Del 13
Økonomiske og administrative konsekvenser

28 Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser

28.1 Innledning

Adopsjonslovutvalget har hatt som oppgave å foreslå en ny adopsjonslov som bevarer, fornyer og gjør nødvendige endringer i innholdet i den eksisterende lovgivningen. En sentral målsetting for utvalget har vært å foreslå brukervennlige regler. Mange av forslagene i utvalgets lovutkast er presiseringer av gjeldende rett, endringer av lovteknisk karakter eller mindre endringer som vil håndteres innenfor eksisterende budsjettrammer. Utvalget foreslår også å innføre en rekke nye bestemmelser. Noen av forslagene gir endringer i adopsjonsprosessen, mens andre vil endre adopsjonsmyndighetenes oppgaver og ansvarsområde. Få av forslagene pålegger aktørene på adopsjonsfeltet vesentlige endrede oppgaver og forslagene vil dermed ha små økonomiske eller administrative følger. De fleste nye bestemmelsene er foreslått som pedagogiske grep for å gjøre adopsjonsloven og adopsjonsprosessen lettere tilgjengelig for det adopsjonssøkende publikum.

De indirekte økonomiske gevinstene ved en god adopsjonslov er ikke utredet av Adopsjonslovutvalget, men også forenklinger og justeringer kan over tid gi økonomiske og administrative gevinster.

Utvalget redegjør her for de sentrale økonomiske, administrative og de andre konsekvensene knyttet til utvalgets lovutkast. Flere av utvalgets endringsforslag vil ha administrative konsekvenser. De påpekes kort her, med henvisning til kapitlene som behandler forslaget mer utførlig.

28.2 Omfordeling av ansvar

De største endringsforslagene til Adopsjonslovutvalget gjelder omfordeling av ansvar, i hovedsak internt i adopsjonsmyndighetene. Eksempelvis foreslår utvalget at regionene i Bufetat overtar Faglig utvalgs avgjørelseskompetanse ved søknad om adopsjon av spedbarn frigitt til nasjonal adopsjon og at Bufdir overtar avgjørelseskompetansen ved godkjenninger av tildeling av barn fra utlandet. Adopsjonslovutvalget mener at disse endringene ikke vil ha vesentlige økonomiske konsekvenser fordi ansvaret fortsatt vil ligge til adopsjonsmyndighetene. De administrative konsekvensene er beskrevet i kapittel 18 og 19 om myndighetenes ansvarsområder og saksgang ved henholdsvis internasjonal og nasjonal adopsjon.

De oppgavene som regionene i Bufetat overtar fra Bufdir, f.eks. det forberedende arbeidet i saker om adopsjon av spedbarn som er frigitt til nasjonal adopsjon, bør ikke føre til reduksjon i Bufdirs ressurser. Bakgrunnen er at Bufdir også får tilført ansvarsområder eller oppgaver. I tillegg til godkjenning av tildelinger fra utlandet, foreslår utvalget at to ansvarsområder som tidligere har vært lagt til ut over flere instanser, samles hos Bufdir. Adopsjonslovutvalget foreslår at Bufdir får det overordnede ansvaret for håndteringen av innsynssaker, og for at det blir skrevet oppfølgingsrapporter om adoptivbarn dersom barnets opprinnelsesland krever det.

Bufdir kan delegere deler av den praktiske gjennomføringen ved innsyn og utarbeidelse av oppfølgingsrapporter, men vil i henhold til Adopsjonslovutvalgets forslag uansett ha det overordnede ansvaret, herunder utarbeide rutiner for andre instanser.

