St.prp. nr. 53 (2003-2004)

Statens eierskap i Statkraft SF

Til innholdsfortegnelse

8 Departementets merknader og vurderinger

8.1 Eierstrategi

Statkraft har formulert en visjon om å være ledende i Europa innen miljøvennlig energi. Dette har sin basis i at Statkraft er Europas nest største produsent av vannkraft. Nærings- og handelsdepartementet er enig i at Statkraft fokuserer på sin kjernekompetanse i den videre utviklingen, og legger til grunn for statens eierstrategi at Statkraft skal konsentrere seg om å drive lønnsom produksjon og handel med fornybar energi, men med anledning til å drive virksomhet som står i en naturlig tilknytning til dette. Statkraft er et solid selskap, men har i dag ikke finansiell styrke alene til å bygge et stort integrert europeisk selskap. En slik utvikling ville også kreve kompetanse på områder der Statkraft i dag har begrenset erfaring.

Stortinget vedtok i forbindelse med statsbudsjettet 2003 å øke egenkapitalen i Statkraft SF med 4 milliarder kroner. Statkraft SF er i tråd med vedtaket tilført 4 milliarder kroner i ny egenkapital. Det vises her til Innst. S. nr. 71 for 2003-2004, jf St.prp. nr. 18 for 2003-2004. Statkraft ble tilført 6 milliarder i ny egenkapital og fikk hevet lånerammen med 10 milliarder kroner i 2002, jf St.prp. nr. 51 for 2000-2001 om tilføring av innskuddskapital og økt låne- og garantiramme for Statkraft SF og Innst. S. nr. 200 for 2000-2001. Selskapet har også ved tidligere anledninger fått omgjort et ansvarlig lån til egenkapital, henholdsvis i 1996 på 3 milliarder kroner og i 1999 på 3,85 milliarder kroner. Totalt er innskutt egenkapital 29,5 milliarder kroner. Av dette er Statkraft SF siden opprettelsen tilført nesten 17 milliarder kroner i ny egenkapital fra eier. Denne egenkapitaltilførselen har gitt grunnlag for betydelige oppkjøp i Norge og i Norden.

Nærings- og handelsdepartementet ser grunn til å utvise forsiktighet med å legge opp til en fortsatt ekspansiv vekst for Statkraft basert på statlig tilførsel av kapital. I Norge har oppkjøpene gått lenger enn det konkurransemyndighetene har kunnet akseptere. Selskapet er således pålagt å selge ut enkelte av de ervervede eiendelene, hvilket vil frigjøre kapital. Departementet legger til grunn at disse påleggene følges opp etter forutsetningene. Sammen med den egenkapitaltilførselen Stortinget vedtok i desember 2003, gir det selskapet vesentlige muligheter til å bedre sin balansestruktur.

Også utover dette har Statkraft muligheter til å selge eiendeler som i mindre grad støtter opp om selskapets strategi. Dette gir igjen muligheter til å gjennomføre nye investeringer.

Departementet går således ikke inn for å tilføre selskapet mer kapital, men legger opp til at selskapet selv må justere sin balanse og kapitalstruktur. Dersom selskapet velger å frigjøre kapital gjennom salg, vil større gevinster som oppstår i forbindelse med slike salg bli vurdert spesielt i forhold til grunnlaget for fastsetting av utbytte fra selskapet. Departementet ønsker gjennom dette å unngå at det oppstår ugunstige innelåsningseffekter.

Nærings- og handelsdepartementet legger til grunn at Statkraft skal være et kommersielt foretak som konkurrerer på like vilkår med andre kraftprodusenter. Dette innebærer samme krav til avkastning på investert kapital. Selskapet skal på et forretningsmessig grunnlag utnytte sine ressurser og sin kompetanse på best mulig måte.

