomføring av opplæringa og forbetre læringsprosessane. Utvalet peiker på at det er viktig å samle inn og systematisere resultata frå slike prøver. Ved å systematisere resultata
«vil en da få et nasjonalt grunnlag for å vurdere resultat og ståsted på elever og klasser i forhold til gitte læreplanmål og i forhold til andre elever».
Resultata vil kunne liggje til grunn for drøftingar om kvalitet og prioriteringar i undervisninga.
Dei karakter- og læringsstøttande prøvene er ikkje obligatoriske i dag. Dei er eit tilbod om gode prøver til skolar og lærarar. Samla kan slike prøver ha mange fordelar som mål på læringsutbyttet til elevane. Utvalet framhevar at
«systematiske resultater fra kartleggingsprøver kan gi et bedre bilde av elevresultatene enn karakterer og karakterstatistikker».
Dei kan utviklast og brukast slik at dei
«hjelper den enkelte lærer i hans eller hennes undervisning samtidig som de blir et element i skolens, kommunens og statens beskrivelse av resultatene av opplæringen.»
Kommunar som har erfaring med å bruke slike prøver, peiker på at dei kan ha verdi både for læraren, skolen og kommunen. Kartleggingsprøvene kan også bli brukte til å undersøkje korleis eleven opplever undervisninga og læringssituasjonen.
«Bruk av kartleggingsprøver er et viktig virkemiddel for å sikre at elevene får den opplæring de har krav på og i dokumentasjonen av det overfor elever og foreldre».
Utvalet meiner at karakter- og læringsstøttande prøver også bør kunne takast i bruk på barnetrinnet. Her er det likevel ein fare for at det kan sjå ut som det blir innført karakterar «bakvegen». Når det gjeld dette, understrekar utvalet at det er svært viktig at lærarar, skoleleiarar og politikarar brukar den informasjonen resultata gir på ein gjennomtenkt og fagleg forsvarleg måte. Det er òg svært viktig at slike prøver blir laga på ein fagleg forsvarleg måte og i samsvar med gjeldande læreplanar. Utvalet viser her til det skotske utdanningssystemet, som ser på kartlegginga og tilsynet som ein del av grunnlaget for ein skolebasert utviklingsprosess.
Ei innvending mot kartleggingsprøver er at dei legg vekt på den teoretiske kunnskapen, og derfor kan dei føre til at merksemda blir flytta bort frå måla i læreplanverka. Utvalet argumenterer for at det ikkje nødvendigvis må skje. Slike prøver kan kartleggje både kunnskapar, dugleikar og holdningar, og dei kan ha ulike opplæringsmetodar som vilkår. Her viser utvalet til dei internasjonale undersøkingane som er gjennomførte. I tillegg kan det bli utarbeidd kartleggingsmateriell som særleg prøver å fange inn den sosiale og kulturelle utviklinga til elevane. Dei kan kartleggje kunnskapar, dugleikar og holdningar, også holdningar som elevane har til faget. I tillegg kan dei fange inn korleis elevane opplever undervisninga og læringssituasjonen.
Utvalet peiker på at testar og prøver som regel har effekt på kva som blir prioritert i opplæringa. Når obligatoriske testar og prøver blir brukte, vil lærarane ofte innrette undervisninga si med sikte på at elevane skal lykkast i testen eller prøven. Dette blir ofte sett på som negativt. Prøver som er laga med utgangspunkt i dei generelle og konkrete opplæringsmåla i læreplanen, kan, slik utvalet ser det, likevel ha ein positiv og rettleiande effekt. Utvalet viser i denne saka til det eksemplet at da problemløysing kom tydelegare inn i matematikkprøvene, fekk det direkte verknad på undervisninga. Gjer ein slike prøver obligatoriske, kan ein òg skaffe data og samanlikne dei for fleire klassar, skolar eller kommunar. Utvalet understrekar at dei regionale kartleggingsprøvene ikkje må ha eit omfang som underminerer den fridomen som ligg i det lokale arbeidet med læreplanane.
OECD-rapporten frå 1988 peikte på at det var nødvendig å få fram innsikt i og drøftingar av kva som er god undervisningspraksis:
«Vi er kort sagt ikke opptatt av å gjeninnføre landsdekkende kontroll, men å overveie metoder for å etablere og spre normer for undervisningspraksis på en bedre måte i Norge. Man må se både på læreprosessene og resultatene» (side 159).
Med den vekta ein no legg på å vri perspektivet frå undervisning til læring, blir det enda viktigare også å vurdere kommunikasjonsprosessane i klassen mellom lærar og elev og mellom elevar. Læringsmiljøet og det som elevane opplever er deira læringssituasjon, har mykje å seie. Utvalet understrekar at informasjon om læringsutbyttet må vere knytt til ei evaluering av læringsprosessane. Resultata kan ikkje evaluerast isolert, fordi resultata kjem fram gjennom ein læringsprosess.
«Et nasjonalt evalueringssystem som ønsker å forbedre opplæringen, må rette mer av oppmerksomheten mot læreprosessene. Bruk av kartleggingsprøver, eksamensrapporter og resultater frå skoleforskning kan være til hjelp. Sett fra lærerens side blir dette en del av den løpende etterutdanningen».
