St.meld. nr. 31 (2002-2003)

Storbymeldingen

Til innholdsfortegnelse

2 Samordning av statlig politikk

Regjeringen mener samordningen av statlig politikk overfor storbyene må styrkes.

Bedre beslutnings- og samordningsprosesser for storbyregionene er en av hovedutfordringene i storbypolitikken. Internasjonalt er denne utfordringen forbundet med begrepet «metropolitan governance». Dette er en langsiktig utfordring, ettersom endringer i beslutnings- og samordningsprosessene innebærer endringer i etablerte vaner og strukturer

Over halvparten av landets befolkning bor nå i de seks største storbyregionene. Storbyregionenes betydning for nasjonal verdiskaping, regional utvikling og levekår har økt i takt med en betydelig vekst i disse områdene. Storbyene har samtidig spesielle utfordringer som følge av denne veksten. Regjeringen mener at utviklingen i og rundt storbyene må skje på en måte som tjener både storbyregionene og statens målsetninger. Dette må gjøres gjennom å styrke storbyregionenes ansvar og handlingsrom og samordne statens politikk i storbyregionene på en bedre måte.

Gjennom samarbeidet med storbyene om storbymeldingen er tilbakemeldingen fra byene at manglende samordning av statlig politikk ofte hindrer en god og hensiktsmessig utvikling av storbyregionene. Storbyenes problemer må tas på alvor. Regjeringen vil derfor tenke nytt og annerledes i forhold til hvordan staten organiserer sin politikk overfor storbyregionene. Formålet er å ha samordningsmekanismer som gjør det mulig å finne omforente løsninger som sikrer en helhetlig utvikling i storbyregionene.

2.1 Bedre samordning av statlig politikk

I storbyregionene kan gjennomføring av byutviklingsprosjekter ofte stoppe opp på grunn av konflikter mellom staten som grunneier og sektoransvarlig og kommunen som planmyndighet.

Regjeringen mener at denne typen konflikter bør løses gjennom å løfte saken til departementene og regjeringen. For det første må de eksisterende samordningsmekanismer i plansystemet tydeliggjøres og forbedres. For det andre må det etableres en ny og supplerende ordning for samordning av statlig politikk.

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for samordning av statlig politikk overfor kommunesektoren. Et samordningsansvar for storbyregionene vil være en utvidelse av dette ansvaret. Miljøverndepartementet har det overordnete ansvaret for planlegging etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven, herunder innsigelsesinstituttet. Konflikter som gjelder alternative løsninger av arealbruk og lokalisering skal fortsatt løses gjennom mekanismene i plansystemet.

Regjeringen vil samtidig at Miljøverndepartementets ansvar for å finne løsninger i arealbruk- og lokaliseringssaker og håndtering av statlige innsigelser skal presiseres.

Den nye samordningsordningen som regjeringen foreslår, skal gjelde økonomiske rammebetingelser for planlegging og utvikling. Kommunal- og regionaldepartementet gis ansvaret for å finne løsninger på konflikter som er knyttet til økonomiske rammebetingelser for planlegging og gjennomføring av byutviklingsprosjekter. Når det gjelder de eksisterende samordningsmekanismer knyttet til plansystemet, vil regjeringen understreke betydningen overfor statlige fagorganer av at de på et tidligst mulig tidspunkt i planprosessen redegjør for hva som er nasjonale og regionale interesser knyttet til planområdet. I tillegg må fylkesmannens oppgave med å få statlige organer til å medvirke aktivt i kommunens planlegging, og komme fram til omforente løsninger gjennom megling, understrekes. Målsetningen må være å unngå konflikter mellom staten og storbyene.

Avgrensinger

Regjeringen presiserer at den nye samordningsordningen skal supplere, ikke erstatte, eksisterende ordninger.

  • Ordningen fratar ikke det enkelte departement sektor- og samordningsansvar.

  • Areal- og byutviklingspørsmål skal fortsatt løses gjennom plansystemet.

Konflikter i storbyregionene mellom for eksempel storbykommunen og en av nabokommunene, eller fylkeskommunen og kommuner i storbyregionen må løses lokalt, og/eller gjennom plansystemet, og er ikke aktuelle i forbindelse med den nye ordningen.

Ordningen skal ikke medføre løsninger som gir økte utgifter for staten.

Beskrivelse av ordningen

Den nye ordningen skal gjelde for økonomiske rammebetingelser for planlegging og utvikling. Det vil si i tilfeller hvor økonomiske interesser eller økonomiske føringer hindrer eller vanskeliggjør planlegging og gjennomføring av byutviklingsprosjekter. Gjennom den nye ordningen skal staten bli bedre til å synliggjøre de økonomiske rammebetingelsene og tydeliggjøre hva som er kommunenes handlingsrom. Behovet for en ny ordning er særlig stort der det foreligger godkjente planer for utbygging, men hvor endrede statlige prioriteringer eller mangelfull medvirkning hindrer gjennomføringen av prosjektet. Kommunal- og regionaldepartementet vil få ansvaret med å koordinere kontakten med storbyene i slike saker. Storbyene gis anledning til å melde inn slike saker, men før slike saker fremmes for Kommunal- og regionaldepartementet forutsettes det at man har forsøkt å finne en løsning regionalt. Fylkesmannen får i oppgave å megle mellom partene, og skal deretter vurdere og anbefale om saken skal fremmes for Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet forelegger saken for berørte departementer. I saker som berører statlig eiendomsforvaltning vil det være behov for et nært samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet og berørte sektordepartementer.

Oppsummering

Kommunal- og regionaldepartementet får et nytt ansvar overfor storbyene når det gjelder avklaring av økonomiske rammebetingelser som hindrer planlegging eller gjennomføring av byutviklingsprosjekter. Konflikter som gjelder areal- og lokaliseringsspørsmål skal fortsatt løses gjennom plansystemet. Prosessen i slike saker vil bli at fylkesmannen administrerer megling regionalt, og vurderer og anbefaler om saken skal forelegges Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet forelegger saken for berørte departementer, og samarbeider med Arbeids- og administrasjonsdepartementet og berørte sektordepartementer i saker som berører statlig eiendomsforvaltning.

Regjeringen vil måtte foreta videre utredninger og konkretiseringer av en slik ordning, og vil komme tilbake med en nærmere presisering.

Behovet for videreutvikling av dialogen 

Samtidig som regjeringen vil etablere en ordning for bedre samordning av statlig politikk i forhold til storbyregionene, vil regjeringen videreut­vikle den løpende dialogen med storbyene om statlig politikk i storbyregionene. Regjeringen mener Samarbeidsforum for storbyutvikling fortsatt er et egnet forum for diskusjon om rammebetingelser og prinsipper for byutvikling.

Miljøverndepartementet leder og har sekretariatsfunksjonen for dette forumet. Regjeringen vil vurdere hvordan dette forumet for byutviklingsspørsmål og andre ordninger for dialog mellom storbyene og staten skal videreutvikles.

2.2 Storbyene skal få større ansvar og handlingsrom

Sem-erklæringen slår fast at samarbeidsregjeringen gjennom desentralisering av makt og myndighet vil styrke lokaldemokratiet. Regjeringens ansvar er å gi kommunesektoren rammevilkår slik at kommunepolitikerne får handlingsrom til å prioritere. Når det kommer til valg av virkemidler er det kommunepolitikerne som må finne den beste løsningen for sin kommune.

