Vi viser til e-post 21. mai 2025, hvor Harstad kommune tar opp spørsmål om hvilken hjemmel som kan brukes for å avslutte en plansak i andre tilfeller enn der kommunen nekter å fremme et planforslag, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-11. Det vises i denne sammenhengen til at departementet i brev 22. januar 2025 til Øygarden kommune synes å legge til grunn at det finnes flere alternative måter å avslutte en plansak på, og at det i mange kommuner er praksis for at kommunen stopper private planforslag på grunn av manglende fremdrift i saken, uten at det synes å foreligge noen klar hjemmel for en slik praksis. Det bes derfor om at departementet uttaler seg om disse spørsmålene, og om hva som er rettsvirkningene av en slik stansing. Vi beklager at det har tatt tid å besvare henvendelsen.

Departementets vurdering

Et «privat planarbeid» kan avsluttes på ulike stadier i kommunens planarbeid. For det første kan det stoppes i oppstartfasen av planarbeidet med hjemmel i pbl. § 12-8 andre ledd første punktum dersom kommunen mener at planinitiativet ikke bør føre frem. For det andre kan det stoppes etter at planforslaget er sendt kommunen, jf. § 12-11 første ledd første punktum dersom kommunen ikke finner grunn til å fremme forslaget.

Administrasjonen ellet et politisk utvalg kan neppe stanse planarbeidet etter at et forslag har vært på høring og lagt ut til offentlig ettersyn, jf. § 12-12 første ledd første punktum. Ordene «legges det fram» indikerer at det i tilfelle kun er kommunestyret som kan stanse planarbeidet. Vi viser her til at juridisk teori synes å støtte en slik antakelse, jf. Karnov lovkommentar (Lovdata), hvor det framgår at: «Kommunestyret kan ikkje delegere kompetansen etter denne regelen, sjølv om den vanlege markøren for delegasjonsforbod ikkje er nytta her. Standpunktet har støtte både i § 3-3 andre ledd og ei antitetisk tolking av § 12-12 andre ledd, som gir eksplisitt heimel til å delegere styresmakt til å treffe vedtak om mindre reguleringsplanar under visse føresetnader.»

Spørsmålet som drøftes i det videre, er om kommunen også kan stanse planarbeidet knyttet til et privat planforslag i fasen mellom kunngjøring av planoppstarten og innsendingen av planforslaget til kommunen. Det synes på det rene at en del kommuner praktiserer å stanse et planarbeid på grunn av manglende fremdrift. Plansaken har da gjerne pågått over nokså lang tid, uten at forslagstilleren synes å arbeide videre med saken, som da nærmest ligger og «driver». Kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for planarbeidet, kan da bli utdatert. Det føres også KOSTRA-statistikk i denne fasen, og det kan oppstå et skjevt bilde av den reelle tidsbruken i plansaker. Kommunen har dessuten behov for å ha oversikt over pågående saker. Saker som er registrert inn i kommunens saksbehandlingssystemer uten at det skjer noe på flere år, gir dårlig oversikt over ressursbruken.

Plan- og bygningsloven har ikke bestemmelser om stansing av planarbeidet i fasen mellom kunngjøringen av oppstarten og innsendingen av planforslaget til kommunen. Spørsmålet blir derfor om det kan finnes et annet hjemmelsgrunnlag for å gjøre dette. Spørsmålet er ikke behandlet i Prop. 149 L (2014-2015), som behandler stansing etter § 12-8 andre ledd. Vi har heller ikke funnet andre lovforarbeider som omtaler problemstillingen.