Utvalet foreslår
at det må bli lagt meir til rette for systematisk bruk av nasjonale kartleggingsprøver
at det bør bli utvikla prøver også for barnetrinnet
1.5.2 Høringsfråsegner
Eksamenskarakterar og analyse av eksamensresultat
Fleire av høringsinstansane støttar bruken av karakterar slik dei blir beskrivne i utgreiinga frå Moe-utvalet. Fleire understrekar verdien av å utvikle kriterium slik at karaktersetjinga kan samanliknast og bli meir likeverdig.
Lærerforbundet ser utvikling av kriterium som svært viktig og er samd med utvalet i at det må bli arbeidd meir med å utvikle kriterium for kvalitet og grunnlag for å setje karakterar. Statens utdanningskontor i Rogaland er også samd i forslaget om å starte arbeidet med å utvikle kriterium for elevvurdering.
«Alternativet er at kriteria varierer frå skole til skole. Ulike kriterium er neppe i samsvar med målet om nasjonal styring. Slike kriterium, og dermed eit norsk konsept, bør kunna utviklast på najonalt nivå».
Eksamenssekretariatet støttar eit arbeid med å formulere kriterium knytte til læreplanane for faga. Det grunngir dei med at
«en betingelse for å vurdere på en konstruktiv og rettferdig måte er at målene i læreplanverket blir tolket tilnærmet likt av dem som skal vurdere. Det er derfor behov for klarere kriterier for vurdering, både generelle og fagspesifikke».
Høgskolen i Sør-Trøndelag støttar arbeidet med å finne kriterium for elevvurdering knytt til eksamensarbeid. Kriterium er viktige som informasjon og rettleiing, men høgskolen åtvarar mot at
«kriteriene overtar som de faktiske målsetningene for arbeidet med faget».
Universitetet i Oslo finn grunn til å minne om faren ved å setje for mange detaljerte krav til kva læringsarbeidet skal dreie seg om:
«utviklingen av kriterielister må oppfattes som en utvidelse av læreplankravene for undervisning og dette vil skape en meget styrt læringssituasjon i skolen».
Norsk Lærerlag støttar i all hovudsak forslaget frå utvalet om eksamen og karakterstatistikkar. Høgskolen i Sør-Trøndelag støttar arbeidet med å utvikle gode eksamensprøver og ei god statistisk utarbeiding av data knytte til eksamen. I tillegg er det
«minst like viktig med å utvikle nye eksamensformer, gjerne former som integrerer undervisning og eksamen».
Statens utdanningskontor i Aust-Agder støttar arbeidet med å innhente statistisk bakgrunnsmateriale frå skolen og peiker på at det er viktig å grunngi alle data som blir samla inn. Lærerforbundet støttar også tanken om at eksamensresultat bør kunne utnyttast og analyserast betre. Læringsutbyttet til elevane må også komme meir i fokus i den skolebaserte vurderinga. Eksamensresultata bør altså bli meir systematisk utnytta som grunnlag for vurdering, både som grunnlag for elevvurdering og for den skolebaserte vurderinga. Rett nok blir rettsvernproblematikken understreka i denne samanhengen. Ein eventuell eksamensrapport for kvar klasse må berre bli brukt som eit internt, konfidensielt dokument av omsyn til rettsvernet til elevane.
Universitetet i Oslo støttar at empiriske data frå elevsvar bør bli betre utnytta med tanke på vurdering av opplæringsresultat. Den empiriske skoleforskinga bør bli støtta gjennom eit særskilt fagdidaktisk forskingsprogram, der blant anna empirien frå elevsvar kan utnyttast.
Diagnostiske kartleggingsprøver og karakter- og læringsstøttande prøver
Eit fleirtal av høyringsinstansane støttar bruk av kartleggingsprøver, men fleire åtvarar mot ukritisk bruk av prøver for kartlegging og diagnostisering. Norsk Lærerlag er ikkje prinsipielt imot standardiserte prøver, men slike prøver må ikkje få større vekt enn dei fortener. Norsk Lærerlag meiner at utstrakt bruk av standardiserte prøver ikkje er i samsvar med kravet om tilpassa opplæring, og at
«(...) det er fare for å flytte oppmerksomheten fra vanskelige til lett målbare resultater av skolens arbeid».
Lærerforbundet er samd i at ein brukar kartleggingsprøver som vurderingsreiskap, men understrekar at denne reiskapen må bli brukt med varsemd.
«bruken av kartleggingsprøver må ikke føre til for stor vekt på en instrumentell og standardisert vurdering. Det må derfor være en forutsetning at det blir lagt stor vekt på å utarbeide gode kartleggingsprøver. Bruken av kartleggingsprøver må først og fremst være styrt av lærerens og skolens behov».
Også her minner Lærerforbundet om at det av omsyn til rettsvernet må bli utarbeidd klare retningslinjer for publisering av data frå prøvene.
