2 Direkte skatter og avgifter til folketrygden

2.1 Innledning

I dette kapitlet omtales Regjeringens forslag til direkte skatter. Direkte skatter og avgifter omfatter inntekts- og formuesskatt for personlige og etterskuddspliktige skattytere, eiendomsskatt og arbeidsgiveravgift. Om lag to tredeler av de samlede skatte- og avgiftsinntektene er direkte skatter.

Siden 1987 har skattesystemet gradvis blitt lagt om i retning av bredere skattegrunnlag og lavere skattesatser. Hovedomleggingen skjedde i forbindelse med skattereformen i 1992. Reformen omfattet både lønnstakere, trygdede, personlige næringsdrivende og selskaper. Et sentralt prinsipp var å sikre økt skattemessig likebehandling av ulike investeringer, næringer og organisasjonsformer. Dette bidrar bl.a. til at investeringene kanaliseres dit de gir den høyeste samfunnsøkonomiske avkastningen.

Alle skattepliktige, både personer og selskaper, ilegges en flat skatt på 28 pst. på alminnelig inntekt. Alminnelig inntekt for personer består av alle typer skattepliktige inntekter fratrukket fradragsberettigede utgifter (minstefradrag, gjeldsrenter mv.). Alminnelig inntekt for selskaper er skattepliktig overskudd. I 2001 anslås skatten på alminnelig inntekt for personer å utgjøre nesten 145 mrd. kroner, mens skatt på overskudd i selskaper utenom petroleumssektoren anslås til vel 40 mrd. kroner, jf. tabell 1.6.

Personinntekt beregnes kun for personlige skattytere. Personinntekten omfatter inntekt av arbeid og pensjon uten fradrag av noen art. For personlige næringsdrivende, herunder lønnstakere med næringsinntekt og aktive eiere i selskaper, blir inntekt fra arbeid i virksomheten beregnet ved hjelp av delingsmodellen. Trygdeavgiften er 3 pst. for pensjonsinntekter, 7,8 pst. for lønnsinntekter (og næringsinntekt fra primærnæringer) og 10,7 pst. for andre næringsinntekter. Toppskatten er 13,5 pst. i trinn 1 og 19,5 pst. i trinn 2 og beregnes av personinntekten. Trygdeavgiften anslås til knapt 54 mrd. kroner og toppskatten til vel 16 mrd. kroner i 2001.

Det progressive elementet i inntektsbeskatningen er i hovedsak ivaretatt gjennom bunnfradrag (personfradrag, særskilt fradrag i arbeidsinntekt og minstefradrag) og toppskatten. Dette innebærer at skattytere med høye inntekter betaler forholdsvis mer i inntektsskatt enn personer med lave inntekter.

Personlige skattytere skattlegges i klasse 1 eller klasse 2. Vel 90 pst. av personlige skattytere lignes i klasse 1. De fleste som lignes i klasse 2 er enslige forsørgere og ektepar der den ene ektefellen er hjemmeværende eller har relativt lav arbeidsinntekt.

I tillegg betaler personlige skattytere som mottar aksjeutbytte en ekstra skatt på 11 pst. av mottatt utbytte over et bunnbeløp.

Formuesskatten innebærer et progressivt element i kapitalbeskatningen. Alle personlige skattytere er skattepliktige for nettoformue over et visst nivå. Formuesskatten anslås til om lag 7,5 mrd. kroner for personlige skattytere i 2001.

Alle som har ansatte plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse som utbetales til ansatte. Arbeidsgiveravgiften er hovedsakelig differensiert etter fem ulike geografiske soner. I 2001 anslås arbeidsgiveravgiften til vel 75 mrd. kroner.

Grunnrente i bl.a. petroleumssektoren skattlegges særskilt. I 2001 er samlede skatter og avgifter fra petroleumssektoren anslått til om lag 116 mrd. kroner.

Kommunene har også anledning til å ilegge en eiendomsskatt på boliger og annen fast eiendom. Eiendomsskatten anslås til om lag 2,5 mrd. kroner i 2001.

Figur 2.1 viser fordelingen av ulike skattearter som andel av samlede direkte skatter i 2001. Figuren viser at om lag 33 pst. av alle direkte skatter er skatt på bedrifter og petroleumsvirksomhet, om lag 34 pst. er inntektsskatt på personer, mens om lag 28 pst. utgjør trygde- og arbeidsgiveravgift. Formues- og eiendomsskatt utgjør om lag 2 pst. av samlede direkte skatter.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 2.1 viser forslaget til skattesatser og beløpsgrenser for 2002. Til sammenligning viser tabellen også reglene for 2001 og endring i pst. fra 2001 til 2002. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2001 til 2002 kan avvike noe fra den anslåtte lønnsveksten som følge av avrundinger. For øvrig vises det til utkast til vedtak i denne proposisjonen.

2.2 Skatt fra personer

Figur 2.2 viser marginalskatten for lønnsinntekt for en skattyter som lignes i klasse 1 med Regjeringens forslag og i referansesystemet for 2002. I referansesystemet er grenser og fradrag justert med anslått lønnsvekst i 2002 på 4 ¼ pst. Figuren viser at de foreslåtte justeringene i minstefradraget og toppskatten, jf. nedenfor, vil redusere marginalskatten for personer med noe under 200 000 kroner i lønnsinntekt og for personer med mellom om lag 300 000 kroner og 320 000 kroner i lønnsinntekt mv. Dette dreier seg samlet sett om anslagsvis 195 000 personer.

Kilde: Finansdepartementet.

2.2.1 Toppskatten

Regjeringen foreslår at grensen for å betale toppskatt økes slik at arbeidstakere med gjennomsnittlig lønn ikke skal betale toppskatt. Forslaget vil gi lavere marginalskatt til mange arbeidstakere. Regjeringen foreslår derfor å øke inntektsgrensen i trinn 1 i toppskatten med om lag 10,7 pst. for klasse 1. Det innebærer at innslagspunktet økes fra 289 000 kroner til 320 000 kroner i klasse 1. Gjennomsnittlig lønnsinntekt inklusive overtid for en heltidsansatt er beregnet til om lag 316 800 kroner i 2002. Forslaget innebærer dermed at en heltidsansatt med gjennomsnittlig årslønn ikke skal betale toppskatt. Skattytere med en personinntekt over 320 000 kroner i 2002, og som lignes i klasse 1, vil med dette forslaget isolert sett få en skattelette på 2 527 kroner ift. referansesystemet. Skatteletten er beregnet til om lag 1 880 mill. kroner påløpt og 1 500 mill. kroner bokført i 2002.

Toppskattegrensen i klasse 2 foreslås holdt nominelt uendret på 342 200 kroner, noe som isolert sett gir en skatteøkning på 1 963 kroner ift. referansesystemet for en skattyter i klasse 2 med over 357 000 kroner i personinntekt i 2002. Forslaget anslås isolert sett å gi en innstramming på om lag 130 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført.

Regjeringen foreslår også å justere innslagspunktet for trinn 2 i toppskatten med om lag anslått lønnsvekst fra 793 200 kroner til 830 000 kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Figur 2.3 viser utviklingen i antall skattytere i toppskatteposisjon og i innslagspunktet i trinn 1 i toppskatten i klasse 1. Innslagspunktet for de ulike årene er korrigert i forhold til gjennomsnittlig årslønnsvekst i perioden 1992-2002.

Figuren viser at innslagspunktet reelt sett gikk ned i perioden 1992-1996, dvs. at det ble underregulert ift. faktisk gjennomsnittlig årslønnsvekst. Innslagspunktet økte reelt igjen fra 1997 til 1999. Det reelle nivået i 2001 tilsvarer om lag nivået i 1992.

Figuren viser videre at det var om lag 740 000 skattytere i toppskatteposisjon i 1992. Antallet økte hvert år til om lag 920 000 skattytere i 1998, noe som både skyldes underregulering av innslagspunktet og økt sysselsetning. I 1999 falt antallet skattytere i toppskatteposisjon til om lag 850 000 1. Antall skattytere i toppskatteposisjon har siden økt til anslagsvis 870 000 skattytere i 2001.

Med Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2002 vil anslagsvis 740 000 skattytere være i toppskatteposisjon i 2002. Dette er om lag 130 000 færre enn i 2001, og omtrent samme antall toppskattytere som i 1992. Denne gruppen vil dermed få redusert marginalskatten sin fra 49,3 pst. til 35,8 pst., noe som vil gjøre det relativt sett mer lønnsomt å øke arbeidsinnsatsen sin noe.

Det vises til forslag til § 3-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2002.