Uansett hvilket organ som praktisk håndterer innsynssaker, enten det blir Bufdir alene, eller om ansvaret fordeles ut på de organ som i dag sitter på adopsjonsdokumenter, vil innsynssaker antageligvis være noe mer arbeidskrevende enn de er i dag. Bakgrunnen er at Adopsjonslovutvalget foreslår at saksbehandlingen ved innsyn i internasjonale adopsjonssaker langt på vei likestilles med den som gjelder ved nasjonal adopsjon. For eksempel ligger det i kravet om «nødvendig veiledning» i lovutkastet til § 43 annet ledd at myndighetene må tilby den adopterte et møte i saken samt oversette dokumenter før disse utleveres slik at innsynsretten gjøres reell. Siden en slik praksis i følge Hove-utvalget ikke er fulgt i dag, vil den føre til en økning i utgiftene i forbindelse med innsynsretten. Særlig antar Adopsjonslovutvalget at det vil medføre kostnader for adopsjonsmyndighetene å oversette dokumenter ved utenlandsadopsjon. Hvor mye merkostnader en endring i praksis vil medføre, er imidlertid vanskelig å fastslå. Det vil både avhenge av antall dokumenter som kun er tilgjengelig på et fremmed språk, og hvor vidt den adopterte mener det er behov for oversettelse.

Når det gjelder arbeidet med å utarbeide oppfølgingsrapporter, ligger ikke dette ansvaret til noen instans slik ordningen er i dag. Slik sett tilføres adopsjonsmyndighetene en ny oppgave ved at Bufetat ved Bufdir får ansvaret for at rapportene utarbeides. I praksis har imidlertid både kommunene og adopsjonsorganisasjonene stått for utarbeidelsen av rapportene frem til nå. Forslaget om å legge ansvaret til Bufdir, vil dermed frigjøre ressurser hos andre instanser.

Adopsjonslovutvalget foreslår at Bufetat region og Bufdir overtar en del av ansvaret som i dag ligger til adopsjonsorganisasjonene. Utvalget foreslår at søkere til utenlandsadopsjon må ha forhåndssamtykke før adopsjonsorganisasjonene er pliktige til å utstede en formidlingsbekreftelse. Forslaget fører indirekte til at regionene må ta en større del av informasjonsarbeidet rettet mot søkerne fordi regionene vil komme tidligere inn i adopsjonsprosessen enn i dag. Videre foreslår utvalget at Bufdir overtar ansvaret for å vurdere om en tildeling gjort i utlandet er i henhold til søkernes forhåndssamtykke eller om tildelingen gjelder et barn med behov for spesiell støtte. Endelig foreslår utvalget at Bufdir overtar ansvaret for å utstede en erklæring i henhold til Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c), også dette en oppgave som i dag ligger til adopsjonsorganisasjonene. Selv om dette er viktige oppgaver og ansvarsområder, mener Adopsjonslovutvalget at det ikke vil få vesentlige økonomiske konsekvenser for Bufdir. Adopsjonslovutvalget legger til grunn at oppgavene i de fleste saker vil være rutinepreget. I tillegg vil oppgaven ha den gevinst at Bufdir holder seg oppdatert på det internasjonale adopsjonsbildet, noe som vil kunne virke besparende i andre sammenhenger, som ved tilsyn av adopsjonsorganisasjonene. Med hensyn til Bufetat region legger Adopsjonslovutvalget til grunn at regionene blir tildelt tilstrekkelig med ressurser til å løse sine nye oppgaver etter Prop. 171 L (2012–2013), herunder utredning av søkere.

I noen få barnevernssaker foreslår Adopsjonslovutvalget at avgjørelsesmyndigheten flyttes fra regionene i Bufetat og over til fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker og at dermed utredningsansvaret flyttes til kommunen. Utvalget antar at dette gjelder så få saker i året at det ikke vil ha vesentlige økonomiske konsekvenser. De øvrige konsekvensene er gjennomgått i kapittel 19 om myndighetenes ansvarsområder og saksgang ved nasjonal adopsjon.

