Domstolkommisjonen

Utvalg som skal utrede domstolenes organisering og levere sin utredning innen 11. august 2020.

Medlemmer

  • Sorenskriver Yngve Svendsen, Kristiansand (leder)
  • Høyesterettsdommer Inger-Cecilie Østensen Berglund, Oslo
  • Lagdommer Nils Asbjørn Engstad, Tromsø
  • Jordskifterettsleder Vidar Otterstad, Førde
  • Direktør i Domstoladministrasjonen Sven Marius Urke, Trondheim
  • Førstestatsadvokat Anne Margrete Katteland, Drammen
  • Advokat Inger Marie Sunde, Stavanger
  • Professor Ragna Aarli, Bergen
  • Førsteamanuensis Jostein Rosfjord Askim, Oslo
  • Forskningssjef Erling Røed Larsen, Oslo
  • Samfunnsøkonom Steinar Juel, Sandvika
  • Professor Arne Krokan, Nittedal
  • Administrerende direktør Inger-Marie Sperre, Ålesund
  • Tidligere stortingsrepresentant Carl-Ivar Hagen, Oslo
  • Varaordfører Bjørg Tysdal Moe, Stavanger

 

Mandat

1. Innledning

På begynnelsen av 2000-tallet ble organiseringen av domstolene reformert. Det ble opprettet et forvaltningsorgan med stor grad av selvstendighet, Domstoladministrasjonen, og gjort en rekke andre tiltak for å sikre uavhengighet for dommerne og domstolene som statsmakt. Det ble samtidig gjort endringer av domstolstrukturen, blant annet ved at antallet førsteinstansdomstoler ble betydelig redusert.

De norske domstolene fungerer godt og har generelt svært høy tillit hos befolkningen. Dommerne fremstår som uavhengige og nøytrale, og generelt behandler domstolene saker raskt og med høy kvalitet. Dette har stor betydning for rettssikkerhet, forutsigbarhet og samfunnsmessig stabilitet, og bidrar til at Norge er attraktivt for handel og investeringer. 

Selv med et godt utgangspunkt står norsk økonomi overfor betydelige utfordringer. Det krever kloke veivalg. Fellesskapets ressurser må utnyttes best mulig og effektiviteten i offentlig sektor må bedres. Utgiftene til domstolsbehandling har økt. Det må derfor legges til rette for effektivisering og forbedring av arbeidet i domstolene, blant annet gjennom raskere saksavvikling og digitalisering. 

Domstolene har en sentral rolle i en rettsstat som statsmakt, med å sikre rettigheter og som konfliktløser. I tiden som har gått siden den siste reformen, har domstolenes rammebetingelser endret seg. Det er stadig flere saker for domstolene og de er generelt mer krevende enn før, blant annet på grunn av økende internasjonal påvirkning på norsk rett og samfunnet generelt. Dette stiller store krav til dommernes kompetanse og kapasitet. Også befolkningen og demografien har endret seg, blant annet gjennom innvandring og at en større andel av befolkningen bor i sentrale strøk. Kommunikasjon og arbeidsmåter endres i takt med digitaliseringen av samfunnet. 

Det er i dag 63 alminnelige førsteinstansdomstoler, der mer enn en tredjedel er bemannet med to eller tre dømmende årsverk. I tillegg er det 34 jordskifteretter, nesten halvparten med ett eller to dømmende årsverk. Det er et behov for endringer i denne domstolstrukturen. 

Internasjonalt har det blitt økt oppmerksomhet om betydningen av uavhengige domstoler. Det er vedtatt en rekke rekommandasjoner om dette, og utviklingen i en del europeiske land har illustrert betydningen av skranker mot inngripen i domstolenes virksomhet. I mai 2014 ble det også vedtatt en bestemmelse i Grunnloven § 95 som slår fast at «Statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet». 

For å opprettholde den høye tilliten, må domstolene kunne fungere like godt under nye rammebetingelser, nå og i fremtiden. Det nedsettes derfor et utvalg for å gjøre en ny utredning av hvordan domstolene bør organiseres for å være best mulig rustet til å ivareta forventninger om effektivitet og kvalitet og sikre deres uavhengighet gjennom omskiftelige samfunnsforhold. Utvalget må identifisere hvilke sentrale utfordringer domstolene står overfor i årene som kommer. Utredningen må ta sikte på en organisering og oppgaveløsning som er fleksibel, sikrer åpenhet og tilgjengelighet og gjør domstolene i stand til å imøtekomme fremtidig teknologisk og samfunnsmessig endring. Domstolene må også sikres mulighet for god rekruttering og faglig og organisatorisk utvikling. Utvalget må undersøke hvordan disse hensynene er ivaretatt. Videre må utvalget, under hensyntagen til det særegne ved norske domstoler, se hen til hvordan domstolene er organisert i andre sammenliknbare land, herunder skal utvalget se på hvordan andre land har gjennomført tiltak for å effektivisere domstolsbehandlingen og bedre kostnadskontrollen. 