Konkurransemyndighetenes vedtak vurderes ikke å være til hinder for eventuelt økte eierandeler i Agder Energi, Skagerak og BKK. Statkraft kan, der det er kommersielt grunnlag for det, også investere utenfor Norge. Eventuelle vesentlige investeringer utenfor Norden bør skje sammen med industrielle partnere. Behovet for å se slike investeringer sammen med andre forsterkes for investeringer utenfor områder der selskapet har betydelig kompetanse i egen organisasjon, slik de har i vannkraftproduksjon og kraftsalg. Deltagelse i internasjonale investeringer må ta utgangspunkt i og støtte opp om Statkrafts kjerneområder.

En strategi i tråd med det som er skissert over balanserer ulike hensyn. Den ivaretar de krav som ligger i konkurransemyndighetenes avgjørelser. Gjennom å begrense rammene for kapitaloppbygging vil kravene til inntjening og risikovurdering ved nye investeringer bli skjerpet og dermed sikre statens verdier. Gjennom et samarbeid med en industriell partner ved store investeringer utenfor Norden, reduseres den kommersielle og finansielle risiko ved slike investeringer.

Regjeringen er åpen for at Statkraft kan delta i en fortsatt restrukturering i det nordiske og europeiske kraftmarkedet gjennom å inngå i industrielle løsninger, der staten ikke lenger er eneeier.

8.2 Selskapsorganisering

Regjeringen ga i St.meld. nr. 22 for 2001-2002 uttrykk for at Statkraft bør omdannes til aksjeselskap. De endringene som senere er gjort i lov om statsforetak med bortfall av statsgarantier for lån, styrker en slik konklusjon. Enkelte forhold, herunder konsesjonsregelverket, gjør imidlertid at det ikke ligger til rette for at Statkraft fullt ut organiseres som et aksjeselskap nå. Det foreslås at Statkraft omorganiseres etter en konsernmodell. Forslaget innebærer at statsforetaket beholdes som morselskap mens den øvrige virksomheten i størst mulig grad organiseres i underliggende aksjeselskap. Departementet vil peke på at en slik organisering legger til rette for en struktur på konsernet hvor forretningsmessige resultater fra de enkelte enheter trer klarere frem enn i dag. Dette vil kunne bidra til å styrke oppfølgingen av de ulike forretningsområdene, og gjennom det bedre selskapets resultater.

Enkelte eiendeler, som for eksempel Statkrafts utenlandsengasjementer, kan vanskelig overføres uten at nødvendige samtykker er innhentet. Det må derfor påregnes at enkelte eierandeler i en overgangsperiode blir liggende i morselskapet (SF) før de kan overføres til underliggende aksjeselskap. Departementet tar imidlertid sikte på at all virksomhet etter hvert overføres fra statsforetaket til underliggende selskap.

Statkrafts låneportefølje er primært knyttet til et større antall obligasjonsavtaler, som dels er regulert i henhold til norsk rett og dels i henhold til fremmed rett. Det er ikke mulig å overføre lån som er regulert gjennom fremmed rett uten kreditors samtykke. For lån som er regulert etter norsk rett er det imidlertid en mulighet for overføring ved å regulere debitorskiftet gjennom bruk av lov. Departementet anser en forskjellsbehandling av lån underlagt norsk og utenlandsk rett som uheldig og legger derfor til grunn at statsgaranterte lån beholdes i statsforetaket, enten de er regulert av utenlandsk eller norsk rett.

Ved overføring av den underliggende virksomheten til aksjeselskap legger departementet til grunn at produksjon og annen virksomhet deretter organiseres i separate juridiske enheter, slik intensjonen er i Energiloven og EUs direktiv 2003/54 EC. Gjennom dette skilles monopolvirksomhet (nett) og konkurransevirksomheten, samtidig som selskapets struktur blir mer lik et alminnelig konsern organisert etter aksjeloven.

Industrikonsesjonsloven § 4 gir hjemmel til at konsesjon gis til aksjeselskap eid av statsforetak på ubegrenset tid uten vilkår om hjemfall til staten, så lenge minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av statsforetaket.

Ved overføring av virksomheten til aksjeselskap overføres ansettelsesforholdet til ansatte i Statkraft SF til underliggende aksjeselskap. Utover dette får omorganiseringen i utgangspunktet ingen konsekvenser for de ansatte. De ansatte har rett til styrerepresentasjon etter de alminnelige regler i selskapslovgivningen. Statkraft SF har i dag ikke bedriftsforsamling etter avtale med de ansatte.

