Departementet viser til Statsforvalteren i Innlandets brev 07.06.2024 med forespørsel om tolkning av plan- og bygningsloven (pbl.) § 11-8 om hensynssoner i kommuneplan og § 12-6 om hensynssoner i reguleringsplan. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Etter pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a kan det fastsettes flere hensynssoner i en kommuneplan, blant annet faresone. Flomfare er aktuell fareårsak her, heretter omtalt som «hensynssone for flomfare». Overordnet spørsmål er om plan- og bygningslovgivningen gir hjemmel til å regulere lagring av rundballer innenfor hensynsone for flomfare.

Bakgrunnen for henvendelsen er at Statsforvalteren har erfart at til dels store mengder landbruksplast havner på avveie i forbindelse med ekstremvær. I Innlandet er det flere større vassdrag, og flere kommuner langs disse har fastsatt hensynssone for flomfare. Spørsmålet stilt til departementet er om kommunen kan vedta bestemmelser til hensynssonen som regulerer plassering av rundballer, for å hindre at rundballene tas av flom. Formålet vil være å hindre at gårdbrukere mister fôr, og hindre forsøpling i og langs vassdragene. Statsforvalterens oppfølgingsspørsmål er om en eventuell regulering av plassering av rundballer kan gjøres som mindre endring etter pbl. §§ 11-17 og 12-14 andre ledd.

Vi gjør oppmerksom på at departementet kun kan bistå med generell veiledning og fortolkning om hvordan plan- og bygningsloven med forskrifter er å forstå. Vi uttaler oss ikke om konkrete saker, og vår uttalelse er derfor gitt på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

Det overordnede spørsmålet i henvendelsen er om pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a og/eller § 12-6 første ledd andre setning gir hjemmel til å regulere plassering av rundballer innenfor hensynssone for flomfare. Det er pbl. § 12-7 som gir hjemmel til å gi regulerings­bestemmelser til hensynssoner. Før departementet går inn på disse temaene er det hensiktsmessig å si noe om midlertidige tiltak.

Midlertidige tiltak

Plassering av rundballer er ikke et tiltak som omfattes av pbl. § 1-6 første ledd første setning, og omfattes ikke av lovens byggesaksbestemmelser, jf. pbl. § 20-1 første ledd. Om plassering av rundballer kan være et tiltak etter pbl. § 1-6 første ledd andre setning, vurderes nærmere nedenfor. Plassering av rundballer vil i så fall normalt være et midlertidig tiltak, med hensyn til at de gjerne plasseres for et tidsrom på noen måneder. Departementet har tidligere lagt til grunn at reguleringsplaner ikke har bindende virkning for tiltak som skal plasseres inntil to år, med mindre planen uttrykkelig bestemmer det, jf. eksempelvis Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) pkt. 6.5.8. Se også PLANJUSS-2012-1-29 og TUDEP-2014-1269-3. Et eventuelt forbud mot plassering av rundballer må i så fall formuleres slik at midlertidig plassering uttrykkelig forbys.  

Bestemmelse i kommuneplan

Spørsmålet er om pbl. § 11-8 gir hjemmel for å forby eller på annen måte regulere plassering av rundballer innenfor hensynssone for flomfare. Det forutsettes at det er snakk om et område underlagt hensynssone for flomfare i kommuneplanen. Spørsmålet er om kommunen kan gi en bestemmelse til hensynssonen som regulerer plassering av rundballer.

Etter pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a kan det i kommuneplanens arealdel fastsettes hensynssoner for sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko. Dette dekker blant annet sone utsatt for skred, ras og flom, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 218. Statsforvalterens spørsmål gjelder faresone for flom. Bestemmelsens andre punktum angir at «[d]et kan gis bestemmelser som forbyr eller setter vilkår for tiltak og/eller virksomheter, jf. § 1-6, innenfor sonen».

Plassering av rundballer er ikke et tiltak etter pbl. § 1-6 første ledd første setning. Det må derfor vurderes om plassering av rundballer innenfor hensynssonen kan falle innunder definisjonen i pbl. § 1-6 første ledd andre setning. Bestemmelsen lyder som følger:

«Som tiltak regnes også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner.»

