Departementet viser til Statsforvalteren i Rogalands brev 18.06.2024 med forespørsel om tolkning av plan- og bygningsloven (pbl.) § 19-2 andre ledd andre setning, om at «[f]ordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene». Problemstillingen knytter seg til tilfeller hvor et tiltak utløser krav til flere dispensasjoner, og om fordelene og ulempene i slike tilfeller skal vurderes samlet eller enkeltvis for hver dispensasjon. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Vi gjør oppmerksom på at departementet kun kan bistå med generell veiledning og fortolkning om hvordan plan- og bygningsloven med forskrifter er å forstå. Vi uttaler oss ikke om konkrete saker, og vår uttalelse er derfor gitt på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

I sin henvendelse har Statsforvalteren stilt to spørsmål:

  1. Hva innebærer kravet om at «[v]urderingen av fordeler og ulemper skal skje etter en samlet vurdering», jf. Prop. 169 L (2020-2021) side 55?
  2. Kan kommunen innvilge en dispensasjonssøknad uten å ta stilling til hvorvidt det aktuelle tiltaket også krever andre dispensasjoner?

Skal fordelene og ulempene vurderes samlet for hver dispensasjon, eller enkeltvis?

Pbl. § 19-2 andre ledd, andre setning, slår fast at «[f]ordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene».

Etter departementets syn gir ikke ordlyden svar på om fordelene og ulempene skal vurderes samlet eller hver for seg dersom det er søkt om flere dispensasjoner. Før lovendringen i 2021, lød pbl. § 19-2 andre ledd, andre setning «[i] tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering». Ved lovendringen ble «etter en samlet vurdering» strøket. I forarbeidene er det uttalt at bestemmelsen har fått en forbedret ordlyd, men det materielle innholdet i bestemmelsen endres ikke, jf. Prop. 169 L (2020-2021) kap. 9.1. Videre fremgår det av samme punkt at vurderingen av fordeler og ulemper fortsatt skal skje etter en samlet vurdering, selv om altså dette tillegg ble tatt ut av lovens ordlyd. Lovens tidligere ordlyd og etterarbeider gir i seg selv ikke svar på om fordeler og ulemper skal vurderes samlet for tiltaket, eller for hver enkelt dispensasjon. Begge disse tolkningene ligger innenfor en naturlig forståelse av ordlyden.

Lovens forarbeider er taus om temaet som vurderes her.

Som Statsforvalteren påpeker er temaet i rettspraksis berørt i en dom avsagt av Agder lagmannsrett, LA-2019-8060, hvor det er uttalt at «[f]or å innvilge dispensasjon må både fordeler og ulemper altså vurderes konkret av forvaltningen, som en samlet vurdering, og ikke kun til hvert enkeltpunkt». Lagmannsretten viser til at det skal gjøres «en samlet vurdering» hvor det skal gjøres en interesseavveining av hvorvidt fordelene ved å «gi dispensasjon» til tiltaket klart er større enn ulempene. Det finnes imidlertid andre eksempler i lagmannsrettspraksis hvor fordeler og ulemper er vurdert samlet for flere dispensasjoner, men uten at det er kommentert eller begrunnet, se LB-2024-8424 og LB-2019-183702. Hverken i den siterte dommen eller andre rettsavgjørelser er standpunktet, etter hva departementet kan se, nærmere begrunnet. Departementet tillegger derfor ikke avgjørelsene stor vekt.

Ombudspraksis trekker i motsatt retning. I flere ombudsuttalelser er fordeler og ulemper vurdert separat hvor det er søkt om flere dispensasjoner, se SOM-2015-3269 og SOM-2014-314. I Sivilombudets undersøkelser av dispensasjoner er det i gjennomgangen av pbl. § 19-2 andre ledd vist til at «[b]estemmelsen legger opp til en interesseavveining, hvor relevante fordeler og ulemper ved dispensasjonen(vår kursivering) skal vurderes opp mot hverandre», se SOM-2019-4817 punkt 3.3, som muligens kan tas til inntekt for samme tolkning. Videre knytter Sivilombudet fordeler og ulemper til hensynene den enkelte bestemmelse det dispenseres fra skal ivareta, se SOM-2019-4292. Som en konsekvens av dette vil fordelene og ulempene ved å gi dispensasjon fra et plankrav være andre enn fordelene og ulempene ved å dispensere fra for eksempel fastsatt gesimshøyde. I en del tilfeller vil de samme fordelene og ulempene naturligvis gjøre seg gjeldende for flere dispensasjoner.

Departementets inntrykk av forvaltningspraksis er at fordelene og ulempene ved dispensasjon, i hovedsak vurderes enkeltvis for hver enkelt dispensasjon, og ikke samlet.

Etter departementets syn vil regelverket være enklere og mer fleksibelt å praktisere dersom fordelene og ulempene vurderes separat for hver enkelt dispensasjon. Den motsatte forståelsen vil vanskeliggjøre at én dispensasjon avklares før søknad om tillatelse innsendes med eventuelt søknad om flere dispensasjoner. Det vil også være uheldig om en innvilget dispensasjon automatisk må behandles på nytt dersom det oppdages at tiltaket utløser krav om flere dispensasjoner. Etter departementets syn taler reelle hensyn for den løsningen som er lagt til grunn i ombuds- og forvaltningspraksis.

Etter dette legger departementet til grunn at fordelene og ulempene kan vurderes enkeltvis for hver dispensasjon. Spesielt i tilfeller hvor ulike fordeler og ulemper gjør seg gjeldende for hver enkelt dispensasjon, vil en slik fremgangsmåte best belyse hensynene som taler for og imot dispensasjon. Vurderingen av fordeler og ulemper kan imidlertid gjøres samlet i tilfeller hvor disse gjør seg gjeldende for flere dispensasjoner, og vurderingene langt på vei er sammenfallende.

Kan kommunen innvilge én dispensasjonssøknad uten å ta stilling til hvorvidt det aktuelle tiltaket også krever andre dispensasjoner?

Med henvisning til drøftelsen ovenfor mener departementet at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for å behandle en dispensasjonssøknad utenfor byggesak, selv om tiltaket krever flere dispensasjoner. Det er ikke uvanlig at det søkes om dispensasjon utenfor byggesak, slik at en byggesøknad eventuelt kan innsendes når dispensasjonsforholdene er avklart. Det kan imidlertid ikke gis tillatelse til tiltak uten at det er søkt om og gitt dispensasjon fra alle krav som tiltaket er i strid med, jf. pbl. § 21-4 første ledd. Det at et tiltak krever mange dispensasjoner, kan tale for at avklaringene bør gjøres gjennom plan og ikke gjennom dispensasjoner. Dette momentet kan trekkes inn i kan-vurderingen etter pbl. § 19-2 første ledd. Kan-vurderingen er underlagt kommunens frie skjønn, og forutsetter at vilkårene i pbl. § 19-2 andre ledd er oppfylt.