2.2.1 Modernisering av kommunesektoren

Storbykommunene skal gjennom forsøksordninger få mer ansvar og handlingsrom innenfor flere oppgaver som i dag er statlige eller fylkeskommunale. Forsøkene skal gi oss svar på om andre forvaltningsløsninger og modeller for oppgavefordeling kan skape et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud, og er bedre tilpasset innbyggerne, enn det vi har i dag.

Regjeringens målsettinger for modernisering av kommunesektoren er tredelt:

  • Utvikling av lokaldemokratiet gjennom økt frihet. Kommunene skal ha handlingsrom til å foreta prioriteringer ut fra lokale behov og ønsker.

  • En mer kostnadseffektiv utnyttelse av ressurser, der pengene vi investerer gir mer og bedre velferd. Mer effektiv ressursutnyttelse skal oppnås gjennom lokal frihet og lokalt ansvar. Det vil være opp til den enkelte kommune å velge egnede effektive løsninger. Hovedoppgaven for sentrale myndigheter vil være å sørge for at kommunen får effektivitetsfremmende rammevilkår.

  • En individtilpasset tjenesteproduksjon. Offentlig sektor er til for innbyggerne, og må tilpasse seg deres ønsker og behov.

Innbyggerne må stå i sentrum når vi planlegger utviklingen av vårt velferdstilbud.

Det er kommunene som har ansvaret for tilretteleggingen av hvordan tjenestetilbudet skal organiseres. Regjeringens mener derfor at kommunesektoren må ha en viktig rolle i prioriteringen av ressurser basert på en bred forståelse av innbyggernes behov. Storbyene vil ha spesielt gode muligheter til å tilby et bredere spekter av løsninger og brukertilpasning, særlig når det gjelder økt likebehandling mellom private og offentlige tilbydere av tjenester. I storbyregionene er det marked for private aktører som yter tjenester innenfor det kommunale ansvarsområdet, og det er befolkningsgrunnlag som gjør at kommunene enklere kan legge til rette for at innbyggerne skal kunne velge mellom ulike tilbud. Regjeringen har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund etablert nettverkssamarbeid mellom kommuner som har til hensikt å vinne erfaringer med og prøve ut ordninger med friere brukervalg og mer effektiv tjenesteproduksjon:

  • Nettverkssamarbeid for friere brukervalg: I alt 11 kommuner, derav Kristiansand, Oslo, Trondheim og Tromsø, deltar for å få utredet kritiske suksessfaktorer og konsekvenser av arbeidet med friere brukervalg i kommunene.

  • Effektiviseringsnettverkene: Det er etablert nettverk mellom kommuner for å vinne erfaringer med forbedring av tjenestetilbudet gjennom effektiviseringsutvikling i de deltakende kommuner, og å finne frem til nasjonale indikasjoner for kvalitets- og effektivitetsutvikling i kommunal sektor.

I tillegg har regjeringen nylig lansert et eget omstillingsprogram for kommunene gjennom å støtte opp om kommuner som gjennomfører en helhetlig omstillingsprosess og som bruker flere ulike virkemidler for å oppnå økt innbyggerfokus og bedre effektivitet.

Regjeringen vil også i kommuneproposisjonen for 2004 drøfte ulike modeller for å stimulere til mer bruk av konkurranse.

Rammefinansiering og lokale stykkprisordninger

Regjeringens moderniseringsredegjørelse fastslår at det i kommunesektoren er mange tilfeller der det er naturlig med fristilling av tjeneste-produk­sjon. Det må imidlertid være opp til de folke­valgte i den enkelte kom­mune å velge egnede, effektive løs­ninger. Regjeringen vil gi kommunene større frihet – til å velge måter å organisere tjenestetilbudet på, til innenfor videre rammer å bestemme utforming av tjenestene, til å disponere statlige overføringer, og til reelt sett å påvirke sine inntekter.

Friere stilling for kommuner og statlige tjenesteytere, større valgfrihet for brukerne og flere ordninger der pengene følger brukerne vil føre til en sunn konkurranse mellom of­fentlige tje­neste­produsenter. Det gjør det også lettere å åpne for konkur­ranse mellom offentlige og private aktører.

For å imøtekomme innbyggernes behov, mener regjeringen det vil være en god løsning å stimulere kommunene til å ta i bruk lokale stykkprisordninger. Ved å legge til rette for kommunal stykkprisfinansiering ved at pengene følger brukerne, vil innbyggeren kunne velge fritt mellom det private eller offentlige tjenestetilbudet i kommunen. Gjennom rammefinansiering har kommunene det finansielle ansvaret, samtidig som et slikt system i større grad vil likebehandle private og kommunale aktører. Om det er flere typer tilbud/tilbydere i kommunen, kan innbyggerne slik velge hvilke tjenester de vil benytte.

Gjennom rammefinansiering fastsetter staten inntektsrammene, mens det blir kommunesektorens ansvar å tilpasse utgiftene til inntektene. Muligheten til å fastsette endelige budsjettramme på forhånd sikrer makroøkonomisk styring og kostnadskontroll. Rammetilskuddet er basert på objektive kriterier som gir grunnlag for en rettferdig fordeling av inntekter mellom kommunene basert på forskjeller i behov (f.eks. alderssammensetting) og kostnadsforhold (f.eks. bosettingsmønster). Rammestyring bidrar også til å styrke lokaldemokratiet ved at kommunepolitikerne får økt handlingsrom. Muligheten for lokale løsninger og valg er en forutsetning for kreative og innovative kommuner, og stimulerer til mer kostnadseffektive løsninger ved at kommunene beholder gevinsten ved å ta i bruk «smarte» løsninger. I tillegg er det en effektiviseringsgevinst ved at nivået på tjenesteytingen er resultat av en prioriteringsdiskusjon i kommunene.

Gjennom en slik ordning vil det automatisk tas hensyn til lokale kostnadsforskjeller, fordi størrelsen på rammetilskuddet varierer med kostnadsforskjeller grunnet befolkningssammensetning, bosetting og andre strukturelle forhold i kommunene. Flere kommuner har allerede fattet interesse for å utarbeide lokale ordninger for innsatsstyrt finansiering i kommunen. Kristiansand kommune har utviklet en kalkylemodell for innsats-styrt finansiering av hjemmebaserte omsorgs­tjenester i kommunen. I Trondheim kommune er det utarbeidet et kriteriesystem for fordeling av ressursene basert på gruppestykkpris for helse- og omsorgsektoren.

En annen måte vil være statlige stykkprisordninger som gis direkte til bruker eller institusjon uten å ta veien om kommunen. Ulempen med en slik løsning er at disse tilskuddene vil bli skjermet fra kommunale og statlige prioriteringer når det ikke settes et øvre «tak» for bruken av tjenesten, og kostnadskontroll og utgiftsøkning blir lett ett problem. Hvis kommunene fratas de finansielle virkemidlene, blir det også vanskelig å tilrettelegge tjenesteytingen i tråd med befolkningens behov.

