2 Norske bidrag gjennom Verdensbanken

Verdensbanken er den største enkeltmottakeren av norsk bistand. Norge bidro i 2024 med 6,6 mrd. kr. til Verdensbanken, kanalisert som kjernestøtte (1,4 mrd. kr.) og bidrag til tematiske og landbaserte fond (øremerket støtte, 5,2 mrd. kr.), hvorav en betydelig andel gikk til Ukraina (3,8 mrd. kr.) Se figur 1.

Figur 1 Norske bidrag til Verdensbanken i 2024 (i mrd. kr.)

Kjernestøtte

Kjernestøtte er frivillige, ikke-øremerkede midler som gis til multilaterale organisasjoner, slik at organisasjonene kan bruke ressursene i henhold til eget mandat, prosedyrer og fremforhandlede prioriteringer. Å gi multilaterale partnere kjernestøtte er en overordnet ambisjon i norsk bistand. Det er avgjørende for finansiering av organisasjoners mandat og hovedoppgaver. Det motvirker fragmentering av bistanden, og gir fleksibilitet til å samordne ressurser, sikre strategisk retning og støtte opp om mottakerlands nasjonale planer. Norge følger opp kjernestøtte gjennom aktivt styrearbeid i multilaterale organisasjoner som Verdensbanken. Riksrevisjonen anbefalte i sin gjennomgang av fond i Verdensbanken8 at mer av norsk bistand til Verdensbanken bør kanaliseres som kjernestøtte.

Kjernestøtte til Verdensbanken bidrar til effektiv bruk av knappe ressurser, ved å flerdoble kapitalen som kan lånes ut til utviklings- og klimaformål (se faktaboks). Utviklingsbistand er et knapphetsgode, og mange givere ser til Verdensbanken som en effektiv kanal. Etter press fra særlig G20, har Verdensbanken de siste årene gjennomført omfattende reformer for å øke sin utlånskapasitet, gjennom optimalisering av egenkapital og finansiell innovasjon. Norge har støttet dette, under forutsetning av forsvarlig tilnærming til risiko og at bankens høye kredittverdighet opprettholdes.

I 2024 utgjorde kjernestøtten til Verdensbanken 22 pst. av total norsk støtte til Verdensbanken og 2,5 pst. av total norsk bistand samme år. Kjernestøtte er kostnadseffektivt og følges opp gjennom Norges deltakelse i Verdensbankens styre, samt i styringsstrukturen for IDA. For perioden 2026–2028 er støtten til IDA økt med 50 pst. sammenlignet med forrige treårsperiode. Samtidig har den øremerkede støtten til Verdensbanken økt betraktelig siden 2022, primært på grunn av sivil støtte til Ukraina kanalisert gjennom fond i Verdensbanken. Frem mot 2030 vil det tas grep for å dreie norsk finansiering til Verdensbanken mer mot kjernestøtte. Samtidig forventes det at den totale sammensetningen av finansieringen gjennom Verdensbanken fortsatt vil preges av behovet for øremerket støtte til land som Ukraina og Palestina, samt andre prioriterte satsinger.

IDA som verktøy i kampen mot fattigdom, ulikhet og globale utfordringer

Verdensbankens fond for de fattigste landene (IDA) er et viktig verktøy for å bekjempe fattigdom og ulikhet, og fremme utvikling i tråd med bærekraftsmålene. IDA tar utgangspunkt i landenes egne prioriteringer, samtidig som giverland legger føringer gjennom tematiske prioriteringer fastsatt i påfyllingsforhandlinger hvert tredje år. IDA støtter investeringer i helse, utdanning, sosiale sikkerhetsnett, klima (særlig tilpasning), matsikkerhet, naturressurser, biologisk mangfold, godt styresett og infrastruktur. Jobbskaping, finansforvaltning, sårbarhet, konflikt, private investeringer og likestilling er tverrgående temaer. IDA bidrar til statsbygging, gjeldshåndtering og offentlige tjenester.

IDA gir sterkt subsidierte lån og gavebistand til de fattigste landene (se faktaboks 1). IDAs evne til å gi gavebistand er avhengig av solide giverbidrag, som de siste årene har flatet ut. Over tid svekker dette IDAs kredittverdighet og dermed mulighet til låneopptak i kapitalmarkedene, som igjen vil gi lavere volum og økende press på subsidierte lån og gavebistand. Fremover må det prioriteres tydeligere hvilke land som får de gunstigste vilkårene. Norge vil fortsatt prioritere de fattigste samt sårbare og konfliktberørte land.

