7 Organisatoriske konsekvensar for den statlege utdanningsadministrasjonen
7.1 Noverande organisering
Den noverande organiseringa av den statlege forvaltninga av grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blei etablert på basis av prinsipp om rolle- og ansvarsdeling, slik det er gjort greie for i St meld nr 37 (1990–91) og Innst S nr 186 (1990–91), og i St prp nr 75 og Innst S nr 185 (1991–92).
Den statlege utdanningsadministrasjonen består av departementet, Nasjonalt læremiddelsenter, Eksamenssekretariatet og statens utdanningskontor i kvart fylke.
Oppgåvene for departementet er etter St meld nr 37 avgrensa til saksforhold med klar utdanningspolitisk karakter
ansvar for sentrale eksamenar og prøver som framleis skulle vere eit statleg ansvar
utvikling og godkjenning av læreplanar
den delen av skoleleiaropplæringa og anna etterutdanning som staten skulle ha ansvar for
den delen av det sentralstyrte utviklingsarbeidet som staten framleis skulle ha hand om
den resultatvurdering og resultatoppfølging som blei ei statleg oppgåve
I meldinga blei det understreka at det praktiske arbeidet med oppgåvene i hovudsak skulle leggjast til organ utanfor departementet.
Nasjonalt læremiddelsenter har ansvar for godkjenning av lærebøker, utvikling av materiell til språkopplæring, programvareutvikling, temahefte, rettleiingsmateriell og audiovisuelle undervisningsmiddel. Senteret har gradvis fått meir omfattande oppgåver innanfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi, deriblant utvikling av nettbaserte løysingar. Senteret har eige styre.
Eksamenssekretariatet har ansvaret for at det blir halde avgangsprøve i grunnskolen og sentralgitt prøve i vidaregåande opplæring. Eksamenssekretariatet har også oppgåver knytte til fag- og sveineprøver og ansvar for at det blir gitt kriterium for vurdering og retningslinjer for ulike prøveformer. Eksamenssekretariatet er organisert som ein del av Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus.
Oppgåvene til statens utdanningskontor omfattar
rapportering, evaluering og resultatoppfølging
tilsyn innanfor opplæringssektoren
bidrag til god koordinering mellom utdanningsområda
leiaropplæring og etterutdanning for lærarar
sentralstyrt forsøks- og utviklingsarbeid
informasjon og rettleiing
Sentrale oppgåver for statens utdanningskontor har vore knytte til gjennomføring av eksamen og tilstandsrapportering. Vidare fekk kontora som oppgåve å medverke til å gjennomføre reformer i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, til nettverksbygging og koordinering av samarbeidet mellom dei ulike aktørane i regionen. Kontora har også arbeidd med kompetanseutvikling, forsøks- og utviklingsarbeid, informasjonsverksemd og fagleg rettleiing og tilsynsoppgåver retta mot kommune- og skolenivået, mellom anna legalitetskontroll og klagebehandling. Somme kontor har oppgåver av nasjonal, landsdekkjande art.
7.2 Organiseringa av arbeidet med vurdering og utvikling
Det statlege arbeidet med vurdering og utvikling har i hovudsak vore delt mellom departementet, Eksamenssekretariatet og utdanningskontora. Nasjonalt læremiddelsenter har også vore involvert i dette arbeidet med det ansvaret senteret har for å produsere og distribuere ymse materiell. I tillegg kjem ansvar for informasjons- og kommunikasjonsteknologi i utdanninga og for nettbaserte system.
Det delte ansvaret har enkelte klare veikskapar
den heilskaplege utviklinga på feltet blir skadelidande
overføringa av erfaringar og vurderingar mellom dei ulike aktørane blir svekt
tilgjenget for brukarane blir svekt og meir komplisert
det er overlappande kompetanse på ulike stader
I Innst S nr 96 (1995–96) sa kyrkje-, utdannings- og forskingskomitéen at staten må ha hovudansvaret for å stille verktøy til disposisjon for vurderingsarbeidet på alle nivå.
Departementet meiner at dagens ansvarsdeling ikkje sikrar god nok koordinering av arbeidet med nasjonal vurdering og kvalitetsutvikling. Det er for svak kopling mellom bruk av eksamens- og prøveresultat og utvikling av læringsprosessar og læremiddel. Vidare er det i dag for liten samanheng mellom deltakinga i det internasjonale arbeidet, aktuelle forskingsoppdrag og det utviklingsarbeidet Eksamenssekretariatet har ansvar for. Sidan læreplanverket ligg til grunn for både læremiddelutvikling og eksamensavvikling, er det no bygd opp læreplankompetanse både i Nasjonalt læremiddelsenter og Eksamenssekretariatet, i tillegg til læreplankompetansen i departementet.
Konklusjon
Departementet meiner det er nødvendig å vidareutvikle den modellen som blei vald i St meld nr 37 (1990–91). For å oppnå større heilskap og betre koordinering av oppgåver i utdanningssektoren går departementet inn for at dei oppgåvene som i dag blir tekne hand om av Eksamenssekretariatet og Nasjonalt læremiddelsenter, blir overførte til eit nasjonalt utviklingssenter, i tillegg til oppgåver som blir overførte frå departementet.