2.2.2 Standardfradrag

Det gis minstefradrag i lønns- og pensjonsinntekt. Regjeringen foreslår at øvre grense i minstefradraget økes fra 40 300 kroner til 43 000 kroner, dvs. en økning på om lag 6,7 pst. Nedre grense i minstefradraget foreslås holdt nominelt uendret. Formålet med overreguleringen av øvre grense i minstefradraget er både å bidra til en bedre inntektsfordeling og ikke minst gjøre det mer lønnsomt å arbeide for personer med lavere inntekter. Forslaget innebærer at marginalskatten for alle med lønns- og pensjonsinntekter mellom 191 000 kroner og 195 500 kroner i 2002 vil bli redusert fra 35,8 pst. til 29,6 pst. For personer med lønns- og pensjonsinntekter over 195 500 kroner reduseres skatten isolert sett med 276 kroner. Oppreguleringen av øvre grense i minstefradraget anslås isolert sett å gi en skattelette på om lag 500 mill. kroner påløpt og 390 mill. kroner bokført.

Det vises til forslag til § 7-3 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2002.

Som et alternativ til minstefradraget gis det særskilt fradrag i arbeidsinntekt mv.(lønnsfradraget). Personer med lønnsinntekt kan velge det høyeste av minstefradraget og lønnsfradraget. Det foreslås at fradraget på 31 800 kroner holdes nominelt uendret fra 2001 til 2002. Det vil lønne seg for skattytere med under 144 500 kroner i lønnsinntekt å bli lignet etter lønnsfradraget istedet for minstefradraget. Disse vil isolert sett få en skatteøkning på 379 kroner ift. referansesystemet. Isolert sett anslås dette å gi en innstramming på om lag 125 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført.

Det vises til forslag til § 7-3 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2002.

Samlet vil om lag 65 000 skattytere få lavere marginalskatt som følge av endringene i minstefradraget og lønnsfradraget.

Det gis personfradrag (tidligere kalt klassefradrag) ved beregning av skatt på alminnelig inntekt for alle personlige skattytere. Det foreslås at personfradragene oppjusteres om lag med anslått lønnsvekst til 30 100 kroner i klasse 1 og til 60 200 kroner i klasse 2.

Det vises til forslag til § 7-5 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2002.

2.2.3 Særskilte regler for pensjonister mv.

Pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med samme inntektsnivå. Det skyldes i hovedsak lavere trygdeavgift, særfradrag for alder mv. og den særskilte skattebegrensningsregelen for pensjonister, jf. skatteloven § 17-1.

Skattebegrensningsregelen medfører at pensjonister og enslige forsørgere med overgangsstønad med lave pensjoner mv. og lav nettoformue ikke betaler skatt. Denne fordelen avtrappes med stigende inntekter ved at alminnelig inntekt utover den skattefrie nettoinntekten skattlegges med en sats på 55 pst., jf. figur 2.4. Skattefordelen avtrappes raskere for pensjonister mv. med høy formue ved at disse får 2 pst. av nettoformuen over 200 000 kroner lagt til inntekten innenfor dette særskilte regelverket.

I 2001 blir anslagsvis 47 pst. av de trygdede omfattet av skattebegrensningsregelen. Av disse er det om lag 80 pst. som betaler inntektsskatt og om lag 20 pst. som ikke betaler skatt. Resten av de trygdede betaler skatt etter ordinære skatteregler.

Det foreslås at grensene for skattefrie nettoinntekterfor pensjonister mv. som kommer inn under skattebegrensningsregelen, justeres med anslått lønnsvekst til 80 100 kroner for enslige og til 130 700 kroner for ektepar. Grensen for skattefri pensjonsinntekt, hvis de ikke har andre inntekter, fradrag eller netto formue over 200 000 kroner, øker med dette forslaget fra knapt 98 500 kroner til om lag 102 700 kroner i 2002 for enslige og fra om lag 160 800 kroner til knapt 167 600 kroner for ektepar. Avtrappingssatsen på 55 pst. samt sats og grense for formuestillegget foreslås holdt uendret fra 2001 til 2002.

Figur 2.4 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for enslige alderspensjonister sammenlignet med skatt på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1 med Regjeringens forslag til skatteregler for 2002. Figuren viser også hva enslige alderspensjonister ville betalt i skatt uten skattebegrensningsregelen. Enslige alderspensjonister (uten formue eller andre inntekter) vil med Regjeringens forslag betale skatt etter ordinære regler dersom pensjonsinntekten er høyere enn om lag 169 000 kroner.

Det vises til forslag til § 7-6 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2002.

Kilde: Finansdepartementet.

Det foreslås at særfradragene for alder og uførhet mv. på 17 640 kroner holdes nominelt uendret fra 2001 til 2002. Dette gir isolert sett en innstramming på om lag 95 mill. kroner påløpt. Forslaget innebærer isolert sett en innstramming på 210 kroner ift. referansesystemet. Nivået på særfradraget vil ikke ha betydning for pensjonister med lave og midlere inntekter som kommer inn under skattebegrensningsregelen.

2.2.4 Fradrag for fagforeningskontingent, kontingent til yrkes- og næringsorganisasjoner og gaver til visse frivillige organisasjoner

Skattytere som er medlem av fagforening kan etter gjeldende regler innrømmes fradrag for fagforeningskontingent på inntil 900 kroner i året. Alternativt kan det innrømmes et fradrag på minimum 500 kroner og på inntil 900 kroner for gaver til visse frivillige organisasjoner på nærmere bestemte vilkår. Næringsdrivende skattytere kan også få fradrag for medlemskontingent til næringsorganisasjon på 900 kroner eller 2 promille av samlet utbetalt lønn, dersom dette gir et høyere fradrag.

Regjeringen foreslår å heve fradraget for fagforeningskontingent, fradraget for gaver til frivillige organisasjoner og fradraget for medlemskontingent til næringsorganisasjoner til 1 800 kroner for inntektsåret 2002. Den alternative fradragsgrensen for medlemskontingent til næringsorganisasjoner, på 2 promille av samlet utbetalt lønn, foreslås holdt uendret. Forslaget gir isolert sett en skattelette på inntil 252 kroner. Forslaget anslås å redusere skatteinntektene med 280 mill. kroner påløpt og 225 mill. kroner bokført i 2002.

Forslaget vil stimulere til økte bidrag til de frivillige organisasjonene, og kan delvis kompensere organisasjonene for den økte merverdiavgiften organisasjonene får som følge av merverdiavgiftsreformen. I tillegg har Regjeringen satt av 100 mill. kroner som kompensasjon på statsbudsjettet, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Statsbudsjettet medregnet folketrygden.

2.2.5 Andre grenser og fradrag mv.

I tråd med praksis fra tidligere år, foreslås det at øvrige mer spesielle grenser og fradrag ikke justeres. Dette innebærer nominell videreføring av bl.a. særskilt fradrag for personlige skattytere i Nord-Troms og Finnmark, fisker- og sjømannsfradraget, fradrag for premie innbetalt til IPA (individuelle pensjonsavtaler), fradrag for pass og stell av barn, beløpsgrensene i BSU (boligsparing for ungdom), nedre grense for skatt på utbytte til personlige skattytere, særskilt fradrag i næringsinntekt for landbruk, formuestillegget i skattebegrensningsregelen for pensjonister mv. og beløpsgrensene i inntektsbeskatningen av egen bolig og fritidseiendommer. Også beløpsgrensene i formuesskatten foreslås holdt nominelt uendret fra 2001 til 2002. Dette anslås samlet sett å gi en innstramming på om lag 215 mill. kroner påløpt og 170 mill. kroner bokført, inklusive samspillseffekter.

Etter gjeldende regler gis skattyter fradrag for reise mellom hjem og arbeidsted (arbeidsreise) med den delen av samlet beregnet reisebeløp som overstiger 8 800 kroner i løpet av inntektsåret. Det foreslås at denne nedre beløpsgrensen justeres med anslått lønnsvekst til 9 200 kroner.

Det vises til forslag om dette i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

2.2.6 Barnetrygd

I 2001 er den generelle satsen for barnetrygd 11 664 kroner pr. barn pr. år. Stønadsmottakere i Nord-Troms og Finnmark får ekstra barnetrygd på 3 792 kroner. For barn mellom 1 og 3 år gis det et småbarnstillegg på 7 884 kroner. Enslige forsørgere har rett til barnetrygd for ett barn mer enn de faktisk forsørger. Det gis i tillegg ett ekstra småbarnstillegg til enslige forsørgere med barn under 3 år som fyller vilkårene for både full overgangsstønad og utvidet barnetrygd.

Det foreslås å holde den generelle barnetrygdsatsen nominelt uendret. Dette innebærer en innstramming på om lag 590 mill. kroner i forhold til referansesystemet. Tilsvarende foreslås for småbarnstillegget og den ekstra barnetrygden i Finnmark og Nord-Troms. Dette anslås isolert sett å gi en innstramming på om lag 45 mill. kroner i forhold til referansesystemet.