28.3 Det rådgivende utvalget for adopsjonssaker

Adopsjonslovutvalget foreslår at ordningen med Faglig utvalg ikke blir videreført, men at det opprettes et nytt organ: Det rådgivende utvalg for adopsjonssaker. Utvalget skal ikke avgjøre adopsjonssaker, men gi Bufetat rådgivende uttalelser i saker som blir forelagt utvalget. Adopsjonslovutvalget mener at forslaget om å opprette Det rådgivende utvalg for adopsjonssaker, ikke vil få økonomiske konsekvenser, fordi utvalget til dels overtar rollen til Faglig utvalg.

De organisatoriske konsekvensene er gjort rede for i kapittel 18 og 19 om myndighetenes ansvarsområder og saksgang ved henholdsvis nasjonal og internasjonal adopsjon.

28.4 Øke adopsjonsstøtten til 1G

Adopsjonslovutvalgets forslag om å øke adopsjonsstøtten til personer som har adoptert et barn fra utlandet til folketrygdens grunnbeløp (1G), er ett av to forslag som til en viss grad er mulig å tallfeste. Dersom en tar utgangspunkt i 2014, er adopsjonsstøtten satt til kr 46 920 (fra 1. januar 2014), mens folketrygdens grunnbeløp er satt til kr 88 370 (fra 1. mai 2014). Forutsatt at det blir adoptert like mange barn fra utlandet gjennom adopsjonsorganisasjonene i 2014 som i 2013, vil den årlige merutgiften for staten ved en økning av adopsjonsstøtten være under 6 millioner kroner.

Regnestykket blir slik:

Fra 2011 til 2013 er antallet internasjonale adopsjoner nesten halvert. Dersom reduksjonen fortsetter, vil utgiftene for staten bli redusert i forhold til anslaget her. Adopsjonssøkernes utgifter per adopsjon vil derimot øke.

28.5 Krav om oppfølging etter adopsjon

Adopsjonslovutvalgets andre forslag som til en viss grad er mulig å tallfeste, er forslaget om at adoptivfamilier skal ha krav på fagkyndig oppfølging etter at barnet er ankommet Norge. Det knytter seg imidlertid flere usikkerhetsmomenter til en beregning av kostnadene ved en slik ordning som utvalget straks kommer tilbake til.

For diskusjonens del kan en ta utgangspunkt i tall for hvordan lovutkastet ville utspilt seg dersom det trådte i kraft i 2014. Adopsjonslovutvalget har foreslått at adoptivfamilier skal ha krav på oppfølging i 3 år etter ankomst til Norge, og utvalget har anbefalt at hver familie minst blir tilbudt 10 timer oppfølging. Adopsjonslovutvalget tar utgangspunkt i at rådgiverne er privatpraktiserende psykologer, men det er ikke en nødvendig forutsetning ut fra utvalgets lovutkast. Utvalget legger til grunn at en normal timepris for privatpraktiserende psykologer ligger på rundt kr 900 – 1000. Det samlede antall internasjonale adopsjoner i 2011–2013 var 682 (2011: 297, 2012: 321 og 2013: 154). Dersom alle adoptivfamilier som har adoptert de siste 3 år hadde benyttet seg av tilbudet, ville det kostet rundt kr 6 820 000.

Regnestykket blir slik:

682 adopsjoner x 10 timer oppfølging x kr 1 000 = 6 820 000.

I tillegg påløper kostander for administrering av ordningen, opplæring og oppfølging av rådgiverne. En kan antageligvis legge til grunn at 50 % av stillingen til en ansatt i Bufdir vil gå med til dette arbeidet (den andre halvdelen vil kunne gå med til administrering av adopsjonsforberedende kurs og kurslederne der). I tillegg kommer arbeidstiden til rådgiverne når de er på kurs eller samling i regi av Bufdir.