Den foreslåtte omorganiseringen vil ikke medføre noen endring vedrørende Riksrevisjonens kontroll med Statkraft SF og statsforetakets heleide datterselskap, jf instruks for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av virksomheter organisert etter lov om statsforetak av 30. august 1991.

Det tas sikte på at omorganiseringen kan skje med virkning den 31. august 2004, så fremt forholdene ligger til rette for dette, men senest 31. desember 2004.

8.3 Eierstyring

Nærings- og handelsdepartementet ønsker ikke å svekke eiers styringsmuligheter gjennom den foreslåtte omorganiseringen. Departementet vil derfor gjennomgå og oppdatere vedtektene med henblikk på å ivareta de nødvendige styringsbehov. Det legges opp til at det vil være identiske styrer i statsforetaket og det underliggende aksjeselskapet.

Nærings- og handelsdepartementet vil også etter omorganiseringen ivareta eiers styringsmuligheter etter statsforetaksloven § 23 annet ledd, som fastsetter at:

Før styret treffer vedtak i saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter, skal saken skriftlig forelegges departementet.

Med et heleiet aksjeselskap er det naturlig at saker av særlig viktighet forelegges eier, på samme måte som når eiendelene er direkte eiet av statsforetaket. Departementet legger til grunn at Statkraft SFs styre organiserer virksomheten på en måte som ikke reduserer eiers kompetanse etter statsforetakslovens § 23 annet ledd.

Staten er ikke bundet av styrets forslag med hensyn til utbyttefastsettelse i statsforetak (og statsaksjeselskaper), jf statsforetaksloven § 17 som fastsetter at:

Beslutning om utdeling av foretakets midler treffes av foretaksmøtet.

Departementet forutsetter at styret i statsforetaket påser at virksomheten i underliggende aksjeselskap er innrettet slik at morselskapet kan dele ut utbytte beregnet ut i fra konsernets resultat.

Statkraft SF er underlagt regnskapsplikt etter regnskapsloven, jf regnskapsloven § 1-2 nr 3. Statkraft SF må derfor opprette et konsernregnskap som viser alle selskapene i konsernet som en enhet. Konsernregnskapet vil være ganske likt det regnskapet Statkraft SF i dag utarbeider. Statkraft SFs selskapsregnskap vil imidlertid se annerledes ut etter omorganiseringen, da hovedposten i balansen vil være «Investering i datterselskaper». Departementet legger til grunn at utbyttet etter omorganiseringen fastsettes på grunnlag av konsernregnskapet, slik som tilfellet er i dag.

8.4 Kredittverdighet

Statkraft SF har fra opprettelsen i 1992 og fram til bortfall av statsgarantien, jf endring i Statsforetaksloven, hatt en rating på AA+. Ved bortfall av statsgarantien falt ratingen til BBB+/Baa2. Departementet legger til grunn at styret vil treffe tiltak for å sikre at ratingen er tilfredstillende. Den direkte effekten av dagens rating på eksisterende låneforpliktelser er foreløpig begrenset, men betydningen for selskapets lånekostnader vil øke etter hvert som de statsgaranterte lånene innfris eller reforhandles.

En omorganisering av selskapet kan sees som et ledd i arbeidet med å legge til rette for en bedre kredittrating, ved at det tilrettelegger for et større fokus på de forretningsmessige resultater fra de enkelte enhetene i selskapet. Fra et eierståsted vil ambisjoner om rating over tid også henge sammen med forventninger om avkastning på egenkapitalen. En høy rating gjennom større egenkapital øker krav til overskudd for å nå ønsket egenkapitalavkastning. Departementet viser til at Statkraft i de nærmeste årene vil søke å konsolidere eksisterende virksomhet, samt tilpasse nivå og tidspunkt for investeringer til målet om en A-rating, og støtter dette som et langsiktig mål. Selskapet må ha sterk fokus rettet mot en utvikling som kan understøtte et slikt mål, og må justere sin virksomhet og balanse i tråd med dette.

