Departementet viser til brev 30. oktober 2025 fra Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus og beklager lang saksbehandlingstid.

Henvendelsen gjelder saker som skal behandles etter både markaloven og plan- og bygnings­­­loven (pbl.). Statsforvalteren spør om det er nødvendig med dispensasjon etter pbl. § 19-2 fra arealformålet landbruks-, natur- og friluftsformål (LNF) i tilfeller hvor det allerede er gitt dispensasjon fra LNF-formålet etter markaloven § 15.

Statsforvalterens utgangspunkt er at de to lovene gjelder ved siden av hverandre, slik at tillatelse eller godkjenning etter den ene loven ikke vil påvirke behandlingen etter den andre loven. Statsforvalteren har imidlertid tidligere praktisert et unntak fra dette ut­gangs­punktet når det gjelder behovet for dispensasjon fra arealformålet LNF i saker hvor det er gitt dispen­sasjon etter markaloven § 15. I slike tilfeller har det blitt ansett tilstrekkelig med dispensasjon etter markaloven § 15. Denne praksisen er blant annet basert på veiledning fra det da­værende Miljø­verndepartementet, jf. brev til Norges Bondelag 21. desember 2010.

På bakgrunn av endringen i markaloven med virkning fra 1. juli 2025 lurer Statsforvalteren på om rettstilstanden er endret. Statsforvalteren har derfor bedt om en tolkningsuttalelse fra Kommunal- og distrikts­departementet.

Departementets vurdering

Departementet legger til grunn samme rettslige utgangspunkt som Statsforvalteren: Plan- og bygningsloven og markaloven er to selvstendige regelverk som virker ved siden av hver­andre. For tiltak som omfattes av begge regelverkene, må begge være oppfylt.

Statsforvalterens spørsmål dreier seg om oppføring av tiltak i et LNF-område, hvor tiltaket er i strid med arealformålet. I et slikt tilfelle kreves det dispensasjon etter marka­loven § 15 fra markaloven § 4 om at Marka som hovedregel er LNF-formål. Videre kreves det dispensasjon etter pbl. § 19-2 fra areal­formålet LNF i den aktuelle arealplanen.

Det er kommunen som er dispensasjonsmyndighet etter markaloven § 15 og som den klare hovedregel også etter pbl. § 19-2.

Vi står da overfor et tilfelle hvor kommunen skal vurdere å gi dispensasjon fra to ulike regel­verk for det samme forholdet, nemlig arealformålet LNF. Spørsmålet blir om vurderingene etter markaloven § 15 og pbl. § 19-2 er såpass sammenfallende at det kan være tilstrekkelig å kun gi dispensasjon etter den ene bestemmelsen.

I de aller fleste tilfellene vil det være mest hensiktsmessig at kommunen vurderer tiltaket opp mot markaloven før de gjennom­­fører byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Departementet viser her til pbl. § 21-5 om kommunens samordningsplikt i byggesaker, jf. byggesaksforskriften § 6-2 første ledd bokstav i. Pbl. § 21-5 første ledd gjelder der et tiltak er betinget av tillatelse eller sam­tykke fra annen myndighet. I slike tilfeller må nødvendig til­latelse foreligge senest før kommunen gir igangsettingstillatelse. Eventuell tillatelse etter markaloven må altså foreligge før arbeidet med tiltaket kan starte. På dette grunnlaget blir spørsmålet i praksis om en dis­pen­sasjon fra markaloven § 4 innebærer at kommunen ikke trenger å gi dispensa­sjon fra areal­formålet LNF med hjemmel i pbl. § 19-2.

I Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 46 peker Klima- og miljødepartementet på at markalovens bestemmelse om dispensasjon på flere punkter har «samme formulering og innhold» som pbl. § 19-2. Det er naturlig å først se på og sammenligne vilkårene for å kunne gi dispensa­sjon etter de to bestemmelsene, slik de lyder i dag.

Vilkårene for å kunne gi dispensasjon etter markaloven § 15 følger av bestemmelsens andre ledd. Her fremgår i første og andre punktum:

«Dispensasjon kan bare gis dersom hensynene i lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt, og fordelene ved å gi dispensasjon etter en samlet vurdering anses for å være klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller all­menne interesser.»

Når det gjelder vilkårene for å gi dispensasjon etter pbl. § 19-2, følger vilkårene av andre ledd:

«Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene.»

