2 Nærmere om Europol

2.1 Europol-konvensjonen

Europol-konvensjonen ble undertegnet 26. juli 1995 og trådte i kraft 1. oktober 1998. Senere ble konvensjonen supplert med flere rettsakter som ble vedtatt av EUs råd det følgende året. Konvensjonen, som er inntatt som vedlegg til denne proposisjonen, fastslår at formålet med Europol er å bedre effektiviteten hos medlemslandenes myndigheter og samarbeidet mellom dem for å forebygge og bekjempe kriminalitet. Konvensjonen fastlegger Europols oppgaver, mandat og oppbygging og beskriver samarbeidet med medlemslandene. Europols mandat er fastlagt i artikkel 2, og omfatter forebygging og bekjempelse av terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov internasjonal kriminalitet. I første omgang skulle Europol arbeide mot ulovlig narkotikahandel, ulovlig handel med nukleære og radioaktive stoffer, menneskesmugling, menneskehandel og handel med stjålne kjøretøyer. Senere er Europols mandat utvidet, og omfatter nå i tillegg terrorisme og hvitvasking av penger. Det er en forutsetning at en kriminell struktur eller organisasjon er involvert i den aktuelle kriminaliteten, og at to eller flere av medlemslandene er berørt.

Europol skal i henhold til artikkel 3 i konvensjonen særlig drive innhenting og formidling av informasjon til og fra medlemslandene. Til dette bruk skal det opprettes et eget informasjonssystem. Informasjonsutvekslingen skal skje mellom Europol og nasjonale enheter, og skal lettes ved at landene utstasjonerer politisambandsmenn hos Europol.

Europol-konvensjonen inneholder detaljerte bestemmelser om de praktiske og rettslige rammer for informasjonsutvekslingen, blant annet om innsamling, behandling og bruk av opplysninger, og regelverk angående databeskyttelse og personvern. Det er gitt bestemmelser om underretningsplikt, databeskyttelsesnivå, registrering, videreformidling av opplysninger til tredjeland, samt tilgang, retting og sletting av informasjon. Hvert medlemsland skal opprette nasjonale kontrollorganer for personvern (tilsvarende Datatilsynet), og representanter for disse skal utgjøre Det felles kontrollorgan for Europol (Joint Supervisory Body - JSB).

2.2 Europols oppgaver og rolle

Europols viktigste oppgave er å gi praktisk støtte til politimyndighetene i EUs medlemsland gjennom utveksling av informasjon og etterretningsopplysninger, analyse og samordning.

Informasjonsutvekslingen mellom EUs medlemsland skjer gjennom Europol og de nasjonale Europol-enheter. Utvekslingen skjer også direkte mellom sambandsmenn som medlemslandene har stasjonert ved Europol. Dette skjer i henhold til regelverk i Europol-konvensjonen og nasjonal lovgivning. Europol bidrar dermed til å lette utvekslingen av informasjon mellom medlemslandene.

Europol utarbeider operative analyser til støtte for etterforsking i medlemslandene og generelle strategiske rapporter, kriminalitetsanalyser og trusselvurderinger. Dette skjer på grunnlag av informasjon som mottas fra medlemslandene, er samlet og systematisert ved Europol eller er samlet inn fra andre kilder. I tillegg kan Europol tilby rådgivende ekspertise og teknisk støtte, f.eks. lokaler og datautstyr, i forbindelse med større etterforskingsoperasjoner som involverer myndighetene i flere medlemsland, og som krever tett samarbeid og samordning mellom etterforskere og analytikere på grunn av sakenes omfang og kompleksitet.

Europol skal også bidra til å styrke bevisstheten om betydningen av kriminalanalyse og utvikling av mer ensartede analysemetoder i medlemslandene.