Regjeringen mener at rammestyring av kommunesektoren best fremmer målsetningene om økt lokaldemokrati og brukertilpasning. Kombinasjonen av kommunal rammefinansiering og brukertilpasning av lokal tjenesteproduksjonen vil gi de beste betingelser for den enkelte innbygger i storbyene, og skape større rom og interesse for kommunenes egne prioriteringer.

Økt bruk av rammefinansiering vil derfor styrke lokaldemokratiet samtidig som det vil gi en mer brukertilpasset tjenesteproduksjon gjennom friere brukervalg og økt interesse for kommunenes egne prioriteringer.

2.2.2 Statlige reformer og satsingsområder

Regjeringens forslag til reformer og endret oppgavefordeling innenfor områder med tjenesteyting som Rusreform I og II, samt oppfølgingen av fattigdomsmeldingen og forsøk med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområder, vil i vesentlig grad forbedre storbyregionenes mulighet til å løse egne problemer og ivareta og utvikle egne muligheter.

Rusreform I og II og rusmiddelproblemer

Regjeringens forslag til Rusreform I, jf. Ot.prp. nr. 3 (2002-2003) ble vedtatt av Stortinget 28. januar 2003. Reformen innebærer at ansvaret for spesialiserte helsetjenester overføres fra fylkeskommunene til de regionale helseforetakene. Med det fremlagte forslaget i Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (Rusreform II og rett til individuell plan) foreslår regjeringen at fylkeskommunens gjenværende ansvar for spesialiserte sosiale tjenester og døgninstitusjoner for omsorg for rusmiddelbrukere, overføres til kommunene. Det tas sikte på at Rusreform I og II kan tre i kraft samtidig fra 1. januar 2004.

Det er i dag 3 forvaltningsnivåer i rusomsorgen. Det er lite rasjonelt. Etter forslagene i Rusreform II vil kommunene og staten stå igjen med det samlede ansvaret. Med Rusreform II sluttføres Regjeringens omorganisering av rusomsorgen. Ansvaret for alle tiltak, med unntak av spesialiserte helsetjenester, vil ligge i kommunene. Det muliggjør en helhetlig tiltakskjede, til beste for brukerne.

Kommunene har i dag det grunnleggende ansvaret for å yte bistand til rusmiddelmisbrukere. Kommunen er den primære velferdsprodusenten i dagens Norge. Kommunene har ansvaret for vesentlige deler av velferdsapparatet; kommunehelsetjenesten herunder fastleger, sosialtjenesten, barnevern, boligkontor, skole og kulturetat. I mange kommuner finnes det dessuten andre sentrale samarbeidsparter som politi eller lensmann, trygdekontor og Aetat. Hele dette apparatet er viktige bidragsytere i behandlingen av og omsorgen for rusmiddelmisbrukere.

Det er kommunene som har de beste kunnskaper om den enkelte rusmiddelmisbruker og kan fange opp lokale behov. Dette gir kommunene de beste forutsetninger for å skape et helhetlig tiltaksapparat med en sammenhengende behandlingskjede, hvor institusjonsplasser utgjør et supplement til de mer tradisjonelle kommunale tiltakene.

Regjeringen la i oktober 2002 fram en egen Handlingsplan mot rusmiddelproblemer. Handlingsplanen er av generell karakter og tiltakene skiller i liten grad mellom mindre og større kommuner. Blant de store utfordringene i dagens rusmiddelpolitikk er å:

  • føre en samordnet politikk som reduserer rusmiddelproblemene

  • styrke kontrollen med ulovlig produksjon, innførsel og omsetning av rusmidler

  • styrke den forebyggende innsatsen i kommunene og lokalsamfunnene

  • sikre misbrukere og deres pårørende god hjelp og omsorg

SATS

Det er god velferdspolitikk å få flere i arbeid eller aktiv virksomhet og færre på trygd og sosialhjelp. Dette vil også styrke finansieringen av velferdssamfunnets ytelser. Tallet på alderspensjonister vil stige sterkt etter 2010, og det blir flere pensjonister og færre i arbeid. Økning i antallet som mottar uførepensjon og andre trygder og pensjoner vil bidra til ytterligere utgiftsvekst og en nedgang i den yrkesaktive befolkningen. Veksten i arbeidsstyrken vil avta de kommende årene. Samtidig vil etterspørselen etter arbeidskraft øke i en del sektorer, ikke minst i pleie- og omsorgssektoren. Dette forsterker nødvendigheten av å føre en politikk som hindrer at stadig flere faller ut av arbeidsstyrken. Skal flere komme i arbeid, må det være godt samsvar mellom de kvalifikasjonene folk i arbeidsstyrken har, og de jobbene som tilbys. I en situasjon med arbeidsledighet samtidig som vi har mangel på arbeidskraft i mange sektorer, stilles blant annet kvalifiseringsarbeidet, utdanningssystemet og helsetjenesten overfor store utfordringer.

I St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten (SATS) foreslo regjeringen en omorganisering av velferdsforvaltningen basert på tre elementer:

  • En enhetlig 1. linjetjeneste hvor kommunene tilbys driftsansvaret.

  • To nye statlige etater, en for arbeid og en for pensjoner og familieytelser.

  • Videreføring av det kommunale ansvaret for sosialtjenesten.

Stortinget har vedtatt å sende meldingen tilbake til regjeringen som vil arbeide videre med å få frem et nytt beslutningsunderlag for Stortinget. Målsetningen om mer brukervennlige velferdstjenester som fanger opp og løser brukernes individuelle behov vil ligge til grunn også i det videre arbeidet.

Det kan være en særlig utfordring for dem som opplever fattigdom å finne frem i et oppsplittet offentlig tjenesteapparat i storbyene. I det videre arbeidet med SATS vil det være viktig å bedre tilgjengeligheten og gi et mer samordnet tjenestetilbud med særlig vekt på å lede flere mot arbeid.

Fattigdom

Fattigdomsutfordringen angår hele landet. Blant storbyene er utfordringen særlig stor i Oslo. Lavinntekt – under 50% av medianinntekten – er blant storbyene i dag først og fremst et Osloproblem. Den negative utviklingen man hadde i 10-årsperioden 1986 – 1996 ser heldigvis ut til å ha stoppet opp også i Oslo. Men det er en spesiell utfordring å redusere andelen med lavinntekt i Oslo.

I tiltaksplan mot fattigdom er det redegjort for at regjeringen vil bygge innsatsen på følgende strategier:

  • Arbeid – styrke selvforsørgelse og tilknytning til arbeidslivet. Arbeid er viktigste strategi i arbeidet med å bekjempe fattigdomsproblemet. Regjeringen vil derfor målrette 1000 plasser i arbeidsmarkedstiltak for langtids sosialhjelpsmottakere. Ungdom under 25 år og enslige forsørgere som er langtidsmottakere av sosialhjelp skal prioriteres. Plassene vil blant annet bli lagt til enkelte bydeler i Oslo og andre storbyer med et høyt antall langtidsmottakere av sosialhjelp. Regjeringen vil også målrette 300 tiltaksplasser til arbeidsmarkedsrettet kvalifisering for innvandrere. Det vil også her være aktuelt å legge en stor andel av plassene til Oslo og andre storbyer. Tiltaksplassene vil være et viktig virkemiddel for å styrke kommunenes arbeid med introduksjonsprogrammet for innvandrere og flyktninger.

