Vi viser til din e-post av 27.08.2024, hvor du har spørsmål knyttet til tolkningen av begrepet «avis» i plan- og bygningsloven § 12-12 siste ledd. Du spør om kravet til kunngjøringen blir innfridd dersom dette kun skjer ved kunngjøring i en digital nettavis. Du uttrykker selv en viss tvil om dette er holdbart, under henvisning til lovens ordlyd, hvor det i tillegg til kunngjøring i «minst én avis som er alminnelig lest på stedet», kreves at planen skal «gjøres tilgjengelig på internett». Vi beklager lang behandlingstid.

Departementets vurdering

Plan- og bygningsloven § 12-12 inneholder bestemmelser om vedtak av reguleringsplan. Siste ledd lyder slik: «Planen med planbeskrivelse skal kunngjøres i minst én avis som er alminnelig lest på stedet og gjøres tilgjengelig på internett.» Formålet med bestemmelsen er å gjøre planen kjent. For reguleringsplaner kommer kunngjøringen i avis, i tillegg til den direkte underretningen til berørte parter.

Plan- og bygningsloven inneholder tilsvarende krav til kunngjøring i avis og på internett i flere bestemmelser. Vi viser i denne sammenheng til §§ 6-3 andre ledd om statlige planbestemmelser, § 11-12 andre ledd om oppstart av arbeid med kommuneplan, § 11-14 første ledd om høring av planforslag som gjelder kommuneplanens arealdel, 12-8 tredje ledd om oppstart av reguleringsplanarbeid og 12-9 andre ledd om behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger.

Dagens formulering i loven, «gjøres tilgjengelig på internett», kom inn i loven ved en lovendring vedtatt 21. juni 2024 og erstattet tidligere ordlyd «gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier». Spørsmålet om kunngjøring i avis ble ikke nærmere drøftet i proposisjonen. Tidligere var formuleringen «avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier». I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) skilles det i omtalen av kunngjøringer gjennomgående mellom avis som er alminnelig lest på stedet og elektroniske medier. Det vises til side 225 og 264. På side 225 presiseres at det med elektroniske medier vanligvis menes medier på Internett. Mange aviser i dag har både papirbaserte og digitale utgaver. Enkelte aviser er imidlertid enten utgitt på papir eller digitalt. Forholdet til slike digitale aviser er ikke omtalt særskilt i lovforarbeidene.

Departementet har i brev datert 4. juni 2025 (sak 25/861) besvart en henvendelse fra leder av Nesodden kommunes eldreråd med spørsmål om kunngjøring etter plan- og bygningsloven, herunder om kunngjøringer, kan gjøres i nyhets- og annonseblad istedenfor i lokalavis. Departementet la til grunn at et nyhets- og annonseblad ikke er å anse som «én avis som er alminnelig lest på stedet», jf. pbl. §§ 11-12 og 12-8, og oppfyller derfor ikke lovens krav. Det ble uttalt at loven ikke hindrer at kunngjøring i tillegg gjøres i et nyhets- og annonseblad. Kommunen vurderer selv om det er hensiktsmessig. Uttalelsen omtaler ikke digitale aviser.

I en publikasjon utgitt av Kantar Forbruker & Media 19. februar 2025 framgår at 23 % av befolkningen leste papiraviser daglig i 2024. Departementet mener det er en fare for at større deler av befolkingen vil miste muligheten for å lese kunngjøringer dersom kommunen utelukkende kunngjør i digitale avviser. Det gjelder kanskje særlig den eldre delen av befolkningen som ikke behersker digitale medier like godt som andre. Det er fortsatt i dag slik at digitalt utenforskap er en utfordring i samfunnet. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har på oppdrag fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) i et notat publisert 30. april 2025, slått fast følgende:

Digitalt utenforskap handler om innbyggeres manglende tilgang eller evne til å bruke digitale tjenester som er nødvendige for å leve i et digitalisert samfunn. Digdir anslår at rundt 850 000 personer er sårbare i møte med offentlige digitale tjenester. Kompetanse Norge oppgir at rundt 600 000 nordmenn har så lav digital kompetanse at det er vanskelig for dem å ta i bruk digitale tjenester. Innbyggergrupper med ulike funksjonsnedsettelser eller høy alder opplever tilgang på grunnleggende offentlige tjenester som vanskelig fordi de ikke får utstedt BankID. Med økt digitalisering er det en utfordring å sikre rettferdige og likeverdige tjenester for alle innbyggere.

Spørsmålet er om lovens ordlyd «avis» kan tolkes slik at det omfatter rene digitale aviser. Begrepet «avis» i loven, kan etter sin ordlyd dekke både papiraviser og digitale aviser. Det er likevel nærliggende å anta at lovgiver med «avis» mente papiraviser. Selv om forarbeidene ikke omtaler temaet digitale aviser særskilt, skilles det i forarbeidene uttrykkelig mellom aviser som er alminnelig lest og medier på internett. Selv om samfunnsutviklingen tenderer mot økende utbredelse av digitale aviser, mener departementet dette ikke kan tillegges avgjørende vekt ved tolkingen av begrepet avis i loven. En eventuell utvidelse av innholdet i begrepet avis, til også å omfatte rene digitale aviser, mener departementet må gjøre ved en endring av loven.

Departementet legger imidlertid til grunn at loven ikke er til hinder for at det i tillegg til papiravis kan skje kunngjøring i digital avis.