Samlet innebærer nominell videreføring av satsene i barnetrygden en innstramming på om lag 635 mill. kroner i 2002 ift. referansesystemet. Innstrammingen må ses i sammenheng med Regjeringens satsing på barnehager, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Statsbudsjettet medregnet folketrygden. I tillegg vil forslagene om lettelser i skatter og avgifter på til sammen knapt 7,7 mrd. kroner påløpt utenom barnetrygden også komme barnefamiliene til gode.

2.2.7 Normrente for beregning av fordel av rimelig lån hos arbeidsgiver

Fordelen ved rimelige lån i arbeidsforhold beskattes ut fra en normrente som fastsettes i Stortingets skattevedtak for det enkelte år. Rentefordelen settes til differansen mellom normrenten og den renten som skattyter betaler, dersom lånet er gitt av nåværende eller tidligere arbeidsgiver. Dette gjelder også dersom lånet er gitt av andre, og arbeidsgiver har formidlet lånet eller lånet er foranlediget av arbeidsforholdet.

Normrenten skal fastsettes med utgangspunkt i lånevilkårene i markedet. Gjeldende pengemarkedsrenter tilsier at normrenten holdes på samme nivå som i 2001. Det foreslås derfor at normrenten for 2002 fastsettes til 6 pst.

Det vises til forslag til § 7-2 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2002.

2.2.8 Beskatning av firmabiler mv.

Fordel ved privat bruk av arbeidsgivers bil (firmabil) er skattepliktig som fordel vunnet ved arbeid. Fordelen skal fastsettes etter en privat kjørelengde på 10 000 km pr. år, tillagt faktisk kjøring mellom hjem og arbeidssted. Dersom firmabilen har en opprinnelig listepris som overstiger 450 000 kroner, skal den årlige fordelen tillegges 10 pst. av den overskytende listeprisen.

Gjeldende firmabilbeskatning er gunstig. Det skyldes blant annet at kilometersjablonen trolig er for lav ift. faktisk privat kjøring, ettersom den årlige samlede kjørelengden med personbil i gjennomsnitt utgjør om lag 13 500 km. Det har ikke vært mulig å fremskaffe opplysninger som avdekker hvor mye firmabiler kjøres privat, men det er neppe grunn til å tro at de som disponerer firmabil kjører mindre privat enn personer med egen bil. Den sjablonmessige fordelsbeskatningen er derfor trolig normalt lavere enn de faktiske kostnadene ved den private bilbruken. Forskjellen kan særlig bli stor hvis arbeidsgiveren dekker bensinutgiftene, noe som er relativt vanlig i slike ordninger.

Å inngå en firmabilavtale er gunstig ift. å anskaffe en tilsvarende bil privat som følge av at en privat bil må kjøpes for beskattede inntekter. Etter dagens regelverk vil eksempelvis en person med en firmabil til en nypris på 250 000 kroner bli fordelsbeskattet for en inntekt på vel 55 000 kroner dersom vedkommende ikke bruker bilen mellom hjem og arbeid. Dersom arbeidstakeren, med en årlig kjørelengde på 15 000 km, skulle ha kommet likt ut ved å anskaffe en tilsvarende bil privat måtte vedkommende ha en lønn på rundt 110 000 kroner eksklusive bensinutgift og drøyt 130 000 kroner inklusive bensinutgift, hvis vedkommende er i toppskatteposisjon. Dagens regelverk innebærer således en lempeligere beskatning av firmabiler enn dersom tilsvarende avlønning utbetales som kontant lønn.

Regjeringen foreslår på dette grunnlag å stramme inn i beskatningen av firmabiler ved å øke sjablonen for privat kjøring med firmabil med 3 000 km til 13 000 km. En skattyter som betaler 13,5 pst. toppskatt og som har en firmabil som koster i underkant av 250 000 kroner, vil med dette forslaget få en skatteøkning på om lag 8 200 kroner i 2002. I tillegg vil arbeidsgiveravgiften øke med drøyt 2 300 kroner hvis arbeidstakeren er bosatt i sentrale strøk i Sør-Norge.

Tabell 2.2 kan illustrere at en slik endring av firmabilbeskatningen vil ha gunstige fordelingsvirkninger, siden det hovedsakelig er personer med relativt høye inntekter som har firmabilordning. Tabellen viser at drøyt en fjerdedel av de som har mer enn 600 000 kroner i bruttoinntekt har firmabil. Tabellen viser videre at den isolerte gjennomsnittlige endringen i skatt stiger fra om lag 10 kroner for personer med under 300 000 kroner i bruttoinntekt til om lag 1 460 kroner for personer med over 600 000 kroner i bruttoinntekt. Den gjennomsnittlige endringen i skatt for personer med firmabil stiger fra vel 2 600 kroner for personer med under 300 000 kroner i bruttoinntekt til om lag 5 530 kroner for personer med over 600 000 kroner i bruttoinntekt, jf. kolonnen ytterst til høyre. I gjennomsnitt øker firmabilbeskatningen med om lag 4 450 kroner for alle personer med firmabil. At skatteøkningen er størst for de med mer enn 600 000 i bruttoinntekt, må ses i sammenheng med at disse personene gjennomgående har dyrere firmabil enn de med lavere inntekt.

Personer som benytter yrkesbil 2 ifm. næringsvirksomhet eller lønnet yrke, kan i utgangspunktet kreve fradrag for alle kostnader forbundet med denne yrkeskjøringen (inkl. bensinutgifter og fradrag for verdiforringelse). Samtidig skal privat bruk av yrkesbil beskattes som fordel vunnet ved arbeid. Denne beskatningen gjennomføres i utgangspunktet ved at det samlede fradraget for kostnader ved bilholdet begrenses til faktiske kostnader som overstiger den ordinære fordelsbeskatningen av firmabiler som angitt over. Beskatningen av privat bruk av yrkesbiler skjer dermed i form av reduserte fradragsmuligheter for bilholdet og ikke i form av et sjablonmessig inntektspåslag.

Forslaget om å øke denne ordinære fordelsbeskatningen for firmabil fra 10 000 til 13 000 km får i prinsippet også virkning for skattytere som eier/leier yrkesbil siden fradraget for de faktiske kostnadene ved bilholdet reduseres. Etter gjeldende regler skal fradraget for privat bruk av bilen likevel ikke reduseres til et lavere beløp enn 50 pst. av de samlede kostnadene ved bilholdet. Dersom eksempelvis de årlige fradragsberettigede utgiftene på en bil utgjør 70 000 kroner og den private fordelen etter standardreglene er 50 000 kroner, blir de samlede fradragsberettigede utgiftene 35 000 kroner som følge av 50-prosent regelen (70 000/2) og ikke 20 000 kroner som følge av hovedregelen (70 000 minus 50 000).

Prinsipielt er 50-prosentregelen dårlig begrunnet. Regelen ble innført fordi det i enkelte tilfeller med moderate samlede bilutgifter ble lite eller intet igjen til effektivt fradrag pga. full inntektsføring, jf. Innst. O. nr 13 (1988-1989). I praksis innebærer regelen en svært gunstig beskatning av den private kjøringen til mange næringsdrivende med yrkesbil. Regjeringen foreslår derfor å redusere effekten av denne særregelen slik at fradraget for utgifter til bilhold ikke reduseres til et lavere beløp enn 25 pst. av de samlede kostnadene ved bilholdet.

Departementet har ikke kjennskap til hvor stor andel av de næringsdrivende som vil bli berørt av forslaget. I provenyberegningene er det skjønnsmessig lagt til grunn at om lag en fjerdedel av alle selvstendige næringsdrivende som har næringsinntekt som hovedinntektskilde har yrkesbil som benyttes privat, dvs. vel 40 000 personer.

I praksis vil alle personlig næringsdrivende få fastsatt fordelingen av næringsinntekt på hhv. kapitalinntekt og arbeidsinntekt/personinntekt gjennom delingsmodellen. Typiske arbeidsutgifter som utgifter til yrkesbil vil gjennom delingsmodellen komme til fradrag i personinntekten. Reduksjonen i fradraget for utgifter til yrkesbil vil i praksis ha samme virkning som om den private fordelen hadde vært skattlagt som personinntekt. I provenyanslaget er det lagt til grunn at den private bruken av yrkesbil blir skattlagt som personinntekt, noe som innebærer at man indirekte har lagt til grunn at alle som fordelsbeskattes av privat bruk av yrkesbil har en positiv beregnet personinntekt.

Regjeringens samlede forslag til innstramming i firmabilbeskatningen, vil på svært usikkert grunnlag kunne gi et økt proveny på om lag 820 mill. kroner påløpt og 720 mill. kroner bokført i 2002, inklusive arbeidsgiveravgift. Herav utgjør innstrammingen i beskatningen av yrkesbiler om lag 270 mill. kroner påløpt og bokført.

