3 Om inntektssystemet - mål og mekanismer
Hovedtyngden av overføringene til kommunene har siden 1986 blitt tildelt gjennom inntektssystemet. Sentrale mål med systemet er:
å gi kommunene handlingsfrihet og legge til rette for et sterkt lokaldemokrati, blant annet for å sikre en god tilpasning mellom oppgaveløsningen og lokale forhold
å sikre kommuner og fylkeskommuner oversikt over egne inntektsforhold for å oppnå effektiv planlegging og styring av egen virksomhet
oppnå effektivitetsgevinster både statlig og lokalt
en rettferdig fordeling av midler mellom kommuner og fylkeskommuner for at innbyggere skal bli tilbudt likeverdige tjenester av god kvalitet uansett bosted
Store deler av ansvaret for produksjonen av velferdstjenester er desentralisert til kommunene. Gode løsninger for brukerne er lettest å oppnå på lokalt nivå. For å legge til rette for en mest mulig effektiv drift i kommunene er inntektssystemet basert på det finansielle ansvarsprinsipp, dvs at det forvaltningsnivået som har ansvaret for oppgaveløsningen også skal ha det finansielle ansvaret. Rammefinansiering er den mest effektive måten å finansiere kommunene på. Besparelser som oppnås lokalt, beholdes slik lokalt. Derfor gis tilskuddet gjennom inntektssystemet til kommunene i en pott uten andre bindinger enn de som finnes i lov og regelverk. Samtidig er kommunene selv ansvarlig for økonomistyringen, og må finne inndekning for utgiftene gjennom rammetilskuddet, lokale skatteinntekter, gebyrer og øvrige inntekter. Dette bidrar til kostnadskontroll.
Inntektssystemet bygger på det styringsprinsippet at kommunene og fylkeskommunene selv best kan avveie nytte og kostnader for de enkelte tjenester og komme fram til de beste prioriteringene. Denne styringsmodellen forutsetter at overføringene fordeles som rammetilskudd uavhengig av kommunenes egne disposisjoner. Rammefinansieringen må derfor være basert på uavhengige kriterier som oppfattes som upåvirkelige, men også som rettferdige, av kommunene.
Gjennom inntektssystemet skal midlene til kommunesektoren fordeles på en mest mulig rettferdig måte. Fordi kommunene i Norge er svært forskjellige demografisk, geografisk og sosialt, og fordi skatteinntektene varierer, er det ønskelig med et system som korrigerer og kompenserer for slike forskjeller. Inntektssystemet skal gi alle kommuner mulighet til å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov, og gjennom inntektsutjevningen får kommunene delvis kompensasjon for variasjoner i skatteinntekter.
Inntektssystemet skal også ivareta distriktspolitiske målsetninger. Det er derfor innført et tilskudd til kommunene i Nord-Norge, og et regionaltilskudd til små kommuner med skatteinntekter under 110 pst av landsgjennomsnittet. Systemet har også et eget hovedstadstilskudd, og i 2003 et midlertidig storbytilskudd. I tillegg består inntektssystemet for kommunene av skjønnstilskudd. I alt består inntektssystemet av tilskuddene:
Innbyggertilskudd
Regionaltilskudd
Hovedstadstilskudd
Storbytilskudd
Nord-Norgetilskudd
Skjønnstilskudd
For en nærmere omtale henvises det til programkategori 13.70 i Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon for 2004 (St.prp. nr 1 (2003-2004)).
Nærmere om utgiftsutjevningen
Utgiftsutjevningen tar utgangspunkt i at kommunene ikke nødvendigvis vil være i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud selv om de har like store inntekter per innbygger. Variasjoner både i kostnadsforhold og i befolkningsgrunnlag betyr at det både koster forskjellig å yte tjenestene, og at befolkningen vil etterspørre ulike tjenester. For å sette kommunene i stand til å yte befolkningen et likeverdig tjenestetilbud, utjevnes «ufrivillige» kostnadsforhold gjennom et sett med objektive kriterier og vekter. Med ufrivillige kostnader menes kostnader som kommunene selv ikke kan påvirke gjennom hvordan de har valgt å organisere driften. Kostnadsnøkkelen består av de faktorer som gir forskjeller i beregnet utgiftsbehov kommunene imellom. Kostnadsnøklene er igjen sammensatt av delkostnadsnøkler innen de områdene som skal utjevnes gjennom rammetilskuddet :
grunnskole
administrasjon
helse- og sosialtjenesten
Kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten i kommunen er igjen sammensatt av fire delkostnadsnøkler, blant annet delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester.
Stortinget gav ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 tilslutning til prinsippet om at kostnadsnøklene i inntektssystemet skal være faglig begrunnet:
«Komiteens flertall, (...), er enig med Regjeringen i at kostnadsnøklene i inntektssystemet skal være faglig begrunnet både for kommunene og fylkeskommunene. Bare slik kan man oppnå å utjevne de reelle kostnadene i kommunene på en mest mulig objektiv måte»
(Innst.S.nr. 268 (1995-1996)).