8.5 Utbyttepolitikk

Det er eier som fastsetter utbyttet i statsforetak uten å begrenses av styrets forslag. Dette kan innebære uforutsigbarhet for selskapet, blant annet i planleggingen av større investeringer. Det ble formulert en utbyttepolitikk om å ta 50 prosent av resultatet i utbytte for perioden 2001-2003, jf St.prp. nr. 1 for 2000-2001 fra Olje- og energidepartementet. I ettertid kan det konstateres at utbyttenivået har blitt vesentlig høyere. Formuleringen av en slik utbyttepolitikk har altså ikke økt forutberegneligheten for selskapet, slik målsettingen var.

Departementet vil i tiden fremover legge til grunn at eier vil kreve et relativt høyt utbytte (i øvre kvartil), beregnet med utgangspunkt i konsernets årsresultat etter skatt og minoritetsinteresser. Eventuelle gevinster eller tap som oppstår i forbindelse med restrukturering av selskapets balanse vil påvirke resultatet og inngår i utgangspunktet i utbyttegrunnlaget. Salg og reinvestering eller tilbakebetaling av gjeld vil være viktige aktiviteter i en restrukturering av Statkrafts balanse, både med sikte på å nå ønsket ratingnivå, og når det gjelder å fokusere innsatsen om investeringer som støtter selskapets visjon og forretningside. Departementet ser det som viktig at det ikke skapes innelåsningseffekter som hindrer slik omstrukturering. Det legges derfor opp til å vurdere spesielt hvorvidt eventuelle større gevinster som oppstår ved salg av eiendeler skal inngå i utbyttegrunnlaget.

8.6 Statkrafts låne- og garantiramme

Stortinget fastsatte ved behandlingen av St.prp. nr. 51 for 2000-2001 en låne- og garantiramme for Statkraft på 52,5 milliarder kroner. Bakgrunnen for låne- og garantirammen var at staten tidligere garanterte for statsforetakenes forpliktelser. Staten garanterer fortsatt for lån som Statkraft har tatt opp før 1. januar 2003, jf lov 20. desember 2002 nr. 88 om endringer i statsforetaksloven. Statkraft er nå undergitt alminnelige kredittvurderinger og foreslås gitt en selskapsstruktur som er mer lik sine konkurrenter. Statens garantiansvar er pr 31. desember 2003 på 35,7 milliarder kroner. Den statsgaranterte gjelden har en forfallstruktur som medfører at den vil være halvert ved utgangen av 2007, som følge av refinansiering og nedbetaling av gjeld, og i det vesentligste avviklet i 2011. Ved en eventuell utløsning av statens garantiansvar vil staten ha regresskrav. Departementet anser det derfor som viktig at det fortsatt er kontroll med Statkrafts totale låneopptak, så lenge staten garanterer for gamle lån, slik at statens teoretiske dekningsadgang ikke vesentlig forringes av nye låneopptak eller pantstillelser. I Statkrafts eksisterende låneavtaler er det som hovedregel slått fast at selskapets aktiva ikke skal kunne pantsettes særskilt. Tilsvarende bestemmelser er tatt inn i selskapets vedtekter. Gjennom dette stilles kreditorer til lån tatt opp etter 1. januar 2003 i utgangspunktet likt med staten med hensyn til dekningsadgang. Departementet vil fortsatt føre kontroll med de forpliktelser som staten har påtatt seg i tilknytning til de statsgaranterte lånene, men anser det som mer fleksibelt i forhold til selskapets utvikling og finansieringstilgang at dette håndteres gjennom eierstyring og vedtekter. Det foreslås derfor å oppheve den tidligere fastsatte låne- og garantirammen for Statkraft.