2.2.9 Innstramming i beskatningen av kjøregodtgjørelse

Skattytere som benytter egen bil til yrkeskjøring kan etter gjeldende regler motta kjøregodtgjørelse fastsatt etter statens satser skattefritt for kjøring inntil 12 000 km. Gjeldende satser er 3,20 kroner pr. km for de første 9 000 km og 2,60 kroner pr. km for overskytende kjøring. For yrkeskjøring over 12 000 km er det satt en særskilt sats for fordelsbeskatning på 2,05 kroner pr. km. Differansen mellom statens sats på 2,60 kroner pr. km og satsen på fordelsbeskatning på 2,05 kroner pr. km skattlegges i dag som lønn. Statens satser er antatt å dekke både variable og faste kostnader ved kjøring. Til sammenligning er fradragssatsen for kjøring mellom hjem og arbeidssted satt til 1,40 kroner pr. km. Denne satsen er antatt å dekke kun de variable kostnadene for en mellomstor bil.

Næringsdrivende (som ikke mottar kjøregodtgjørelse) kan kreve fradrag for 3,20 kroner pr. km. For denne gruppen vil det normalt ikke være aktuelt å kreve fradrag for mer enn 6 000 km. Overstiger kjørelengden i yrket 6 000 km skal bilen normalt behandles som yrkesbil, noe som innebærer fradrag for faktiske bilkostnader, jf. avsnitt 2.2.8

Dagens ordning med kjøregodtgjørelse er svært gunstig. Dette skyldes at godtgjørelsen etter statens satser langt på vei er skattefri og ligger betydelig høyere enn det som kan anses som relevante utgifter knyttet til bruk av egen bil. Eksempelvis vil en person som mottar kjøregodtgjørelse for 12 000 km i året, ha et skattefritt overskudd fra kjøregodtgjørelse på om lag 20 000 kroner, når en legger til grunn variable kostnader på 1,40 kroner pr. km.

En innstramming i kjøregodtgjørelsen vil også redusere omfanget av skattemotiverte tilpasninger som følge av forslaget til innstramming i firmabilbeskatningen. Ordningen har dessuten negative miljømessige konsekvenser ved at skattyter oppnår betydelige økonomiske fordeler ved å benytte bil framfor kollektivtransport.

Regjeringen foreslår på dette grunnlag å stramme inn på ordningen med kjøregodtgjørelse. Prinsipielt sett kan det argumenteres for at det bør innføres skatteplikt for overskudd som følge av at statens satser dekker mer enn de variable kostnadene. Dette gjelder uavhengig av kjørelengde. Ut fra dette hensynet burde overskuddet settes lik differansen mellom statens satser og en sats som tilsvarer de variable kostnadene på 1,40 kroner pr. km. Regjeringen går imidlertid inn for at det innføres skatteplikt på differansen mellom statens satser og 2,05 kroner pr. km for kjøregodtgjørelse utover 4 000 km. Det ilegges arbeidsgiveravgift på differansen mellom statens satser og 2,05 kroner pr. km uavhengig av kjørelengde. For skattytere som ikke får kjøregodtgjørelse (næringsdrivende) vil fradragssatsen for kjøring over 4 000 km settes ned fra 3,20 kroner pr. km til 2,05 kroner pr. km.

Skattefritaket for mottatt kjøregodtgjørelse for inntil 4 000 km i året, innebærer at det kun er om lag 20 pst. av de som i dag mottar kjøregodtgjørelse som blir berørt av forslaget. Dette tilsvarer om lag 120 000 personer. En skattyter som betaler 13,5 pst. toppskatt, vil med dette forslaget kunne få en skatteøkning på maksimalt 3 650 kroner. I dette tilfellet mottar vedkommende kjøregodtgjørelse for minst 12 000 km i året. I tillegg vil arbeidsgiveravgiften maksimalt øke med om lag 1 700 kroner.

Tabell 2.3 viser at innstrammingen i den skattemessige behandlingen av kjøregodtgjørelsen vil ha relativt gunstige fordelingsvirkninger. Den gjennomsnittlige endringen i skatt for personer med kjøregodtgjørelse varierer fra om lag 1 200 kroner for personer med under 300 000 kroner i bruttoinntekt til om lag 1 900 kroner for personer med mellom 450 000 kroner og 600 000 kroner i bruttoinntekt. Gjennomsnittlig skatteøkning for alle som har kjøregodtgjørelse er knapt 1 600 kroner.

Forslaget vil bli fulgt opp ved fastsettelsen av Skattedirektoratets takseringsregler for inntektsåret 2002.

Forslaget innebærer på usikkert grunnlag en innstramming på om lag 495 mill. kroner påløpt og om lag 405 mill. kroner bokført i 2002, inklusive arbeidsgiveravgift.

2.2.10 Skatt på utbytte

I forbindelse med skatte- og avgiftsopplegget for 2001 ble det vedtatt innført en skatt på 11 pst. på aksjeutbytter som er besluttet utdelt til personlige skattytere fra og med 5. september 2000. Det gis et bunnfradrag på 10 000 kroner.

I budsjettavtalen for 2001 mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene ble det signalisert at utbytteskatten skulle oppheves fra 1. januar 2002 i forbindelse med omleggingen av nærings- og kapitalbeskatningen. Et flertall i finanskomiteen viser i Innst. S. nr. 152 (2000-2001) til at omleggingen av nærings- og kapitalbeskatningen ikke bør inngå som en integrert del av skatte- og avgiftsopplegget for 2002, men at saken i stedet bør framlegges for Stortinget i en egen melding. Regjeringen tar sikte på å fremme en stortingsmelding om nærings- og kapitalbeskatningen i løpet av høsten, slik at eventuelle nye regler tidligst kan tre i kraft med virkning fra 1. januar 2003. Etter Regjeringens syn er utbytteskatten en integrert og naturlig del av en vurdering av nærings- og kapitalbeskatningen, og på denne bakgrunn legges det opp til at utbytteskatten videreføres med en sats på 11 pst. også for 2002. Bunnfradraget foreslås også holdt uendret.

Det vises for øvrig til forslag om enkelte justeringer i reglene for skatt på utbytte i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

2.2.11 Beskatning av personer med midlertidig opphold i utlandet

Etter gjeldende regler vil personer som oppholder seg sammenhengende i utlandet i ett år eller mer bli fritatt for skatt i Norge dersom de kan godtgjøre at de er skattepliktige som innenlandsboende i det landet de oppholder seg. Formålet med dagens regler har vært å sikre lokaltilpasset beskatning for nordmenn i utlandet. Gjeldende regler har imidlertid bidratt til en viss forskjellsbehandling av skattytere avhengig av hvilket land de har oppholdt seg i. Kravet til dokumentasjon om at en er skattepliktig som innenlandsboende har også i mange tilfeller vært problematisk å oppfylle.

Finansdepartementet har i høringsnotat av 28. februar 2001 med høringsfrist 1. juni 2001, foreslått å forenkle reglene. Etter en gjennomgang av de innkomne uttalelser vil Regjeringen i løpet av høsten 2001 fremme forslag for Stortinget om nye regler. Forslaget går i korthet ut på:

• Kravet om at oppholdet i utlandet skal vare i minst ett år videreføres, men med særskilte regler for personer som mottar lønn fra den norske stat.

• Skattefritaket skal bare omfatte lønnsinntekt.

• Kravet til skattemessig tilknytning til bostedslandet bortfaller.

Regjeringen har som målsetting at det nye regelverket innføres med virkning f.o.m. 2002 i tråd med høringsnotatet, for å sikre en mer enhetlig beskatning av personer i utlandet.

Omleggingen anslås å redusere skatteinntektene med om lag 80 mill. kroner påløpt og om lag 65 mill. kroner bokført i 2002. Provenyvirkningen er innarbeidet i skatte- og avgiftsopplegget for 2002.

2.2.12 Endring i skattereglene for rehabiliterings- og attføringspenger

Som en oppfølging av innstillingen fra Stortingets sosialkomité i forbindelse med behandlingen av Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-95)), vedtok Stortinget i 2000 bl.a. å endre beregningsreglene for rehabiliterings- og attføringspenger. Etter gjeldende regler beregnes rehabiliterings- og attføringspenger på samme måte som uførepensjon. For å gjøre det klarere at rehabiliterings- og attføringspenger er midlertidige ytelser og ikke en «stasjon» på veien mot uførepensjon, vil beregningen av ytelsene følge de samme prinsipper som for dagpenger under arbeidsløshet. Vedtaket innebærer også at ytelsene skattlegges på samme måte som dagpenger. Ytelsene vil bli regnet som pensjonsgivende inntekt, slik at mottakerne tjener opp pensjonspoeng. Det betyr at mottakerne mister retten til lav trygdeavgift på ytelsene og det halve særfradraget i alminnelig inntekt. Samtidig øker ytelsene og minste årlige ytelse for rehabiliterings- og attføringspenger heves fra 1G til 1,6G.

