Vi viser til brev hit av 26.02.2025, hvor dere tar opp spørsmålet om vedtak om endring av reguleringsplan gjennom forenklet prosess gir hjemmel for ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 16-2 første ledd.

Dere viser til at problemstillingen melder seg når kommunen ikke har vedtatt ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan innen 10-årsfristen etter bestemmelsen, men senere vedtar en endring av planen etter reglene om forenklet prosess i pbl. § 12-14 andre ledd. I brevet viser dere blant annet til juridisk teori (Carl Wilhelm Tyrén, Plan- og bygningsloven, Lovkommentar), uttalelser i Ot.prp. nr. 56 (1984-85) og Ot.prp. nr. 45 (2007-08) og departementets tolkningsuttalelse i sak 2019/5682.

Vi beklager at henvendelsen har ligget ubehandlet så lenge.

Departementets vurdering

Statsforvalteren reiser spørsmålet om en planendring restarter 10-årsfristen for å foreta ekspropriasjon etter pbl. § 16-2 første ledd. Hvis så er tilfelle, vil det føre til at det løper en ny 10-årsfrist fra det tidspunktet planendringen ble kunngjort. Departementet legger til grunn at en slik eventuell ny start på fristen for ekspropriasjon ikke vil gjenopplive fristen for hele planen og drøfter bare om slik fornyelse av fristen skjer for det avgrensende området som endringen gjelder. Dersom man legger til grunn at loven åpner for en slik ny start av fristen, vil det kunne reise andre spørsmål som må vurderes nærmere, bl.a. om forholdet til innløsningsbestemmelsene i pbl. § 15-2.

Pbl. § 16-2 første ledd andre punktum lyder:

Kommunestyret kan foreta ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Kommunestyrets adgang til å foreta ekspropriasjon i medhold av reguleringsplan bortfaller dersom ikke kommunestyrets vedtak om ekspropriasjon er gjort innen 10 år etter at planen er kunngjort etter § 12-12 femte ledd.

Det er ikke noe i lovteksten som indikerer at fristen kan ta utgangspunkt i en planendring. Tvert imot bruker loven formuleringen «etter at planen er kunngjort», noe som indikerer at fristens utgangspunkt bare gjelder for det opprinnelige planvedtaket, ikke en planendring. Departementet mener en naturlig tolking av ordlyden tilsier at hele planen må vedtas på nytt om kommunen ønsker at fristen skal starte på ny for å foreta ekspropriasjon.

Spørsmålet blir da om det er holdepunkter for en annen forståelse med grunnlag i forarbeidene til loven. Så langt departementet kan se, er spørsmålet om ny start på fristen ikke drøftet i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008). Fristen er heller ikke omtalt i endringsforslaget som ledet frem til de nye reglene om forenklet prosess ved planendring, jf. Prop. 149 L (2015-2016). I Ot.prp.nr. 32 vises det til at ny § 16-2 tilsvarer gjeldende lov § 35.

Planlovutvalget omtalte fristen for å foreta ekspropriasjon i sin første delutredning, NOU 2001: 1 s. 51. Omtalen begrenset seg til å gi en begrunnelse for fristen, slik:

Begrunnelsen for regelen henger sammen med forutsetningen i § 23 nr. 1 andre ledd om at reguleringsplaner ikke skal gis et større omfang enn at de kan gjennomføres innen rimelig tid. Bestemmelsen bør også ses i sammenheng med hjemmelen til å kreve innløsning i § 42.

Planlovutvalget foreslo ikke endringer i reglene om ekspropriasjon i den andre delutredning NOU 2003: 14, men uttalte følgende på s. 75:

For områdeplaner videreføres samme regel som nå gjelder for reguleringsplaner om at de faller bort som grunnlag for ekspropriasjon etter 10 år.