I Amsterdam-traktaten fikk Europol utvidet sin kompetanse noe i forhold til tidligere. Europol kan bidra i forberedelsen og samordningen av særlige etterforskingssaker som gjelder flere medlemsland. Det åpnes også for at representanter for Europol vil kunne delta i operative etterforskingsgrupper i slike saker i en støttefunksjon. Etterforskningen vil skje i samsvar med nasjonal lovgivning og under nasjonal myndighetskontroll. Etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse har Europol fått adgang til å oppfordre politiet i medlemslandene til å iverksette etterforsking i særlige tilfelle. Det vil fortsatt være opp til nasjonale myndigheter å avgjøre om etterforskning skal iverksettes eller ikke.

2.3 Europols organisasjon

Europol har siden 1993 vært etablert i Haag. En direktør og fire visedirektører ble ansatt gjennom Rådets beslutning av 29. april 1999. Direktøren er ansvarlig for den daglige drift av Europol. Under direktørnivå er Europol organisert med fem avdelinger, hvorav tre har et politifaglig ansvar. Disse er avdeling for etterforskingsstøtte, avdeling for etterretningsanalyse og avdeling for organisert kriminalitet. Avdeling for etterforskingsstøtte rommer tredjelandskontoret, som tar seg av den direkte kontakten med samarbeidende tredjeland. For øvrig består avdelingen av sambandsmennene fra medlemsland og (etterhvert) fra tredjeland og internasjonale organisasjoner. I tillegg består Europol av en avdeling som ivaretar tekniske støttefunksjoner, og en avdeling for personell og sikkerhet. Europols bemanning er i øyeblikket på ca. 240 personer og består av fast ansatte analytikere, kriminaletterretnings- og andre eksperter, tolker og administrativt personale, foruten 44 sambandsmenn. Sambandsmennene kommer fra EU-landenes ulike politikorps, tollmyndigheter, utlendingsmyndigheter mv. og er formelt sett ikke Europol-ansatte, men representerer sine respektive myndigheter. Bemanningen vil fortsette å vokse opp til 350 innen 2003, inklusive nye sambandsmenn og sikkerhetspersonale.

Europols direktør rapporterer til Europols styre. Styret er sammensatt av en representant for hvert medlemsland, normalt rikspolitisjefen. Formannskapet i styret følger formannskapet i EU. Styret skal møtes minst to ganger årlig. Det er tillagt en rekke oppgaver i Europol-konvensjonen artikkel 28: Styret skal delta i drøftelser om utvidelse av Europols mandat og om endringer av konvensjonen. Det skal også utforme regelverk for behandling og utveksling av informasjon, og uttale seg om personvernspørsmål som blir tatt opp av Det felles kontrollorgan (JSB). Utover dette er styrets kompetanse hovedsakelig knyttet til administrative spørsmål, særlig til den økonomiske administrasjon av Europol. Styret skal utarbeide årsrapporter og planer for fremtidig aktivitet. Kommisjonen har observatørstatus i styret.

Finansieringen av Europol skjer gjennom bidrag fra EUs medlemsland. Regnskapet revideres av en felles revisjonskomite.

EUs råd (justisministrene) er ansvarlig for den overordnete utvikling og kontroll av Europol. Rådet ansetter direktør og visedirektører og godkjenner budsjettet. Beslutninger som gjelder Europol krever enstemmighet i Rådet, tilsvarende for området politisamarbeid ellers. Innenfor tredje søyle i EU-samarbeidet er det en egen arbeidsgruppe for Europolspørsmål. Saker som gjelder den overordnete utvikling av Europol-samarbeidet vil også kunne bli diskutert i arbeidsgruppen for politisamarbeid. Spørsmål som har vært behandlet i arbeidsgruppene vil gå videre til den såkalte «artikkel 36-komiteen» før de behandles i Rådet. Artikkel-36 komiteen utgjør det høyeste embetsnivå innenfor tredje søyle. Navnet skriver seg fra den artikkel i Amsterdam-traktaten som oppretter komiteen.