Regjeringen foreslår at de nye reglene trer i kraft fra og med 2002. På grunn av overgangsregler vil de som mottar rehabiliterings- og attføringspenger i dag ikke få noen reduksjon i utbetalte ytelser.

Endringene medfører at utbetalingene av rehabiliterings- og attføringspenger øker med om lag 710 mill. kroner. Økningen i utbetalingene til attføringsstønad, som er en skattefri ytelse, anslås til snaut 160 mill. kroner. Skatteinntektene kan anslås å øke med om lag 900 mill. kroner påløpt og om lag 720 mill. kroner bokført. Totalt sett er hele omleggingen om lag provenynøytral. Overgangsordninger mv. vil imidlertid gi en budsjettsvekkelse på utgiftssiden på om lag 150 mill. kroner i 2002.

2.2.13 Avløsning av rett til pensjon mv. med et engangsbeløp

Regjeringen foreslår at engangsbeløp til avløsning av rett til pensjon mv. skal skattlegges tilsvarende de løpende ytelsene, det vil si som pensjon. Forslaget innebærer både en klargjøring og en regulering av hjemmelen for alminnelig skatteplikt. Det foreslås også en innføring av skatteplikt som personinntekt, men med lav trygdeavgiftssats. Det er usikkert hvor stor provenyøkningen av en slik endring vil være, da det ikke finnes tilstrekkelig grunnlag til å anslå hvor mange pensjonsavtaler mv. som vil avløses med et engangsbeløp. Adgangen til utsatt skattlegging for mottaker av engangsbeløpet ved å reinvestere midlene i premie til individuelle pensjonsavtaler, vil påvirke provenyøkningen på kort sikt. Departementet antar at forslaget vil gi administrative besparelser fordi det bidrar til tydeligere regler.

Det vises til nærmere omtale av forslaget i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

2.2.14 Endringer i boligtakseringen

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett fattet et enstemmig Storting følgende vedtak, jf. Innst. O. nr. 115 (2000-2001):

«Stortinget ber Regjeringen instruere ligningskontorene om å legge til grunn at klager på dagens ligningstakster skal tas til følge ved at takst maksimalt settes til 30 pst. av husets tekniske verdi eller 30 pst. av observerbar markedspris hvis dagens ligningstakst overgår dette.»

Departementet kan ikke se at det foreligger standarder for hva som inngår i en eiendoms tekniske verdi. Departementet vurderer derfor det takseringsfaglige begrepet markedsverdi som det best egnede sammenligningsgrunnlaget, jf. nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002). Her drøftes provenyvirkningen av stortingsvedtaket.

Finansdepartementet legger til grunn at de nye retningslinjene skal kunne gjøres gjeldende ved ligningen allerede for inneværende inntektsår. For å vurdere provenyvirkningen av endringen, har departementet tatt utgangspunkt i levekårsundersøkelsen for 1997 og Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Nedjusteringen av ligningsverdiene er gjort med utgangspunkt i de anslåtte markedsverdiene på egen bolig til deltakerne i levekårsundersøkelsen. Markedsverdiene er framført til desember 2000 i tråd med Statistisk sentralbyrås prisindeks for brukte boliger. I de tilfellene der boligens ligningsverdi er høyere enn 30 pst. av den anslåtte markedsverdien, er ligningsverdien nedjustert til 30 pst. av markedsverdien. I departementets materiale gjelder dette om lag 20 pst. av helårsboligene. Datamaterialet gir ikke grunnlag for å si noe om hvor stor andel av fritidsboligene som vil bli omfattet av det nye regelverket. En har derfor skjønnsmessig lagt til grunn at samlet inntekts- og formuesskatt på fritidsbolig reduseres med prosentvis like mye som for helårsbolig.

Med disse forutsetningene anslås provenyvirkningen av å innføre en sikkerhetsventil i boligtakseringen til om lag 300 mill. kroner påløpt i 2001. Hele den bokførte virkningen på 300 mill. kroner antas å komme i 2002. Det forutsettes da at klagene på ligningsverdiene sendes inn og behandles i 2002 før selvangivelsesfristen for 2001 utløper.

For å dekke inn lettelsen i boligbeskatningen som følge av sikkerhetsventilen, foreslår Regjeringen å øke ligningsverdiene på fast eiendom med 5 pst. Forslaget må også ses i sammenheng med den kraftige prisveksten på boliger de siste årene. Regjeringen mener dessuten at innføringen av en sikkerhetsventil i boligtakseringen i seg selv kan forsvare en oppjustering av ligningsverdiene.

Provenyet av en 5 pst. oppjustering er beregnet til 320 mill. kroner påløpt i 2002, og 260 mill. kroner bokført.

2.2.15 Øvrige forslag

Medlemmer av Stortinget og Regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor anses etter skatteloven § 3-1 (7) som bosatt i den kommune der de hadde bosted før de tiltrådte sine verv. Departementet fremmer en lovendring som innebærer at de nevnte grupper kan frasi seg de skattemessige fordelene de har ved å være bosatt i Finnmark eller i Nord-Troms. De skattemessige fordelene for befolkningen i Finnmark og i Nord-Troms omfatter et særskilt inntektsfradrag, lavere sats på alminnelig inntekt og lavere sats på toppskatt.

Departementet foreslår også endringer i formuesverdsettelse av utenlandske aksjer mv.

Det vises til forslag om dette i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

2.3 Næringsbeskatningen (inngår i kap. 5501)

2.3.1 Avskrivningssatser

Som følge av budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene for 2001, vedtok Stortinget å redusere en rekke av avskrivningssatsene i saldosystemet med virkning f.o.m. inntektsåret 2000. På bakgrunn av Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 50 (2000-2001) ble det imidlertid vedtatt å øke avskrivningssatsen for driftsbygninger i landbruket tilbake til 4 pst. Regjeringen varslet samtidig at avskrivningssatsene på driftsmidler i prinsippet bør gjenspeile faktisk økonomisk verdifall, og at den ville presentere en vurdering av avskrivningssatsene i lys av dette.

Departementet har nå gått gjennom ulike empiriske analyser av det økonomiske verdifallet på driftsmidler, og foreslår på denne bakgrunn å øke enkelte av avskrivningssatsene med virkning f.o.m. 2002, jf. tabell 2.4. Det vises til Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer for en nærmere vurdering og begrunnelse for de enkelte forslagene. Forslagene anslås å innebære en samlet skattelettelse på om lag 1,5 mrd. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2002.

2.3.2 Ekstra skattefradrag for FoU-utgifter

Innledning

Under Stortingets behandling av revidert nasjonalbudsjett ble det, etter forslag fra flertallet i finanskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) gjort følgende vedtak, jf. Innst. S. nr. 325 (2000-2001):

«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 legge fram forslag om et skattefradrag for bedriftenes FoU-utgifter i tråd med Hervik-utvalgets forslag og merknadene i denne innstillingen.»

Stortingsvedtaket innebærer en modell i tråd med hovedforslaget til Hervik-utvalgets flertall, der bedriftene får anledning til å trekke fra 25 pst. av FoU-utgifter (forsknings- og utviklingsutgifter) opp til 4 mill. kroner pr. år i skatt. For kostnader ved kjøp av FoU-tjenester fra universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner skal det kunne trekkes fra 25 pst. av FoU-utgifter opp til 8 mill. kroner. For at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal få full glede av fradraget skal det gis et supplerende tilskudd dersom årets skattebeløp før fradrag ikke dekker FoU-fradraget. Komiteflertallet mente at ordningen måtte legges opp slik at skattereduksjonen kan tas ut løpende gjennom inntektsåret. Forskningsprosjekter i bedriftenes egen regi skal ha forhåndsgodkjenning fra Forskningsrådet, mens FoU-innkjøp (oppdragsforskning) er støtteberettiget dersom forskningsinstitusjonen står på en godkjenningsliste fra Forskningsrådet.

Med utgangspunkt i Stortingets vedtak fremmer Regjeringen forslag til en skattefradragsordning for FoU. I Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer fremmer departementet forslag til hvordan et slikt skattefradrag kan gjennomføres. Etter Regjeringens syn er imidlertid en slik ordning i realiteten en tilskuddsordning som administreres via skattesystemet. Det er Regjeringens oppfatning at en regelstyrt tilskuddsordning både vil være teknisk enklere og ivareta Stortingets intensjoner bedre enn en skattefradragsordning. Regjeringen skisserer derfor i tillegg en alternativ tilskuddsordning, og ber Stortinget overveie en slik løsning framfor skattefradragsordningen.

