Innledning og bakgrunn

Vi viser til henvendelse hit 26. mars 2026 med oppfølgende spørsmål til vår tolkingsuttalelse 11. desember 2023 i sak 22/2932-4, som gjaldt detaljeringsgraden i kommuneplan-bestemmelser for underformålet forretninger og næringsbebyggelse. Spørsmålene er følgende:

  1. Gir plan- og bygningsloven anledning til å differensiere mellom ulike typer detaljhandel i en regional planbestemmelse, typisk dagligvarehandel, handel med plasskrevende varer og annen detaljhandel?
  2. Kan slike føringer følges opp av kommunene gjennom bestemmelser i kommuneplan og reguleringsplan?

Departementets vurdering

Når det gjelder spørsmål 1, setter plan- og bygningsloven (pbl.) § 8-5 første ledd rammene for hva en regional planbestemmelse kan inneholde. Leddet lyder:

«Regional planmyndighet kan fastsette regional planbestemmelse knyttet til retningslinjer for arealbruk i en regional plan som skal ivareta nasjonale eller regionale hensyn og interesser. Bestemmelsen kan fastsette at det for et tidsrom av inntil ti år nedlegges forbud mot at det blir iverksatt særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke innenfor nærmere avgrensede geografiske områder, eller bestemme at slike tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes i samsvar med godkjent arealplan etter denne lov.»

Regionale planbestemmelser gjelder altså i utgangspunktet i inntil 10 år, og de kan bare gis for å hindre at det iverksettes tiltak i strid med de retningslinjene for arealbruk som er fastsatt i en regional plan. Det kan fastsettes at slike tiltak bare kan skje etter «samtykke», og det følger av § 8-5 fjerde ledd at slikt samtykke kan gis av «regional planmyndighet», som er fylkeskommunen, i «samråd med statsforvalteren og berørte kommuner». Videre kan det fastsettes at uten slikt samtykke kan tiltak bare gjennomføres når de er i samsvar med en vedtatt arealplan. Regionale planbestemmelser er altså direkte bindende for både offentlige instanser og private.

Regionale planbestemmelser må videre direkte knytte seg til retningslinjer som skal ivareta nasjonale eller regionale hensyn og interesser, og tydelig angi hvilket område de gjelder. Det følger av Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) s. 202 at det «kan fastsettes at forbudet bare skal gjelde nærmere bestemte tiltak, enten ut fra type eller størrelse, og at en ved fastsetting av planbestemmelser bør være presis på om forbudet gjelder utbyggings- og anleggstiltak generelt, eller er avgrenset til å gjelde bestemte tiltak eller for bestemte tilfeller». Angivelsene «generelt» eller «bestemte tiltak» må forstås slik at forbudet kan gjelde alle former for bygge- og anleggstiltak eller bare nærmere spesifiserte tiltak, som f.eks. kjøpesentre. Det kan også angis at et forbud bare gjelder tiltak over en viss størrelse, noe vi har sett eksempler på i tidligere fastsatte regionale planbestemmelser, som f.eks. kjøpesenteretableringer. Hva som menes med «for bestemte tilfeller», er mer uklart, og dette utdypes ikke nærmere i lovproposisjonen. Det er rimelig å forstå dette slik at det kan differensieres, f.eks. at kjøpesenter utenfor sentrumsområder ikke skal være tillatt eller at det må ligge i tilknytning til et kollektivknutepunkt.

En rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre gjaldt fra 1. juli 2008 til 1. juli 2018. I flere fylker ble det gitt regionale planbestemmelser om det samme etter § 8-5. Departementet er ikke kjent med regionale planbestemmelser som har differensiert mellom ulike typer detaljhandel.

Når det gjelder begrepet «bygge- og anleggstiltak» i § 8-5, må dette begrepet etter vår oppfatning forstås mer innskrenkende enn begrepet «tiltak» i § 1-6, som omfatter både søknadspliktige tiltak og «annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner». Regional planmyndighet kan derfor ikke gi regionale planbestemmelser om aktivitet eller virksomhet som ikke er søknadspliktig. Eksempler på «annen aktiviteter eller virksomhet» som normalt ikke krever byggesøknad, kan være parkering, snøskuterkjøring eller hogst. Slike aktiviteter faller altså utenfor rammen for bruk av regional planbestemmelse.

Regional planbestemmelser skal ivareta hensynet til etterlevelse av regionale planers retningslinjer for arealbruk, jf. pbl. § 8-5 første ledd første punktum. Dersom det er adgang til å gi retningslinjer i en slik plan om dagligvarehandel, handel med plasskrevende varer og annen detaljhandel, er det nærliggende å anta at det også kan gis regionale planbestemmelser for å sikre etterlevelse av slike retningslinjer, så lenge hensynet skal ivareta nasjonale eller regionale hensyn og interesser. I de gjeldende statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet, datert 24. januar 2026, er hensynet til sentrumsutvikling og handel og tjenester, jf. pkt. 3.2 og 3.3, et nasjonalt hensyn. Disse punktene i retningslinjene lyder:

«3.2 I byer og tettsteder skal boliger, næringsvirksomhet, arbeidsplasser, handel- og tjenestetilbud lokaliseres slik at de bidrar til å styrke stedenes kvalitet, sikre friområder, skaper møteplasser og bygger opp under sentrumsfunksjonene og legger til rette for redusert transportbehov. Fortetting og transformasjon av bolig- og næringsområder skal vurderes og bør utnyttes før nye utbyggingsområder settes av og tas i bruk.

