Departementet viser til kommunens henvendelse 3. april 2025. Vi beklager den lange saksbehandlingstiden. Henvendelsen gjelder plan- og bygningsloven (pbl.) § 19-2 første ledd annet punktum og adgangen til å stille vilkår for dispensasjon. Kommunen ønsker svar på følgende spørsmål:

  1. Er adgangen til å stille vilkår for dispensasjon kun knyttet til vurdering av det frie skjønnet etter pbl. § 19-2 første ledd?
  2. Kan det stilles vilkår som anses nødvendig for å oppfylle kravet i pbl. § 19-2 annet ledd første punktum?
  3. Kan det stilles vilkår som anses nødvendig for å oppfylle kravet i pbl. § 19-2 annet ledd annet punktum?

Bakgrunnen for kommunens spørsmål er to klagevedtak fra Statsforvalteren i Agder. Departementet har ikke anledning til å kommentere enkeltsaker, men tar stilling til spørsmålene på generelt grunnlag.

Departementets vurderinger

Departementet mener at adgangen til å stille vilkår etter pbl. § 19-2 første ledd annet punktum utelukkende er ment knyttet til utøvelsen av forvaltningens frie skjønn i pbl. § 19-2 første ledd. Kommunen kan altså ikke stille vilkår etter pbl. § 19-2 første ledd annet punktum for å oppfylle lovens vilkår for dispensasjon i pbl. § 19-2 annet ledd første og annet punktum, da disse vurderingene skal baseres på rettsanvendelsesskjønn. Etter pbl § 19-2 skal kommunen først ta stilling til om de materielle vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt. Vurderingene skal basere seg på rettsanvendelsesskjønn. Dersom vilkårene er oppfylt må kommunen vurdere om den ønsker å gi dispensasjon. Denne vurderingen skal baseres på forvaltningens frie skjønn, også omtalt som forvaltningsskjønn. Ved den sist nevnte vurderingen kan kommunen sette avbøtende vilkår.

Etter departementet syn er oppbygningen av pbl. § 19-2 av betydning for hvordan bestemmelsen skal forstås. Vi vil nedenfor først redegjøre for det frie skjønnet i første ledd og deretter for rettsanvendelsesskjønnet i andre ledd før vi redegjør nærmere for hvilken betydning dette har for vilkårsadgangen.

Etter § 19-2 første ledd første punktum kan kommunen «…gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov.». Det følger av ordlyden at kommunen ikke har plikt til å gi dispensasjon, men «kan» velge å gjøre dette. 

Vurderingen av om kommunen vil gi dispensasjon (jf. «kan»), er underkastet forvaltningens frie skjønn. Om det frie skjønnet skriver departementet i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) punkt 6.19 at «Skjønnsutøvelsen er underlagt omfattende begrensninger som følger av andre ledd». I Prop. 169 L (2020-2021) punkt 6.6.1 har departementet nærmere beskrevet forvaltningens frie skjønn slik: «Dersom de materielle vilkårene for å innvilge dispensasjon er oppfylt etter § 19-2 andre ledd, må det gjøres en vurdering av om det skal innvilges dispensasjon, jf. ordet ‘kan’ i første ledd». I HR-2026-730-A skriver Høyesterett at det følger av § 19-2 at «dispensasjon ‘kan’ gis. Om adgangen til å gi dispensasjon skal benyttes dersom vilkårene i andre ledd er oppfylt, ligger til forvaltningens frie skjønn».

De materielle vilkårene for å kunne gi dispensasjon følger av pbl. § 19-2 annet ledd:

«Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene.»

Loven oppstiller altså to kumulative vilkår. For det første må de hensynene og interessene som bestemmelsen nevner, ikke bli «vesentlig tilsidesatt». Er dette grunnvilkåret oppfylt, må det videre gjøres en avveining av fordeler og ulemper. Dispensasjon kan bare gis der fordelene er «klart større» enn ulempene. Slik loven er formulert, vil vurderingen av de to vilkårene ofte henge nært sammen, og i praksis vil de kunne gli noe over i hverandre ved at en tilsidesettelse av hensyn og interesser som ikke er vesentlig, vil komme inn som ulemper ved interesseavveiningen.