Begge dispensasjonsbestemmelsene oppstiller altså to vilkår. Selv om innretningen til bestem­mel­sene er noe ulik, innebærer det første vilkåret et forbud mot at nærmere angitte hensyn/interesser settes vesentlig til side. Det andre vilkåret stiller krav om en interesse­avveining, hvor fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene. Det kan umiddelbart tyde på sammenlignbare, men ikke like, vurderinger etter de to bestemmelsene.

For det første er vesentlighetsvilkåret etter markaloven mer begrenset enn etter plan- og bygningsloven. Etter begge dispensasjonsbestemmelsene kreves det at hensynene i lovenes formålsbestemmelser ikke må bli vesentlig tilsidesatt, men formålet med markaloven er mer begrenset enn plan- og bygningslovens formål. I praksis betyr dette kanskje ikke så mye, da det ved dispensasjon fra LNF-formålet ofte vil være de samme hensynene som gjør seg gjeldende etter begge lovene.

Etter pbl. § 19-2 andre ledd første punktum kan heller ikke hensynene bak bestemmelsen det dispen­seres fra eller nasjonale eller regionale interesser settes vesentlig til side. Marka­loven § 15 har ikke tilsvarende vilkår. Selv om deler av disse vurderingene kan omfattes av markalovens formål, følger det av markaloven at målene fremhevet i § 1 første ledd er over­ordnet bærekraftig bruk til andre formål.

For det andre er det også en ulikhet i vilkåret om klar interesseovervekt. Det følger av ordl­yden i markaloven § 15 andre ledd at relevante ulemper er begrenset til ulemper for frilufts­livet, natur­miljøet eller all­menne interesser. I Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) er dette kommentert slik i spesialmerknaden til bestemmelsen:

«Generelt vil de samfunnsmessige og allmenne hensyn som ligger til grunn for marka­­­loven måtte veie tyngre enn den interessen og fordelen private måtte ha av å gjennomføre tiltak i strid med lovens byggeforbud. Det må her foretas en vurdering både av de konkrete og direkte virkningene, og av de mer indirekte og akkumulerte virkningene av det tiltaket det søkes om.»

I pbl. § 19-2 andre ledd andre punktum er det ikke nærmere angitt hvilke fordeler eller ulemper som vil kunne være relevante. Det følger imidlertid av andre rettskilder som for- og etterarbeider, rettspraksis og uttalelser fra Sivilombudet at relevante fordeler skal begrenses til generelle areal- og ressursdisponeringshensyn, og at det er relevant å vektlegge fordeler og ulemper «både for samfunnet, tiltakshaver eller tredjeparter». Se eksempelvis HR-2026-730A avsnitt 81.

I den interesseavveiningen som skal gjøres etter begge lovene har den private partens interesse i en fornuftig bruk av eiendommen liten vekt sammen­holdt med de allmenne interessene de to lovene skal ivareta. Likevel inne­bærer de to lovenes ulike utgangspunkter at vilkårene ikke nødvendigvis må forstås på samme måte. Hensynet til en fornuftig areal- og ressurs­­disponering vil kunne være et bredere vurderingstema enn etter markaloven, der hensynet til friluftsliv og naturmiljøet er særskilt frem­hevet i tillegg til de mer allmenne interesser.

Ulikhetene mellom de materielle vilkårene for å dispensere etter henholdsvis markaloven § 15 andre ledd og pbl. § 19-2 andre ledd taler etter dette mot at en dispensasjon etter markaloven § 15 innebærer at kommunen ikke trenger å gi dispensa­sjon etter pbl. § 19-2. Dersom en dispen­sasjon etter markaloven § 15 skulle være tilstrekkelig til å kunne fravike en arealplan etter plan- og bygningsloven § 19-2, kan det med­føre at det gis dispensasjoner som ikke oppfyller vilkårene i pbl. § 19-2 andre ledd.

Dersom vilkårene for å dispensere er oppfylt, ligger det etter begge regelverkene til kom­munens frie skjønn å avgjøre om dispensasjon skal gis. Dette følger av henholdsvis marka­loven § 15 første ledd første punktum og pbl. § 19-1 første ledd første punktum, jf. at kom­munen «kan» gi dispensasjon. Ingen har følgelig rettskrav på å få innvilget en søknad om dispensasjon. Kommunens vurdering må bygge på saklige og lovlige hensyn, og lovenes formålsparagrafer vil her både kunne angi særlig relevante hensyn og i noen tilfeller kunne innebære en skranke. Som tidligere nevnt har plan- og bygningsloven bredere formål enn markaloven. Det kan derfor foreligge flere saklige grunner til å avslå en søknad om dis­pen­sasjon etter «kan»-skjønnet i plan- og bygningsloven enn etter markaloven.

