1 Kriminalitetsutviklingen og internasjonalt politisamarbeid
1.1 Norge og Europol
Norges samarbeid med EU på justisområdet gir oss idag i noen grad mulighet til å delta i en felles innsats mot den grensekryssende kriminaliteten i Europa. Bl.a. gjelder dette gjennom bruk av Schengen-regelverket. Det ligger imidlertid klare begrensninger i dette regelverket, samtidig som den internasjonale, organiserte kriminaliteten stiller oss overfor nye og kompliserte utfordringer. Et svar på denne situasjonen har EU gitt gjennom etableringen av Europol.
Regjeringen Bondevik redegjorde i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) og i St.meld. nr. 18 (1999-2000) nærmere for Europol-samarbeidet og ønskeligheten av å innlede forhandlinger om en avtale mellom Norge og Europol. Justiskomiteen sluttet seg i Innst. O. nr 3 (1999-2000) og i Innst. S. nr. 177 (1999-2000) til dette. I St.meld. nr. 12 (2000-2001) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre har Regjeringen beskrevet nærmere utviklingen i EUs justis- og politisamarbeid. Regjeringen ønsker at Norge skal ha et tettest mulig samarbeid med EU og EU-landene på disse feltene. Regjeringen anser det derfor som sterkt ønskelig at Norge nå inngår et nært samarbeid med Europol om bekjempelse av alvorlige former for internasjonal kriminalitet.
1.2 Kriminalitetsutviklingen
Organisert internasjonal kriminalitet preger kriminalitetsbildet i hele Europa i stigende grad. Årsakene til denne utviklingen er mange. Når muligheten for fri bevegelighet for personer, varer, tjenester og kapital åpnes, blir også kriminaliteten mer internasjonal. Økonomiske forskjeller mellom land kan bidra til å styrke den kriminelle motivasjonen. Lettere kryssing av landegrensene gir i enkelte sammenhenger økte muligheter for å kunne utøve kriminell virksomhet uten høy risiko for oppklaring. I store deler av verden er mennesker på flukt fra krig og fattigdom. De utgjør et lett bytte for aktører som driver med menneskesmugling og handel med mennesker.
Enkelte former for alvorlig kriminalitet er pr. definisjon internasjonal. Dette gjelder f.eks. for narkotikatrafikken. Verken Norge eller noen av våre nærmeste naboland er produksjonsland for narkotika. Derimot er samtlige viktige markeder i den internasjonale illegale handelen med narkotika. Innenfor Europa finner vi imidlertid både vesentlig narkotikaproduksjon og viktige transittland. Generelt er det et sentralt utviklingstrekk at den internasjonale kriminaliteten omfatter stadig flere typer kriminalitet og at kriminalitetsformene henger sammen og til dels utøves av de samme aktørene.
Økonomisk kriminalitet, for eksempel knyttet til finansielle tjenester, er i økende grad blitt internasjonalisert og opptrer i nye former. Organisert kriminalitet gjennom misbruk av teknologi og data er en ny arena for internasjonal organisert kriminalitet. Dagens samfunn er i økende grad avhengig av den teknologiske utviklingen innen data- og telekommunikasjon, og risikoen for anslag på dette området medfører en ny sårbarhet. Generelt fører endringsprosesser i samfunnet, nasjonalt og internasjonalt, til nye utviklingstrekk innenfor alle typer kriminalitet.
Også innenfor Norden ser man en utvikling i retning av at kriminelle grupperinger i økende grad bruker metoder som utpressing, frihetsberøvelse og grov vold for å realisere sine mål. Det er etablert nettverk med internasjonale forgreninger som står bak forholdsvis omfattende organisert kriminalitet. I enkelte sammenhenger kan utlendinger bosatt i Norge danne en base for kriminalitet fra opprinnelseslandet. Kriminalitet som har tilknytning til fremmede miljøer kan være svært vanskelig å oppklare uten spesiell innsikt i språk og kultur.
Myndighetene i de europeiske land og i store deler av verden ellers har de senere år i økende grad truffet tiltak for å motvirke organiserte kriminelle gruppers økte virksomhet. For eksempel er det innenfor FN-systemet fremforhandlet en ny konvensjon om samarbeid mot organisert kriminalitet og tilhørende protokoller om menneskehandel, menneskesmugling og ulovlig handel med og tilvirking av skytevåpen.