Norsk Skolelederforbund etterlyser ei presisering av omgrepet «læringsresultat» og poengterer i den samanhengen at
«(…) med den sterke stilling reproduksjon – ikke produksjon – av «kunnskap» har i skolen, er det nødvendig med en kraftig presisering – dersom det da ikke faktisk er en tilbakevending til «kunnskapsskolen» en ønsker».
Skolenes landsforbund er samd i at kartleggingsprøver kan vere eit eigna hjelpemiddel for å finne ut kvar eleven står, reint fagleg. Det er nødvendig at dei blir utarbeidd nasjonalt, og at god rettleiing følgjer med. Men Skolenes landsforbund er skeptisk til at resultat frå kartleggingsprøver og karakteroversikter blir brukte som element i eit skolevurderingssystem.
Fleire universitet og høgskolar åtvarer også mot ukritisk bruk av prøver for kartlegging og diagnostisering. Høgskolen i Oslo understrekar at siktemålet heller må vere å spreie normer for undervisningspraksis enn landsdekkjande kontroll. Høgskolen Stord/Haugesund peiker på at den fagbaserte testinga som utvalet synest å ha i tankane, lett
«(…) kjem i konflikt med og vil høgst sannsynleg undergrava dei tema- og prosjektbaserte arbeidsmåtane som L97 føreskriv. Det er viktig at departementet ser grundig på denne problemstillinga når det skal gjerast vedtak om innføring eller ikkje-innføring av eit testbasert nasjonalt vurderingssystem».
Høgskolen i Østfold varslar at denne typen prøver kan verke sterkt styrande på skolearbeidet, og at dei ikkje fangar opp problemstillingar relaterte til tilpassa opplæring, elevaktive arbeidsformer, samarbeid og demokrati og anna. Universitetet i Tromsø understrekar også problematikken rundt tilpassa opplæring:
«utvalget forsterker skillelinjene mellom vanlig pedagogikk og spesialpedagogikk i strid med tilpasset opplæring og behovet for å minske avstanden mellom spesialundervisning og vanlig undervisning i skolen».
Eit anna faremoment er at den prosessorienterte vurderinga til læraren blir redusert til fordel for ekstern, målstyrt vurdering. Dette kan bety at tidlegare vurderingsformer blir vidareførte.
Fleire av høringsinstansane er skeptiske til bruk av kartleggingsprøver på barnetrinnet. Norsk Lærerlag går imot å utvikle kartleggingsprøver på barnetrinnet:
«utvalget påpeker selv faren for å innføre karakterer bakveien, og gir etter Norsk Lærelags mening ingen tilfredsstillende svar på hvordan dette skal unngås.»
Statens utdanningskontor i Rogaland peiker på at ved slik bruk av kartleggingsprøver vil det vere nesten uråd å fange opp breidda i opplæringsmåla.
«Særlig ille vil dette verka på barnesteget, som gjennom ei slik ordning kanskje til og med vil kunna bli freista til å gruppera elevane ut frå skårene på kartleggingsprøvene».
Statens utdanningskontor i Nord-Trøndelag ser det kan vere nyttig med kartleggingsprøver på barnetrinnet, om ein tek omsyn til at det må vere eit tillegg til ei vurdering som skjer gjennom dialog, ettersom det er mykje i skolen som ikkje kan målast. Det blir understreka at
«(…) prøvene må lages slik at de tar hensyn til faglige mål, ulike arbeidsmetoder og holdninger til faget.»
Eksamenssekretariatet meiner at svara som blir leverte ved skriftleg avgangsprøve, burde kunne vere eit viktig dokumentasjonsmateriale om effekten av opplæringa.
«Det blir viktig å innhente ny kunnskap om elevens læringsutbytte og informasjon om hvilke sider ved opplæringen som svarer til forventningene og hvilke sider som må styrkes».
Når det gjeld det faglege læringsutbyttet for elevane, er kartleggingsprøver eit sentralt element i vurderingsarbeidet. Det er nødvendig å samordne arbeidet med å lage kartleggingsmateriell og diagnostisk prøvemateriell, skal det bli eit tenleg instrument i læringsprosessen.
1.6 Oppgåver og ansvar for kommunane og skolane
1.6.1 Forslaga frå utvalet
Kommunane
Kommunane har ansvaret for kvaliteten på tenestene sine. Utvalet foreslår at dette ansvaret blir presisert ved at
nsvaret til kommunane for oppfølging av skolane kjem tydelegare fram i forskrifter og rundskriv. Særleg ansvaret for å skaffe seg betre oversikt over det utbyttet elevane har av opplæringa, må bli klarare.
staten set tydelege krav om at alle kommunar, anten aleine eller i felleskap, skal ha tilgang til pedagogisk rettleiingsteneste
Utvalet peiker på at kommunane skal levere informasjon og data til statleg nivå og gjennomføre vurderingsarbeid, slik staten føreset. Kommunane må sørgje for, eventuelt i samarbeid med andre kommunar, at dei har tilgang til nødvendig kompetanse. På bakgrunn av undersøkinga til NTNU av vurderingsarbeidet i kommunane, meiner utvalet at situasjonen for dei minste kommunane bør sjåast på særskilt. Utvalet vil tru at slike kommunar har behov for hjelp gjennom etablering av interkommunale ordningar eller ved statleg støtte, skal dei få etablert gode opplegg for vurdering.