3.3 Handel og tjenester: Prinsippet om rett virksomhet på rett sted med hensyn til besøkstall, antall arbeidsplasser og transportgenerering skal legges til grunn for planleggingen. Det skal legges til rette for at handelsvirksomhet, store arbeidsplasser og publikumsrettede private og offentlige tjenestetilbud lokaliseres med god tilgjengelighet for kollektivtransport, sykkel og gange. Det bør legges til rette for at handelsvirksomhet og andre besøks- og arbeidsplassintensive virksomheter lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur. Det bør settes av tilstrekkelige arealer til etablering av hurtiglading og fyllestasjoner for hydrogen og biodrivstoff for både lette og tunge kjøretøy.»

Plan- og bygningsloven regulerer i utgangspunktet ikke bruken av bygninger eller hvem som kan eie eller på annen måte disponere over en bygning. Etter § 12-7 nr. 2 kan imidlertid kommunen stille «vilkår for eller forbud mot former for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, som oppdeling av boenheter til hybler og byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller utenfor planområdet.» Bestemmelsen er etter sin ordlyd vid, men er i praksis tolket innskrenkende. Det vil være adgang til å regulere omfang av parkering og åpningstider for handel ut fra trafikkbelastning eller forretningsmessige hensyn. Begrensingene skal ha en saklig sammenheng med arealformålet og fremstå forholdsmessige. Det vil f.eks. også være adgang til å begrense adgangen til å ha nattåpne butikker eller annen virksomhet av hensyn til bomiljø og støybelastning for naboer. I områder regulert til råstoffutvinning eller skytebane kan det for eksempel gis bestemmelser om åpningstider, driftsomfang og støyutslipp for å ivareta hensynet til det omkringliggende miljøet. Det er imidlertid ikke adgang til å regulere konkurransemessige forhold ved at en bransje skal ha fortrinnsrett til bygningen eller arealet. Til arealformålet forretning, jf. § 12-5 nr. 1, er det åpnet for at det i bestemmelser kan angis at det skal være forretninger for dagligvarer, plasskrevende varehandel eller annen detaljvarehandel. Vi viser her til omtalen i departementets reguleringsplanveileder side 96. Bransjeregulering eller konkretisering av bestemte varegrupper utover dette er ikke tillatt. Det samme gjelder konkretisering av bestemte varegrupper utover at de skal være «plasskrevende, annen detaljvarehandel eller dagligvarer». Eksemplene illustrerer at det vil være adgang etter plan- og bygningsloven til å begrense bruken av bygninger ut fra de hensynene arealformålet er ment å ivareta.

Når det gjelder spørsmålet om hvor langt regional planmyndighet kan gå i å regulere bruken av de bygge- og anleggstiltakene som det kan gis planbestemmelser om, må det etter vår oppfatning foreligge en nær sammenheng mellom bygge- og anleggstiltaket og den aktiviteten som følger av arealformålet, dersom en regional planbestemmelse skal kunne begrense bruken. Man kan imidlertid også se det slik at når en regional planbestemmelse kan forby tiltak helt, må bestemmelsen også kunne gjøre det som er mindre inngripende, nemlig tillate tiltak på visse vilkår. Vilkåret må likevel være innenfor de lovlig fastsatte rammene etter plan- og bygningslovgivningen. Uansett hvilken tilnærming man legger til grunn, må en regional planbestemmelse etter vår oppfatning kunne regulere om et byggetiltak skal gjelde dagligvarehandel, handel med plasskrevende varer eller annen detaljhandel. Dette er lovlige vilkår som også en kommune kan fastsette i plan, jf. omtalen ovenfor.

Når det gjelder spørsmål 2, kan kommunen i arealdelen til kommuneplanen og i reguleringsplaner gå langt i å styre handelsfunksjoner i tilknytning til et tiltak, men det finnes også klare begrensinger. Når det gjelder dagligvarehandel, handel med plasskrevende varer og annen detaljhandel, kan kommunen gjennom angivelse av arealformål og planbestemmelser f.eks. regulere til handel og senterstruktur (hovedsenter, lokal- og nærsenter), avgrense utstrekningen på handelsområder, legge begrensninger på handelsetableringer utenfor sentra i kommunen, eller bestemme at det skal settes av areal til handel på gateplan i et bygg. Videre kan kommunen bestemme om et område skal reguleres til etablering av kjøpesenter og om handel skal omfatte dagligvarehandel, plasskrevende varehandel eller annen detaljvarehandel.

Så langt fylkeskommunen i en regional planbestemmelse har til hensikt å regulere et bygge- og anleggstiltak, kan det i en slik bestemmelse fastsettes de samme begrensingene som kommunen kan fastsette om bygge- og anleggstiltak i kommuneplanens arealdel.