Regjeringen har tidligere fulgt opp Hervik-utvalget gjennom FUNN-ordningen som trådte i kraft 1. juli i år. FUNN-ordningen er en tilskuddsordning rettet mot samarbeidsprosjekter mellom bedrifter og FoU-institusjoner. Ettersom skattefradragsordningen i stor grad vil overlappe den eksisterende FUNN-ordningen, forutsettes det at FUNN-ordningen i sin nåværende form avvikles ved innføringen av en ny ordning.

Regjeringens forslag til oppfølging av stortingsvedtaket

Regjeringen er opptatt av at en skattefradragsordning for bedriftenes FoU skal være mest mulig treffsikker, og foreslår derfor å avgrense den til SMB-virksomheter (små og mellomstore bedrifter). Hensikten med en indirekte støtteordning til næringslivets FoU er at den skal stimulere til økt privat FoU-finansiering. I tilfeller der bedriftene allerede har FoU-utgifter over grensen for støtte, gir ikke ordningen incitamenter til økt FoU-innsats, slik at sannsynligheten er stor for at offentlige midler kun kommer til erstatning for private midler - uten at den samlede FoU-innsatsen øker. Ved å avgrense til SMB-virksomheter, vil antallet virksomheter med FoU over grensen for støtte kunne reduseres betydelig, og ordningen vil kunne bli mer målrettet. En avgrensning til SMB må videre ses i sammenheng med at både Hervik-utvalgets hovedforslag og den eksisterende FUNN-ordningen tar spesielt sikte på å nå fram til små og mellomstore bedrifter.

Departementet mener det vil være hensiktsmessig å knytte avgrensningen til SMB til definisjonen av små virksomheter i regnskapsloven. Det følger av denne bestemmelsen at foretak anses som små dersom de i henhold til de to siste årsregnskap oppfyller to av følgende tre vilkår:

• har mindre enn 40 millioner kroner i årsinntekt

• har mindre enn 20 millioner kroner i balansesum og

• har færre enn 50 ansatte.

Hervik-utvalgets flertall og Stortingsvedtaket bygger på en skattefradragsmodell, dvs. at FoU-støtten gis som et fradrag i skatt. I praksis vil fradraget hovedsakelig bli gitt som motregning mot den årlige inntektsskatten for bedriften. Samtidig ligger det i stortingsvedtaket at ordningen skal legges opp slik at fradraget skal kunne tas ut løpende gjennom året. Komiteflertallet legger også til grunn at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal få full glede av fradraget ved at det gis et supplerende tilskudd. Komiteen går ikke nærmere inn på hva slags forskutteringsordning som foretrekkes.

En forskuttering av skattefradraget gjennom redusert innbetaling av løpende arbeidsgiveravgift eller forskuddstrekk for ansatte, i tråd med den modellen Hervik-utvalgets mindretall gikk inn for, er etter departementets vurdering prinsipielt og praktisk umulig å gjennomføre i det etablerte forvaltningsapparatet. Etter departementets oppfatning er det en uunngåelig konsekvens av koblingen til ligningsprosessen at støtten først utbetales i forbindelse med ligningen, noe som for alle etterskuddspliktige (aksjeselskaper) vil si året etter utgiftene er påløpt. Kun de virksomhetene som er forskuddspliktige (personlig næringsdrivende og deltakere i ansvarlige selskaper og komandittselskaper) vil kunne få støtten forskuttert gjennom at det hensyntas i forskuddstrekket.

Statstilskudd til dekning av fradragsberettigede næringsutgifter er generelt skattepliktig næringsinntekt. Bestemmelsen omfatter i prinsippet også tilskudd til forskning som gis i form av skattefradrag, ettersom en slik ordning økonomisk sett må likestilles med en ren tilskuddsordning med direkte utbetalinger. Det vises også til at tilskudd til bedriftenes FoU gjennom dagens FUNN-ordning og i en alternativ tilskuddsordning er skattepliktig.

Et fradrag i skatt tilsvarende 25 pst. av FoU-utgiftene og som ikke skattlegges, vil imidlertid være mer verdt enn et tilskudd på 25 pst. av FoU-utgiftene som inngår i bedriftens skattepliktige inntekt. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at fradragssatsen i en skatteordning settes til 20 pst. Det antas at 20 pst. er et rimelig anslag på gjennomsnittlig tilskuddsandel etter skatt ved en alternativ tilskuddsordning med 25 pst. støttesats, ettersom ikke alle bedrifter som kommer inn under ordningen vil være i skatteposisjon.

Alternativ tilskuddsordning

Etter Regjeringens oppfatning er koblingen til ligningen reelt sett bare en teknisk oppgjørsmåte for en rettighetsbasert tilskuddsordning. Det er ulogisk og systemfremmed å utforme et skattefradrag for en type næringsutgifter som det allerede er gitt inntektsfradrag for i næringsbeskatningen. Begrunnelsen for å koble en slik tilskuddsordning til skattesystemet er etter Regjeringens oppfatning svak. Hervik-utvalgets flertall peker blant annet på at et fradrag i skatt vil være mer stabilt enn et tilskudd. Det er imidlertid fullt mulig å utforme en rettighetsbasert tilskuddsordning slik at den gir samme forutberegnelighet og stabilitet som en skatteordning.

Regjeringen mener en regelstyrt tilskuddsordning både vil være administrativt enklere og ivareta Stortingets intensjoner bedre enn en skatteordning. Forskjellen mellom en skatteordning og en regelstyrt tilskuddsordning ligger i hovedsak i utbetalingsmåten og ikke minst tidspunktet for utbetaling av støtte. Bedriftene får like mye arbeid med å beskrive forskningsprosjekter og kostnadsregistrering med sikte på skattefradrag, som de ville ha fått med å sende søknader i forhold til en tilsvarende tilskuddsordning. De administrative kostnadene ved en skatteordning vil imidlertid øke ved at to ulike instanser, ligningsmyndighetene og Forskningsrådet, må behandle prosjektsøknaden og kostnadsoppgaven.

En tilskuddsordning bør i tilfelle utformes med hjemmel i en egen lov. Bedrifter som er blitt forhåndsgodkjent får rett til et tilskudd på inntil 25 pst. av prosjektkostnadene opptil 4 mill. kroner. Rammen vil, som for skattefradragsordningen, utvides ved kjøp av tjenester fra godkjent forskningsinstitusjon. Det forutsettes at tilskuddet er skattepliktig. Hvilke prosjekter og hvem som skal ha rett til tilskudd vil være det samme som i skattefradragsmodellen, jf. omtale i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

Regjeringen anbefaler Stortinget å overveie en slik tilskuddsordning framfor den skattefradragsordningen som fremmes i henhold til Stortingets vedtak.

Provenyvirkninger

Med de støttesatsene som legges til grunn, er de påløpte provenyvirkningene av Regjeringens forslag uavhengige av om ordningen gjennomføres som en skattefradragsordning eller regelstyrt tilskuddsordning.

I hvilken grad bedriftene vil øke FoU-innsatsen som følge av en slik ordning er svært usikkert. Departementet mener det er rimelig å forutsette at virksomhetene vil tilpasse seg ulikt avhengig av om de har FoU-utgifter over eller under grensen for støtte. For en bedrift som befinner seg over grensen for støtte, vil det ikke bli mer lønnsomt å øke FoU-innsatsen. Det legges derfor skjønnsmessig til grunn at de samlede FoU-utgiftene (inkl. offentlig tilskudd) er uendret i virksomheter med FoU-utgifter over støttegrensen, mens virksomheter med FoU-utgifter under støttegrensen øker den private FoU-finansieringen med 1 krone for hver krone de mottar i offentlig tilskudd.

I forhold til internasjonal empiri er forutsetningen om 1 krone økt privatfinansiert FoU for 1 krone i økt offentlig støtte relativt optimistisk. En så optimistisk forutsetning kan imidlertid begrunnes med at den også skal fange opp en ev. økning i registrertFoU, blant annet som følge av at virksomhetene blir mer påpasselige med å føre reelle FoU-utgifter som FoU. I dag er det ingen skattemessige motiver for å føre opp utgifter som FoU, noe som kan tilsi en viss underrapportering i FoU-statistikken.

Med disse forutsetningene og på bakgrunn av tall fra Statistisk sentralbyrås FoU-statistikk for 1999, anslås det årlige provenytapet av en ordning avgrenset til SMB-virksomheter til om lag 400 mill. kroner på noe sikt, når virksomhetene har tilpasset seg ordningen. Bokført virkning i 2002 anslås til om lag 35 mill. kroner. I tillegg kommer administrative kostnader i Forskningsrådet som anslås til om lag 20 mill. kroner. Dersom ordningen utformes som en tilskuddsordning, vil bedriftene få tilskuddet direkte utbetalt i det året utgiftene påløper, slik at påløpt og bokført virkning blir den samme.

