10 Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser
10.1 Høringsforslaget
Departementet viste i høringsnotatet til at direktivet medfører en del ekstra krav, men la til grunn at direktivet ikke vil få store budsjettmessige konsekvenser for den enkelte etat ut over ordinær aktivitet som er nødvendig for å oppfylle de kravene som gjelder innenfor Norge digitalt. Etablering av forvaltningssystemer og tjenester ble anslått til 5,5 mill. kr for staten og 26 mill. kr for kommunene. Framstilling av metadata og forberedelse for datadeling ble anslått til 13,5 mill kr for staten og kommunene til sammen. I tillegg ville Statens kartverk få økte kostnader knyttet til utvikling av dataharmoniseringssystemer og en nasjonal geoportal anslått til 9 mill. kr. De årlige økte driftsutgiftene ble anslått til 4,4 mill. kr for staten og 17 mill. kr for kommunene, samt økte driftsutgifter for Statens kartverk knyttet til sentral og regional koordinering anslått til 6 mill. kr pr år.
Departementet la til grunn at forslaget ikke ville ha vesentlige administrative konsekvenser ut over det som følger av at samarbeidet Norge digitalt ble formalisert med hjemmel i lov.
10.2 Høringsuttalelser
Kommunal- og regionaldepartementet ber om en synliggjøring av hva som ligger til grunn for kostnadsanslagene slik at forventningene til kommunesektoren i forbindelse med gjennomføringsreglene blir klargjort.
Direktoratet for naturforvaltning (DN) uttaler:
«Ambisjonene og kravene som stilles for deltakelse i Norge digitalt har medført, og vil fortsatt medføre budsjettmessige konsekvenser for partene. Slik DN ser det vil ikke implementeringen av direktivet medføre vesentlige merkostnader i forhold til de som allerede påløper gjennom deltakelsen i Norge digitalt.»
Det samme utgangspunktet tar Kystverket og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Kystverket påpeker at kravene om å tilby data og metadata til europeiske brukere og på andre språk, vil medføre en merkostnad for Kystverket. Også NVE påpeker usikkerhet knyttet til etablering av metadata.
Landbruks- og matdepartementet mener at Norge ikke direkte har noen vesentlig nytte av å slutte seg til den europeiske geodatainfrastrukturen. Norge bør likevel delta ut fra et ønske om å betjene pan-europeisk forvaltning og forskning med data for løsning av miljøoppgaver.
Domstoladministrasjonen bemerker at det faktum at spesifikasjonene i de ulike datasett ennå ikke er endelig definert, gjør det vanskelig å ha noen sikker formening om kostnadene ved implementering av direktivet.
Fiskeridirektoratet uttaler:
«Krav til tjenester og metadata for INSPIRE vil kunne medføre kostnader utover det MD har anslått for Fiskeridirektoratet. Vi har per i dag ikke tjenester som garanterer 99 % oppetid og det vil kreve store ressurser av Fiskeridirektoratet å legge til rette for et slikt system. I tillegg mener vi at Statens kartverk må bistå i å lage systemer for bruk av data og metadata for europeiske brukere. Det må være god samfunnsøkonomi at Statens kartverk innehar denne kompetansen og kan bistå, slik at ikke hver enkelt etat må sørge for programvare og lage oversettelser av metadata.
Fiskeridirektoratet har således store forventninger til at Statens kartverk får bevilget tilstrekkelige ressurser for å tilrettelegge informasjon, lage systemer, rutiner og en INSPIRE-portal for å gjennomføre INSPIRE-direktivet. Etatene bør i stor grad kunne basere sitt arbeid på den nasjonale geografiske infrastrukturen gjennom Norge digitalt. INSPIRE-kravene om data og tjenester til EØS-statene som går ut over krav i det nasjonale samarbeidet, bør være 'en overbygning' på Norge digitalt som Statens kartverk bør ha hovedansvar for å drive slik at hver enkelt etat ikke behøver å anvende vesentlige ressurser på dette.»
Fredrikstad kommune mener at Statens kartverk må pålegges:
«... oppgaven med harmonisering og deling av data i EØS i henhold til de krav som INSPIRE-direktivet beskriver. Denne jobben må finansieres over statsbudsjettet. Vi ser derved at direktivet kan gjennomføres uten at kommunene får andre utgifter enn de forpliktelser de har gjennom sine avtaler med Norge digitalt.»
