Departementet viser til Statsforvalteren i Troms og Finnmarks brev 22.03.2024 med forespørsel om tolkning av plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-1 tredje ledd og byggesaksforskriften (SAK10) § 4-3 første ledd bokstav e om unntak for søknadsplikt for landbruksveier. Overordnet spørsmål er om landbruksveier som utløser reguleringsplikt kan gjennomføres før det er utarbeidet en reguleringsplan eller gitt dispensasjon fra plankravet.

Vi gjør oppmerksom på at departementet kun kan bistå med generell veiledning og fortolkning om hvordan plan- og bygningsloven med forskrifter er å forstå. Vi uttaler oss ikke om konkrete saker og vår uttalelse er derfor gitt på generelt grunnlag.

Henvendelsen fra Statsforvalteren

Henvendelsen fra Statsforvalteren knytter seg til departementets tolkningsuttalelse 19.12.2023 om reguleringsplikt for landbruksveier.

Statsforvalteren har bedt departementet klargjøre hvorvidt landbruksveier som utløser et plankrav etter pbl. § 12-1 tredje ledd omfattes av unntaket i SAK10 § 4-3 første ledd bokstav e, så lenge tiltaket ikke inngår i en reguleringsplan og det heller ikke er gitt dispensasjon fra plankravet. Det er stilt spørsmål om krav om reguleringsplan etter pbl. § 12-1 tredje ledd innebærer at inngangsvilkåret i SAK10 § 4-3 første ledd ikke er oppfylt slik at landbruksveier i slike tilfeller ikke er unntatt søknadsplikt.

I sitt brev skriver Statsforvalteren blant annet:

«Vi legger til grunn at veier som er godkjent etter landbruksveiforskriften regnes som tiltak etter plan- og bygningsloven, jf. pbl. §§ 1-6 og 20-1 bokstav l, men at denne type veier er unntatt en del av plan- og bygningslovens krav etter reglene i pbl. § 20-6 og SAK10 § 4-3 bokstav e. Det er ikke gjort generelt unntak fra reglene i lovens kapittel 12 for tiltak nevnt i SAK10 § 4-3. Enkelte av tiltakene som inngår i SAK 10 § 4-3 er likevel uttrykkelig unntatt krav om reguleringsplan etter pbl. § 12-1 tredje ledd. Dette gjelder ikke landbruksveier.

For at et tiltak skal være unntatt plan- og bygningslovens søknadsplikt etter forskriftsbestemmelsen, er det et krav at tiltaket er i samsvar med pbl. § 1-6 andre ledd, jf. SAK10 § 4-3 første ledd.»

Statsforvalteren skriver at det vil harmonere dårlig med systemet i dagens plan- og bygningslov om kommunen plikter å utarbeide reguleringsplaner for tiltak som allerede er gjennomført med hjemmel i landbruksveiforskriften, og videre at behandling etter landbruksveiforskriften ikke fullt ut ivaretar de hensynene som skal ivaretas i planprosesser etter plan- og bygningsloven. Statsforvalteren viser til sine oppgaver som sektormyndighet og hvilken betydning landbruksveier kan ha for naturverdier og reindriftsinteresser, og at det ved behandling etter landbruksveiforskriften ikke er anledning til å reise innsigelse eller klage på tillatelse.

Departementets vurdering

Spørsmålet knytter seg til forholdet mellom unntaket fra søknadsplikt for landbruksveier som er godkjent etter landbruksveiforskriften og krav om reguleringsplan etter pbl. § 12-1 tredje ledd. Departementet har tidligere vurdert at det ikke er unntak fra reguleringsplikt for tiltak som er unntatt søknadsplikt, herunder landbruksveier, og at kommunens plikt til å utarbeide reguleringsplan gjelder uavhengig av om tiltaket skal behandles etter annet regelverk, se TUDEP-2023-230-2. Spørsmålet som behandles her er om unntaket fra søknadsplikt nevnt ovenfor gjelder for landbruksvei som utløser reguleringsplikt.