Kommunen har også ansvaret for å passe på at skolane gjennomfører skolebasert vurdering. Utvalet meiner det kan vere tenleg å samordne tiltaka og prioriteringane i kommunen med dokumentasjons- og vurderingsarbeidet i skolane. Men det er avgjerande at dokumentasjon og vurdering blir oppfatta som viktig og relevant for skolane og lærarane i deira daglege arbeid. Dersom datainnhentinga blir oppfatta som reine kontrollrutinar, viser all erfaring at dei vil få lite å seie for utviklinga i skolen.
Utvalet peiker særleg på at kommunane bør systematisere opplysningar frå skolane om læringsresultatet til elevane, slik at opplysningane kan vere eit grunnlag for meiningsfulle drøftingar, politisk og administrativt, om kvaliteten i opplæringa. Det bør leggjast til rette for dialog mellom kommunar og skolar om resultata, og kommunale strategiar for nødvendige oppfølgingstiltak bør utviklast.
Utvalet understrekar kor viktig det er at ein arbeider på alle nivå slik at ein får ei felles, rasjonell og effektiv tilnærming til utvikling og bruk av kartleggingsreiskapar. Kommunane bør vere særleg merksame på nytten av å samordne sine eigne initiativ med statlege tiltak. Kommunane bør leggje vekt på å utnytte dei gevinstane som ligg i ei slik samordning, både for å utnytte effektiviseringsgevinsten og for å dra nytte av den fagkompetansen som ligg i å bruke metodar og reiskapar som er utvikla nasjonalt.
Skolane
Utvalet drøftar skiljet mellom intern og ekstern vurdering. På den eine sida vil utvalet
«understreke betydningen av at den skolebaserte vurderingen må oppleves som et arbeid skolene gjør for seg selv.» (side 57) «Et system som ensidig oppfattes som eksterne kontrolltiltak kan virke demotiverende og dermed bli direkte kontraproduktivt.» (side 39).
På den andre sida kan både stat og kommune prioritere å gjennomføre vurderingar av tema eller område på alle eller eit utval skolar. Skolane vil da ofte med fordel kunne gjere seg nytte seg av desse – både resultata og den metodiske tilnærminga – som grunnlag for drøftingar og tiltak på skolenivå. Utvalet tilrår at skolane legg meir vekt på å trekkje inn informasjon frå både interne og eksterne kartleggingsundersøkingar, læringsmiljøundersøkingar, rapportar frå tilsynsbesøk og anna relevant materiale i sin eigen vurdering.
Utvalet viser til at resultata av opplæringa og praksisen til lærarane sjeldan er tema når skolane sjølve vurderer si eiga verksemd. Utvalet peiker på at den skolebaserte vurderinga må gjennomførast slik at ho i så stor grad som mogleg har å gjere med dei daglege problema til lærarane og deira ambisjon om å lykkast i forholdet til elevane. Sjølve undervisninga må i større grad bli tema. Den skolebaserte vurderinga må i større grad bringe fram og byggje på dokumenterte data om læringsresultata, anten det dreier seg om fagkunnskapar, faglege eller sosiale dugleikar eller holdningar hos elevane til fag og læring. Det er skolen sitt ansvar å systematisere den kontinuerlege vurderinga av elevresultata, slik at skolen kan bruke den systematiserte vurderinga til å drøfte kvaliteten på opplæringa. Utvalet peiker på at det allereie ser ut til å vere eit godt grunnlag for å arbeide vidare med bruk av kartleggingsprøver og normerte prøver.
Skolen må leggje til rette for ein meningsfull diskusjon om undervisninga og elevresultata mellom alle partane i skolen: leiing, tilsette, elevar og foreldre. Elevane må bli tekne med på ein meiningsfull måte i evalueringa av læringsprosessane. Det kan skje både ved at elevane evaluerer si eiga læring og sine eigne prestasjonar, og ved at dei får høve til å gi uttrykk for si meining om arbeidet til læraren og situasjonen i klassen og på skolen.
Utvalet peiker på at skolebasert vurdering kan vere ressurskrevjande. Utvalet understrekar at det er skoleleiinga som har ansvaret for vurderinga, og viser til tilrådinga frå utvalet til stat og kommune om å sjå nærmare på arbeidsvilkåra til rektorane og kompetansen deira.
For å støtte verksemda i skolane, foreslår utvalet at departementet gjennomgår erfaringane frå forsøk med skolebasert vurdering, ser over det rettleiingsmateriellet som finst og gir støtte til etterutdanning og nye utviklingstiltak.
1.6.2 Høringsfråsegner
Kommunen
Mange av høringsinstansane tek opp spørsmål knytte til ansvarsdelinga mellom forvaltningsnivåa. Kommunenes Sentralforbund
«vil .. påpeke at grunnskolen er et kommunalt ansvar»,
og at framstillinga til utvalet av ansvaret til kommunen og skolen derfor er lite tenleg. Dei aktivitetar utvalet listar opp, er oppgåver KS meiner allereie er nedfelte i kommunal/ fylkeskommunal skoledrift. KS
«ser gjerne at staten bidrar med informasjon og debatt rundt eksamener, prøver og internasjonale undersøkelser, slik at kommunene lettere kan nyttegjøre seg resultatene i sitt lokale utviklingsarbeid.»