I utredningen skal det være et viktig formål at brukerne har god tilgang til tvisteløsning av høy kvalitet, herunder for den samiske befolkningen.

2. Domstolenes oppgaver og organisering

Domstolenesoppgaver og oppgaveløsning

Utvalget skal på et prinsipielt nivå vurdere hvilke oppgaver, både av dømmende og forvaltningsmessig art, som bør utføres av de alminnelige domstolene og jordskifterettene. Utvalget kan anbefale at bestemte oppgaver tilføres eller flyttes ut av de alminnelige domstolene og jordskifterettene, men skal i utgangspunktet ikke vurdere spørsmål knyttet til bestemte andre særdomstoler, den sivile rettspleie på grunnplanet eller forvaltningsorganer med dømmende eller tvisteløsende funksjoner. 

Utvalget skal også vurdere om domstolene kan utføre sine oppgaver på måter som gir økt effektivitet, kvalitet og tilgjengelighet for publikum, både når det gjelder organisering av saksbehandlingen og avviklingen av den enkelte sak. Det skal blant annet vurderes om dette kan oppnås ved bruk av digitale hjelpemidler og lyd- og bildeoverføring, en mer fleksibel saksbehandling og mer aktiv saksstyring, og om det bør være større frihet ved valg av verneting. Det skal også vurderes om noen oppgaver kan utføres av utvalgte domstoler eller et administrativt organ, og om det bør legges til rette for økt spesialisering blant dommerne. I NOU 2017: 8 anbefaler særdomstolsutvalget at kun noen av landets tingretter skal avgjøre barnevernsaker og foreldretvister i førsteinstans. Utvalget kan vurdere om dette kan være aktuelt på  andre områder. 

Saksbehandlingen i ankeinstans

Utvalget skal vurdere om adgangen til å få saker behandlet av en overordnet instans bør begrenses. Det skal også vurderes om selve ankeprøvingen kan begrenses og om saksbehandlingen for ankeinstansen kan gjøres mer effektiv. Blant annet må det vurderes hvilken betydning behandlingen i underinstansen bør ha i ankeinstansen. 

Utvalget skal ikke gå inn på konkrete prosessregler med mindre det er en følge av utvalgets øvrige forslag, og skal ikke vurdere rettsmiddelordningen for jordskifterettene. Høyesteretts organisering og sammensetning i den enkelte sak skal ikke vurderes. 

Domstolstruktur

Utvalget skal foreslå overordnete kriterier for rettskretsinndeling og lokalisering på første- og anneninstansnivå. Kriteriene må ta sikte på en bærekraftig domstolstruktur, som også gir grunnlag for fleksibilitet ved at senere strukturendringer kan baseres på de samme kriteriene. 

På grunnlag av utvalgets forslag til overordnete kriterier, anbefalinger om domstolenes oppgaver og oppgaveløsning og analyse av samfunnsmessig lønnsomhet skal det skisseres alternativer til en konkret domstolstruktur for de alminnelige domstolene på første- og anneninstansnivå og for jordskifterettene. 

Utvalget må vurdere om det bør åpnes for flere permanente rettssteder for samme domstol eller at det kan avholdes rettsmøter flere steder, som alternativ til opprettholdelse av flere domstoler. Det må også vurderes i hvilken grad dommerembeter og domstollederstillinger bør knyttes til flere domstoler og om domstolstilknytningen kan være fleksibel. 

Utvalget skal også vurdere hvor kompetansen til å vedta endringer av rettskretser og lokalisering av domstoler bør ligge. 

3. Domstolenes og dommernes uavhengighet

Utvalget skal utrede hvilke krav til uavhengighet for dommere og domstolene som statsmakt som følger av konstitusjonelle og internasjonale normer, og hvilke konsekvenser dette får for andre aktørers forhold til domstolene og dommerne. Videre skal det vurderes om endringene som ble innført på begynnelsen av 2000-tallet har gitt de ønskede resultater og i lys av dette om det bør gjøres nye endringer. Det skal i tillegg vurderes om det bør gjøres endringer for å legge til rette for økt effektivisering og raskere saksavvikling eller for å ivareta hensynet til uavhengighet og kvalitet og de øvrige formål som er påpekt i punkt 1også i fremtiden. 