I tillegg til de materielle ulikhetene, nevner departementet kort at de prosessuelle reglene for dispensasjon etter de to lovene heller ikke er helt sammenfallende. Etter pbl. § 19-1 første ledd andre punktum krever dispensasjon etter pbl. § 19-2 som hovedregel at naboer varsles etter reglene i pbl. § 21-3. Det kreves ikke tilsvarende nabovarsel for å kunne gi dispensa­sjon etter markaloven § 15. Når det gjelder klagerett følger det av markaloven § 16 at stats­for­valteren og fylkeskommunen kan påklage kommunens dispensasjonsvedtak. Kretsen av offentlig organer som kan klage på en dispensasjon etter pbl. § 19-2 er videre. Det følger av pbl. § 1-9 tredje ledd at slike vedtak som hovedregel kan påklages av berørt statlig organ, herunder Sametinget, regionalt organ og andre kommune dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saks­område.

Disse prosessuelle forholdene kunne selvsagt blitt ivaretatt selv om det eventuelt ble ansett tilstrekkelig med dispensasjon fra LNF-formålet etter markaloven § 15. Departementet mener likevel at ulikhetene tilsier at det er ryddigst å ha en separat prosess for dispensasjon fra LNF-formålet også etter plan- og bygningsloven.

Før endringene i markaloven som trådte i kraft 1. juli 2025, hadde markaloven § 15 andre ledd tredje punktum slik ordlyd:

«Bestemmelsene om dispensasjon i plan- og bygningsloven​ gjelder ikke.»

Bestemmelsen ble kommentert slik i spesialmerknaden i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009):

«I tredje punktum slås fast at bestemmelsene om dispensasjon i plan- og bygnings­loven ikke kan anvendes for å dispensere fra markalovens bestemmelser.»

Forarbeidene tilsa altså at bestemmelsen ikke var ment å innebære at plan- og bygnings­lovens dispensasjonsbestemmelse ikke gjaldt, men kun at denne hjemmelen ikke kunne brukes til å dispensere fra bestemmelser i markaloven. Markaloven § 15 andre ledd tredje punktum ble opp­hevet med virkning fra 1. juli 2025. Klima- og miljødepartementet begrunnet opphevingen slik, jf. Prop. 70 L (2024–2025) punkt 9.4.2:

«Departementet mener det er uheldig at ordlyden i gjeldende § 15 andre ledd tredje punktum kan oppfattes som at bestemmelsene om dispensasjon i plan- og bygnings­­­loven ikke gjelder. Det kan være behov for dispensasjon etter begge lover, særlig dersom tiltak er i strid med bestemmelser i plan. Det er ikke behov for å ha en bestemmelse i markaloven hvis funksjon bare er å fastslå at plan- og bygnings­loven ikke kan være grunnlag for dispensasjon fra markaloven. Det reguleres fullt ut av plan- og bygningsloven når denne loven er grunnlag for dispensasjon, mens det eneste grunnlaget for dispensasjon fra bestemmelser i markaloven følger av § 15.»

Samlet sett – og særlig på bakgrunn av lovendringen i markaloven og begrunnelsen for denne – mener departementet at en dispensasjon etter markaloven § 15 for et tiltak i strid med LNF-formålet ikke kan erstatte en nødvendig dispensasjon etter pbl. § 19-2. Et tiltak som er i strid med LNF-formålet vil også kreve dispensasjon fra LNF-formålet i areal­planen etter pbl. § 19-2. Selv om dette kan innebære en dobbeltbehandling, vil vurderingene etter de to dispensasjonsbestemmelsene i en del saker et stykke på vei kunne være sammen­fallende.

Departementet legger dermed til grunn en annen forståelse enn det da­værende Miljøvern­departementet la til grunn i 2010. Departementet ber derfor om at Statsfor­valteren kommuni­serer innholdet i dette brevet til alle kommunene med arealer i Marka.

Denne tolkningsuttalelsen er utarbeidet i samarbeid med Klima- og miljødepartementet.