Men KS understrekar at
«Det er først og fremst opp til de instanser som har det formelle ansvar, å vurdere og eventuelt forbedre arbeidet.»
Dette synet blir òg støtta av andre høyringsinstansar. Høgskolen i Oslo understrekar at
«Det må være et kommunalt ansvar å systematisere opplysningene frå skolene …… Kommunene må … ha ansvar for nødvendige oppfølgingstiltak.»
Utdanningskontoret i Østfold
«ser en viss fare for at nasjonalt og regionalt statlig nivå lett kan komme til å styre kommunene i for stor grad. Slik styring kan … frata kommunene deres ansvar for å handle på viktige vurderingsområder.»
Utdanningskontoret i Hedmark åtvarer mot å gi inntrykk av at kommunen blir fråteken ansvaret og retten til sjølv å utvikle den kompetansen som er nødvendig for å dekkje behovet for vurdering.
Norsk Lærerlag peiker på at opprettinga av nasjonalt vurderingssystem er avhengig av at den skolefaglege kompetansen på kommunenivå blir sikra.
Lærerforbundet meiner at
«et nasjonalt vurderingssystem må medføre store ressursinvesteringer, særlig på kommune- og skolenivå.»
Lærarlaget
«.. vil .. spesielt trekke fram forslaget om at alle kommuner skal ha tilgang på en velfungerende veiledningstjeneste»,
ikkje minst for å kunne dra nytte av forslaget til utvalet om faglege kompetansesentra og rettleiarkorps.
Lærerforbundet
«støtter utvalgets forslag om å sette større krav til kommunene når det gjelder tilgang på og utvikling av den pedagogiske veiledningstjenesten.»
Fleire av høgskolane gir uttrykk for liknande synspunkt. Høgskolen i Oslo meiner at
«Kommunene må sikre veiledningskompetansen…»
Høgskolen i Bergen
«... savner en sterkere framheving av nødvendigheten av å bygge opp kompetansen til de som skal ha ansvar for vurderingsarbeid både på kommune- og skolenivå.»
Også enkelte av statens utdanningskontor understrekar verdien av at den kommunale rettleiingstenesta blir styrka. Utdanningskontoret i Finnmark
«er opptatt av hvordan veiledningstjenesten kan fungere på kommunenivå i små og grisgrendte kommuner..»
og støttar utvalet når det peiker på at staten må medverke til interkommunalt samarbeid. Utdanningskontoret i Hedmark meiner det er nødvendig å stille krav til kommunane om at dei vurderer si eiga tenesteyting,
«men ikke .. hvordan kommuner organiserer seg for å løse lovpålagte oppgaver.»
Skolen
Fordi skolen er ei samfunnsak, er Norsk Lærerlag
«enig i at både statlig og kommunalt nivå må kunne legge føringer for den skolebaserte vurderingen».
Lærerforbundet
«.. støtter .. at den skolebaserte vurderinga må fokusere mer på elevenes læringsutbytte og i størst mulig grad engasjere seg i lærerens daglige arbeid i forhold til elevene»
og at den skolebaserte vurderinga må ta fatt i område som blir avdekte innanfor andre delar av det nasjonale vurderingssystemet. Somme av høgskolane gir også støtte til tilrådinga frå utvalet om at det bør vere ein samanheng mellom skolebasert vurdering og andre element i det nasjonale vurderingssystemet, på vilkår av at den skolebaserte vurderinga tek utgangspunkt i det skolen opplever at dei har behov for. Men det er likevel ulike oppfatningar om dette. Høgskolen i Hedmark meiner at ein bør leggje til rette for at skolane skal kunne bruke hjelpemiddel som er utarbeidde nasjonalt, men
«Skolene må imidlertid sjøl fortsatt kunne prioritere hva de vil legge vekt på i sitt eget vurderingsarbeid».
Lærarlaget meiner at dei ulike erfaringane ein har med skolebasert vurdering blant anna har samanheng med at reiskapane er for dårleg utvikla, og at ansvaret og oppgåvene til læraren i for liten grad er drøfta og klargjorde. Lærarlaget meiner det bør utviklast materiell og verktøy for skolane. Enkelte av høringsinstansane støttar utvalet når det peiker på at manglande fokus på læringsprosessen kan vere ei forklaring på sviktande interesse blant lærarane. Men Lærarlaget peiker på at problema knytt til byråkratisering og tidspress treng ei nærare avklaring og meiner det er
«urealistisk å regne med at også dette arbeidet kan presses inn i 190-timers rammen».
Skolenes Landsforbund meiner at skolebasert vurdering må vere grunnpilaren i eit nasjonalt vurderingssystem:
«Kvalitetssikring og kvalitetsforbedringer må gjøres til en del av de daglige rutinene i skolehverdagen for å kunne ha noen virkning.».