1.3 Internasjonalt politisamarbeid
Målet for det internasjonale politi- og rettssamarbeidet er å forebygge og forfølge kriminalitet og andre alvorlige forstyrrelser av offentlig orden og sikkerhet som opptrer på tvers av landegrensene. Siden 1970-tallet har det vært omfattende vekst i det internasjonale samarbeidet på dette området, både når det gjelder form og omfang. Mange nye internasjonale initiativer er blitt fremmet for å styrke samarbeidet. Dette har sammenheng med de nye politiske forholdene i Europa, grensenedbygging og veksten i organisert kriminalitet. Samarbeidet har fått økende politisk og utenrikspolitisk betydning parallelt med at de enkelte land legger stadig større vekt på å samarbeide for å beskytte borgerne mot kriminalitet. Mens politisamarbeid og rettslig samarbeid tidligere i stor grad var atskilt, skjer nå begge typer samarbeid i økende grad innenfor de samme internasjonale fora.
Samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse omfatter i utgangspunktet alle ledd i straffesakskjeden: Forebygging, etterforsking, domstolsbehandling og fullbyrding. I alle ledd har man i dag mer eller mindre velfungerende internasjonalt samarbeid som skal gjøre det mulig å forebygge, bekjempe og straffeforfølge kriminalitet over landegrensene. Begrepet politisamarbeid nyttes i mange sammenhenger svært vidt. Tiltak for å forenkle og lette informasjonsutvekslingen mellom ulike lands politimyndigheter, direkte eller gjennom organisasjoner som Interpol eller Europol, står imidlertid sentralt. Utviklingen peker i retning av at det også satses mer på grenseoverskridende og operativt politisamarbeid, som overvåking av leveranser av narkotika (kontrollerte leveranser), felles operative tiltak, felles kontrollaksjoner og bilaterale samarbeidsprosjekter.
Det er vanlig å avgrense politisamarbeidet fra det rettslige samarbeid. Rettslig samarbeid vil si gjensidig bistand ved den rettslige forfølgningen av lovbrudd, som innebærer at statenes judisielle myndigheter involveres. Tradisjonelt har utviklingen av rettslig samarbeid foregått i andre fora enn politisamarbeidet, særlig Europarådet, og det har blitt betraktet som et problem at mulighetene for et effektivt politisamarbeid over landegrensene er kommet lenger enn det rettslige samarbeidet. Eksempler på rettslig samarbeid på strafferettens område er utlevering av lovbrytere, annen gjensidig hjelp som bistand til forkynning, bevissikring gjennom ransaking, beslag samt fullbyrding av dommer. I økende grad foregår utviklingen av internasjonalt politisamarbeid og av rettslig samarbeid i de samme fora. Innenfor Norden har politisamarbeid og rettslig samarbeid tradisjonelt blitt utviklet i samme takt. Utviklingen peker også i denne retningen i EU, hvor hele justisområdet er blitt integrert som et satsingsområde.
Opprettelsen og videreutviklingen av Europol innebærer at EU satser på et felles institusjonalisert politisamarbeid som ellers ikke forekommer i tradisjonelt bilateralt og mellomstatlig politisamarbeid.
1.4 Nordisk politisamarbeid
Det nordiske politisamarbeidet har lange tradisjoner og er velutviklet og praktisk innrettet. Det er for eksempel et meget nært samarbeid mellom norsk og svensk politi over den norsk-svenske grensen. Utenfor Norden refereres det ofte til «den nordiske modellen» som et forbilde på politisamarbeid. Dette må forstås på bakgrunn av det nære og omfattende samarbeidet mellom de nordiske land i sin alminnelighet. Politisamarbeidet bygger på ensartet lovgivning og samfunnsstruktur, kjennskap til nabolandenes rettssystemer og tillit til hvordan det fungerer. Samarbeidet foregår innenfor rammen av internasjonale konvensjoner som samtlige land har tiltrådt, og på grunnlag av avtaler om samarbeid mellom nordiske myndigheter. I tillegg skjer det et omfattende uformelt samarbeid som baserer seg på nasjonal lovgivning. Også det rettslige samarbeidet i Norden går langt tilbake. Allerede i 1907 ble det inngått en bilateral avtale om utlevering mellom Sverige og Norge.
Det såkalte PTN-samarbeidet (Politi- og Toll i Norden) har på flere områder likhetstrekk med samarbeidet innenfor Europol, men har ikke opprettet et fast sekretariat og styrende organer. Det er et politi- og tollsamarbeid mellom de aktuelle nordiske myndigheter hvor formannskaps- og sekretariatsfunksjonen går på omgang mellom deltakerlandene. Samarbeidet var lite formalisert før på 1980-tallet.