  • Målretting av velferdstjenester. Til tross for et godt utbygd velferdssystem faller enkeltpersoner, ofte med langvarige og omfattende hjelpebehov, utenfor. Regjeringen vil derfor målrette velferdsordningene for å gi bedre og tidligere hjelp til de som trenger det mest. Bostedsløshet er et problem som i særlig grad rammer innbyggere i storbyene. Som ledd i arbeidet med å forebygge bostedsløshet, vil regjeringen styrke og utvikle oppfølgingstjenester i bolig i storbykommunene. Høye boutgifter er et annet problem i storbyene. For å bedre situasjonen for barnefamilier med høye boutgifter har regjeringen fjernet finansieringskravet i bostøtteordningen for denne gruppen. Regjeringen vil også ifm. boligmeldingen arbeide videre med å utvikle bostøtteordninger, særlig i forhold til storbyene.

  • Sosial inkludering. Å leve i fattigdom over tid innebærer å måtte avstå fra materielle goder, men kan også medføre manglende deltakelse i viktige sosiale og kulturelle fellesskap. Sosial tilhørighet og deltakelse er ikke bare et gode i seg selv, men også en forutsetning for å kunne ta ansvar for eget liv. For barn og unge er deltakelse og tilhørighet til familie, skole- og fritidsmiljø forutsetninger for en god oppvekst og senere et godt liv. Regjeringen vil derfor styrke tilskuddsordningen «Ungdomstiltak i større bysamfunn». Regjeringen vil også øke innsatsen for å hindre at ungdom faller ut av videregående opplæring. Oppfølgingstjenestens arbeid skal styrkes. Det vil i første omgang være aktuelt å starte med noen utvalgte regioner, herunder Oslo og/eller andre storbyer.

Samferdsel

Et effektivt transportnett er en forutsetning for et levende bysamfunn. Utbyggingen av vei- og kollektivtrafikken er viktige virkemidler for å redusere miljø- og trafikksikkerhetsproblemene. Samtidig krever transportinfrastrukturen store arealer, og trafikken kan i større byområder skape betydelige framkommelighet, miljø- og trafikksikkerhetsproblemer. For å løse de transportutfordringene byene står overfor, er det nødvendig at kollektivtransporten tar en større andel av transporten i byområdene, samtidig som veksten i transportbehovet begrenses. Det krever en mer helhetlig areal- og transportpolitikk, der investeringer i vei- og kollektivinfrastruktur, drift av kollektivtransport og andre transportpolitiske virkemidler inngår.

Den videre planleggingen av utbyggingsmønsteret og transportsystemet i storbyene må samordnes slik at det legges til rette for en mest mulig effektiv, trygg og miljøvennlig transport. Dette stiller krav til oppgavedeling og samordning mellom forvaltningsnivåene. Samordnet virkemiddelbruk er spesielt viktig i de store byområdene. Derfor har storbykommunene fått en mye mer aktiv rolle i samferdselsplanleggingen de senere årene.

I arbeidet med Nasjonal transportplan 2006-2015 gjennomføres en åpen planprosess gjennom medvirkning fra berørte myndigheter, brukergrupper og interesseorganisasjoner. Fylkeskommunenes og storbyområdenes reelle innflytelse i transportplanarbeidet er styrket.

De strategiske analysene fra fylker og storbyområder har vært et viktig grunnlag for det konkrete planarbeidet utført av transportetatene. Fylkeskommunene og de største byområdene har vært trukket inn i dette arbeidet gjennom deltakelse i referansegrupper for korridorutredninger og storbyomtaler. Analysene er også innspill til Samferdselsdepartementets og Fiskeridepartementets arbeid med transportpolitiske spørsmål, og departementene har avholdt et eget møte med fylkene og storbyområdene for å få en drøfting av de ulike problemstillingene som ble tatt opp. I revisjonen av Nasjonal transportplan vil også storbykommunene på linje med fylkeskommunene få transportetatenes plandokument til uttalelse våren 2003. For å sikre en god dialog i denne fasen vil det i tillegg bli avholdt et møte med departementene i høringsperioden.

I St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport ble det foreslått å innføre en statlig ­insentivordning med sikte på å styrke og premiere vekst i kollektivtransporten i store byområder. Det ble også foreslått å vurdere bruk av avtaler som i større grad forplikter berørte myndigheter til å følge opp lokale areal- og transportplaner. Samferdselsdepartementet tar sikte på å innføre insentivordning for kollektivtransporten fra 2004. Det legges opp til en nærmere omtale og vurdering av avtaler i Nasjonal transportplan 2006-2015.

Samferdselsdepartementet har tatt et initiativ til å opprette et samordningsorgan for kollektivtransporten i det sentrale Østlandsområdet. Dette er omtalt i St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport . Samordningsorganet skal koordinere tiltak for utvikling av et sammenhengende nett for all kollektivtransport i regionen uavhengig av type transportmiddel, med sikte på økt ­konkurransekraft i forhold til bruk av personbil. Oslo kommune, fylkeskommunene Akershus, Buskerud og Østfold er invitert til å delta i et utredningsarbeid som ferdigstilles til 1. juni 2003. Utredningsarbeidet skal vektlegge samordningen av driften av kollektivtransporten i dette området. Utredningen skal også begrunne en egnet geografisk avgrensning, ansvar og oppgavefordeling, rammebetingelser, finansiering samt fremme forslag til organisering. Det vil også bli pekt på mulige ansvarsområder for samordningsorganet etter at organet har vært i virksomhet en tid. Det tas sikte på at samordningsorganet skal være i virksomhet fra 1. januar 2004.

2.3 Generalistkommunesystemet og et system med kommunal oppgavedifferensiering

Gjennom St. meld. nr 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå fikk regjeringen tilslutning fra Stortinget til at kommunal oppgavedifferensiering skulle prøves ut ved å gi noen kommuner ansvaret for flere oppgaver enn andre kommuner gjennom forsøk.

Dagens kommunesystem er basert på prinsippet om generalistkommunen. Systemet innebærer at alle kommuner skal kunne prioritere og samordne mellom samme type oppgaver. Det legges vekt på at dette også innebærer en effektivitets – og demokratiseringsgevinst.

Innenfor dette systemet er statlige krav og styringsmetoder de samme overfor kommunene uavhengig av kommunenes ulike forutsetninger.

Hovedinnvendingen mot et slikt system er at det vil være de minste kommunenes forutsetninger som legger premissene for hvilke oppgaver, beslutninger og ansvar som kan desentraliseres til kommunesektoren. Kommuner med forutsetninger for å overta ansvar for statlige eller fylkeskommunale oppgaver vil innenfor et generalistkommunesystem ikke ha anledning til dette. Disse kommunene vil derfor få svakere muligheter med hensyn til å utvikle et helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud for sine innbyggere, enn med et system basert på differensiert oppgavefordeling.

Kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med hensyn til antall innbyggere, får ansvar for ulike oppgaver. Et slikt system vil også kunne åpne for at kommuner gjennom interkommunalt samarbeid får ansvar for flere oppgaver. Kommunal oppgavedifferensiering vil innebære differensiert styring av kommunene, med bruk av ulike virkemidler (økonomiske og juridiske) for ulike kategorier av kommuner.