Forbundet meiner ein må gi tidsressursar til den enkelte skolen til kontinuerleg utviklingsarbeid. SU-kontora må bli mykje betre i stand til å setje i verk etterutdanning. Høgskolane må rustast opp, slik at dei i samarbeid med statens utdanningskontor, kommunane og enkeltskolar kan utvikle målretta etterutdanningstilbod for skolepersonell.
1.7 Organisering av den statlege utdanningsadministrasjonen
1.7.1 Forslaga frå utvalet
1.7.1.1 Noverande organisering
Utvalet tar utgangspunkt i at staten må organisere seg slik at den kan gjennomføre dei oppgåvene nasjonale utdanningsstyresmakter har i samband med utvikling av eit nasjonalt vurderingssystem. Utvalet meiner at omstilling til ei meir mål- og resultatvurderande arbeidsform vil vere ei viktig utfordring for den sentrale utdanningsadministrasjonen.
Eit nasjonalt vurderingssystem bør byggjast opp slik at det gjeld heile utdanningssystemet. Utvalet meiner avdelingane i departementet i dag arbeider med parallelle oppgåver, og at oppgåvene dei er lite eller ikkje samordna. Viktige oppgåver – strategisk planlegging av vurderingsarbeidet, koordinering, innhenting og utarbeiding av data og statistikk, evalueringstiltak og utarbeiding av samanfattande rapportar og utdanningspolitiske utgreiingar – blir langt på veg gjorde på ad- hoc-basis og med eit oppsplitta avdelingsansvar, utan at det finst ei eining som kan gjere dei samanfattande vurderingane av heilskapen.
Utvalet peiker på at departementet hentar inn tenester frå ei rekkje underliggjande instansar og ulike eksterne kompetansemiljø. Utvalet meiner departementet manglar ein heilskapleg, langsiktig strategi.
1.7.1.2 Alternative organisasjonsmodellar
Utvalet tek ikkje standpunkt til korleis staten bør organisere verksemda si, men peiker på tre tenkjelege modellar:
Direktorat
Sjølvstendig eining under departementet
Plan og utviklingseining i staben til departementsråden
Utvalet gjer framlegg om at departementet gjennomgår organiseringa av arbeidet med utvikling, vurdering og oppfølging av innhaldet i opplæringa i grunnskole og vidaregåande opplæring.
Direktorat
Eit direktorat måtte ha til oppgåve å samarbeide med fagmiljø om læreplanutvikling, eksamensavvikling og innhente informasjon og data gjennom rapportering, evaluering og tilsyn. Det kunne også koordinere statlege oppfølgings- og utviklingstiltak, og få til betre samordning mellom grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.
Eit direktorat kan sikre behovet for kontinuitet og fagleg kompetanse. Fagleg autonomi kan gi auka legitimitet. Det kan bli eit tydelegare skilje mellom fagleg forankra vurdering og politisk behandling. Utvalet meiner dette siste er viktig når det er eit erklært mål at departementa skal utvikle seg meir i retning av eit sekretariat for den politiske leiinga.
Problemet er at eit direktorat kan komme noko på avstand frå departementet, slik at nærleiken til den daglege drifta og dei behova den reiser, ikkje blir så tett som ønskjeleg. Dersom ansvaret og instruksane ikkje er klare, kan eit direktorat komme til å gripe inn på område og gjere vurderingar som er ansvaret til departementet. Utvalet peiker også på at eit direktorat kan vere ressurskrevjande, og det representerer ein fare for uheldig byråkratisering.
Sjølvstendig eining underlagd departementet
Eit anna alternativ utvalet skisserer, er ei sjølvstendig plan- og utviklingseining underlagd departemental styring på same måten som Nasjonalt læremiddelsenter og statens utdanningskontor i dag. Utvalet meiner det er naturleg at ei slik eining får eit overordna ansvar for dei same oppgåvene som eit direktorat ville ha fått, og at ein vurderer styringslinjene frå denne eininga i departementet og til ytre etatar, blant anna til utdanningskontora, Eksamenssekretariatet og Nasjonalt læremiddelsenter for å sikre at ein får eit samla og koordinert, slagkraftig apparat.
Ulempa er risikoen for at det kan utvikle seg konfliktar mellom eininga og resten av departementet. Skal ein unngå det, måtte eininga truleg bli bygd opp slik at sentral kompetanse frå noverande avdelingar blir henta inn i eininga, og at ansvaret i avdelingane og deira oppgåver blei tilsvarande reduserte. Resultatet vil elles klart nok bli kompetansestrid og ein fare for unødig byråkratisering.
Ei plan- og utviklingseining i staben til departementsråden
Ei slik eining måtte, i samråd med departementsråden og ekspedisjonssjefane, trekkje opp overordna strategiar og vere i stand til effektivt å kunne involvere både fagavdelingane i departementet og ytre einingar på vegner av departementsråden. Sentral kompetanse frå avdelingane vil måtte bli innhenta, men kompetansen i ei stabseining må først og fremst liggje på planlegging og koordinering. Det å setje tiltak i verk blir overlate til fagavdelingane og ytre etatar. Ei slik løysing vil gi større fleksibilitet og innebere mindre risiko for unødvendig byråkratisering.