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov s. 424 drøftes avgjørelser om berostilling slik:

«Det forekommer at forvaltningen treffer avgjørelser om berostilling. Dette innebærer at en sak som er innledet, for tiden ikke vil bli avgjort, ofte fordi man venter på faktiske eller rettslige avklaringer. Det finnes enkelte spredte lovbestemmelser om adgangen til å stilles saker i bero, f.eks. patentloven 15. desember 1967 nr. 9 § 17 annet ledd, vannressursloven 24. november 2000 nr. 82 § 22 og utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 §§ 33 og 34 tredje ledd. For øvrig er slike avgjørelser lettest å se for seg når det gjelder saker som forvaltningen tar opp av eget tiltak. Søknadssaker må behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold (se punkt 13.7), men det forekommer at det i en periode er nødvendig å prioritere noen saker fremfor andre, f.eks. i en situasjon der restansene bygger seg opp. I slike tilfeller vil saker som haster, måtte behandles før saker som ikke gjør det.

Hovedspørsmålet er etter utvalgets syn om forvaltningsorganet har adgang til å legge en sak til side inntil videre. Det forekommer nok at det skjer i påvente av en rettsavklaring ved domstolene i en annen sak, i påvente av en faktisk utvikling i saken eller i påvente av nye regler. I siste fall er det ikke alltid slik at det blir adgang til å behandle saken etter nye regler, (se f.eks. plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 21-7 femte ledd om planendringers betydning for byggesaksbehandling). Skal det være akseptabelt uten hjemmel i lov eller forskrift at et forvaltningsorgan stiller i bero en sak som er tatt opp av en privatperson, må det iallfall være saklige grunner til å gjøre det, jf. saklighetsprinsippet i formålsbestemmelsen i utk. § 1 annet ledd.

Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å gi nærmere saksbehandlingsregler for avgjørelser om å legge en sak til side. Som det fremgår av punkt 26.6.2, mener utvalget at det ikke er grunn til å gi særlige saksbehandlingsregler for avgjørelser om prioriteringer. Det er en gradvis overgang mellom prioritering og berostilling av saker. Partens behov for vern henger nok mer sammen med hvorvidt det er adgang til å stille saken i bero, enn med hvilke saksbehandlingsregler forvaltningsorganet i tilfelle må følge i den forbindelse.»

Utvalgets drøfting treffer ikke helt problemstillingen i saken her, hvor temaet er om kommunen kan avslutte planarbeidet permanent. Konsekvensene av et slikt inngrep i forslagsstillers rettsstilling er etter vårt syn mer inngripende enn en berostilling. Vi kan heller ikke se at det er andre regler som kan klargjøre situasjonen. Avvisning kan bare skje dersom vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt, og det omfatter ikke private planarbeider som er fremmet i samsvar med loven, men så ikke har nevneverdig fremdrift. Det foreligger derfor ingen lov- eller forskriftshjemmel for stansing av plansaker ut fra manglende fremdrift. 

Det sentrale spørsmålet videre er om en slik stansing faktisk utgjør et inngrep som krever lov- eller forskriftshjemmel. Et moment i denne vurderingen er om slik avgjørelse kan regnes som et «enkeltvedtak» etter forvaltningsloven (fvl.), jf. definisjonene i § 2 første ledd bokstav a og b. Det er på det rene at avgjørelsen vil rette seg mot en privat aktør (eller flere), og at det handler om utøving av kommunens myndighet i plansaker. Spørsmålet er da om avgjørelsen kan sies å være «bestemmende» for den privates rettigheter eller plikter, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav a. Planforslaget er på det aktuelle tidspunktet ikke oversendt kommunen, og det foreligger da i alle tilfeller ikke noe krav på å få det behandlet. Som nevnt over kan forslaget stanses etter at det er sendt inn til og vurdert av kommunen, jf. pbl. § 12-11 første ledd første punktum, og det foreligger dermed heller ikke etter innsendingen noe rettslig krav på å få planforslaget fremmet. På det aktuelle stadiet i plansaken kan det derfor ikke sies å foreligge noen «rettigheter» for initiativtakeren etter fvl. § 2 første ledd bokstav a, og stansingen innebærer heller ingen plikter. En slik stansing utgjør etter vår vurdering derfor ikke noe «enkeltvedtak» etter forvaltningsloven.