Den viktigste fordelen ved et system med oppgavedifferensiering er muligheten til å skreddersy forvaltningsløsninger etter lokale forutsetninger i hver enkelt kommune og region. I et system med kommunal oppgavedifferensiering vil oppgaver og beslutninger kunne legges til et nivå nærmere brukerne av tjenestene. Dette vil innebære at flere oppgaver blir gjenstand for helhetlige avveininger og prioriteringer, og tilrettelegging for mer prioriteringseffektive kommuner hvor tilbudet er bedre innrettet i forhold til brukernes behov.

Regjeringen mener den beste og mest demokratiske måten å løse oppgavene på, er at ansvaret ligger nærmest mulig innbyggerne. Dette sikrer innbyggerne nærhet til beslutningsprosessene, og muligheter til å påvirke lokale myndigheters valg av organisering av tjenestetilbudet. Regjeringen mener nærhet til beslutningstagerne er av vesentlig betydning for utviklingen både av lokaldemokratiet og tjenestetilbudet. Regjeringen går derfor inn for at staten fortsatt skal desentralisere mer ansvar og myndighet til kommunesektoren slik at kommunene selv kan utforme tjenestetilbudet i forhold til lokale utfordringer.

Regjeringen vil gjennom forsøk med kommunal oppgavedifferensiering vurdere generalistkommunesystemet. Utprøving av et system med kommunal oppgavedifferensiering vil i første omgang innebære at et begrenset antall store kommuner gjennom forsøk får ansvaret for noen få klart definerte oppgaver. Gjennom de erfaringene som høstes med dette, vil den videre utviklingen av oppgavefordelingen og kommunenes ansvar kunne vurderes.

2.3.1 Ny oppgavefordeling innen rusomsorgen

Regjeringen har foreslått å overføre mer ansvar og myndighet til kommunene når det gjelder fylkeskommunens gjenværende ansvar for spesialiserte sosiale tjenester og døgninstitusjoner for omsorg for rusmiddelbrukere (Rusreform II):

Rusreform II

Med det fremlagte forslaget til odelstingsproposisjon om Rusrefom II foreslår regjeringen at fylkeskommunens gjenværende ansvar for spesialiserte sosiale tjenester og døgninstitusjoner for omsorg for rusmiddelbrukere overføres til kommunene. Dette gjelder alle landets kommuner, men på grunn av de spesielle utfordringene som finnes i en del av storbyene når det gjelder behandlingen og oppfølgingen av rusmisbrukere, er overtagelsen av dette ansvaret svært viktig. Dette gir bedre mulighet til å skape et sammenhengende tjenestetilbud i byene når det gjelder arbeidet med behandling og forebygging av rusmiddelproblemer, og bedre muligheter til å se utviklingen innenfor ulike tjenesteområder i sammenheng.

2.3.2 Nærmere om forsøk med kommunal oppgavedifferensiering i storbyene

Grunnlaget for en storbypolitikk bør være å gi storbyene mer ansvar og økt handlingsrom. Storbyene må settes i stand til å gi egne innbyggere et helhetlig og tilpasset tjenestetilbud, med utgangspunkt i lokale forutsetninger og utfordringer gjennom økt rammestyring kombinert med at flere oppgaver desentraliseres.

Regjeringen sa i St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt at vi ville myke opp generalistkommunesystemet gjennom forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. Stortinget ga gjennom Innst. S. nr. 268 (2001-2002) sin tilslutning til dette.

Regjeringen vil gjennom forsøk gi storbykommunene ansvar og myndighet for flere oppgaver som i dag er statlige eller fylkeskommunale. Formålet med forsøkene er å få prøvd ut nye måter å fordele ansvar og oppgaver på for å oppnå et helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud. Hensikten er å legge til rette for en oppgaveløsning som innebærer et kvalitativt bedre tjenestetilbud for brukerne og bedre offentlig ressursutnyttelse.

Regjeringen mener forsøk med oppgavedifferensiering er en nødvendig vei å gå for å få prøvd ut om en annen oppgavefordeling enn den vi har i dag kan gi innbyggerne i kommunene et bedre tilbud. Forsøk gir anledning til å vinne erfaringer med ny organisering og ansvarsfordeling i forhold til offentlige etaters oppgaveløsning. Det er viktig at ulike modeller prøves ut, for bedre å kunne si noe om grunnlaget for eventuelle generelle reformer.

2.3.3 Forsøkssøknader fra storbyene

Alle de åtte byene som har deltatt i forbindelse med arbeidet med storbymeldingen har søkt om forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. For rusområdet er en del av søknadene fra storbyene i tråd med regjeringens forslag til rusreform II, og søkerne trenger derfor ikke forsøk for å gjennomføre de tiltak de ønsker. En del av søknadene handler om at kommunene ønsker å overta driftsansvaret for førstelinjetjenesten innen SATS.

Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten (SATS)

  • Stavanger og Tromsø: Søknader om forsøk med etablering av førstelinjetjeneste godkjennes. I forbindelse med det videre arbeidet med SATS vil det bli vurdert ytterligere forsøksvirksomhet. Departementet vil i den sammenheng også vurdere å invitere storbyene til en nærmere dialog om dette.

Rusreform II

  • Stavanger, Tromsø og Trondheim: Søknad om overtagelse av ansvaret for fylkeskommunale institusjoner gjennomføres i tråd med oppfølgingen av Rusreform II, men ikke som forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

Regjeringen ønsker å gå videre med forsøk i de ulike storbyene på de områder som følger under. Når det gjelder de enkelte forsøkene vil regjeringen ta sikte på videre dialog mellom de aktuelle departementene, kommunene og Kommunal- og regionaldepartementet om konkretisering, avgrensning og utforming av forsøkene.

Kulturminner

Kulturminner og kulturmiljø er en viktig ressurs i fremtidens byutvikling. For å få utnyttet disse mulighetene er det avgjørende at byene tar et økt ansvar for bruk og ivaretagelse av kulturminnene. Plan- og bygningsloven og kulturminneloven er viktige virkemidler for å få dette til. For å øke byenes mulighet til å ta ansvaret for en helhetlig forvaltning av disse verdiene, har regjeringen invitert til forsøk hvor kommunene tar et økt ansvar for oppgaver etter kulturminneloven.

Regjeringen vil også legge frem en stortingsmelding om kulturminnepolitikken i 2003 der mulighetene og virkemidlene for utvikling av kulturminnene som ressurs i byene vil være et tema. Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering i storbyene må også sees i sammenheng med kommunereformen innen miljøvern, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002). Flere av storbyene har søkt om å få økt ansvar og myndighet innen kulturminnevern.

  • Bergen, Kristiansand og Stavanger: Søknadenes del om overføring av oppgaver fra fylkeskommunen godkjennes. Overføring av oppgaver fra Riksantikvaren til kommunene kan være aktuelt ut fra nærmere fastsatte kriterier. Det tas sikte på videre dialog mellom Miljøverndepartementet, kommunene og Kommunal- og regionaldepartementet om utformingen av forsøkene.

  • Tromsø: Søknad om overtagelse av ansvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven som gjelder kulturminner vurderes nærmere i dialog mellom Miljøverndepartementet, Tromsø kommune og Kommunal- og regionaldepartementet

Forsøpling av offentlig uterom:

Oslo søker om å få et samlet ansvar for oppfølging av forsøpling av offentlige uterom i henhold til forurensningsloven og politivedtektene.