Det stilles derfor krav til kriteriene som kan brukes i kostnadsnøklene:
objektivitet i den forstand at kommuner og fylkeskommuner ikke ved egne disposisjoner kan ha innvirkning på kriteriene slik at størrelse på tildelingen blir påvirket
antall kriterier bør begrenses
kriteriene bør i størst mulig grad kunne tallfestes gjennom lett tilgjengelig, oppdaterbar og ikke for gammel statistikk.
Det viktigste elementet i kostnadsnøkkelen både for kommunene og for fylkeskommunene er et sett med alderskriterier. Disse fanger opp at etterspørselen etter undervisningstjenester, helsetjenester og eldreomsorg mv. i stor grad er avhengig av befolkningens alderssammensetning. Hvor mye penger en kommune for eksempel vil få til skole vil slik i stor grad bestemmes av hvor mange innbyggere kommunen har i alderen 6 til 15 år. I motsetning til de øvrige delkostnadsnøklene, inneholder delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester i liten grad alderskriterier. Kriterier som fanger opp sosioøkonomiske forhold knyttet til befolkningsgrunnlaget, for eksempel antall skilte i kommunen, antas i langt større grad å beskrive kostnadene ved og etterspørselen etter sosialtjenester.
Skjønnstilskuddet
Skjønnsmidlene fordeles av fylkesmannen etter egne retningslinjer for å kompensere for blant annet ekstraordinære utgifter og inntektsbortfall, og forhold av mer permanent karakter som ikke fanges opp av inntekts- og utgiftsutjevningen.
I prinsippet skal alle kommunene få full kompensasjon for ufrivillige kostnader knyttet til tjenesteproduksjon gjennom utgiftsutjevningen. Det er imidlertid ikke mulig gjennom faste kriterier å fange opp alle forhold som det burde vært tatt hensyn til. Dersom det er spesielle forhold i en kommune som medfører at kommunen får høye ufrivillige kostnader knyttet til rus og psykiatri, og kommunene ikke får kompensasjon for dette gjennom departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester, kan fylkesmannen ta hensyn til dette ved fordelingen av det ordinære skjønnet. I retningslinjene for skjønnstildelingen heter det blant annet at fylkesmannen bør «ta hensyn til utgiftskrevende forhold av betydning som kommunene selv ikke kan påvirke, og som ikke er fanget opp i inntektssystemet».
For kommuner hvor forslaget til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester medfører et betydelig tap i forhold til dagens nøkkel, vil det også bli gitt kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet uavhengig av fylkesmannens vurderinger. Kompensasjonen vil bli sett i forhold til andre endringer i inntektssystemet, jf. nærmere omtale under programkategori 13.70 i Kommunal og regionaldepartementets budsjettproposisjon for 2004.
Nytt inntektssystemutvalg
Regjeringen varslet i kommuneproposisjonen for 2004 at den i løpet av høsten 2003 ville nedsette et nytt inntektsystemutvalg. Utvalget er gitt et bredt mandat, og er bedt om å foreta en faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i inntektssystemet, både inntekts- og utgiftsutjevningen. Innstillingen fra utvalget skal foreligge innen 1. juli 2005. Eventuelle endringer som følge av utvalgets arbeid kan derfor tre i kraft 1.1.2007.
Utvalget har fått dette mandatet:
«Regjeringens mål er å styrke lokaldemokratiet og øke kommunenes handlefrihet. Beslutninger skal fattes så nær brukerne som mulig, og innbyggerne skal oppleve nærhet til og innflytelse over beslutningene i lokalsamfunnet. Innbyggerne skal oppleve å bli tilbudt likeverdige tjenester av god kvalitet, samtidig som organiseringen av tjenesteproduksjonen skal sikre best mulige tjenester til lavest mulig kostnad. Kommunene må settes i stand til å behandle private og kommunale aktører likt. Regjeringen legger derfor til grunn at rammefinansiering fortsatt må være hovedfinansieringsmodellen for kommunal sektor.
Utvalget bes legge disse punktene til grunn for arbeidet:
Rammefinansiering er regjeringens hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren. Utvalget bes drøfte i hvilken grad rammefinansiering kan bidra til effektiv ressursbruk i kommuner og fylkeskommuner.
Utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i finansieringssystemet med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system. I sin innstilling bes utvalget komme med ett eller flere forslag til et nytt system. Et av forslagene må ha en utforming som er betydelig enklere enn utformingen av dagens system. Det skal beregnes virkninger av forslagene på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, inklusive utslag for grupper av kommuner.
Fordelingsmekanismer:
a) Utgiftsutjevningen.
Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal det sikres at kommuner og fylkeskommuner settes i stand til å tilby befolkningen et likeverdig tjenestetilbud gjennom utjevning av ufrivillige kostnader. I prinsippet omfatter utgiftsutjevningen både driftsutgifter og kapitalkostnader, og de mest sentrale kommunale tjenesteområdene - herunder sektorer der innbyggerne har et rettskrav på enkelte tjenester. Ut fra forutsetningen om full utgiftsutjevning kommunene og fylkeskommunene i mellom, bes utvalget om å foreta en ny faglig gjennomgang av kostnadsnøklene. I gjennomgangen bes det lagt vekt på:
strukturelle endringer siden forrige gjennomgang som har konsekvenser for variasjon i utgiftsbehovet
ny forskning og utredning
nytt datatilfang
metodevalg. Utvalget bes spesielt vurdere kommunenes kapitalkostnader og i hvilken grad kommunene i dag får tilskudd i tråd med utgiftsbehovet. Som grunnlag for arbeidet vil det i løpet av 2003 foreligge en egen utredning fra Statistisk sentralbyrå om kapitalkostnadene ved skolebygg (prosjektet «Analyse av kapitalslit og investeringer i kommunale skolebygg»). Høsten 2003 skal det nedsettes et eget utvalg for å vurdere dagens kommunale eiendomsforvaltning og behovet for endringer. Det vil være behov for kontakt mellom utvalgene. Det øremerkede tilskuddet til barnehager er vedtatt lagt inn i inntektssystemet f.o.m 1.1.06. Utvalget må derfor inkludere barnehagesektoren i gjennomgangen av utgiftsutjevningen.
b) Inntektsutjevningen.
Gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet utjevnes kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter. Det bes om en gjennomgang av inntektsutjevningen i systemet ut fra utjevningshensyn og målsetningen om en god insentivstruktur for næringsutvikling. Gjennomgangen av inntektssiden må sees i sammenheng med det pågående arbeidet med å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene.
c) Distriktspolitiske virkemidler - særskilte tilskudd.
Både regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet er særskilte tilskudd for å sikre regionale og distriktspolitiske målsetninger. Utvalget bør vurdere treffsikkerheten av tilskuddene ut fra regionalpolitiske målsetninger, herunder å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Utvalget bes også om å utrede om denne typen særskilte tilskudd bør inngå i inntektssystemet.
d) Skjønnsmidlene.
Skjønnsmidlene utgjør i dag en relativt stor andel av utbetalingene gjennom inntektssystemet. Bl.a setter Riksrevisjonen i sin forvaltningsrevisjon av inntektssystemet (Dokument nr. 3:8, 2002 - 2003) spørsmålstegn ved størrelsen og fordelingen av disse midlene. Utvalget bes foreta en gjennomgang av den samlede størrelsen på skjønnsmidlene og vurdere kriteriene for tildeling av skjønn, herunder om bortfall av differensiert arbeidsgiveravgift kan/bør kompenseres gjennom faste kriterier eller tilskudd.
e) Overgangsordning.
I dagens inntektssystem innføres endringer generelt gjennom en overgangsperiode på fem år. Utvalget bes vurdere behovet for overgangsordninger generelt, i tillegg til eventuell utforming og lengde.
I dagens inntektssystem betraktes kommunestørrelse som en «ufrivillig» kostnad, dvs. som gitt. Systemet kompenserer derfor for smådriftsulemper også i tilfeller der det er mulig å etablere en mer hensiktsmessig kommunestruktur. I tillegg til å utrede en utforming av fordelingsmekanismene (se punktene 3a-3e) basert på kommunestørrelse som «ufrivillig» kostnad, bes utvalget utrede en utforming av fordelingsmekanismene ut fra en forutsetning om at kommunestruktur er en «frivillig» kostnad i deler av landet.
Utvalget bes om å vurdere utforming av kompensasjon for kommunale utgifter knyttet til personer som ikke er folkeregistrert i kommunen (f.eks studenter, turister, asylsøkere, personer fra omegnskommuner som benytter tjenester i en senterkommune).
Utvalget bes vurdere forutsetningene for kommunal likebehandling av private og kommunale aktører og friere brukervalg innenfor et system med rammefinansiering av kommunene.
Utvalget skal drøfte hvordan nasjonale velferdsreformer og nasjonal politikk på ulike fagområder som for eksempel eldreomsorg, helse- og sosialtjenester, skole og barnehager kan gjennomføres innenfor et system basert på rammefinansiering som hovedprinsipp. Når det gjelder finansiering av kommunale helsetjenester bes utvalget om å samordne sitt arbeid med utvalget som er satt ned for å utrede forholdet mellom primær- og spesialisthelsetjenesten.
Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sitt forslag. Utvalget bes om å presentere sin innstilling innen 1. juli 2005.»