Fylkesmennene viser til at de nærmere spesifikasjonene av direktivets vedlegg I, II og III tema ikke foreligger, og at det derfor ikke lar seg gjøre å anslå personalmessige eller økonomiske konsekvenser.
Havforskningsinstituttet mener at kostnadsestimatene for å etablere geodatatjenester er for lave.
Jernbaneverket finner det vanskelig å gi egne kostnadsanslag.
Meteorologisk institutt uttaler:
«Implementering av INSPIRE-direktivet vil medføre ekstra kostnader for Meteorologisk institutt, selv om vi mener at vi i utgangspunktet står rimelig godt rustet, og at vi uansett må bruke ressurser på INSPIRE-relaterte tiltak. Det vil kreve ekstra innsats for tilrettelegging, tilpasning og videre utvikling for å oppnå samsvar med direktivets krav, både når det gjelder metadata, dataspesifikasjoner, nettverkstjenester osv.
På det nåværende tidspunkt er imidlertid spesifikasjonene for hvordan direktivet skal implementeres i Norge så pass uklare, at det er umulig, og lite hensiktsmessig, å gjøre detaljerte kostnadsberegninger. Et veldig grovt estimat tilsier ekstra kostnader i størrelsesorden ett årsverk per år, omtrent likt fordelt på drift og utvikling/tilrettelegging. Videre anslagsvis om lag 200.000 kr pr år i ekstra infrastrukturinnsats (anskaffelse og drift av servere og lagringssystemer).»
Norges geologiske undersøkelse (NGU) uttaler:
«NGUs kostnader på geodataområdet er knyttet til ajourhold og videreutvikling av de nasjonale databasene der NGU har databaseansvaret innen rammen av Norge digitalt. Selv om disse kostnadene er meget betydelige, kommer de ikke som en direkte følge av direktivet. Merkostnader knyttet eksplisitt til iverksettingen av direktivet bør, så langt NGU kan se, for NGUs vedkommende være relativt små. Det samme gjelder anslag på ulike effektiviseringsgevinster og andre innsparingstiltak som følger av gjennomføringen.
Om kostnadsvurderingen er riktig avhenger mye av hvilke krav gjennomføringsbestemmelsene (forskriftene) vil inneholde når det gjelder tilgjengelighet og temainnhold. NGUs kostnadsvurdering baserer seg på at det nåværende B-kravet (98 % oppetid i vanlig arbeidstid i ukens 5 virkedager) for nettverkstjenester i Norge digitalt i overskuelig framtid kan opprettholdes for den typen nasjonale databaser som NGU har ansvaret for. Dersom kravet settes til en døgnkontinuerlig oppetid på 99 %, slik det er foreslått i de nye gjennomføringsbestemmelsene for 'network services', kan merkostnadene bli betydelig større enn anslått i høringsnotatet. Vår kostnadsvurdering baserer seg også på at det ikke vil bli nødvendig med en fullstendig harmonisering mellom alle land når det gjelder de mer detaljerte tematiske geodata som NGU har det nasjonale ansvaret for, men kun en harmonisering av mer aggregerte data. Dersom disse forutsetningene ikke holder må kostnadsbildet gjennomgås på nytt når alle gjennomføringsbestemmelsene er klare.»
Politidirektoratet viser til at lovforslaget medfører at etaten må forholde seg til kun en leverandør av geodata og -tjenester, og dermed fare for at rettighetshaverne velter økte kostnader over på partene. Modellen forutsetter derfor at en større del av Norge digitalt bør finansieres direkte over statsbudsjettet.
Reindriftsforvaltningen viser til at de har lagt ned mye ressurser i å lage arealbrukskart, og at de også i framtiden vil ha store kostnader med dette arbeidet. Arbeid med geodata er imidlertid teknisk krevende samtidig som det er vanskelig å rekruttere personer med nødvendig kompetanse. Reindriftsforvaltningen stiller spørsmål ved om den er i stand til å følge opp lovforslaget, og mener derfor at det er behov for mer tid før geodataloven innføres.
Riksantikvaren peker på behovet for å få tilført budsjettmidler for å dekke økte kostnader.
Statens vegvesen understreker at kostnadene for etablering og drift av e-handelstjenester er direkte relatert til etterspørsel og krav om stabilitet, responstid og oppetid. Det synes trolig at estimatet for etablering og drift er svært lavt i forhold til etatens erfaringer fra dagens e-handelstjenester.