Konsekvensene av en stansing vil være at forslagsstilleren eventuelt må begynne planarbeidet på nytt, dvs. at det på nytt må sendes inn planinitiativ, gjennomføres oppstartmøte, kunngjøres oppstart, betales gebyr mv. Disse konsekvensene kan til en viss grad tilsi at slike tilfeller likevel rammes av legalitetsprinsippet og dermed i utgangspunktet krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov. Vi viser imidlertid til at dersom vedkommende senere ønsker å ta opp igjen planforslaget, vil det samme planinitiativet og den samme kunngjøringsteksten i utgangspunktet kunne brukes. Konsekvensene av en stansing er dermed ikke veldig store for initiativtakeren. 

Etter vårt syn er det gode grunner for at det på et tidspunkt må kunne settes punktum for en sak hvor initiativtakeren etter gjennomført kunngjøring av oppstart av planarbeidet over lang tid ikke foretar seg noe for å få saken videre. Vi viser her til de nevnte uheldige konsekvensene en slik situasjon skaper for kommunen, og for øvrig til at den manglende fremdriften også skaper en usikker og uheldig situasjon for naboer og andre som vil bli berørt av planen dersom den gjennomføres. Initiativtakeren må derfor kunne sies å ha en sterk oppfordring om å bringe saken videre etter kunngjort oppstart. Dersom det over lang tid ikke skjer noe mer med plansaken, og kommunen heller ikke varsles om at arbeidet har blir forsinket e.l., kan derfor mye tilsi at plansaken ikke lenger kan betraktes som aktuell. Initiativtakeren er da den nærmeste til å ta konsekvensene av den manglende fremdriften, og kan på et tidspunkt ikke lenger ha noen berettiget forventning om å kunne fortsette planarbeidet på grunnlag av initiativet og kunngjøringen av oppstarten. Som nevnt over foreligger det ikke noe rettslig krav på å få planforslaget fremmet, heller ikke etter at det er sendt til kommunen. Ut fra dette er vår oppfatning at stansing av en plansak på dette stadiet ikke utgjør et slikt inngrep overfor den enkelte at det kreves hjemmel i formell lov eller forskrift med hjemmel i lov. Saken kan stanses dersom det over lang tid ikke skjer noe mer med den, og kommunen heller ikke varsles om at arbeidet har blir forsinket e.l.

Dersom kommunen varsles om at det videre planarbeidet har blitt forsinket, skal det trolig mer til før det foreligger grunnlag for å avslutte plansaken i kommunen. Imidlertid må også dette kunne være aktuelt dersom det går svært lang tid. Dette gjelder særlig dersom kontakten med kommunen bærer preg av at saken bare skal holdes gående, for eksempel ved at det ikke opplyses noe om grunnen til den lange tidsbruken, eller om når det vil kunne skje noe mer. Dersom det godtgjøres at tidsbruken skyldes sykdom, endrede grunnforhold, forbigående økonomiske forhold eller lignende, skal det nok nokså mye til for at det foreligger grunnlag for å avslutte plansaken mot initiativtakernes ønske, men på et tidspunkt må trolig også en slik sak kunne avsluttes.

Vi nevner at dersom det på dette stadiet klargjøres at det ikke vil være objektivt mulig å gjennomføre plansaken, må den kunne avsluttes umiddelbart hos kommunen. 

Vi tar her ikke stilling til hvor lang tid som må gå uten synbar aktivitet for at det skal være adgang til å avslutte plansaken. Dette må avgjøres ut fra planforslagets omfang og karakter, de eventuelle grunnene til den manglende fremdriften, hvor mye arbeid som vil gå med til eventuelt å ta opp igjen planforslaget, og de konkrete forholdene ellers. 

Vi ser at ut fra dette kan mye tilsi at adgangen til å avslutte en plansak på grunnlag av manglende fremdrift bør klargjøres. Vi vil på et senere tidspunkt vurdere nærmere om det bør innføres en uttrykkelig hjemmel i plan- og bygningsloven for slik stansing.