Rådet (justisministrene) og Det europeiske råd spiller en sentral rolle for utviklingen av Europol. Særlig viktig var Det europeiske råds møte i Tammerfors i oktober 2000, som i sin helhet var viet temaer innenfor justisområdet. Tammerfors-møtet styrket Europols nøkkelrolle i bekjempelsen av internasjonal organisert kriminalitet. Det oppfordret til snarlig opprettelse av felles etterforskningsgrupper med deltakelse fra Europol, oppfordret Rådet til å utvide Europols myndighet til hvitvasking av penger generelt og til å gi Europol nødvendig støtte og ressurser.

Europol-konvensjonen oppretter et kontrollsystem for datasikkerhet og personvern som på mange måter er sammenlignbart med det kontrollsystem som er opprettet i Schengen. Kontrollen med politiets databehandling gjennomføres dels av nasjonale kontrollorganer, dels av Det felles kontrollorgan (JSB) og dels av en egen klagenemnd (Appeals Comittee) utgått av JSB.

Hvert medlemsland har i henhold til Europolkonvensjonen artikkel 23 utpekt en nasjonal kontrollinstans som utfører uavhengig tilsyn med det enkelte medlemslands innlegging, søk etter og videreformidling av opplysninger til Europol. Som et ledd i dette arbeidet utfører disse organer kontroll med medlemslandenes nasjonale enheter som forestår det daglige samarbeid med Europol og de enkelte lands utstasjonerte sambandsmenn ved Europol.

Det felles kontrollorgan er hjemlet i Europolkonvensjonen artikkel 24 (1) og ble opprettet kort etter at Europolkonvensjonen trådte i kraft. Kontrollorganet er sammensatt av inntil to representanter for hvert medlemsland, men slik at hvert land har en stemme. Medlemmene skal være faglig kyndige innen datasikkerhet og personvern og de skal være uavhengige, dvs. ikke ta instrukser fra andre myndigheter i sitt arbeid for kontrollorganet. Det har et eget selvstendig sekretariat og et eget budsjett.

Kontrollorganet skal etterse aktivitetene i Europol for å sikre at rettighetene til individer som det er lagret opplysninger om ikke blir krenket, og vurdere lovligheten av overføring av data som stammer fra Europol. Organet skal også undersøke problemer som oppstår ved behandlingen av personopplysninger, både i forhold til anvendelsen og tolkningen av regelverket. Det felles kontrollorgan skal i tillegg undersøke spørsmål som oppstår i forbindelse med de uavhengige kontrollene til de nasjonale kontrollorganer. Europol har plikt til å bistå Det felles kontrollorganet ved organets utøvelse av sine funksjoner. Kontrollorganet har selv beskrevet samarbeidsforholdet med Europol som meget godt.

Enhver kan anmode kontrollorganet om å undersøke om de opplysninger om vedkommende som Europol er i besittelse av, er lagret, innsamlet, behandlet og anvendt på lovlig måte. Enkeltindividene har en rett til innsyn i opplysningene om seg selv, eller til å få opplysningene kontrollert. Dette skal skje i samsvar med nasjonal lovgivning. De har også rett til å kreve uriktige opplysninger rettet eller slettet. Dersom Europol ikke etterkommer anmodningen, kan enkeltindividene klage saken inn for en egen intern klagenemnd i kontrollorganet som er opprettet med hjemmel i Europol-konvensjonen artikkel 24 nr. 7. Kontrollorganet kan også ellers nedsette særskilte kommisjoner.

2.4 Europols informasjonssystem og analysekapasitet

Europol-konvensjonen fastsetter at Europol skal etablere et elektronisk datasystem (The Europol Computer System, TECS), som gjør det mulig å legge inn, gjenfinne og analysere data. TECS vil bestå av tre komponenter: Et informasjonssystem, arbeidsfiler for analyseformål og et indekssystem for gjenfinning av informasjon.

Analyse- og indekssystemet er på plass, mens informasjonssystemet forventes å være i drift i år 2002. Medlemslandene kan legge informasjon direkte inn i informasjonssystemet fra de nasjonale enhetene eller via landenes sambandsmenn stasjonert ved Europol, i samsvar med Europols mandat og formål. Europol er ansvarlig for å legge inn informasjon som er innhentet fra tredjeland, andre internasjonale organisasjoner samt analysedata. Sambandsmennene, de nasjonale enhetene, Europols direktør, visedirektørene og Europolansatte som er bemyndiget, skal ha direkte adgang til systemet. De nasjonale enhetene har bare i begrenset grad direkte adgang til data om personer.