De viktigste samarbeidsområdene er den felles nordiske sambandsmannsordningen og de nordiske etterretningsprosjektene og -programmene. Sambandsmennene er tjenestemenn fra politiet og tollvesenet utplassert utenfor Norden av det enkelte nordiske land, men som arbeider for alle de nordiske land og ikke bare det land de er utsendt fra. Sambandsmennene tjenestegjør i land som enten har omfattende produksjon eller transitt av narkotika, eller står sentralt når det gjelder annen alvorlig organisert kriminalitet. De er i de fleste tilfeller stasjonert ved den aktuelle nordiske ambassaden i vedkommende land. Sambandsmannen formidler relevant informasjon til nordiske politi- og tollmyndigheter og bistår vertslandets myndigheter med informasjon. Sambandsmennene arbeider ikke operativt, og har heller ikke politimyndighet. For tiden er det utstasjonert 33 nordiske politi- og tolltjenestemenn som sambandsmenn.
De nordiske etterretningsprogrammene har gjennom innsamling av informasjon til hensikt å effektivisere og utnytte de samlete nordiske ressurser bedre. For hvert av programmene er det utpekt ett land som har hovedansvaret for å samle inn og meddele informasjon videre til de øvrige. Flere av programmene har vakt internasjonal interesse på grunn av samarbeidsformen. Eksempler på temaer for slike analyseprogrammer er heroinstrømmen fra Sørøst-Asia og amfetamininnførsel fra andre deler av Europa. Flere av PTN-prosjektene videreføres nå innenfor hele EU-området, med Europol som ansvarlig for samordningen. Fortsatt norsk deltakelse i prosjektene innenfor denne rammen er en del av begrunnelsen for ønskeligheten av å inngå et samarbeid mellom Norge og Europol.
PTN-samarbeidet skal nå rettes inn mot alle former for alvorlig grenseoverskridende kriminalitet. De nordiske EU-landene legger økende vekt på samarbeidet gjennom Europol, også på områder som tradisjonelt er meget viktig innenfor det nordiske politisamarbeidet. Det gjelder for eksempel forskjellige narkotikaprosjekter. Det er viktig å bevare det tette nordiske samarbeidet på dette området. Norsk tilknytning til Europol vil gjøre dette enklere.
1.5 Politisamarbeid i EU
Samarbeidet på justisområdet er blitt vesentlig styrket og utvidet innenfor EU de senere år. Politisamarbeidet går tilbake til midten av 1970-tallet, da EU-landene opprettet et mellomstatlig forum (TREVI), med terrorismebekjempelse som et særlig ansvarsområde. Politisamarbeidet ble i og med Maastricht-traktaten, som trådte i kraft 1. november 1993, et mellomstatlig samarbeidsområde innenfor EUs 3. søyle. I traktaten uttrykte medlemslandene også en ambisjon om å opprette en egen europeisk politienhet, Europol.
Det intensiverte politi- og rettssamarbeidet innenfor EU henger sammen med at utviklingen det siste tiåret har gått i retning av at kriminaliteten blir stadig mer grenseoverskridende og mer organisert. Åpne landegrenser og utvidet samarbeid bidrar til å lette gjennomføringen av kriminelle handlinger. Dette har skapt store utfordringer for justissamarbeidet i EU, og for målsettingen om det som i Amsterdam-traktaten karakteriseres som et område for «frihet, sikkerhet og rettferdighet». Det strafferettslige samarbeidet og politisamarbeidet er derfor viktige deler av justissamarbeidet i EU.
Med Amsterdam-traktaten, som trådte i kraft 1. mai 1999, fikk justissamarbeidet ny struktur. Deler av samarbeidet ble overnasjonalt. Politi- og strafferettslig samarbeid er fortsatt mellomstatlig, men det innføres nye virkemidler i form av detaljerte bestemmelser om samarbeid mellom politiet, toll- og påtalemyndighet, domstolene i de enkelte land, og målrettet arbeid for mer ensartet regelverk.
Amsterdam-traktaten fastsetter i artikkel 30 at politisamarbeidet innenfor EU skal omfatte følgende:
operativt samarbeid mellom kompetente myndigheter, herunder politi- og tollmyndigheter for å forebygge, avsløre og etterforske kriminelle handlinger,
innsamling, oppbevaring, behandling, analyse og utveksling av opplysninger og informasjon, også når det gjelder mistenkelige finansielle transaksjoner, særlig gjennom Europol. Det skal samtidig tas hensyn til aktuelle personvernregler,
samarbeid og felles tiltak når det gjelder utdanning, utveksling og utstasjonering av politisambandsmenn, bruk av utstyr og kriminaltekniske undersøkelser,
felles vurdering av ulike etterforskingsmetoder for avsløring av organisert kriminalitet.
Schengen-samarbeidet
Politisamarbeidet og det rettslige samarbeidet på strafferettens område slik det legges til rette for i Schengenregelverket, skal kompensere for bortfallet av personkontrollen på Schengen-landenes indre grenser. Det man da særlig sikter mot er å treffe tiltak mot den illegale innvandringen og den grenseoverskridende kriminaliteten.