  • Oslo forsøpling av offentlige uterom: Søknaden godkjennes.

Barnevern

Flere av storbyene har søkt om forsøk med hel eller delvis overtagelse av ansvaret for barnevern, samtidig som regjeringen har foreslått at fylkeskommunens oppgaver innen barnevern skal overføres til staten. Regjeringen ønsker å åpne for forsøk innenfor barnevernet der store kommuner eller flere mindre kommuner i samarbeid kan ta ansvar for flere oppgaver enn de har i dag jf. Ot.prp. nr 9 2002-2003 Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) og lov 19. juni 1997 nr 62 om familievernkontorer (familievernkontorloven) m.v. Stortinget sluttet seg til dette jf. Innst. O. Nr. 64 (2002-2003). Oslo skal beholde ansvaret for barnevernet som en permanent ordning. Storbyene har særskilte utfordringer knyttet til barnevernet, men også særskilt kompetanse i hjelpetjenestene for å kunne håndtere de spesielle utfordringene.

  • Trondheim og Drammen barnevern: Søknadene godkjennes. Det forutsettes at kommunene overtar ansvaret for alle barnevernsoppgaver for innbyggerne i kommunen. Det forutsettes også at kommunen overtar drifts- og eieransvar for aktuelle institusjoner i kommunen.

Familievern

Regjeringen mener det er viktig å se organiseringen og ansvarsfordelingen med barne- og familievernet i sammenheng. Familievernkontorene er et lavterskeltilbud som har sterk tilknytning til primærhelsetjenesten. Barneverntjenesten vil kunne dra veksler på familieverntjenesten i forebyggende sammenheng, i forbindelse med familieproblematikk som kriseintervensjon, vold i familien, etnisitet etc.

  • Oslo familievern: Søknaden godkjennes som et begrenset forsøk der Oslo kommune kan ta ansvaret for deler av familievernet.

Aetats kvalifisering av arbeidssøkere.

Oslo kommune søker om å overta ansvaret for Aetats kvalifisering av arbeidssøkere. Oslo ønsker å samkjøre dette med Bydelsreform 2004, der også Aetat planlegger å endre sin struktur i tråd med de nye bydelene. Aetats hovedoppgaver er formidling og kvalifisering av arbeidssøkere og forvaltning av attføringspenger og dagpenger under ledighet. Det er to hovedgrupper av brukere, yrkeshemmede og ordinært arbeidsledige. Den kommunale sosialtjenesten er et sikkerhetsnett for personer som ikke får dekket sine materielle behov på andre måter eller som trenger råd, veiledning eller annen hjelp til å bli selvhjulpne. Fordi mange av brukerne har behov for hjelp fra flere instanser, er det tjenester overfor disse felles brukerne at Oslo har interesse av å se i sammenheng.

  • Oslo kommune, kvalifiseringstiltak Aetat: Det godkjennes et forsøk hvor Oslo kommune overtar ansvar for Aetats kvalifiserings tiltak for arbeidssøkere avgrenset til 2-4 bydeler og for personer som er langtids sosialhjelpsmottakere

Veg og trafikk

Drammen kommune søker om å overta ansvaret for samlet forvaltning av veg- og trafikkregulering i kommunen som gjelder blant annet avkjørsler, skilt og trafikkregulerende tiltak. Dette innebærer å overta myndighet etter vegloven og vegtrafikkloven fra fylkeskommunen, politiet og Statens Vegvesen. Riksveger og stamveger holdes utenfor forsøket. Kommunen ønsker å få vedtaksmyndighet, men at de andre vegmyndigheter skal høres og ha klagerett.

  • Drammen kommune, veg og trafikkforvaltning: Søknaden godkjennes. Når det gjelder de deler av søknaden som omhandler myndighet fordelt etter veilovens bestemmelser, må dette avklares nærmere mellom Drammen kommune og Buskerud fylkeskommune.

Psykiatri

Fredrikstad kommune søkte om å overta ansvar for Distriktspsykiatrisk senter (DPS) Fredrikstad, som i dag hører til helseforetak Øst, for å kunne tilby en mer sammenhengende tiltakskjede rettet mot brukerne, og legge til rette for «en dør» for brukerne inn til det psykiatriske tilbudet og DPS.

  • I den forbindelse vil departementet be om at kommunen og Helse Øst RHF drøfter om man gjennom et avtalebasert samarbeidsprosjekt kan ivareta intensjonen om en sammenhengende tiltakskjede mot brukerne. Det gjøres ikke endringer i oppgavefordelingen i forbindelse med samarbeidsprosjektet.

Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvenser av forsøkene, vises det til omtale av dette i kapittel 7.

2.3.4 Evaluering av forsøkene

Forsøkene skal evalueres etter at forsøksperioden er avsluttet i 2008. Et viktig formål med evalueringen er å ta stilling til:

  • om forsøkene skal avsluttes og ordningene reverseres, slik at ansvars- og oppgavefordelingen blir slik den var før forsøkene startet opp.

  • om forsøksperioden skal forlenges utover de fire årene.

  • om erfaringene med forsøkene er så gode at endringen i ansvars- og oppgavefordelingen skal gjøres permanent.

Et viktig moment ved evalueringen av forsøkene er at den skal foregå parallelt med evalueringen av fylkeskommunene jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt . Dette vil gi anledning til å se fremtidig ansvars- og oppgavefordeling ut fra et mer helhetlig perspektiv.

2.3.5 Forsøk med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområder

Samferdselsdepartementet har også tatt viktige initiativ overfor storbyene for at de skal ha en mer aktiv rolle i utformingen av transportpolitikken i by. Med bakgrunn i Nasjonal transportplan 2002-2011 har Samferdselsdepartementet nå pågående en omfattende prosess med de største byene med tilhørende fylkeskommuner knyttet til forsøk med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområder. Forsøkene skal belyse om en annen organisering av transportsektoren i byområdene kan gi bedre grunnlag for reelle prioriteringer, for eksempel mellom veg- og kollektivtransport og mer effektiv ressursutnyttelse gjennom samordning av ulike virkemidler. Samferdselsdepartementet har i begynnelsen av april 2003 mottatt, og har til behandling, forsøksøknader fra Kristiansands- regionen, Nord- Jæren, Trondheim og Bergen. I søknadene fra Kristiansands-regionen og Nord- Jæren er det lagt opp til en organisasjonsmodell med avtaler mellom flere kommuner og fylkeskommunene, mens søknadene fra Trondheim og Bergen er basert på en bykommunal organisasjonsmodell. Forsøkene planlegges igangsatt fra og med 2004. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake med omtale av disse forsøkene i kommuneproposisjonen. Samferdselsdepartementet har også utarbeidet et eget evalueringsopplegg for forsøkene med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområder.