Informasjonssystemet vil inneholde informasjon knyttet til Europols virksomhet og oppgaver innenfor kriminalitetsbekjempelse. Det vil omfatte opplysninger om personer som under nasjonal lovgivning er mistenkt for å ha begått eller medvirket til en straffbar handling som faller inn under Europols mandat, eller der det er skjellig grunn til mistanke om at vedkommende vil begå en slik handling. I tillegg vil systemet inneholde informasjon og data om (antatt) straffbare handlinger og når de ble begått, metoder og modus, kompetent myndighet i forbindelse med straffeforfølgelsen, mistanke om medlemskap i kriminelle organisasjoner samt domfellelser. Disse siste kategoriene data kan også legges inn i systemet uavhengig av personopplysninger. Det skal registreres om det er snakk om opplysninger fra tredjeland eller organisasjoner, eller analysedata.

Kvaliteten og omfanget av informasjon og opplysninger i Europols informasjonssystem vil følgelig avhenge både av Europol selv og av medlemslandene. Hvis ikke medlemslandene bidrar med informasjon, vil virksomheten begrenses. Det ser imidlertid ut til at medlemslandene har tatt Europol i bruk i vesentlig utstrekning når det gjelder informasjonsutveksling, både i forbindelse med etterforsking av grenseoverskridende kriminalitet og når det gjelder spesiell ekspertise.

Analysefilene opprettes særskilt som støtte for etterforskingen av en straffbar handling eller et straffesaksompleks. De vil naturlig kunne inneholde langt mer omfattende etterretningsinformasjon enn selve informasjonssystemet. Hvilke opplysninger som kan lagres, er likevel grundig regulert i Europol-konvensjonen og i Rådsbeslutning av 3. november 1998 (1999/c26/01) om analysefilene. I hvert enkelt tilfelle følges en nøyaktig prosedyre hvor Europol blant annet må spesifisere hvilke kategorier informasjon man antar det er behov for å lagre i det enkelte tilfelle. Det felles kontrollorgan skal godkjenne opprettelsen av en analysefil. I hvert enkelt tilfelle etableres en analysegruppe bestående av analytikere, øvrige spesialister fra Europol samt sambandsmenn eller nasjonale eksperter fra medlemsland som er berørt. Selve tilgangen til data i analysefilene, og adgangen til å legge inn og hente ut data, er begrenset til analytikerne i prosjektet.

Indekssystemet skal gjøre det mulig å søke etter informasjon uten å ha direkte tilgang til analysefilene. Gjennom indekssystemet kan særskilt autorisert Europolpersonell og sambandsmennene innhente informasjon om innhold i analysefilene. Dersom det bekreftes at etterspurt informasjon finnes, kan analysegruppen etter vurdering gi tilgang til denne.

Kriminalanalyse er et av Europols hovedsatsingsområder. En del av den grunnleggende målsettingen for å etablere Europol var å skape et senter for avansert kriminalanalyse, metodeutvikling og ekspertise. Det legges stor vekt på strategisk analyse. Dette er analyse som kan legge et kunnskapsgrunnlag for politiske og faglige vurderinger for planlegging og ressursfordeling med sikte på å bekjempe organisert kriminalitet i et langsiktig perspektiv. I 1999 opprettet Europol 12 strategiske prosjekter på særskilte kriminalitetsområder som for eksempel innenfor narkotikaproduksjon, handel med narkotika og menneskesmugling. Fem av disse ble avsluttet innenfor året, sammen med 18 prosjekter som var startet i 1998. Prosjektene ble oppsummert i prosjektrapporter. I tillegg ble det utarbeidet en samlet rapport om organisert kriminalitet innenfor EU.