Det vises i denne sammenheng til at bortfallet av statsgarantien for nye lån, har gjort at ratingbyråene og långiverne følger utviklingen i Statkraft tettere. Det må forventes at dette også gir seg utslag i strammere betingelser ved opptak av nye lån for eksempel knyttet til selskapets samlede gjeldsbyrde. Denne markedskontrollen vil sammen med klare forventninger fra eieren erstatte den kontrollen som tidligere lå i låne- og garantirammene. For å sikre at långiverne er aktpågivende og løpende vurderer konsernets kredittrisiko, vil en eksisterende ordning som vedtektsfester negativ pantsettelseserklæring bli videreført for konsernet (ordningen medfører at kreditorer til lån og forpliktelser pådratt etter 1. januar 2003 i utgangspunktet stiller likt). Det legges opp til at vedtektene ikke skal hindre vanlige løpende forretningsmessige transaksjoner som er nødvendig i forhold til forsvarlig drift av konsernets virksomhet, for eksempel ved å bruke salgspant og annen kortsiktig sikkerhetsstillelse.

8.7 Dokumentavgift

Den foreslåtte omorganiseringen av Statkraft vil medføre at det påløper utgifter til dokumentavgift til staten, jf Stortingets vedtak om dokumentavgift § 1 første ledd. Utgiften vil være i størrelsesorden 1,5 milliarder kroner. Departementet legger til grunn at Statkraft betaler dokumentavgift i tråd med lovens normalordning. Utgifter til dokumentavgift vil redusere overskuddet til selskapet og dermed også utbyttegrunnlaget.

8.8 Kraftkontrakter og leieavtaler med industrien

Hovedtyngden av Statkrafts industrikontrakter var en del av Statkrafts forpliktelser ved fastsettelsen av åpningsbalansen i 1992. Ved behandlingen av St.prp. nr. 52 for 1998-99 og St.prp. nr 78 for 1999-2000 ble det lagt til grunn at denne industrien i fremtiden må sikre sitt kraftbehov gjennom ordinære markedsorganisatoriske rammer. Det tildeles ikke lenger nye kontrakter på myndighetsbestemte vilkår. De eksisterende kontraktene løper imidlertid videre til utløp som i all hovedsak skjer i perioden fram til 2011.

Aktieselskabet Saudefaldene, Elkem ASA og Aktieselskabet Tyssefaldene har leieavtaler for henholdsvis Sauda I-IV, Svelgen I og II og Tysso II som starter opp i perioden 2007 til 2011, og løper til 31. desember 2030. Eiendomsretten til disse anleggene må av konsesjonsrettslige grunner fortsatt ligge igjen i statsforetaket. Det legges til grunn at disse kan overføres til det underliggende aksjeselskapet når det konsesjonsrettslig måtte ligge til rette for dette. Øvrige industrikraftavtaler overføres ved debitorskifte til underliggende aksjeselskap.

Den foreslåtte omorganiseringen vil ikke endre rettigheter og forpliktelser som følger av de inngåtte industrikraftavtalene. Ansvaret for den sektorpolitiske oppfølgingen av kraftkontraktene og leieavtalene vil fortsatt ligge i Olje- og energidepartementet. Disse har forutsetninger om bruk til industrivirksomhet (behovsvilkår) og om bruk på bestemte steder (lokale bindinger). Det styrings- og kontrollbehov som følger av dette vil bli ivaretatt i forbindelse med omorganiseringen.

8.9 Særlov

Departementet vil sammen med proposisjonen fremme en Ot.prp. nr. 63 for 2003-2004 om lov om omorganisering av Statkraft SF der det er foreslått å lovregulere enkelte forhold i forbindelse med omorganiseringen av Statkraft.

Det vises til kapittel 5 der behovet for en særlov er begrunnet med overføring av Statkraft SFs forpliktelser til aksjeselskapet. Medkontrahenter kan motsette seg dette. Det foreslås derfor en lovbestemmelse som innebærer at overføring av forpliktelser fra Statkraft SF til aksjeselskapet kan gjennomføres uten at kreditorene og andre medkontrahenter kan motsette seg dette. Det foreslås gjort unntak fra dette i forhold til lån opptatt av Statkraft SF før 1. januar 2003, fordi staten har en særlig forpliktelse i forhold til disse.

For øvrig vises det til Ot.prp. nr. 63 for 2003-2004.

Til dokumentets forside