2.3.3 Fondsobligasjoner

Finansdepartmentet åpnet i 2000 for at fondsobligasjoner kan inngå i bankenes kjernekapital med inntil 15 pst. Det har i den forbindelse vært nødvendig å avklare den skattemessige behandlingen av fondsobligasjoner, ettersom fondsobligasjoner er et hybridinstrument med karakter både av gjeld og egenkapital. Blant annet har fondsobligasjoner likhetstrekk med egenkapital ved at utbetalingen av renter er overskuddsavhengig. Finansdepartementet går inn for at fondsobligasjoner skattemessig skal behandles som gjeld, blant annet for å sikre norske bankers konkurransevilkår i forhold til utlandet. Det innebærer at renteutbetalingene på fondsobligasjonene beskattes som renter og ikke som utbytte. For en nærmere omtale av regelendringen vises til Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

Departementet har vurdert konsekvensen for skatteinngangen av forslaget om at fondsobligasjoner skattemessig skal behandles som gjeld. Dersom det nye regelverket fører til at bankene erstatter annen kjernekapital (aksjekapital og grunnfondsbevis for sparebanker) med fondsobligasjoner, kan dette gi et provenytap, ettersom fondsobligasjoner vil få en gunstigere skattemessig behandling enn aksjekapital. Det skyldes blant annet at renteutbetalinger på fondsobligasjoner vil være fradragsberettigede for banken, mens renteutbetalinger til utenlandske fondsobligasjonsinnehavere ikke er gjenstand for beskatning i Norge. Det antatte alternativet - utbytteutbetalinger - vil ikke være fradragsberettiget for bankene, mens det vil ilegges en skatt på 11 pst. ved utbytteutdeling til norske personlige aksjonærer eller en kildeskatt på normalt 15 pst. ved utbytte til utenlandske aksjonærer.

Virkningen på skatteinntektene er svært usikker, ettersom det vil avhenge av i hvilken grad bankene vil benytte dette nye finansielle instrumentet, og hva det i tilfelle kommer til erstatning for. Departementet mener det er rimelig å legge til grunn at enkelte av forretningsbankene og de største sparebankene vil kunne benytte dette nye kjernekapitalinstrumentet, og anslår det påløpte provenytapet i 2002 til om lag 200 mill. kroner.

Den bokførte virkningen for 2002 vil være knyttet til renteutbetalinger på fondsobligasjoner utstedt i 2001. Hittil i år er det kun én bank som har utstedt fondsobligasjoner, til en verdi av 400 mill. USD. Departementet anslår på usikkert grunnlag det bokførte provenytapet i 2002 til 50 mill. kroner.

2.4 Endringer i kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2002

Som ledd i det økonomiske opplegget for kommunesektoren for budsjettåret 2002 foreslår Regjeringen å redusere den maksimale skattøren for fylkeskommunene med 5 prosentpoeng til 1,9 pst. Den maksimale skattøren for kommunene holdes uendret på 12,2 pst.

Det er særlig to forhold som ligger til grunn for forslaget. For det første skal de frie inntektene til fylkeskommunene reduseres med om lag 26 mrd. kroner som følge av sykehusreformen. Denne reduksjonen fordeles på skatter og rammeoverføringer. For det andre opptrappes skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter.

For å opprettholde en skattesats på 28 pst. på alminnelig inntekt er det nødvendig å øke satsene for fellesskatten til staten tilsvarende de foreslåtte 5 prosentenhetene av de maksimale fylkeskommunale satsene. Det vises til forslag til § 3-2 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2002.

For en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslaget om endringer i de fylkeskommunale skattørene vises det til kapittel 3 i Nasjonalbudsjettet 2002.

2.5 Endringer i skattevedtaket for inntektsåret 2001

2.5.1 Den skattemessige behandlingen av utbetalinger etter innskuddspensjonsloven

Ved lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) vedtok Stortinget vilkår for en innskuddspensjonsordning i arbeidsforhold som skattlegges etter det såkalte P-prinsippet. Prinsippet innebærer at det gis inntektsfradrag for innskudd og tilskudd til pensjonsordningen, avkastningen på innestående midler skattlegges først ved utbetaling av pensjonsytelsene og alle løpende pensjonsytelser skattlegges som pensjon. Innskuddspensjonsloven og tilhørende endringer i skatteloven mv. gjelder fra og med 1. januar 2001.

Løpende pensjonsytelser skattlegges som pensjon, det vil si som alminnelig inntekt og personinntekt med lav trygdeavgiftssats. Etter innskuddspensjonsloven kan det i visse tilfeller utbetales et engangsbeløp til etterlatte når et medlem av innskuddspensjonsordningen dør. Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) at slike engangsbeløp som utbetales til fysiske personer skal skattlegges tilsvarende pensjon, det vil si som alminnelig inntekt og personinntekt med lav trygdesats. Videre foreslo departementet at engangsutbetaling til bo skal skattlegges etter samme system som gjelder for engangsutbetaling fra en individuell pensjonsspareavtale etter skatteloven (IPA). Systemet ble etablert for å gi en lik skattemessig virkning uavhengig av om det er et dødsbo eller etterlatte som mottar engangsytelsen. På boets hånd må det benyttes en sjablonmessig beregning av skatten i og med at boet ikke er skattepliktig for personinntekt. Det vises i denne sammenheng til St.prp. nr. 1 (1997-98) kapittel 2.2.8.

I Innst. O. nr. 2 (2000-2001) sluttet finanskomiteen seg til Regjeringens forslag om å skattlegge engangsutbetaling til fysiske personer som personinntekt med lav trygdeavgiftssats. Når det gjelder utbetaling fra bo som er eget skattesubjekt, tok finanskomiteen forslaget til etterretning. Regjeringen foreslår at det innføres sjablonmessig beregning på boets hånd. Det vises til forslag til endring av Stortingets skattevedtak § 3-7 for inntektsåret 2001.

2.6 Endringer i trygdevedtaket for inntektsåret 2001

Innskuddspensjonsloven med tilhørende endringer i skatte- og folketrygdloven mv. er gjort gjeldende med virkning fra og med 1. januar 2001, se omtale i avsnitt 2.5. Det foreslås derfor at avgiftsvedtaket for 2001 endres slik at det skal svares trygdeavgift med lav sats også av utbetalinger av engangsbeløp etter innskuddspensjonsloven til fysiske personer. Det vises til forslag til endring i § 2 i Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2001.

2.7 Avgift på arv og gaver (kap. 5506, post 70)

I arveavgiftsvedtaket § 2 første ledd er oppført standardfradrag for utlegg til begravelse, skifte og gravsted, jf. arveavgiftsloven § 15 annet ledd. Beløpet ble i 1990 satt til 25 000 kroner. Beløpet foreslås forhøyet til 35 000 kroner, noe som er i overkant av prisstigningen i perioden.

I § 2 tredje ledd er oppført fradrag etter arveavgiftsloven § 17 i arv til mindreårig arving og ungdom under utdannelse. Fradraget ble i 1990 satt til 25 000 kroner og foreslås forhøyet til 35 000 kroner.

De to fradragsforhøyelsene antas å ha liten innvirkning på provenyet.

Det foreslås ingen endring i avgiftssatsene og fribeløpet i avgift på arv og gave i forhold til 2001. Det vises til forslag til Stortingets vedtak om avgift til statskassen på arv og gaver for 2002.

2.8 Trygdeavgift og andre avgifter til folketrygden (kap. 5700, post 71 og 72)

Etter gjeldende regler betaler arbeidsgivere en arbeidsgiveravgift til folketrygden. Grunnlaget for arbeidsgiveravgiften er lønn og annen godtgjørelse utbetalt til arbeidstakerne. Satsen på arbeidsgiveravgiften varierer fra null prosent i Finnmark og Nord-Troms til 14,1 pst. i sentrale områder i Sør-Norge.

Personlige skattytere betaler en trygdeavgift på personinntekten. Satsen er 7,8 pst for lønn og næringsinntekt fra primærnæringene. For annen næringsinntekt er satsen 10,7 pst. inntil 12 G og 7,8 pst. over dette. På pensjonsinntekt mv. betales det en trygdeavgift på 3 pst.

For inntektsåret 2002 foreslås det ingen endringer i satsene for arbeidsgiveravgift til folketrygden. Det foreslås en mindre justering i trygdeavgiften, jf. nedenfor.