2.4 Storbyenes økonomi

Rammefinansiering gjennom inntektssystemet er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Inntektssystemet regulerer fordelingen av kommunesektorens frie inntekter som inkluderer rammetilskudd og skatteinntekter. Staten fastsetter gjennom rammefinansiering inntektsrammene, og det er kommunens ansvar å tilpasse utgiftene til inntektene. Fordelen med et slikt system er at staten har muligheten til å fastsette en endelig budsjettramme. Dette sikrer makroøkonomisk styring og kostnadskontroll. Rammestyring av kommunesektoren bidrar til å gi kommunepolitikerne økt handlingsrom. Slik styrker rammefinansiering lokaldemokratiet. I et slikt system ligger det en betydelig effektiviseringsgevinst ved at nivået på tjenesteytingen reguleres av prioriteringer i kommunene ut fra lokale forutsetninger.

I Sem-erklæringen forplikter samarbeidsregjeringen seg til å redusere bruken av øremerkede tilskuddsordninger. Slike ordninger skal være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringer i en startfase.

Inntektssystemet

Inntektssystemet er et kriteriebasert system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommunesektoren. Den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å sørge for en rettferdig fordeling av midlene som blir tilført kommunesektoren. I tillegg skal inntektssystemet ivareta regionalpolitiske målsetninger.

Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder befolkningssammensetning, geografisk struktur og størrelse. Dette medfører at det er store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester, og hvor mye det koster å produsere en enhet av tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet får kommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper som kommunen selv ikke kan påvirke. Faktorer som fanger opp ufrivillige kostnadsulemper omtales også som objektive kriterier. Til grunn for kriteriene i dagens kostnadsnøkkel ligger omfattende analyser av hvilke forhold det er som påvirker kommunenes utgiftsbehov. Stortinget ga ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 tilslutning til prinsippet om at kostnadsnøklene i inntektssystemet skal være faglig begrunnet, jf Innst. S. nr 268 (1995-1996).

Forskjellene mellom landets kommuner når det gjelder skatteinntekter er stor. Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet utjevnes delvis variasjoner i skatteinntekt.

Inntektssystemet og storbyene

Inntektssystemutvalget foretok i 1996 en omfattende vurdering av kriteriene i utgiftsutjevningen. På bakgrunn av utvalgets arbeid ble det etter 1997 innført nye kriterier i kostnadsnøkkelen, samt en ny vekting av eksisterende kriterier. Endringene medførte at det ble større samsvar mellom storbyenes faktiske utgiftsbehov og storbyenes beregnede utgiftsbehov. Årsaken til det er bl.a. at sosiale kriterier fikk større vekt i kostnadsnøkkelen enn tidligere. En annen viktig endring for kommunene var lavere vekt på basiskriteriet, som er et likt beløp pr kommuner. Endringene har videre medført at kriterieendringer, det vil si endringer i befolkningssammensetning, sosiale kriterier osv., får gjennomslag i rammetilskuddet samme år som de finner sted. Tidligere hadde kriterieendringene gjennom overgangsordningen blitt innført over flere år. Endringen var til fordel for vekstkommuner og til ulempe for fraflyttingskommuner.

Storbykommunene i Norge har enkelte utfordringer som andre kommuner ikke har i samme grad. Dette gjelder spesielt innenfor rus og sosiale problemer, men også utfordringer med å sikre innvandrernes deltagelse i samfunnet, bolig, miljø og forurensning og veier og kollektivtrafikk.

Storbyenes høyere utgifter til bl.a. innvandrernes deltagelse i samfunnet og sosialhjelp blir kompensert gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri er imidlertid ikke godt nok fanget opp gjennom kriteriene i dagens kostnadsnøkkel. Departementet arbeider derfor nå i samarbeid med SIRUS (Statens institutt for rusmiddelforskning) med å utvikle nye kriterier i kostnadsnøkkelen som gjør at kommuner som har merutgifter i tilknytning til mennesker med rus og/eller psykiatriske problemer kan kompenseres bedre. Resultatene fra prosjektet vil presenteres i kommuneproposisjonen for 2004. Inntil det kan innføres nye kriterier i inntektssystemet kompenseres storbyene for høye rus- og psykiatriutgifter gjennom et midlertidig storbytilskudd på 70 mill. kr. Tilskuddet fordeles i 2003 mellom ­Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Tromsø, Drammen, Fredrikstad og Skien med et likt beløp i kr pr ­innbygger. Oslo kommune mottar et eget hovedstadstilskudd, som bl.a. er begrunnet med at Oslo har høye utgifter innen helse- og sosialsektoren.

Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til at det skal settes ned et utvalg i 2004 som skal foreta en total gjennomgang av inntektssystemet. For utvalget vil det være aktuelt å vurdere om dagens kostnadsnøkkel på en god nok måte fanger opp variasjoner i utgiftsbehov kommunene imellom.

Gratispassasjerproblematikken

En del offentlige oppgaver er av en slik karakter at forbruket av de tjenester og goder som tilbys ikke kan avgrenses til tjenesteytende myndighets geografiske ansvarsområde. Deler av sosialsektoren har en slik karakter. Problemet som oppstår ved slike tilfeller er det såkalte «gratispassasjerproblemet», dvs. at enkelte får tilgang til goder eller tjenester som de ikke er med på å finansiere gjennom skatter og avgifter. Gjennom lov om sosiale tjenester er kommunene forpliktet til å yte hjelp til personer som oppholder seg i kommunen, selv om de ikke er folkeregistrert i kommunen. Dette medfører at kommuner bl.a. kan få sosialhjelpsutgifter og hospitsutgifter for personer som ikke er registrert i den aktuelle kommunen i folkeregisteret. På bakgrunn av dette framhever enkelte storbyer at de må dekke en stor del av utgiftene til personer som egentlig tilhører en annen kommune, men som trekker inn til de største byene.

Gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet skal storbyene i prinsippet få full kompensasjon for de ufrivillige kostnadene storbyene har i forbindelse med kommunal tjenesteproduksjon, herunder bl.a. at de må gi økonomisk sosialhjelp til personer som er folkeregistrert i en annen kommune. Dette er fanget opp fordi inntektssystemutvalget tok utgangspunkt i kommunenes totale utgifter til sosialhjelp, da de utviklet kriteriene som skulle fange opp kommunens sosialhjelpsutgifter. Dersom storbyenes utgifter i tilknytning til mennesker som ikke er folkeregistrert i kommunen har økt etter at inntekts-systemutvalget foretok sine analyser, kompenseres imidlertid ikke storbyene for dette gjennom utgiftsutjevningen. Gratispassasjerproblematikken vil derfor være en aktuell problemstilling for det nye inntektssystemutvalget som skal settes ned i 2004.

Selskapsskatt

I Sem-erklæringen som ligger til grunn for regjeringens arbeid heter det at:

«Samarbeidsregjeringen vil: (…) sikre at kommunene har incitamenter for å legge til rette for næringsutvikling lokalt. En andel av selskapsskatten må derfor igjen tilfalle kommunene. Det må utarbeides fordelingskriterier som gir en mer rettferdig fordeling av selskapsskatten enn tidligere».

En arbeidsgruppe, med representanter fra Kommunal – og regionaldepartementet, Finansdepartementet og Skattedirektoratet har sett på hvordan dette kan løses i praksis. Nærmere omtale vil bli gitt i kommuneproposisjonen for 2004.

Kapitalkostnader og finansieringskrav i utbyggingsavtaler

Flytting over kommunegrensene gjør at kommunene må tilpasse tjenesteytingen til et endret befolkningsgrunnlag. Dette kan medføre tilpasningsproblemer i tjenestetilbudet i perioder med høy vekst eller fraflytting.