7.3 Eit nasjonalt utviklingssenter for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa
7.3.1 Oppgåver og funksjonar
Formålet med eit nasjonalt utviklingssenter er
å samle oppgåver med relevans og samanheng på éin stad og skape eit breitt miljø slik at ein oppnår heilskapleg oversikt og samla kompetanse på område som har samanheng med kvarandre
å få eit organ som er i stand til å skjøtte sentrale utviklings- og informasjonsoppgåver overfor departement, kommunar, fylkeskommunar, skolar og lærebedrifter
Departementet meiner at ein med dette kan oppnå generell kvalitetsutvikling i heile sektoren, betre koordinering av faglege og økonomiske ressursar, betre målretting av statens innsats og styrking av det fagleg-pedagogiske rettleiingstilbodet. Samlinga av oppgåver i det nasjonale utviklingssenteret vil tydeleggjere det ansvaret departementet har, og styrkje og effektivisere dei rollene departementet har som sekretariat for den politiske leiinga og som sektor- og etatsstyrar.
Utviklings- og støttefunksjonar
Det nasjonale utviklingssenteret vil få ein viktig funksjon når det gjeld rettleiing og støtte til skolar, lærebedrifter, kommunar og fylkeskommunar. Dette vil mellom anna omfatte utvikling av rettleiingsmateriell, under dette nettbaserte system som lettare vil kunne stille materiell til disposisjon for brukarane. Drift og utvikling av den planlagde informasjons- og kommunikasjonsteknologi-baserte ressursbasen, som skal brukast i skole- og bedriftsbasert vurdering lokalt og vere eit hjelpemiddel for den enkelte læraren og instruktøren i arbeidet, vil inngå i dette arbeidet.
Informasjonsfunksjonar
Utviklingssenteret vil få ansvar for å hente inn og utarbeide den statistikken som i dag blir behandla i departementet. I tillegg kjem ansvar for brukarundersøkingar, forsking og forsøks- og utviklingsarbeid. Sentret vil få ansvar for å levere data til departementet og å sjå til at informasjon om utviklinga blir tilbakeført til både skolar, lærebedrifter, kommunar og fylkeskommunar. Senteret får også ansvar for å leggje til rette informasjon og data for å gi best mogleg kunnskapsgrunnlag for planlegging og gjennomføring av utdanningspolitikken.
Utviklingssenteret skal ikkje sjølv drive forsking eller utføre brukarundersøkingar, men i hovudsak bestille oppdrag frå kompetente faglege miljø. Sentrale aktørar som tek på seg oppdrag i denne samanheng, vil vere fagmiljø i universitets- og høgskolesystemet, men også andre private eller offentlege faginstitusjonar med relevant kompetanse vil vere aktuelle oppdragstakarar.
Delegerte forvaltningsoppgåver
Utviklingssenteret skal ha ansvaret for oppgåver som i dag er lagde til Nasjonalt læremiddelsenter og Eksamenssekretariatet og som mellom anna gjeld arbeid med læremiddel og godkjenning av lærebøker, eksamenar, prøver og andre oppgåver knytte til vurderinga av elevar og lærlingar. I tillegg vil det vere aktuelt å overføre oppgåver til senteret som i dag ligg i departementet og gjeld mellom anna evalueringsarbeid, sider ved læreplanarbeidet og godkjenning av lærarkompetanse. Senteret vil òg få oppgåver når det gjeld anbodsrundar, konkretisering av oppdrag og kontakt med forskingsmiljøa.
7.3.2 Styringsform
Nasjonalt utviklingssenter skal arbeide med informasjon, pedagogiske utviklingstiltak, vurdering og resultatoppfølging. Den styringsforma som blir vald, må sjåast i samanheng med dei oppgåver og ansvarsforhold utviklingssenteret får pålegg om, og med dei behov departementet har for samhandling med ytre etatar som får oppdrag på område av nasjonal interesse.
Det kan tenkjast ulike organisatoriske modellar. Sett i lys av oppgåver som utviklingssenteret skal ha ansvar for, og som er knytte til forsking og vurdering av systemet, vil eit eige styre medverke til å gi senteret rimeleg grad av fristilling i forhold til departementet. Departementet som etatsstyrar skal fastsetje rammer for verksemda ved senteret og instruks for styret.
Denne styringsmodellen gjer det mogleg for departementet å delegere oppgåver, men samtidig ha hand om det politiske styringsansvaret. Dei strategiske og administrative vedtaka som gjeld det indre livet i senteret, vil styret ha ansvar for. Samtidig vil styret kunne tilføre sektoren nyttig kompetanse som styrkjer det faglege nivået. Styret må få slikt handlingsrom at det får ein meiningsfull funksjon.
Forholdet mellom styre og administrerande direktør bør regulerast ved instruks. Direktøren rapporterer til styret.