1.7.1.3 Statens utdanningskontor
Utvalet konstaterer at departementet har lagt aukande vekt på arbeidet ved utdanningskontora med kvalitetsutvikling og tilsyn og kontroll. Slik utvalet ser det, bør arbeidet systematiserast og koordinerast betre, også mellom utdanningsnivåa. Ein av dei viktigste funksjonane til utdanningskontora vil vere å hjelpe kommunane og skolane til sjølve å utvikle gode vurderings- og evalueringsrutinar og føre tilsyn med det.
Utdanningskontora må ha eit særskilt oppfølgingsansvar ved at dei tek med seg data, resultatinformasjon og analysar tilbake til kommune- og skolesektoren. Utdanningskontora kan etter det utvalet meiner også stå for ein del av den opplæringa og kompetansehevinga som kommunane etterlyser (Jf NTNUs undersøking 1997).
1.7.1.4 Nasjonalt læremiddelsenter og Eksamenssekretariatet
Utvalet meiner at det ikkje er klare nok grenser og ansvarstilhøve i den sentrale utdanningsadministrasjonen. Godkjenning av lærebøker og arbeid med læreplanar, metodiske rettleiingar, etterutdanning, forutan utvikling, formidling og produksjon av kartleggingsprøver og andre prøver burde ha vore betre samordna. Nasjonalt læremiddelsenter, Eksamenssekretariatet og ei rekkje fagmiljø er involverte. Desse institusjonane og miljøa har ikkje alltid den kontakten med kvarandre som er nødvendig.
Etter oppfatninga til utvalet bør Eksamenssekretariatet få eit klarare ansvar for å utvikle alle typar prøver og styrkje sin kompetanse på dette feltet, i samarbeid med dei faglege kompetansesentra utvalet foreslår oppretta, sjå under. For utvalet verkar det unaturleg at Eksamenssekretariatet er underlagt eit statleg utdanningskontor.
Nasjonalt læremiddelsenter bør ha ansvar for å gi brukarane informasjon om prøver og kartleggingsmateriell og rettleiingar i skolebasert vurdering og sjå til at det er tilgjengeleg på Skoledatanettet og på andre måtar.
Utvalet foreslår derfor at departementet gjennomgår ansvar og oppgåver til underliggjande einingar ser på korleis dei best kan utfylle kvarandre og korleis tilhøvet til departementet best kan organiserast.
1.7.1.5 Faglege kompetansesentra
Utvalet meiner at bruken av faglege kompetansemiljø må systematiserast. Universitet og høgskolar, statlege kompetansesentra, forskingsinstitutt osv blir i dag brukte av departementet, men samarbeidet er i for stor grad basert på kortsiktige avtaler. Det har den fordelen at fagkompetansen kan bli brukt når det er behov. Ulempa er at kompetansen ikkje alltid er tilgjengeleg, anten fordi han ikkje finst eller fordi fagmiljøa ikkje er interesserte i oppdrag på dei vilkåra departementet tilbyd. Dei eksisterande samarbeidsformene manglar incentiv som kan auke interessa for skoleforsking.
Utvalet foreslår derfor at departementet etablerer faglege kompetansesentra som kan ha eit samanhengande ansvar for læreplanvedlikehald og utvikling, metodiske rettleiingar, rammer for og innhald i etterutdanning, faglege utviklingstiltak, forskings- og utviklingsarbeid og vere dei næraste faglege rådgivarane for departementet på sine område osv. Sentra må samarbeide med Nasjonalt læremiddelsenter, Eksamenssekretariatet og utdanningskontora. Deira kompetanse kan brukast dersom ein følgjer opp forslaget frå utvalet om å byggje eit observatør- eller rettleiarkorps. Pliktene knytte til internasjonale undersøkingar kan òg bli lagde til desse miljøa. Sentra kunne også få ansvaret for å utvikle kartleggingsmateriell for fag i eit nært samarbeid med blant anna Eksamenssekretariatet.
I den vidare drøftinga av korleis departementet bruker ulike fagmiljø, tilrår utvalet at ulike modellar blir vurderte:
Faglege kompetansesentra med klart definerte oppgåver, finaniserte over statsbudsjettet og knytte til universitets- og/eller høgskolemiljø. Senter for leseforsking ved Høgskolen i Stavanger er eit eksempel. Dei statlege kompetansesentra som ein i dag har for elevar med særskilte behov, grunna vanskar med hørsel, syn, åtferd, lesing osv, bør få ei klarare organisatorisk tilknyting til universitets- og høgskolesektoren
Profilering av universitets- eller høgskolesektoren med utgangspunkt i ideen om Noregsnettet. Dette må innebere ein institusjonell lovnad om at det i profileringa ligg ansvar for kompetansebygging, forsking, utviklingsarbeid og opplæring osv
Langsiktige avtalar med fagmiljø innanfor universitets- og høgskolesektoren om særskilde satsingar
Utvalet meiner det er behov for å prioritere utvalde fag. I første fase bør matematikk, naturfag, norsk m/norsk som andrespråk, engelsk og kunst og handverk prioriterast. Utvalet gjer også framlegg om at det blir etablert eit særskilt kompetansesenter for skolebasert vurdering.