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres endringer i dagens system for styring av domstolene, herunder hvilket forhold det bør være mellom Stortinget og regjeringen på den ene siden, og domstolene som statsmakt og Domstoladministrasjonen på den andre. 

Utvalget skal videre vurdere forholdet mellom Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol og hvilke krav som kan stilles til domstolledere og administrative ledere. Utvalget skal også utrede grensene for domstollederes styringsrett overfor den enkelte dommer. 

4. Nærmere om utvalgets arbeid

Forholdet til tidligere utredninger

En rekke offentlige utredninger og stortingsproposisjoner fra de siste 20 årene berører temaer i utvalgets mandat. Utvalget bør i sine drøftelser ta utgangspunkt i tidligere utredninger og forslag, og eventuelt henvise til disse dersom det ikke ser grunn til å gjøre nye vurderinger av spørsmål utredet der. 

Utvalget skal ikke utrede temaer som nylig er utredet i NOU 2011: 13 Juryutvalget, NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov eller NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?, med mindre utvalgets øvrige forslag gjør det nødvendig med nye vurderinger av tema drøftet der. 

Utvalgets utredning

Utvalget skal utrede og ta stilling til alle spørsmål i mandatet, og utarbeide en skriftlig rapport som legges frem for Justis- og beredskapsdepartementet i form av en NOU. 

Utvalget må lage utkast til lovendringer eller nye lover som følge av utvalgets forslag. Utvalget skal ikke utrede endringer i prosesslovene og domstolloven som sådan, men kan komme med forslag til endringer i disse lovene dersom det er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må også vurdere behovet for endringer i Grunnloven, og eventuelt lage utkast til nye grunnlovsbestemmelser. Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene i veilederen Lovteknikk og lovforberedelse. Vurderingen av domstolenes organisering skal skje i henhold til Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utredningsinstruksen skal ligge til grunn for alle utvalgets forslag. Utvalget skal vurdere om noen tiltak krever grundigere utredninger enn minimumskravene i utredningsinstruksen. 

Utredningene skal inngå i grunnlaget for alle utvalgets vurderinger. Dette skal gjenspeiles fortløpende i utvalgets rapport, og ikke bare behandles adskilt i et eget kapittel. I kapittelet om økonomiske og administrative konsekvenser skal det legges frem en oppsummering av positive og negative virkninger av hvert enkelt forslag. Det skal i tillegg gjøres en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene som helhet. 

Forslag til endringer av domstolstrukturen skal ta utgangspunkt i en full samfunnsøkonomisk analyse, herunder analyse av lønnsomhet (netto nåverdi) og ikke prissatte virkninger av dagens domstolstruktur og utvalgets skisserte alternativer til ny struktur. Det skal komme tydelig frem hva som er virkningen for enkeltpersoner/grupper, næringslivet og ulike offentlige instanser. Det vises til rundskriv R 109/14 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. og DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. 

Anslagene for økonomiske konsekvenser skal synliggjøres over tid, for det enkelte budsjettår og eventuelt på kapittel og post i statsbudsjettet. I de tilfeller hvor det er vanskelig å gi presise anslag, kan det tas i bruk intervaller. Det må i så fall forklares hvorfor presise anslag er vanskelig å gi. Usikkerhet i beregningene skal i alle tilfeller forklares. 

Alle analyser og beregninger skal være etterprøvbare. Det skal redegjøres for hvordan utvalget har kommet frem til beløp og vurdert ikke-verdsatte virkninger, og for metodene som er tatt i bruk. Statistikk- og tallgrunnlaget skal være strukturert, slik at det kan gjenbrukes.

Utvalget bør identifisere særlig kostbare og tidkrevende forhold og være konkret på forslag til forbedringer av effektiviteten. 

Generelt om utvalgetsarbeid

Utvalgsleder kan fastsette utvalgets arbeidsform, herunder foreta en inndeling i arbeidsgrupper eller undergrupper. Utvalget avgjør selv i hvilken grad det er hensiktsmessig med drøftelser med berørte aktører, å foreta befaringer eller studiereiser eller innhente utredninger av særlige spørsmål. Utvalget bør opprette et eget nettsted og bør gjennom dette og annen utadrettet virksomhet legge til rette for offentlig ordskifte om temaene i mandatet. 

Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og beredskapsdepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg, med mindre annet er avtalt. 

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalgets arbeid skal være sluttført innen tre år fra oppnevnelse.