Utgangspunktet er at tiltak som er omfattet av lovens byggesaksbestemmelser ikke kan utføres uten at tiltaket er omsøkt og godkjent av kommunen, jf. pbl. § 20-2 første ledd. En rekke tiltak er unntatt søknadsplikt etter pbl. §§ 20-5 til 20-8. Tillatelse skal i utgangspunktet gis dersom det omsøkte tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, jf. pbl. § 21-4 første ledd som gir utrykk for legalitetsprinsippet.

Vi legger til grunn at landbruksveier faller innunder alternativet i pbl. § 20-1 første ledd bokstav l og er derfor i utgangspunktet omfattet av lovens byggesaksbestemmelser.

Etter pbl. § 20-6 er tiltak som nevnt i § 20-1 ikke søknadspliktig dersom tiltaket blir tilfredsstillende behandlet etter andre lover. Bestemmelsen er utdypet i SAK10 § 4-3. Bestemmelsen lister opp ulike tiltak som blir behandlet etter annet regelverk og derfor er unntatt byggesaksbehandling, for å unngå dobbeltbehandling. I denne sammenhengen er forskriftsbestemmelsens første ledd bokstav e aktuell, som gjelder landbruksveier som er godkjent etter bestemmelser gitt i eller i medhold av skogbrukslova eller jordlova. Veier godkjent etter landbruksveiforskriften faller innunder denne bestemmelsen.

Om unntaket fra søknadsplikt nevnt ovenfor gjelder for landbruksvei som utløser reguleringsplikt etter pbl. § 12-1 tredje ledd beror på en tolkning av pbl. § 20-6 og SAK10 § 4-3 første ledd, samt det generelle iverksettingsforbudet i pbl. § 1-6 andre ledd. Departementet har i veileder til kommuneplanens arealdel lagt til grunn at forskriften om landbruksveger får betydning når det gjelder plan- og bygningslovens krav om reguleringsplan, ved at terskelen for at reguleringsplikten utløses for landbruksveier som vurderes etter forskriften er høy, se veilederens pkt. 4.5.6.8.

SAK10 § 4-3 første ledd slår fast at «[f]or tiltak som er nevnt nedenfor under bokstav a til h og som er i samsvar med plan- og bygningsloven § 1-6 andre ledd, gjelder ikke reglene i plan- og bygningsloven kapitlene 20 (Søknadsplikt) (…)». Kravet i pbl. § 1-6 andre ledd gjelder generelt, uavhengig av henvisningen i SAK10 § 4-3 første ledd, da det i bestemmelsen understrekes at igangsettingsforbudet også gjelder hvis tiltaket er unntatt søknadsplikt. Pbl. § 1-6 andre ledd lyder:

«Iverksetting av tiltak som omfattes av denne lov, kan bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, jf. kapittel 20 om søknadsplikt og tillatelse. Dette gjelder også hvis tiltaket er unntatt fra søknadsplikt etter §§ 20-5 og 20-6.»

Spørsmålet er om en landbruksvei som utløser krav om reguleringsplan etter pbl. § 12-1 tredje ledd første setning innebærer at denne landbruksveien vil være i strid med «lovens bestemmelser», slik at kravet i pbl. § 1-6 andre ledd ikke er oppfylt og iverksetting av tiltaket derfor ikke vil være tillat. Pbl. § 12-1 tredje ledd første og andre setning lyder:

«For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan. Tillatelse etter § 20-2, jf. 21-4 for slike tiltak, kan ikke gis før det foreligger reguleringsplan.»

Forarbeidene gir lite veiledning utover å slå fast at «[t]redje ledd viderefører kravet om at det skal foreligge reguleringsplan før det kan gis tillatelse til gjennomføring av større bygge- og anleggsarbeider», jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 228.