1.7.2 Høringsfråsegner
Frå fleire av høringsinstansane blir det uttrykt skepsis til å byggje opp nye kostnadskrevjande, byråkratiske strukturar (Høgskolen i Tromsø). Høgskolen (i Tromsø) meiner at nye oppgåver kan bli tekne hand om dersom ein tilfører eksisterande strukturar fleire ressursar. Norsk lærerlag er
«kritisk til å bruke store ressurser på å bygge opp et sentralt byråkrati for å administrere et skolevurderingsprogram».
Alternative organisasjonsmodellar
Mange av høyringsinstansane støttar tilrådinga frå utvalet om ein gjennomgang av organiseringa av departementet og underliggjande etatar. Det blir peika på behov for betre samarbeid og koordinering internt i departementet og mellom departement og ytre etatar som har oppgåver knytet til nasjonal vurdering av grunnskolen og vidaregåande opplæring. Men det er berre eit fåtal som uttaler seg om val av organisasjonsmodell.
Somme av utdanningskontora er skeptiske til å etablere eit direktorat. Utdanningskontoret i Nord-Trøndelag
«tror det vil være viktig å bygge videre på videreutvikling av utdanningskontorenes rolle i denne sammenhengen – og etablere en plan- og utviklingsenhet i departementrådens stab».
Utdanningskontora
Lærerforbundet meiner at
«utdanningsdirektørene bør ta seg av både forvaltningstilsyn og veiledningsoppgaver overfor kommunen.»
Nasjonalt læremiddelsenter og Eksamenssekretariatet
Lærerforbundet meiner at ein på lengre sikt
«må vurdere behovet for en sentral faglig instans, et rådsorgan e l. med ansvar for faglig-pedagogisk veilednings- og utviklingsarbeid innenfor det nasjonale vurderingssystemet».
Lærerforbundet støttar tilrådinga frå utvalet om å gi Eksamenssekretariatet eit klarare ansvar for å utvikle alle typar prøver og styrkje sin kompetanse på det feltet. Lærerforbundet meiner
«Eksamenssekretariatet må styrkes og få tilstrekkelige ressurser for å kunne utføre disse oppgavene på en best mulig måte.»
Ei betre koordinering og organisatorisk samordning blir òg støtta av fleire høgskolar. Høgskolen Stord/Haugesund meiner at ei eining
«for kvalitetssikring av skuleverket må få eit overordna ansvar for å utvikla og ta i bruk tenelege dokumentasjons- og analysereiskapar for vurderingsarbeidet på den einskilde skulen».
Universitetet i Oslo ved Utdanningsvitskapleg fakultet meiner
«at et vurderingssystem rent organisatorisk bør få høy prioritet, især en reorganisering av Eksamenssekretariatet. Arbeidet med prøving og evaluering må styrkes og samordnes».
Universitetet meiner ei slik reorganisering må gjelde heile det 13-årige opplæringsløpet.
Utdanningskontoret i Oslo og Akershus sluttar seg til synspunktet frå utvalet om den organisatoriske plasseringa av Eksamenssekretariatet i dag.
Faglege kompetansesentra
Det er brei støtte til tilrådinga om at den bruken departementet gjer av ulike fagmiljø, bør komme inn i fastare former. Lærarlaget
«meiner ideen om å opprette faglige kompetansesentre er interessant, og bør utredes videre. Det er imidlertid for snevert å knytte dette til utvikling av fagdidaktisk kompetanse.» Norsk Skolelederforbund «ser positivt på etablering av faglige kompetansesentra».
Høgskolen i Sør-Trøndelag ser det som
«positivt om samspillet mellom statlig nivå og enkelte fagmiljøer kommer inn i fastere former».
Fleire høgskolar og utdanningskontor peiker på at dette bør sjåast i samanheng med utviklinga av Noregsnettet. Høgskolen i Lillehammer, i Bodø, i Oslo, i Bergen, i Østfold og Universitetet i Tromsø støttar også forslaget om at den bruken departementet gjer av ulike fagmiljø, kjem i fastare former. Høgskolen i Bodø viser til at dette kan gjere at delar av FoU-satsinga til høgskolane kan rettast direkte inn mot problemstillingar og emne knytte til dette feltet.
Samtidig blir det peikt på faren for at kompetanseutviklinga blir avgrensa til miljø som har ein «knutepunktfunksjon». Høgskolen i Sør-Trøndelag meiner at dersom målet er ei generell kompetanseheving i skolen, er det viktig at fleire fagmiljø med interesse for og engasjement i saksområdet får høve til å delta. Ein kan leggje til rette for at spesielt utvalde miljø kan fungere som støttemiljø for andre. Utdanningskontoret i Hordaland peiker òg på at
«vurderingskompetanse må finnes i alle deler av landet, og at en regional tenkning må legges til grunn for drøftinga.»
Kommunenes Sentralforbund
«går mot etablering av nye, faglige kompetansesentra. Totalt sett er det anselig kompetanse på dette emnet, utfordringen ligger i å samordne og formidle informasjon».