Etter gjeldende regler betaler en skattyter ikke trygdeavgift før samlet personinntekt overstiger 22 200 kroner. Deretter trappes trygdeavgiften opp med 25 pst. av personinntekten inntil trygdeavgiften etter ordinære satser er lavere. For lønn og næringsinntekt fra primærnæringene skjer dette ved 32 267 kroner. Utover dette betales trygdeavgift etter ordinære satser. Denne grensen gjelder uavhengig av hvilken sats som brukes. Det foreslås å øke den nedre grensen for å betale trygdeavgift med om lag anslått lønnsvekst til 23 000 kroner. Den såkalte «frikortgrensen» heves dermed til 23 399 kroner siden det ikke svares restskatt for beløp under 100 kroner. Det foreslås ingen endringer i satsene i trygdeavgiften.

Produktavgiften i fiskerinæringen skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften, ettersom næringsdrivende i fiskerinæringen i motsetning til næringsdrivende utenfor primærnæringene, ikke er pålagt trygdeavgift med høy sats. Etter forslaget for 2002 er forskjellen mellom høy og mellomsats 2,9 prosentenheter av inntekten. Videre skal produktavgiften dekke arbeidsgiveravgift på hyre, en kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekten), de faktiske utgiftene folketrygden har i forbindelse med frivillig tilleggstrygd for sykepenger, samt utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsløse i næringen.

Fiskeridepartementet har i brev av 12. september 2001 tilrådd at avgiftssatsen blir fastsatt til 3,6 pst. i 2002. I brevet fra Fiskeridepartementet heter det bl.a.:

«Fiskeridepartementet har henta inn prognose på fyrstehandsverdi og pensjonsgjevande inntekt frå Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratet har i samband med dette arbeidet vore i kontakt med Norges Fiskarlag. Rikstrygdeverket har kome med opplysningar om utviklinga i kostnadene ved kollektiv tilleggstrygd til sjukepengar for fiskarar, og Garantikassen for fiskarar har opplyst om utviklinga i utbetalingane av a-trygd.

Følgjande storleikar ligg til grunn ved fastsetjing av nivået på produktavgifta for 2002:

Utbetalingane til a-trygd for 2002 er venta å utgjere om lag 40,8 mill. kroner. Det er lagt til grunn ein auka dagpengesats til 315 kroner pr. dag.

Fyrstehåndsverdi, som det skal betalast produktavgift av: 10 609 mill. kroner, av det utgjer 720 mill. kroner overtaking av eigen fangst.

Pensjonsgjevande inntekt: 4 088 mill. kroner.

Ytingar som produktavgifta skal dekkje:

Andel medlemsavgift (2,9 pst. av inntekt)	18,6 mill. kroner
Yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekt)	8,2 mill. kroner
Dagpengar ved arbeidsløyse	40,8 mill. kroner
Kollektiv tilleggstrygd for sjukepengar	170,5 mill. kroner
Arbeidsgjevaravgift for hyresmottakarar	39,0 mill. kroner
Totalt	377,1 mill. kroner

Om ein tek omsyn til desse tala vil riktig sats på produktavgifta for 2002 verte 3,6 pst. Dette vert ein reduksjon på 0,2 prosentpoeng jamført med 2001.»

Finansdepartementet slutter seg til dette, og legger fram forslag om at avgiftssatsen for produktavgift blir fastsatt til 3,6 pst. i 2002. Det vises til forslag til vedtak om produktavgift til folketrygden.

2.9 Bruk av differensiert arbeidsgiveravgift for å finansiere veibygging

I komitéinnstillingen om Nasjonal transportplan 2002-2011, Innst. S. nr. 119 (2000-2001), omtales bruk av ferjetilskudd for å finansiere samferdselsinvesteringer. I den forbindelse vises det til, jf. side 83 i innstillingen:

«at Sandøy kommune har pekt på at hvis de får bygget Nordøyvegen, er de villige til å gå opp en klasse i forhold til arbeidsgiveravgiften, hvis denne økningen i en overgangsperiode blir brukt til å finansiere vegutbyggingen.»

Et flertall i komitéen (alle unntatt medlemmet fra Venstre) ber Regjeringen:

«komme tilbake til Stortinget i statsbudsjettet for 2002 med en nærmere vurdering som drøfter ulike muligheter for å benytte den type virkemidler som er beskrevet ovenfor, for å få realisert flere samferdselsprosjekter».

Saken er også omtalt i St. prp. nr 1 (2001-2002) Samferdselsdepartementet.

Prosjektet Nordøyvegen omfatter fastlandssamband til Løvsøya, Haramsøya, Skuløya/Flemsøya og Fjørtofta i Haram kommune og til Harøya i Sandøy kommune, samt opprusting av deler av hovedvegnettet på øyene. Øyene betjenes i dag av tre ferjeruter og en hurtigbåtrute. Dette ferjesambandet inngår i det øvrige riksvegnettet, mens hovedvegnettet på øyene er fylkesveger. Et eventuelt fastlandssamband vil erstatte deler av ferjerutene. Den nye vegen vil inngå i det øvrige riksvegnettet. Kostnadene for prosjektet, eksklusiv opprusting av hovedvegnettet på øyene, er av vegkontoret i Møre og Romsdal på usikkert grunnlag anslått til 1 mrd. kroner.

Forslaget om finansiering av en vei gjennom øremerking av arbeidsgiveravgiften, må ses i lys av regelverket. I utgangspunktet må alle arbeidsgivere betale arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse. Avgiften beregnes etter geografisk differensierte satser, avhengig av hvilken kommune den enkelte arbeidstakeren er bosatt i. Landet er delt inn i fem avgiftssoner, der satsene varierer fra 0 til 14,1 pst. Høyeste sats gjelder for bosatte i sentrale strøk, mens den laveste satsen gjelder for de nordligste delene av Nord-Norge og for Svalbard. Inntektene fra arbeidsgiveravgiften er en del av finansieringen av folketrygden. Anslått proveny er 79 mrd. kroner påløpt for 2002.

EFTAs overvåkningsorgan ESA påla i 1998 Norge å endre ordningen for enkelte næringer, fordi ESA så på differensieringen som konkurransevridende statsstøtte som ikke er tillatt etter EØS-avtalen. Norske myndigheter ønsket i utgangspunktet å opprettholde differensiert arbeidsgiveravgift for alle næringer, og brakte saken inn for EFTA-domstolen. Domstolen opprettholdt ESAs vedtak. Regjeringen Bondevik foreslo på denne bakgrunn nye regler for noen næringer. Disse ble vedtatt av Stortinget 26. november 1999. Ordningen med differensiert avgift ble videreført for de aller fleste næringer. Men vedtaket innebar at produsenter av elektrisitet, olje og naturgass, gruver, visse former for skipsbygging og stålproduksjon, visse finansinstitusjoner og transportselskaper samt produsenter av telekommunikasjonstjenester i utgangspunktet må benytte høyeste sats.

Det er flere årsaker til at departementet vil frarå en øremerking av arbeidsgiveravgiften. Differensieringen av arbeidsgiveravgiften er et kostnadseffektivt distriktspolitisk virkemiddel i og med at nedsatt avgift gjør det mer attraktivt å arbeide og å bo i distriktene. Differensieringen av denne avgiften er en form for direkte virkemiddelbruk som er mer effektiv enn andre mer indirekte virkemidler, som for eksempel finansiering av veiprosjekter. Dersom arbeidsgiveravgiften skal økes i deler av de sonene som nå har redusert sats, for å finansiere spesielle lokale veiprosjekter eller lignende, vil det svekke differensieringen av arbeidsgiveravgiften som distriktspolitisk virkemiddel.

Hvis Sandøy kommune tillates en øremerking av arbeidsgiveravgiften, må en forvente at også andre kommuner vil komme med tilsvarende krav. I tillegg vil det åpne for forskjellsbehandling av kommuner avhengig av hvilken sone som de i utgangspunktet var plassert i. Kommuner som i utgangspunktet er plassert i sone 1, vil for eksempel ikke få en slik mulighet til å få finansiert ulike ønskede prosjekter.

Regjeringen ser det som helt sentralt at fordeling av ressurser til veibygging og andre prosjekter av samfunnsøkonomisk betydning, skjer etter en samlet vurdering der de beste prosjektene prioriteres. Et system med øremerking av skatteinntekter for spesielle prosjekter vil bryte med et slikt prinsipp og dermed gi lavere avkastning av de begrensede midler som er til rådighet. Et system der f.eks. veiprosjekter dels finansieres gjennom prioriterte tildelinger fra bevilgende myndigheter og dels via øremerking av for eksempel arbeidsgiveravgiften, vil gi et uoversiktlig og komplisert system.

Regjeringen vil på denne bakgrunn frarå øremerking av arbeidsgiveravgiften til spesielle formål, som for eksempel veibygging.