Plassering av rundballer er naturligvis ikke i strid med arealformål landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNF). Isolert sett forbyr heller ikke hensynssone for flomfare plassering av rundballer, det må i så fall være vedtatt en bestemmelse til hensynssonen som forbyr en slik plassering. Plassering av rundballer må derfor være i strid med en planbestemmelse for å være en «virksomhet» som faller innunder definisjonen i pbl. § 1-6 første ledd andre setning. Dersom det gis en bestemmelse som forbyr plassering av rundballer innenfor hensynssonen, vil plasseringen i utgangspunktet være «i strid med (…) planbestemmelser». Lovens ordlyd trekker derfor i retning av at det kan fastsettes en bestemmelse i kommuneplan slik som Statsforvalteren skisserer.

I forarbeidene fremheves det at det kan «gis bestemmelser med krav eller forbud for å ivareta sikkerhet og for å avverge fare. Det gis nå en klar hjemmel til å sikre slike arealer mot bruk og former for tiltak som ikke kan godtas ut fra en risikovurdering», se Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.11 - merknadene til pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a. Miljørisiko i form av spredning av plast i naturen vil naturlig kunne omfattes av dette. Samme sted i forarbeidene henvises det til tidligere plan- og bygningslov av 1985 § 68 om byggegrunn og miljøforhold, som ga hjemmel for båndlegging og/eller vilkår for bygging på grunn av hensyn til sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- og miljøforhold. Henvisningen i forarbeidene er ikke nærmere utdypet, og gir nok ikke umiddelbart grunnlag for å tolke pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a innskrenkende slik at den kun skal gjelde bygging. Bestemmelsene har imidlertid det til felles at de gav eller gir hjemmel for å forby og/eller sette vilkår for tiltak innenfor et område i plan. En mulighet til å begrense at plastavfall kommer på avveie må også anses å være i tråd med plan- og bygningslovens formålsbestemmelse om at loven skal fremme bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner, jf. pbl. § 1-1 første ledd.

Uttalelser i forarbeidene til plan- og bygningsloven av 1985 kan tas til inntekt for at det ikke kan settes restriksjoner på landbruksdriften. Arealformålet LNF er en videreføring av arealformålet med samme navn i tidligere plan- og bygningslov. I motsetning til hva som er tilfellet ved reguleringsplan må LNF-formålet i kommuneplanen avsettes i tvungen kombinasjon. Det er altså ikke hjemmel til å avsette et område til kun landbruksformål eller naturformål. Det kommer frem av den tidligere lovens forarbeider at Landbruksdepartementet hadde innvendinger til planlovutvalgets forslag om å gi anledning til å legge ut særskilte natur- og friluftsområde med adgang til å gi bestemmelser om landbruksvirksomheten. Departementet foreslo etter en samlet vurdering at det bare skulle kunne legges ut kombinerte landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanen, og uttalte videre at «[f]orholdet mellom de ulike interessene vil etter dette fortsatt bli regulert gjennom spesiallovgivningen som jordloven, skogbruksloven, naturvernloven og friluftsloven», se. Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 48. Flertallet i kommunal- og miljøvernkomiteen ga tilslutning til departementets vurdering, jf. Innst. O. nr. 99 (1984-1985) s. 10. Under henvisning til dette er det uttalt i litteraturen at det i et LNF-område ikke kan settes restriksjoner på landbruksdriften, se Odd Jarl Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, del I. Planlegging og ekspropriasjon, 3. utgave, s. 243. Departementet kan imidlertid ikke se at uttalelsene i de nevnte forarbeidene, som knytter seg til at LNF-formålet må legges i tvungen kombinasjon, har avgjørende betydning for hvilke bestemmelser som kan vedtas til hensynssone for flomfare. Forarbeidsuttalelsene gir etter departementets vurdering ikke grunnlag for at pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a skal tolkes innskrenkende.

Departementet vurderer etter dette at pbl. § 11-8 gir hjemmel for å forby eller på annen måte regulere plassering av rundballer innenfor hensynssone for flomfare.