Første setning er en videreføring av tidligere plan- og bygningslov av 1985 § 23 nr. 1 første setning. I Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 59 er det uttalt at reguleringsplikten er å betrakte som et pålegg til kommunen, men unnlatelse av å oppfylle plikten har ingen rettsvirkning, og planmyndighetene ikke kan nekte utbygging til det foreligger reguleringsplan. Dagens lov må forstås på samme måte, slik at det er bestemmelsens andre setning som retter seg mot private rettssubjekter. Reguleringsplikt etter første ledd innebærer derfor ikke i seg selv at tiltaket er «i strid med lovens bestemmelser», jf. pbl. § 1-6 andre ledd. Lignende bestemmelse som dagens pbl. § 12-1 tredje ledd andre setning ble innført i tidligere plan- og bygningslov § 23 nr. 1 andre setning, som ble tilføyd ved lovendring i 1989 for å gi kommunen avslagshjemmel i påvente av reguleringsplan, uten å måtte gå veien om bygge- og deleforbud. Bestemmelsen lød som følger:

«Tillatelse etter § 93 kan ikke gis for større bygge- og anleggsarbeider før det foreligger reguleringsplan».

Det avgjørende er derfor om kravet i pbl. § 12-1 tredje ledd andre setning om at «[t]illatelse etter § 20-2, jf. 21-4 for slike tiltak, kan ikke gis før det foreligger reguleringsplan», også gjelder for tiltak unntatt søknadsplikt.

Tiltak som ikke er avhengig av tillatelse faller i utgangspunktet utenfor ordlyden, og forarbeidene gir som nevnt ovenfor lite veiledning. I beslutning fra Eidsivating lagmannsrett, LE-2023-22977, ble det lagt til grunn at eventuelt krav om reguleringsplan etter pbl. § 12-1 tredje ledd ikke var til hinder for bygging av landbruksvei da dette er et tiltak som er unntatt søknadsplikt og derfor ikke trenger tillatelse. Lagmannsretten viste i stor grad til HR-2009-638-A (Kvinnherad Energi).

Kvinnherad Energi-dommen gjaldt vedtak om å stanse anleggsarbeider for oppgradering av kraftanlegg. Tiltaket var unntatt byggesaksbehandling etter dagjeldende byggesaksforskrift § 7, da det var gitt tillatelse for tiltaket etter vannressursloven. I dommens avsnitt 61 er det uttalt:

«Forbudet i § 23 nr. 1 første ledd andre punktum mot å gi tillatelse etter § 93 til større bygge- og anleggsarbeid før det foreligger reguleringsplan, er rettet mot kommunen. Som tidligere nevnt, ble bestemmelsen gitt for at kommunen skulle ha et selvstendig grunnlag for å avslå søknader om større bygge- og anleggsarbeider i påvente av regulering. Det framgår ikke noe sted at § 113 også skulle kunne anvendes overfor ikke-søknadspliktige tiltakshavere, som har fått tillatelser som er oppregnet i forskriften § 7, for å håndheve kommunens plikt etter § 23 nr. 1 første ledd første punktum til å utarbeide reguleringsplan. I forhold til tiltakshaver foreligger ikke forhold i strid med bestemmelser i eller gitt i medhold av plan- og bygningsloven. Det kan da ikke være anledning til å stanse tiltak etter § 113 selv om kommunen etter § 23 nr. 1 skulle være forpliktet til å utarbeide en reguleringsplan for området. En slik utvidelse av anvendelsesområdet for § 113 måtte vært nærmere omtalt i forarbeidene til § 23 nr. 1 første ledd andre punktum og eventuelt lovfestet.»

Høyesterett vektla videre reelle hensyn i form av å unngå dobbelt behandling av samme tiltak, som det aktuelle unntaket fra byggesaksbehandling var ment å unngå.

I litteraturen har Innjord og Zimmermann lagt til grunn, med henvisning til Kvinnherad Energi-dommen og lovhistorikken, at «kravet om reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak ikke gir selvstendig grunnlag for å stanse gjennomføringen av tiltak som ved lov eller forskrift er unntatt fra søknadsplikt», se kommentarene til pbl. § 12-1 tredje ledd i Plan- og bygningsloven med kommentarer 2. utgave [Bind I og II (digital utgave)] s. 306-308.