De operasjonelle analysene, som analysefilene danner grunnlag for, skal støtte direkte etterforsking. De inneholder elementer som kartlegging av kriminelle og kriminelle grupper, metoder som nyttes, aktuelle kontaktpunkt og kommunikasjon mellom grupper og enkeltpersoner, trender mv. I 1999 ble det gjennomført elleve nye analyser til støtte for etterforskingsoperasjoner i medlemslandene, innenfor Europols mandatområde.

Europol utarbeider årlig en rekke konfidensielle situasjonsrapporter om organisert kriminalitet, illegal handel med narkotika, illegal innvandring, menneskesmugling, stjålne kjøretøy og terrorisme. I tillegg utarbeides jevnlige bulletiner om terror og illegal immigrasjon for å informere medlemslandene om utviklingstrekk, modus og kriminelle grupper. Det utarbeides også rapporter på særskilte kriminalitetsområder. Eksempler på slike er en katalog over ecstasy-logoer og en ecstasydatabase.

2.5 Fremtidig utvikling av Europol

Politisamarbeidet i Europol er av dynamisk karakter, og samarbeidet må forventes å gjennomgå endringer i takt med kriminalitetsutviklingen, og på grunnlag av de politiske prosesser i EU. Dette siste ble illustrert under Det europeiske råds møte i Tammerfors. Etter dette har EUs råd vedtatt flere anbefalinger og truffet beslutninger som styrker justis- og politisamarbeidet med utgangspunkt i Amsterdam-traktatens artikkel 30.

29. september 2000 vedtok Rådet en anbefaling som oppfordrer medlemslandene til å følge opp eventuelle henvendelser fra Europol om å iverksette etterforsking i bestemte sammenhenger, der dette anses nødvendig og ønskelig.

En rådsbeslutning av 30 november 2000 utvidet Europols mandat til å omfatte hvitvasking generelt og ikke bare i forbindelse med andre lovbrudd innenfor mandatet.

Med en anbefaling av 30 november 2000 ba Rådet medlemslandene om å gjøre full nytte av mulighetene til å bruke Europols ansatte i forbindelse med felles etterforskingsgrupper. Europol skal først å fremst kunne bidra gjennom å stille sin kompetanse på kriminalitet til rådighet for gruppen, assistere ved samordning av operasjoner som gruppen gjennomfører, gi råd i tekniske spørsmål og hjelpe til med analyse av lovbruddene.

Europols muligheter til effektiv virksomhet vil bli styrket gjennom samhandling med andre initiativer innen EUs justissamarbeid. I samarbeid med Europol skal Gruppen av europeiske politisjefer utveksle erfaringer, «best practice» med hensyn til effektiv kriminalitetsbekjempelse, informasjon om løpende utviklingstrekk i grenseoverskridende kriminalitet foruten å bidra til planleggingen av operasjoner. Forberedende arbeid med å etablere et europeisk politiakademi er kommet i gang. Dette vil utdanne spesialister på etterforskning av internasjonal organisert kriminalitet.

Det europeiske råds møte i Nice 9 desember 2000 bidro til et videre skritt for Eurojust, EUs nye påtalesamarbeid. Eurojust skal settes sammen av nasjonale representanter for påtalemyndigheten og embets- eller polititjenestemenn med påtalemessige funksjoner, som er avgitt fra det enkelte medlemsland. Artikkel 31 i Nice-traktaten sier at Rådet skal fremme samarbeid gjennom Eurojust gjennom støtte av strafferettslig etterforsking i tilfeller av alvorlig grenseoverskridende kriminalitet, særlig organisert kriminalitet.

Europols arbeid, særlig analysevirksomheten, må antas å bli stadig mer avansert, etter hvert som kompetansen og analysemetodene utvikles og spesialiseres. Europols rolle i å bistå med samordning i forbindelse med etterforsking av grenseoverskridende kriminalitet vil gradvis bli styrket, og Europols rolle i forbindelse med at det etableres felles etterforskingsgrupper vil antagelig bli utvidet. Det er imidlertid en forutsetning at det etableres et rettslig grunnlag for dette.