Statsforvalteren har i sin henvendelse til departementet vist til HR-2019-2102-A. Saken dreide seg om jordskifte. I denne sammenheng er det av interesse at retten konkluderte med at vinterbrøyting av en vei var en «virksomhet» som var i strid med reguleringsbestemmelse om skiløype i veitraseen. Dommen illustrerer at tiltaksbegrepet i visse tilfeller strekker seg lenger enn det en naturlig forståelse av ordet tiltak tilsier. Tilfellet med plassering av rundballer stiller seg annerledes, hvor spørsmålet er om det er hjemmel for å fastsette en bestemmelse som regulerer dette.

Bestemmelse i reguleringsplanen

Neste spørsmål er om pbl. § 12-6 gir hjemmel for å regulere plassering av rundballer innenfor hensynssone for flomfare. Av bestemmelsens første ledd andre setning kommer det frem at hensynssoner som er fastsatt i kommuneplanen kan «videreføres» i reguleringsplan, som innebærer at hensynssonen vises på reguleringsplankartet. Formålet med hensynssonen kan også ivaretas gjennom valg av arealformål og fastsetting av bestemmelser. Det må derfor vurderes om det er hjemmel til å gi bestemmelser om plassering av rundballer i reguleringsplan.

Hjemmelen til å gi bestemmelser i reguleringsplan er pbl. § 12-7. Det er eventuelt nr. 2 som er aktuell i dette tilfellet. Hjemmelen gjelder også der det ikke er fastsatt hensynssone, slik at en bestemmelse eventuelt kan gis til arealformålet. Etter bestemmelsen kan det i «nødvendig utstrekning» gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om «vilkår for eller forbud mot former for bruk av arealer (…) for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller utenfor planområdet».

Forbud mot plassering av rundballer innenfor hensynssonen faller i utgangspunktet innenfor lovens ordlyd, da det er snakk om «forbud» mot «bruk av arealer», og vil være begrunnet i ønske om å «avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller utenfor planområdet», samt også «å fremme eller sikre formålet med planen». Ordlyden er imidlertid temmelig generell, og hvor bredt bestemmelsen favner må ses i sammenheng med andre rettskilder.

I merknadene til bestemmelsen, i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) kap. 6.12. s. 233, er blant annet følgende trukket frem:

«Det kan gis bestemmelser om vilkår for bruken av et område, av hensyn til miljø, sikkerhet, samfunnsinteresser, eller andre forhold. Det gis også hjemmel til å fastsette byggegrenser og forby former for bruk. Slikt vilkår eller forbud må være begrunnet i at et tiltak kan hindre, være til ulempe for eller true formålet med planen. For eksempel kan visse former for bruk i et område være til hinder for en plans målsetting om størst mulig kollektivtransport, medføre trafikk som er til hinder for et godt bomiljø, eller innebære næringsvirksomhet som vil være i konkurranse med sentrumsvirksomhet, og dermed i strid med mål for sentrumsutvikling. Som eksemplene viser, vil bestemmelsene kunne gå langt i å definere virkninger, men de må begrunnes i konkrete virkninger i forhold til planens mål og innhold. Reguleringsplan gjelder i utgangspunktet regulering av fysiske ressurser og ikke aktivitet og virksomhet som sådan.»

Et forbud mot plassering av rundballer innenfor hensynssonen vil være begrunnet i å hindre ulemper, ved å forhindre at landbruksplast ender i vassdrag i forbindelse med flom. Eksemplene nevnt i proposisjonen skiller seg noe fra plassering av rundballer i hensynssonen, uten at det nødvendigvis er avgjørende. Som nevnt i det siterte gjelder reguleringsplaner i utgangspunktet fysiske ressurser. Samtidig går tiltaksbegrepet i pbl. § 1-6 første ledd andre setning lenger enn det man kanskje typisk forbinder med tiltak. 