Somreferert i statsforvalterens henvendelse hit, er 10-årsfristen en videreføring av en tilsvarende frist innført med plan- og bygningsloven av 1985 § 31 nr. 2 første ledd. Dette er omtalt på side 126 i Ot.prp. nr. 56 (1984-85):

Planlovutvalget[1] har pekt på at det er behov for å vurdere om ikke gamle planer som ikke er kommet til utførelse skal tape visse av sine rettsvirkninger. Departementet har funnet å ville gå inn for at adgangen til å gjennomføre reguleringsplan skal bortfalle hvis ikke kommunestyret har gjort ekspropriasjonsvedtak innen 10 år etter at planen har vært kunngjort som endelig, jfr. § 27-2 nr. 3. Både adgangen til å søke samtykke til ekspropriasjon etter § 35 nr. 1 første ledd og til direkte ekspropriasjon etter § 35 nr. 1 annet ledd skal falle bort. Det samme gjelder adgangen til å utvide ekspropriasjonen til arealer og rettigheter utenfor reguleringsområdet etter nr. 2. Det vil fortsatt være opp til kommunen å avgjøre ekspropriasjonstidspunktet innenfor 10-årsfristen, men en slik foreldelsesregel vil bidra til å understreke at reguleringsplan ikke skal gis større omfang enn den kan påregnes gjennomført innen rimelig tid. For grunneieren vil 10-årsfristen innebære at han eller hun ikke trenger å vente på ubestemt tid om kommunen vil gå til ekspropriasjon eller ikke.

Slik bestemmelsen er formet, vil de øvrige rettsvirkninger av reguleringsplan etter nr. 1 opprettholdes etter utløpet av fristen.

Hvis kommunen finner behov for å gjennomføre planen etter fristens utløp, må planen behandles på nytt etter bestemmelsene i §§ 27-1, 27-2 og 27-3.

Bestemmelsene §§ 27-1, 27-2 og 27-3, som det vises til i det siterte siste avsnittet, likner mye på dagens bestemmelser i pbl. §§ 12-8, 12-10 og 12-12. Paragraf 27-1 omhandlet utarbeiding av reguleringsplan, § 27-2 omhandlet reguleringsvedtak, og § 27-3 omhandlet klage over reguleringsvedtak.

Interessant i vår sammenheng er det siste avsnittet i sitatet, og passusen at «planen [må] behandles på nytt etter bestemmelsene i §§ 27-1, 27-2 og 27-3». Ordvalget peker i retning av at det er hele planen som må behandles og vedtas på nytt.

Et endringsvedtak hjemlet i någjeldende pbl. § 12-14 andre ledd medfører ikke at «planen» behandles på nytt. Hvordan dette faktisk er å forstå er omtalt i KDDs tolkingsuttalelse 25/616-3, slik:

Det som i gjeldende lov opprinnelig ble kalt mindre endring av en reguleringsplan, ble – før de nye reglene om forenklet prosess trådte i kraft 1. juli 2017 - håndtert som en egen arealplan når det ble gjort endringer i arealformål. Slike mindre endringer fikk da, i samsvar med kart- og planforskriften § 9 andre ledd, et eget navn og tildelt en egen nasjonal arealplan-ID. Mindre endringer som ikke medførte endring av arealformålet skulle håndteres som en hendelse i kommunens planregister. Regelen om mindre endring ble avløst av de nye reglene om forenklet prosess ved en lovendring som trådte i kraft 1. juli 2017.

Med de nye reglene om forenklet prosess som trådte i kraft i 2017, skal alle endringer håndteres som hendelser i kommunens planregister, og slike endringer skal knyttes til reguleringsplanen endringen er gjort i. Endringer etter dagens regler blir for øvrig ofte omtalt som «forenklet endring», da begrepet «mindre endring» ikke lenger brukes i loven.