Økningen i Norges kjernebidrag til IDA 2026–2028 befester IDA som en sentral kanal for norsk bistand. Regjeringen vil frem mot 2030 arbeide for ytterligere økning. Bidraget i 2026–2028 inkluderer 600 mill. kroner i mykt øremerket støtte til matsikkerhet i de fattigste landene. Norge vil også arbeide for at støtte til andre prioriteringer kanaliseres gjennom IDA som kjernestøtte, helst uten slik øremerking.

Øremerket støtte gjennom fond

Samtidig som denne strategien anbefaler at kjernestøtte prioriteres, er det flere gode grunner til at deler av norsk bistand gjennom Verdensbanken er øremerket. Norge gir øremerkede bidrag til trustfond i Verdensbanken til prioriterte temaer og geografiske områder. Trustfond tilfører Verdensbanken ressurser til å oppnå spesifikke mål, drive frem nye satsinger, og støtte programmer på landnivå. I 2024 bidro Norge med finansiering til 32 trustfond i Verdensbanken, inkludert i IFC og MIGA. Dette utgjorde 79 pst. av den totale norske støtten kanalisert gjennom Verdensbanken. Statistikken preges av at Verdensbanken er den største kanalen for sivil bistand til Ukraina, primært kanalisert gjennom øremerkede bidrag til tre Ukraina-trustfond.9 Norge kanaliserte i 2024 også 3,3 mrd. kroner til ni Financial Intermediary Funds (FIFer) administrert av Verdensbanken. FIFer er uavhengige fond med egne styrer, der Verdensbanken opptrer som forvalter (trustee) og ofte også vertskap for fondenes sekretariat. Støtten til FIFer kommer i tillegg til den øremerkete støtten til trustfond i Verdensbanken, omtalt i figur 1.

Trustfond

Trustfond er partnerskap mellom Verdensbanken og givere. Disse fondene finansierer mye av bankens kunnskapsproduksjon og faglige rådgivning til medlemsland, og understøtter bankens kjerneoperasjoner. Det er gode eksempler på at trustfondfinansiering bidrar til å bedre resultatene gjennom IDA, blant annet innen helse og utdanning.10 Videre bidrar trustfond til å drive frem endringer i Verdensbanken over tid. Trustfond knyttet til likestilling- og menneskerettighetsarbeid, støttet av Norge, er eksempler på dette. Trustfond gjør det mulig for Verdensbanken å yte bistand når utlånsevnen er begrenset, som i land i konflikt, og til land som ikke er medlemsland (f.eks. Palestina). I IFC og MIGA benyttes trustfond for å avlaste risiko for å investere i krevende markeder, gjennom mekanismer for blandet finansiering.

Norsk støtte til trustfond dekker også prioriterte områder som styresett, likestilling, energi, helse, matsikkerhet og digitalisering. Eksempelvis har Norge i en årrekke støttet trustfondet Energy Sector Management Program (ESMAP), som utgjør et viktig kunnskapsgrunnlag særlig for bankens opptrapping av investeringer i fornybar energi. Gjennom ESMAP, bidrar Norge til å påvirke banken på et område som er særlig viktig for oss.

Det er økt erkjennelse både i Verdensbanken og blant givere at det er for mange fond, og at det kan være høye kostnader og administrasjon knyttet til disse. Reformer er gjennomført for å samordne og redusere antall trustfond i Verdensbanken. Samtidig er flergiverfond også en måte å motvirke fragmentering, sett i forhold til rene bilaterale innsatser, og styrke Verdensbankens kjerneoperasjoner. I det videre vil Norge jobbe for at støtte til trustfond tydeligere bidrar til å understøtte og forbedre bankens virksomhet innenfor våre prioriterte områder.

Financial Intermediary Funds (FIF)

FIFer etableres for å samordne internasjonal støtte til temaer eller sektorer som krever store investeringer, som klima og pandemiberedskap, og for å koordinere og administrere støtte til land og områder med prekære finansieringsbehov, som Ukraina og Gaza. Samtidig som FIFer samordner støtte, bidrar det økende antallet av finansieringsmekanismer til en fragmentert finansieringsarkitektur som kan være krevende for mottakerland å forholde seg til. Et annet ankepunkt mot FIFer er at de i mindre grad låner i markedet (multiplikatormodellen) og dermed ikke øker volumet av tilgjengelig utviklingsfinansiering på samme måte som kjernestøtte til Verdensbanken. Det pågår diskusjoner om effektivisering av FIFer for å sikre bedre samordning med Verdensbankens øvrige aktiviteter, og for å styrke mobiliseringen av privat kapital. Norge støtter dette. I det videre vil Norge vurdere hvorvidt en større andel av den norske støtten til FIFer i Verdensbanken i stedet kan kanaliseres som kjernestøtte til Verdensbanken. Gitt den politiske betydningen internasjonalt av støtte til klima- og miljøkonvensjonenes finansielle mekanismer som Det grønne klimafondet (GCF), Det globale miljøfondet (GEF) og Fondet for tap og skade (FRLD) vil Norge likevel fortsatt bidra til disse fondene. Verdensbanken er kun fondsforvalter for disse (trustee) og har ikke operativt ansvar for driften av fondene.