I litteraturen er det tatt til orde for at bestemmelser kan sette rammer for bruk som i utgangspunktet er innenfor arealformålet, og at det under visse forutsetninger trolig også kan settes forbud for arealbruk som faller utenfor «den alminnelige tiltaksdefinisjonen», som definisjonen i pbl. § 1-6 første ledd første setning noen steder er omtalt som. Se kommentarene til pbl. § 12-7 nr. 2 i Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, andre utgave, s. 352-353 (digital utgave på Rettsdata). Om det er mulig å fastsette bestemmelser etter pbl. § 12-7 nr. 2 som faller utenfor det alminnelige tiltaksbegrepet, er avgjørende for om plassering av rundballer innenfor hensynssonen kan forbys.

Departementet mener at lovens ordlyd og forarbeider gir holdepunkter for at et slikt forbud mot plassering av rundballer kan fastsettes med hjemmel i pbl. § 12-7 nr. 2. Lovens formålsbestemmelse som blant annet trekker frem bærekraftig utvikling og at langsiktige løsninger skal vektlegges, trekker også i denne retningen.

Endring etter forenklet prosess

Statsforvalteren har stilt spørsmål om en slik bestemmelse som her er drøftet kan innføres ved endring av reguleringsplan etter forenklet prosess, jf. pbl. § 12-14 andre ledd. Dette vil bero på en konkret vurdering av den aktuelle planen og det aktuelle området. Vilkårene i pbl. § 12-14 andre ledd om endring etter forenklet prosess er at endringene «i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig, ikke går utover hovedrammene i planen, og heller ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder». Departementet viser til vår generelle veiledning om endring etter forenklet prosess.

Spørsmål knyttet til igangværende virksomhet og midlertidighet
Et relevant spørsmål er hvilken betydning en bestemmelse som forbyr plassering av rundballer innenfor faresonen vil ha for igangværende landbruksvirksomhet. Pbl. § 12-4 første ledd slår fast at «[e]n reguleringsplan fastsetter framtidig arealbruk og er (…) bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i § 1-6». Bestemmelsens andre ledd slår videre fast at tiltak etter § 1-6 ikke må være i strid med plan. Pbl. § 11-6 første ledd som gjelder kommuneplanens rettsvirkning har tilsvarende formulering. Etter bestemmelsens ordlyd gir ikke en reguleringsplan hjemmel for å gripe inn i igangværende bruk eller virksomhet. Det kan derfor stilles spørsmål ved om et forbud mot plassering av rundballer i områder utsatt for flom vil ha betydning for igangværende landbruksdrift hvor rundballer plasseres i de aktuelle områdene langs vassdraget. En uttalelse i merknadene til § 12-4 taler for at bestemmelsen skal forstås noe innskrenkende. Det er uttalt at «som etter kommuneplanens arealdel kan det i bestemmelser til reguleringsplaner stilles vilkår og krav som kan innebære at virksomheten må utøves på en noe annen måte enn tidligere», jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) kap. 6.12 s. 231. Som eksempel nevnes strengere støykrav til virksomhet som allerede er i gang. I departementets reguleringsplanveileder s. 178 nevnes flere andre eksempler, blant annet arealgrenser for et masseuttak, og at det stilles nærmere krav til utøvelsen av en igangværende virksomhet for å begrense støy og utslipp ut fra nye normer. Departementet mener derfor at pbl. § 12-4 første ledd ikke er i veien for at et forbud mot plassering av rundballer vil ha virkning for arealer hvor det er en igangværende landbruksvirksomhet med plassering av rundballer.