Det er i merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) pkt. 6.19 lagt til grunn at § 19-2 annet ledd avgrenser kommunens adgang til å gi dispensasjon og at kommunens skjønnsutøvelse skal være underlagt de begrensninger som følger av andre ledd. Departementet skriver videre at «vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere [er oppfylt] vil være et rettsanvendelsesskjønn». Tilsvarende fremgår i samme proposisjon punkt 5.7.2.5.  I HR-2026-730-A skriver Høyesterett følgende om forståelsen av pbl. § 19-2 annet ledd: «Vilkårene i § 19-2 andre ledd er rettslige vilkår, og vurderingen av om de er oppfylt er rettsanvendelse. De avgrenser derfor den kompetansen kommunene har til – gjennom dispensasjonsvedtak – å gjøre unntak fra bindende planer, eller øvrige bestemmelser gitt i eller i medhold av loven.» 

Pbl. § 19-2 første ledd annet punktum gir som nevnt over hjemmel for å sette vilkår for dispensasjonen. Det vil normalt være adgang til å knytte vilkår til enkeltvedtak (særlig begunstigende vedtak) hvor det skal utøves fritt skjønn, selv om dette ikke står uttrykkelig i loven. Dette følger av den ulovfestede vilkårslæren. Ved dispensasjon etter pbl. § 19-2 første ledd følger adgangen til å knytte vilkår til dispensasjonen også direkte av pbl. § 19-2 første ledd annet punktum.

Spørsmålet som reises i kommunens henvendelse er om § 19-2 første ledd annet punktum gir lovhjemmel til å sette avbøtende vilkår også hvor det skal utøves rettsanvendelsesskjønn. Ordlyden i bestemmelsen sier ikke noe om dette. Det forholdet at vilkårsadgangen lovteknisk er plassert i første ledd tilsier etter departementets mening at vilkårsadgangen er ment knyttet til forvaltningens frie skjønn. I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) pkt. 6.19 er det uttalt at «Første ledd andre punktum viderefører adgangen til å sette vilkår for dispensasjon, jf. dagens § 7. Her har bestemmelsen samme innhold som uskreven, alminnelig forvaltningsrett (vilkårslæren).» Henvisningen til vilkårslæren utdypes ikke i nærmere proposisjonen, men hva som ligger i vilkårslæren er nærmere beskrevet i pkt. 13.3.1 i Prop. 79 L (2024-2025) Forvaltningsloven. Det fremgår der at «Vilkårslæren følger av sikker sedvanerett og rettspraksis hvor det er lagt til grunn at forvaltningen kan stille tyngende vilkår til ellers gunstige forvaltningsvedtak som beror på forvaltningens skjønn. Forutsetningen er at vilkårene har saklig sammenheng med vedtaket og er forholdsmessige. Disse normene sammenfattes i det som kalles vilkårslæren. Grunntanken bak vilkårslæren er at det bør åpnes for at forvaltningen kan stille tyngende vilkår til et ønsket vedtak i stedet for at vedtaket ikke gis i det hele. Formålet med å stille vilkår vil i mange tilfeller være å bøte på de eventuelle ulempene vedtaket fører med seg. Vilkårslæren gjør seg gjeldende når forvaltningen handler på bakgrunn av forvaltningsskjønn. Dersom hjemmelsgrunnlaget avgjør om og når det kan stilles vilkår, reguleres vilkårsstilling fullt ut av hjemmelsgrunnlaget. Adgangen til å knytte vilkår til et vedtak gjelder med andre ord bare i tilfeller der vedtaket, det vil si tildelingen, beror på forvaltningens skjønn». Dette støtter departementets syn om at vilkår bare kan knyttes til utøvelse av det frie skjønnet.

Departementet har tidligere gitt uttrykk for den samme rettsforståelsen, blant annet i TUDEP-2014-1518-15. I punkt 5.2 første avsnitt skriver departementet «Dersom kommunen kommer til at vilkårene for dispensasjon er oppfylt, har bygningsmyndighetene etter pbl. § 19-2 første ledd andre punktum, en relativt vid adgang til å stille vilkår som avbøter farer, feil og skader, og/eller motvirker andre mulige ulemper eller negative følger av at forskriftens krav fravikes for å avbøte eventuelle. Eventuelle vilkår må stå i saklig sammenheng med tillatelsen og ikke være uforholdsmessig tyngende.»

Etter det departementet kan se er det ikke rettslige holdepunkter for at pbl. § 19-2 første ledd annet punktum skal oppfattes som om den gir hjemmel for avbøtende vilkår knyttet til rettanvendelsen i pbl. § 19-2 annet ledd.