Oppfølging av Riksrevisjonens gjennomgang av fond i Verdensbanken

Riksrevisjonen undersøkelse av fond i Verdensbanken fra 2021 anbefalte tettere oppfølging av resultater og kostnader i fond.11 Siden har UD og Norad gjort en omfattende gjennomgang av støtte til fond både i og utenfor Verdensbanken. Norad har utviklet et kriterierammeverk for vurderinger av fond, med styrkede retningslinjer for vurderinger med vekt på relevans, og utviklings- og kostnadseffektivitet. Rammeverket inkluderer retningslinjer om at eventuell ny støtte til nye eller eksisterende fond skal vurderes opp mot alternative kanaler, inkludert kjernestøtte. Plan for utfasing av støtten (exit-strategier) skal inkluderes. I tråd med anbefaling om at mer av den norske bistanden til Verdensbanken kanaliseres som kjernestøtte, vil Norge systematisk vurdere kjernestøtte til IDA som alternativ kanal for øremerkede sektorinnsatser gjennom fond.

Oppfølging og synliggjøring av resultater

Verdensbanken har gode oppfølgingssystemer, sikringsmekanismer og systemer for åpenhet og ansvarliggjøring. Banken har tatt grep for å forbedre og forenkle resultatrapportering, og jobber aktivt med synliggjøring og kommunisering av resultater. Dette gjelder også for fond, der resultater måles i henhold til egne resultatrammeverk, koblet til Verdensbankens overordnete målsetninger. Organisasjonen for evaluering av multilaterale institusjoner, MOPAN, gir Verdensbanken rangeringen «tilfredsstillende» på oppnåelse av resultater, effektive leveranser og relevans for partnerne.12 I det videre vil Norge fortsette å vektlegge oppfølging og synliggjøring av resultater i samarbeidet med Verdensbanken på landnivå, og oppfordre til bruk av kunnskap om resultater for læring og effektivisering av innsatser. Det vil arbeides for økt kunnskap om Verdensbanken og synliggjøring av resultater også i Norge.

Verdensbanken har iverksatt reformer for forenkling og effektivisering, med mål om raskere og bedre resultater på landnivå. Reformer av Verdensbankens retningslinjer for ivaretakelse av sosiale og miljømessige forhold er en del av dette. Verdensbanken har gode sosiale- og miljømessige sikringsmekanismer, inkludert krav om at banken skal støtte sine medlemsland i arbeidet med å oppfylle forpliktelser knyttet til menneskerettigheter.13 Samtidig oppleves kravene tidvis som rigide og tidkrevende. Norge støtter reformene for forenkling og effektivisering, med forbehold om bevaring av bankens kunnskapsbaserte tilnærming, gode systemer for åpenhet og ansvarliggjøring, og videreføring av strenge krav til sosiale og miljømessige sikringsmekanismer.

Regjeringen vil:

• Øke kjernestøtten til IDA og systematisk vurdere kjernestøtte til IDA som alternativ kanal for sektorinnsatser og støtte gjennom trustfond og FIFer.
• Iverksette styrkede retningslinjer for støtte til nye fond og for utfasing av støtte, med vektlegging av konsentrasjon, bistands- og kostnadseffektivitet.
• Sikre gjennomslag for norske prioriteringer i IDA som tar hensyn til IDA-landenes egne behov. Verne om finansiering på fortsatt gunstige vilkår til de fattigste og mest gjeldstyngede landene.
• Bidra til god resultatrapportering, oppfølging og bedre synlighet rundt resultater, både i kjernestøtten og i støtten gjennom trustfond og FIFer.
• Støtte effektivisering og reduksjon av antall trustfond.
• Sikre god koordinering og samordning mellom øremerket støtte og kjernestøtte, gjennom tett oppfølging i styringsgrupper og i Verdensbankens styre.