Et annet spørsmål er betydningen av midlertidighet. Som nevnt ovenfor vil plassering av rundballer være et midlertidig tiltak, da de normalt vil plasseres for en periode på noen måneder. Et forbud mot plassering av rundballer må derfor formuleres slik at midlertidig plassering uttrykkelig forbys, jf. det som er nevnt om midlertidige tiltak ovenfor. Spørsmålet er om en forbudsbestemmelse vil få betydning der rundballer er blitt plassert gjentatte ganger tidligere. Departementets uttalelse TUDEP-2014-1269-3 gjelder plassering av boligbrakker og når slik plassering ikke er å anse som et nytt midlertidig tiltak. Dersom plassering av rundballer skal tolkes likt som plassering av boligbrakker, vil det få betydning for et slikt forbud som drøftes her, siden plassering av rundballene i så fall ikke vil være å anse som et nytt midlertidig tiltak. Dette er vesentlig da en reguleringsplan eller en kommuneplan fastsetter fremtidig arealbruk og er bindende for nye og utvidelse av eksisterende tiltak, jf. pbl. § 12-4 første ledd og pbl. § 11-6 første ledd. I TUDEP-2014-1269-3 omtales tilfeller hvor ulike grep er tatt i forbindelse med plassering av brakker for å unngå plansystemet, søknads- og saksbehandlingssystemet, ansvarsreglene og andre materielle reguleringer. Departementet kom i uttalelsen til at flytting av brakkene på tomta ikke medførte at det var snakk om et nytt tiltak, fysisk utskifting av brakker medførte heller ikke at det var snakk om et nytt midlertidig tiltak. Det ble også uttalt at opphold i tid mellom forrige gang det sto brakker på eiendommen, heller ikke nødvendigvis fører til at det er snakk om et nytt midlertidig tiltak. Det må da foretas en konkret vurdering. Situasjonen med boligbrakker kan ved første øyekast ha likhetstrekk med plassering av rundballer. De reelle hensynene som begrunner departementets tolkning av midlertidige bygninger gjør seg ikke gjeldende for plassering av rundballer, da plassering av rundballer ikke er omfattet av byggesaksreglene og ansvarssystemet. Man er derfor ikke i en situasjon hvor det å unngå omgåelse et regelverk er et sentralt moment. Plassering av rundballer vil derfor være et nytt midlertidig tiltak. Plassering av rundballer etter en slik bestemmelse er vedtatt vil derfor være i strid med forbudet.

Forurensningsloven

Forurensningsregelverket er også relevant når det gjelder kommunens mulighet til å følge opp plassering av rundballer i flomutsatte områder.

Det følger av forurensningsloven (forurl.) § 7 at det er forbudt å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning uten at det er lovlig etter forurl. §§ 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i samsvar med forurl. § 11. Oppbevaring av rundballer i et flomutsatt område kan etter omstendighetene medføre fare for forurensing. Flytende rundballer i vassdrag er ikke omfattet av unntaket for «vanlig forurensning» fra jordbruk, jf. forurl. § 8 første ledd. Når det er fare for ulovlig forurensning, vil den ansvarlige etter forurl. § 7 andre ledd ha plikt til å sørge for tiltak for å hindre at forurensning inntrer eller, hvis forurensning har inntrådt, tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den.

Forskrift om lagring og bruk av gjødsel mv. (FOR-2025-01-29-115) regulerer midlertidig lagring av rundballer i § 9 andre ledd. Her fremgår det at rundballer ikke skal plasseres på flomutsatte områder eller så nær vannforekomster at det medfører fare for forurensning. Kommunen fører tilsyn og kan fatte nødvendige enkeltvedtak for å oppnå etterlevelse av bestemmelsene i forskriften, jf. også forskrift 20.12.2024 om kommunens myndighet etter forurensningsloven.

Det kan være utfordrende for den enkelte bonde å vurdere om et område er flomutsatt slik at plassering av rundballer nær vannforekomsten vil medføre fare for forurensning. Kommunen kan kartlegge hvilke områder som anses flomutsatt og veilede bøndene på hva som vil være plassering av rundballer i strid med forskriften § 9. Hensynssone for flomfare i kommuneplanen kan benyttes for å synliggjøre hvilke områder som er flomutsatte, og bidra til å forebygge forsøpling i form av rundballer som havner i vassdrag i forbindelse med flom.

Oppsummering

Etter departementets vurdering gir pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a hjemmel for gjennom bestemmelse i kommuneplan å forby eller på annen måte regulere plassering av rundballer innenfor hensynssone for flomfare. Pbl. § 12-7 nr. 2 første ledd gir hjemmel for gjennom reguleringsplan å regulere plassering av rundballer innenfor hensynssone for flomfare. Plassering av rundballer i flomutsatte områder er i strid med forurensningslovgivningen.