Etter at Amsterdam-traktaten trådte i kraft, er Schengen-samarbeidet blitt en integrert del av samarbeidet innenfor EU. Avtalen mellom Norge, Island og EU om de institusjonelle ordninger for deltakelse i Schengen-samarbeidet regulerer Norges deltakelse i utviklingen av samarbeidet der dette bygger videre på Schengen-regelverket. I de tilfeller hvor en videre utvikling av politisamarbeidet i EU blir definert som en videreføring utenfor området av Schengen-samarbeidet gir Schengen-avtalen ikke grunnlag for at Norge kan delta.
Den operative delen av Schengen-samarbeidet ble for Norge og de øvrige nordiske lands del iverksatt 25. mars 2001. Norge deltar etter dette i det operative politisamarbeidet som bygger på det eksisterende Schengen-regelverket. Bruken av Schengen informasjonssystem, SIS, utgjør et viktig redskap i dette samarbeidet.
1.6 Europol - EU-landenes viktigste redskap for kriminalitetsbekjempelse
Europol-konvensjonen ble vedtatt 18. juli 1995, og trådte i kraft 1. oktober 1998. Samarbeidet innenfor Europol ble fullt operativt fra 1. juni 1999. Formålet med Europol er å bidra til å effektivisere medlemslandenes bekjempelse av alvorlig internasjonal kriminalitet og styrke samarbeidet mellom kompetente myndigheter. Europol har mandat til å støtte medlemslandenes bekjempelse av nærmere oppregnede kriminalitetsformer. Særlig viktig er utveksling av informasjon mellom medlemslandene, hvor Europol kan benyttes som mellomledd og til analyse av informasjonen. For å lette informasjonsutvekslingen skal EU-landene utplassere sambandsmenn i Europol, og Europol kan også utstasjonere sambandsmenn i medlemslandene. Dessuten foretar Europol operasjonelle analyser som kan bidra ved medlemslandenes egne etterforskninger. Europol utarbeider også rapporter og analyser, og stiller ekspertise og teknisk bistand til rådighet for etterforskning.
Bare EU-land kan bli part i Europol-konvensjonen og dermed medlemmer av Europol. Konvensjonen åpner likevel for at tredjeland og internasjonale organisasjoner kan inngå forskjellige former for samarbeid med Europol. EUs råd vedtok 27. mars 2000 å gi Europol myndighet til å forhandle frem avtaler med en rekke stater og organisasjoner, heriblant Norge. Der slike avtaler omfatter informasjonsutveksling, trengs i tillegg et særskilt forhandlingsmandat fra EUs råd.
1.7 Avtalen mellom Norge og Europol
Avtalen som er fremforhandlet mellom Norge og Europol, har som formål å styrke politisamarbeidet mellom Norge og EUs medlemsland, hvor Europol er EU-landenes bindeledd. Avtalen oppretter et samarbeid på en rekke oppregnede kriminalitetsområder. Dersom Europols eget mandat utvides ytterligere, vil Norge på selvstendig grunnlag kunne vurdere om samarbeidet med oss skal utvides tilsvarende.
Samarbeidet mellom Norge og Europol vil være mer avgrenset enn mellom EUs medlemsland. Det skal særlig skje gjennom utveksling av informasjon på nøye regulerte betingelser. Imidlertid kan samarbeidet inkludere alle oppgaver Europol er tillagt gjennom Europol-konvensjonen. Norge og Europol har gjensidig rett til å utplassere sambandsmenn hos motparten.
Utvekslingen av informasjon skal i utgangspunktet skje mellom Europol og Kriminalpolitisentralen (Kripos), som i avtalen er utpekt som nasjonalt kontaktpunkt. Europol kan bare oversende informasjon som er innsamlet i samsvar med Europol-konvensjonen og underliggende regelverk. Norge kan på sin side bare formidle informasjon som er innsamlet i samsvar med norsk lovgivning.
Avtalen har viktige datasikkerhets- og personvernbestemmelser. Enkeltindividene har rett til innsyn i personopplysninger som er overført i samsvar med avtalen, eller til å få informasjonen etterprøvd i samsvar med Europol-konvensjonen (som henviser til nasjonal lovgivning i medlemslandene) eller norsk lovgivning.
Eventuelle tvister skal søkes løst gjennom voldgift. Avtalen kan sies opp av partene uten vilkår.
Avtalen består av 20 artikler samt tre vedlegg. Ved undertegningen av avtalen ble det i tillegg inngått en brevveksling og undertegnet en protokoll mellom Norges regjering og Europol. Disse inngår som vedlegg til denne proposisjonen.
Avtalen antas å være av slik særlig viktighet at Stortingets samtykke til inngåelse er nødvendig i medhold av Grunnlovens § 26, 2. ledd.