7.3.3 Forholdet mellom departementet og utviklingssenteret
Som den øvste ansvarlege for å utvikle eit støtteapparat for arbeidet med kvalitetsutvikling har departementet det overordna ansvaret for å sjå til at systemet for vurdering og kvalitetsutvikling fungerer slik det skal.
Prinsippa for arbeidsdeling mellom departementet og utviklingssenteret skal vere:
Departementet skal framleis ha ansvar for lov- og forskriftsarbeidet
Departementet skal peike ut sentrale område for forsking og sentralinitiert forsøks- og utviklingsarbeid
Departementet skal utvikle nasjonale handlingsplanar for utdanningssektoren.
Departementet fastset kurs- og linjestruktur og læreplanar for opplæringa i grunnskole og vidaregåande opplæring
Departementet skal tildele utviklingssenteret oppgåver innanfor dei økonomiske rammene for verksemda gjennom årlege tildelingsbrev og etatsstyringsmøte
Utviklingssenteret skal rapportere resultatvurderingar gjennom periodiske rapportar
Utviklingssenteret får arbeidsoppgåver, som vil vere ein kombinasjon av delegerte forvaltningsoppgåver i samband med utvikling av prøvemateriell, læremiddel og støtte- og rettleiingstiltak for lokalt utviklingsarbeid, og konkrete oppdrag frå departementet i samband med utarbeidinga av læreplanar
Utviklingssenteret skal konkretisere forskingsoppdrag på sentrale område, utlyse oppdrag og inngå kontraktar med forskingsinstitusjonar
7.4 Rolla til statens utdanningskontor
Med bakgrunn i St meld nr 37 (1990–91), jf Innst S nr 186 (1990–91), blei statens utdanningskontor i 1992 oppretta i kvart fylke, med unntak av at Oslo og Akershus har felles kontor. Skoledirektørembeta blei nedlagde samtidig.
Siktemålet med utdanningskontora var klarare nasjonal styring, og forenkling, samordning og betre samanheng på tvers av utdanningsområda og forvaltningsnivåa. Som konsekvens av desse hovudprinsippa fekk utdanningskontora ansvar og oppgåver for eit vidare felt enn skoledirektørembeta. Utdanningskontora fekk oppgåver retta mot alle utdanningsnivåa. På høgskolesektoren blei kontora sitt arbeid likevel noko endra i 1994 etter at kvar høgskole fekk eige styre.
Utdanningskontora fungerer etter oppfatninga til departementet som eit godt bindeledd mellom departementet og utdanningssektoren i kommunane og fylkeskommunane. Erfaringane så langt tilseier at den noverande organiseringa av den regionale statlege utdanningsadministrasjonen blir ført vidare. Departementet meiner det er viktig å ha eit regionalt kontor som kan ha nær kontakt med brukarane, sjå utdanningsnivåa lokalt under eitt og avlaste departementet. Sidan opprettinga har kontora utvikla brei kompetanse og kjennskap til kommunar og fylkeskommunar. Dette er avgjerande for å kunne gi god rettleiing og støtte og drive oppfølging.
Departementet meiner at statens utdanningskontor må spele ei sentral rolle i arbeidet med ein nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling. Dei viktigaste oppgåvene vil vere å gi bidrag – med ulike verkemiddel – til at skoleeigarane og skolane sjølve utviklar gode rutinar for eigenvurdering av si samla verksemd, og å gi årlege tilstandsrapportar til departementet.
St meld nr 23 (1992–93) Om forholdet mellom staten og kommunane presiserer at rettleiing er ei sentral oppgåve for den lokale statsforvaltninga. Utdanningskontora skal i framtida føre vidare og intensivere nettopp dette arbeidet. Med hjelp frå det nasjonale utviklingssenteret skal dei ha ei sentral rolle ved å
drive aktiv rettleiing
stimulere og støtte gode vurderingsprosessar lokalt, slik at skolane kan utvikle seg som lærande organisasjonar
utarbeide og tilbakeføre data
vere pådrivar for kompetanseutvikling lokalt
gjennomføre samtalar med skoleeigarane om utdanningsspørsmål
skape møteplassar og samarbeide med alle aktører innanfor regionen som har tilknyting til utdanning
leggje til rette for utdanningspolitiske debattar lokalt ved å framskaffe informasjon og forskingsresultat
Utdanningskontora sitt arbeid med tilsyn skal styrkjast. Dette skal skje gjennom kontakt og dialog med kommunane og fylkeskommunane. I tillegg skal arbeidet med oppfølging av statens økonomireglement, spesielt innanfor tilskottsforvaltning, førast vidare.
Departementet vil understreke at den viktigaste oppgåva for utdanningskontora er å støtte kommunar og fylkeskommunar i arbeidet med å sikre og utvikle opplæringstilbodet. Statens utdanningskontor skal framleis ha ansvar for informasjon og rettleiing om nasjonal utdanningspolitikk, tilstandsvurderingar, legalitetskontroll og tilsyn, slik at systemet fungerer i samsvar med dei nasjonale måla og intensjonane for utdanningssektoren og i samsvar med gjeldande lover og reglar.