Som det framgår av det siterte, er praksis i dag at planendringer vedtas som en isolert hendelse. Selve planen vedtas ikke på nytt. Systemet er at når endringen er vedtatt, skal den innarbeides i den opprinnelige planen uten ytterligere vedtak. Det kan sammenliknes med når Stortinget vedtar endringer i en eksisterende lov. Loven vedtas ikke på ny, det er bare endringene som vedtas, og det skjer gjennom en egen endringslov. Departementet mener derfor at dagens praksis for forenklet endring av plan ikke gir grunnlag for å si at «planen» vedtas på ny.

Departementet kan ikke se at det er holdepunkter i juridisk teori som underbygger at en planendring kan starte 10-årsfristen for ekspropriasjon på ny. I O.J. Pedersen mfl. Plan- og bygningsrett, Del 1 Planlegging og ekspropriasjon, 2018 s. 476 er kort nevnt i en setning at:

For å få ekspropriasjonsretten tilbake må det treffes et nytt planvedtak etter reglene i §§ 1-8 ff.

Dere nevner selv at Tyrén henviser til forarbeidene til bygningsloven (1965) § 35 om ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Bestemmelsen tilsvarer i stor grad gjeldende lovs bestemmelse, men hadde ingen tidsfrist for gjennomføring av ekspropriasjon.

Når det gjelder forvaltningspraksis, besvarte Miljøverndepartementet en henvendelse i 2005 som gjaldt frist for ekspropriasjon når det ble gjort en «mindre vesentlige endring» i reguleringsplan. Uttalelsen gjelder plan- og bygningsloven av 1985, jf. sak 2005/04206-2. Den er inntatt i Planjuss 1/2008. Under departementets vurdering framkommer følgende:

Ekspropriasjon er et middel for å gjennomføre reguleringsplan ved tvang. Kommunestyrets adgang til å foreta ekspropriasjon i medhold av reguleringsplan bortfaller dersom ikke kommunestyrets vedtak om ekspropriasjon er gjort innen 10 år etter at planen er kunngjort.

Vi viser til departementets merknader til plan- og bygningsloven § 31 i Ot.prp. nr. 56 (1984-85): "Hvis kommunen finner behov for å gjennomføre planen etter fristens utløp, må planen behandles på nytt etter bestemmelsene i §§ 27-1, 27-2 og 27-3" (side 126).

Det framgår forutsetningsvis av forarbeidene at utgangspunktet for fristberegningen er det reguleringsvedtaket som sist ble truffet av kommunestyret etter at saken var lagt ut til offentlig ettersyn etter kunngjøring. I praksis må området reguleres på nytt hvis kommunen ønsker fortsatt adgang til tvangserverv etter at 10-årsfristen er utløpt.

Det følger av dette at mindre vesentlige endringer i reguleringsplan ikke skaper noe nytt utgangspunkt for fristberegningen etter plan- og bygningsloven § 31 nr. 2.

Siden dagens bestemmelse er en videreføring av bestemmelsen som gjaldt på det tidspunktet uttalelsen ble avgitt, mener departementet at uttalelsen fortsatt er relevant. Det er etter departementets syn ikke holdepunkter for en annen vurdering i dag, selv om lovens vilkår for planendring er endret.

Reelle hensyn kan til en viss grad tale for at 10-årsfristen bør kunne starte på ny. Det gjelder særlig i de tilfellene der planområdet utvides gjennom endringen, noe statsforvalteren trekker frem som et moment. Ut fra et forenklingsperspektiv, og sett fra kommunens ståsted, kunne det være praktisk med en slik ny «oppfrisket» frist ettersom kommunen da ville sluppet tidkrevende ny behandling av hele planen for å gjenopplive ekspropriasjonsadgangen. Hensynet til grunneierne taler på den annen side imot en slik praksis.

Departementer er etter dette av den oppfatning at en planendring etter pbl. § 12-14 andre ledd ikke restarter 10-årsfristen for å foreta ekspropriasjon etter pbl. § 16-2 første ledd andre punktum.

[1] Planlovutvalget det her vises til er utvalget som utarbeidet ny planlov, jf. NOU 1983: 15.