Kostnadene for lovutkastet vil i noen grad avhenge av hvordan departementet og Bufdir velger å gjennomføre ordningen. For eksempel vil antallet rådgivere en ønsker å ta med i ordningen, hvor ofte de skal møtes, i hvilken grad de skal delta på kurs osv. ha innvirkning på de økonomiske konsekvensene av forslaget. I tillegg vil det neppe være aktuelt utelukkende å benytte seg av privatpraktiserende psykologer. Utvalget legger til grunn at timeprisen vil kunne nedjusteres.

Dersom en ser på kostnadene ved selve oppfølgingen, melder det seg også en rekke faktorer som gjør beregningen vanskelig.

En kan anta at dersom det innføres en oppfølgingsordning spesifikt for adoptivfamilier, vil flere enn de som oppsøker annen veiledning i dag, ta i bruk ordningen. Det kan en anta både fordi tilbudet vil bli gjort kjent for adoptivforeldrene, men også fordi tilbudet antageligvis vil bli sett på som nyttig. Samtidig er det ingen grunn til å tro at alle adoptivfamilier kommer til å oppsøke tilbudet, og at flere av de som oppsøker rådgivningstjenesten, ikke kommer til å benytte seg av alle timene som er tilgjengelig.

Videre legger Adopsjonslovutvalget til grunn at rådgivningstjenesten vil avlaste det ordinære hjelpeapparatet, noe som vil føre til besparelser der. Hensikten med den adopsjonsspesifikke rådgivningstjenesten er at adoptivfamilier skal få bedre og tidligere hjelp til utfordringer som knytter seg til adopsjonen enn de får av det ordinære hjelpeapparatet. Dette kan igjen føre til at færre adoptivfamilier trenger omfattende eller langvarig hjelp, noe som totalt sett vil virke besparende fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Dette er først og fremst positivt for de direkte berørte, men kan også over tid gi positive budsjettmessige effekter for stat og kommune i form av lavere utgifter og økte skatteinntekter.

28.6 Andre konsekvenser

Adopsjonslovutvalget mener at lovutkastet ikke vil gi andre, større konsekvenser enn de som er gjennomgått ovenfor. Adopsjonslovutvalget ønsker imidlertid å påpeke at forslaget om kun å gi én type forhåndssamtykke (0–5 år) trolig vil gi en mer smidig adopsjonsprosess fordi søkere da ikke trenger å få nytt forhåndssamtykke dersom de tidligere har søkt om å få adoptere et barn opp til 3 år. Endringen antas å være ressursbesparende.

En del av forslagene som er gjennomgått ovenfor vil avlaste adopsjonsorganisasjonene. Adopsjonslovutvalget mener at dette ikke bør føre til en reduksjon i støtten til organisasjonene, men at de eventuelle frigjorte ressursene bør brukes av organisasjonene til utadrettet virksomhet, herunder utarbeidelse av avtaler med nye samarbeidsland. Utarbeidelse av avtaler med nye samarbeidsland er helt nødvendig dersom adopsjonsorganisasjonene skal ha mulighet til å fortsette sin drift.

28.7 Et forslag basert på uendret ressursbruk

Adopsjonslovutvalget skal presentere et forslag til ny adopsjonslov basert på uendret ressursbruk. Adopsjonslovutvalget mener at brorparten av endringsforslagene vil føre til liten eller ingen økt ressursbruk fordi forslagene i stor grad kun flytter oppgaver og ansvarsområder mellom offentlige myndigheter. De tre unntakene er forslaget om å øke adopsjonsstøtten til folketrygdens grunnbeløp, forslaget om å endre praksis for internasjonalt adoptertes innsynsrett og forslaget om at alle adoptivfamilier skal ha krav på oppfølging etter hjemkomst. Et forslag basert på uendret ressursbruk, vil dermed innebære at disse tre elementene fjernes. Når det gjelder forslaget om oppfølging av adoptivfamilier, er imidlertid Adopsjonslovutvalget usikre på hvor høye de langsiktige kostandene blir, da utvalget som nevnt over mener at forslaget også på mange måter vil virke besparende.