Statsforvalteren har i sin henvendelse vist til at dagjeldende forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker § 7 ikke inneholdt samme vilkår som SAK10 § 4-3 første ledd. Slik vi forstår det, mener Statsforvalteren at dette har betydning for Kvinnherad Energi-dommens overføringsverdi.

Forskjellen mellom bestemmelsen i den tidligere forskriften og SAK10 § 4-3 første ledd er at sistnevnte har en henvisning til det generelle igangsettingsforbudet i pbl. § 1-6 andre ledd. Som nevnt ovenfor er dette et krav som gjelder generelt, også for tiltak unntatt søknadsplikt. Denne henvisningen innebærer først og fremst en synliggjøring av at unntak fra søknadsplikt ikke innebærer et unntak fra materielle krav. Det avgjørende her er at forbudet i pbl. § 12-1 tredje ledd andre setning ikke gjelder for tiltak unntatt søknadsplikt.

Statsforvalteren skriver videre at det vil harmonere dårlig med lovens system å utarbeide reguleringsplaner for allerede utførte tiltak. Videre skriver Statsforvalteren at hensynet til medvirkning i mindre grad blir ivaretatt ved en behandling etter landbruksveiforskriften enn en reguleringsprosess etter plan- og bygningsloven. Sektormyndighetenes rolle i å ivareta blant annet miljøverdier og reininteresser er også trukket frem, og at behandling kun etter landbruksveiforskriften ikke gir mulighet til å fremme innsigelse eller klage på tiltak etter forskriften.

Hensynet til sammenheng i regelverket som Statsforvalteren trekker frem er et moment som taler for å tolke pbl. § 12-1 tredje ledd andre setning utvidende. Vi mener likevel at det ikke er tilstrekkelige holdepunkter for å avvike en klar ordlyd. Hvilket regelverk ulike tiltak skal vurderes etter og hvilke krav som stilles til prosess, fremstår mer som et valg som er gjort ved utforming av lov og forskrift. SAK10 § 4-3 første ledd er imidlertid ikke utformet slik at reguleringspliktige landbruksveier faller utenfor unntaket fra søknadsplikt. En justering av ordlyden i forskriftsbestemmelsen ville gitt motsatt resultat, og ville muligens også gitt større sammenheng i regelverket.

Departementet legger etter dette til grunn at kravet om reguleringsplan retter seg mot kommunen jf. pbl. § 12-1 tredje ledd første setning, men at pbl. § 12-1 tredje ledd andre setning ikke er i veien for at veier godkjent etter landbruksveiforskriften kan iverksettes.

Situasjonen vil være annerledes der det i kommuneplanbestemmelse vedtatt med hjemmel i pbl. § 11-9 nr. 1 er satt et krav om reguleringsplan for landbruksveier. Denne bestemmelsen gir hjemmel til å vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om «krav om reguleringsplan for visse arealer eller for visse tiltak». I tilfeller med et slikt krav vil ikke inngangsvilkåret i SAK10 § 4-3 om at tiltaket må være i samsvar med pbl. § 1-6 andre ledd være oppfylt. Bestemmelsen slår som nevnt fast at «[i]verksetting av tiltak som omfattes av denne lov, kan bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan». Kommunens myndighet til å vedta bestemmelser etter pbl. § 11-9 er begrenset av den generelle myndighetsmisbrukslæren, slik at det stilles krav om at en slik bestemmelse blant annet er saklig begrunnet. Et plankrav kan for eksempel neppe være begrunnet med ønske om å hindre normal skogdrift. I forarbeidene til tidligere plan- og bygningslov er det uttalt at det bare skulle kunne legges ut kombinerte landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanen. Videre ble det uttalte at «[f]orholdet mellom de ulike interessene vil etter dette fortsatt bli regulert gjennom spesiallovgivningen som jordloven, skogbruksloven, naturvernloven og friluftsloven», se. Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 48. Et plankrav til landbruksveier må derfor være begrunnet i relevante planfaglige hensyn.