Både vekstkommuner og fraflyttingskommuner hevder at de har relativt høye kapitalkostnader, og de har foreslått at dette bør kompenseres gjennom økte rammeoverføringer. Det finnes i dag ingen egne kriterier for å ivareta kapitalkostnader i kostnadsnøklene i inntektssystemet. Inntektssystemutvalget anbefalte i sin 1. delutredning ikke egne kriterier for å ivareta kapitalkostnader. Utvalget antok at kapitalkostnadene over tid ville fordele seg mellom kommunene omtrent som driftsutgiftene, og at ekskludering av kapitalkostnadene ikke ville ha særlige fordelingsvirkninger (NOU 1996:1).

Departementet har, i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, gjennomført et forprosjekt som har vurdert behandlingen av kapitalkostnader i inntektssystemet. En bakgrunn for forprosjektet er at avskrivinger fra og med 2001 blir rapportert inn gjennom KOSTRA, slik at det foreligger nye muligheter for å anslå kapitalutgiftene. Med utgangspunkt i forprosjektet vil departementet nå igangsette et hovedprosjekt. Departementet tar sikte på å presentere resultatene fra forprosjektet i kommuneproposisjonen for 2004, og resultatene fra hovedprosjektet i kommuneproposisjonen for 2005.

I de senere år har kommuners bruk av utbyggingsavtaler (avtaler mellom eiendomsbesitter/utbygger og kommunene ved privat utbygging) økt. Kommunal- og regionaldepartementet skrev i kommuneproposisjonen for 2002 blant annet dette om utbyggingsavtaler:

«Det reiser seg en rekke uavklarte spørsmål rundt kommunenes bruk av utbyggingsavtaler. Det kan reises spørsmål ved om det er rimelig at kommunene gjennom utbyggingsavtaler skal kunne lette presset på egen økonomi, da på bekostning av eiendomsbesitter/utbygger. Det finnes ingen regler eller omtale av slike avtaler i lovverket. Denne typen avtaler vil også ha fordelingsvirkninger, noe som gjør det nødvendig å vurdere avtalene sett fra et samfunnsøkonomisk og boligpolitisk synspunkt».

For en videre omtale av utbyggingsavtaler vises det til omtale i kap. 5.

Nærmere om storbyenes økonomiske rammebetingelser

Forskjeller i inntektsnivå kommunene imellom kan hovedsakelig forklares med variasjoner i skatteinntekt og variasjoner i tildeling av regionalpolitiske begrunnede tilskudd.

Storbyene, eksklusive Oslo, har et nivå på de frie inntektene som er noe under gjennomsnittet 1 . I 2001 hadde storbyene utgiftskorrigerte inntekter på 95 pst. av landsgjennomsnittet 2 . Oslo kommune har derimot et inntektsnivå som ligger betydelig over landsgjennomsnittet. I løpet av perioden 2002-2006 skal det gjennomføres endringer i inntektssystemet som vil medføre at storbyene, eksklusive Oslo, vil få økte inntekter.

Fra og med 2003 er det innført et midlertidig storbytilskudd i inntektssystemet. Gjennom storbytilskuddet får storbyene kompensasjon for høye utgifter knyttet til mennesker med rus og/eller psykiatriske problem. Regjeringen arbeider samtidig med å utvikle nye kriterier i kostnadsnøkkelen, som gjør at alle kommuner som har merutgifter knyttet til mennesker med rus og/eller psykiatriske problem kan kompenseres for dette. I løpet av perioden 2002-2006 skal det gjennomføres fire endringer i inntektssystemet for kommunene: det ekstraordinære skjønnet skal avvikles, nye bosettingskriterier skal innføres i kostnadsnøkkelen, skatteandelen skal trappes opp og inntektsutjevningen skal økes. Dette er endringer som noen av storbyene vil tjene på. I tillegg vil enkelte storbyer tjene på at rutinene for beregningene av innbyggertilskuddet endres f.o.m. 2003, slik at nye innbyggere raskt gir utslag i økt rammetilskudd.

Beregninger som Kommunal- og regional departementet har foretatt viser at endringene som nå gjennomføres i inntektssystemet vil medføre at storbyene unntatt Oslo får økte inntekter. Tabell 2.1 viser nivået på storbyenes inntekter i 2001, samt anslag på hvilket nivå storbyene ville hatt på frie inntekter, dersom endringene i inntektssystemet hadde vært fullt gjennomført 3 . I disse beregningene er det ikke tatt hensyn til at enkelte av storbyene vil tjene på at innbyggertilskuddet skal baseres på nyere befolkningstall f.o.m. 2003.

Tabell 2.1 Utgiftskorrigerte inntekter

Kommunegrupper Utgiftskorrigerte inntekter 2001 Anslag på utgiftskorrigerte inntekter når endringene i IS er fullt gjennomført
Storbyene, eksklusive Oslo 95,2 96,9
Oslo 122,6 116,5
Øvrige kommuner 97,8 98,4
Landet 100 100

Tabell 2.1 viser at storbyene, eksklusive Oslo, vil få en økning i utgiftskorrigerte inntekter på 1,7 prosentenhet når de påbegynte endringene i inntektssystemet er fullt gjennomført. Inntektsøkningen vil kunne bidra til å øke storbyenes økonomiske handlingsrom og å styrke deres finansielle situasjon. Årsaken til at «øvrige» kommuner ligger noe høyere, er at det i denne gruppen finnes relativt flere kommuner med høye regionalpolitiske overføringer. En relativ forbedring av storbyenes situasjon krever reduserte regionalpolitiske overføringer. Det må i denne sammenheng påpekes at det er til dels store variasjoner mellom storbyene mht. nivået på frie inntekter og finansiell situasjon. I vedlegg 4 redegjøres det nærmere for den økonomiske situasjonen i den enkelte storby.

Oslo kommune vil tape på endringene som skal gjennomføres i inntektssystemet for kommunene i løpet av perioden 2002-2006. I løpet av den samme perioden skal det gjennomføres to endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene: det ekstraordinært skjønnet skal avvikles og skatteandelen skal trappes opp. Dette er endringer som Oslo som fylkeskommune vil tjene på. Oslo fylkeskommune vil dessuten tjene på virkningene av sykehusreformen. Til sammen vil Oslo fylkeskommune anslagsvis tjene om lag 745 mill. kr på endringene i inntektssystemet for fylkeskommunene og sykehusreformen. Gevinsten til Oslo fylkeskommune overstiger det anslåtte tapet for Oslo kommune.

Figur 2.1 Stavanger-regionen

Figur 2.1 Stavanger-regionen

Kilde: © Statens kartverk 2003. © Antrix, Sie, Euromap

Fotnoter

1.

Frie inntekter er definert som skatt på inntekt og formue og rammetilskudd.

2.

Når kommunenes inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov sammenliknes, blir det tatt hensyn til at de antatte kostnadene ved å produsere tjenester varierer betraktelig mellom kommunene. I beregningene som presenteres her er det korrigert for korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler.

3.

Endringene i inntektssystemet vil være fullt gjennomført i 2006.

Til dokumentets forside