Nordland fylkeskommune,Porsanger kommune og kommunene på nedre Romerike uttaler at dersom etableringen av forvaltningssystemer og tjenester i forbindelse med implementeringen av direktivet medfører ekstra kostnader for kommunene, bør det tilføres statlige midler.
Bergen kommune mener at departementet har underestimert kommunenes kostnader. Kommunen viser til St.meld. nr. 30 (2002-2003) hvor det ble lagt til grunn at etablering og drift av formidlingstjenesten i sin helhet skulle finansieres gjennom brukerbetaling. Kommunen uttaler videre:
«Primærkommunene er en dominerende leverandør av data til denne infrastrukturen som her blir lovregulert. Det synes rimelig at kommunene får dekket alle ekstra kostnader som følger av loven, og som tilfører stor nytteverdi til de andre offentlige sektorene. Dette bør være en tydelig uttalt premiss for loven.»
Kommunene i Nord-Hordaland og Gulen har en liknende uttalelse.
Drammen kommune uttaler:
«Kommunene er den dominerende leverandøren av data til den infrastrukturen som her blir lovregulert. Delen av rene kommunale data vil også øke etter hvert som plandata og øvrige nye data blir gjort tilgjengelige i infrastrukturen. Dette vil medføre betydelige effektiviseringsgevinster og kvalitetsforbedringer også for de andre offentlige partene - og for privat sektor. Det synes derfor rimelig at alle ekstra kostnader kommunene får som følge av loven, inklusive innarbeidelse av INSPIRE-direktivet, blir dekket av deler av den nytten kommunene på denne måten tilfører de andre offentlige sektorene.»
Kommunene i Nord-Hordaland og Gulen har en liknende uttalelse.
Kommunene i Follo mener at dersom kommunene skal kunne imøtekomme direktivets krav til blant annet oppetid vil det kreve betydelig høyere driftskostnader i forhold til drifting av dagens kartløsninger.
Oslo kommune viser til at lovforslaget vil kunne medføre at kommunen får betydelig reduserte inntekter fra salg av geodata. Kommunens kostnader for etablering og drift synes å være betydelig underestimert. Både kostnader og eventuell redusert inntjening må kompenseres fra staten dersom kommunen skal pålegges medlemskap i Norge digitalt.
10.3 Departementets vurderinger
Forslaget til gjennomføring av direktivet har ingen vesentlige administrative konsekvenser ut over det som følger av at det eksisterende offentlige samarbeidet om deling av geodata i Norge formaliseres med hjemmel i lov.
Gjennomføringen av direktivet vil medføre økte kostnader for Statens kartverk og om lag 25 andre berørte fagetater med ansvar for geodata omfattet av loven. Miljøverndepartementet vil dekke kostnader forbundet med tiltak rettet mot kommunesektoren. De økte kostnadene er til sammen anslått til ca. 32 mill. kr per år, herav ca. 17 mill. kr per år forbundet med tiltak rettet mot kommunesektoren. De første tjenestene skal være operative i løpet av 2011, men direktivet som helhet skal gjennomføres over en ganske lang tidsperiode fram til 2019.
Framdriften og de økonomiske konsekvensene for berørte statlige myndigheter og kommunesektoren vil bli vurdert i de årlige budsjettprosessene og forelagt Stortinget i de årlige statsbudsjettene.
Departementet er enig i de vurderingene som konkluderer med at gjennomføringen av loven ikke vil medføre vesentlige merkostnader for den enkelte etat eller kommune i forhold til det som følger av de generelle målsetningene på IKT-området i det offentlige.
Den generelle utviklingen på IKT-området fører med seg en omfattende overgang til elektronisk saksbehandling. Prinsippene for den overordnede IKT-arkitekturen for offentlig sektor setter opp mål om økt brukerorientering, mer samordning på tvers av offentlige virksomheter, bedre samspill med andre IKT-løsninger og gjenbruk av felleskomponenter. Dette skal bl.a. oppnås gjennom satsing på tjenesteorientering og tilgjengelighet innenfor offentlig forvaltning, jf. retningslinjene for bedre planlegging og samordning av IKT-relaterte investeringer i staten (rundskriv P 4/2009). Offentlige virksomheter vil under alle omstendigheter måtte sette av betydelige ressurser for å forvalte og utnytte geodata i årene som kommer. Direktivet får imidlertid den konsekvens at nasjonal harmonisering av data heretter må tilpasse seg et felles europeisk regelverk. I tillegg fastsetter direktivet en forpliktende tempoplan som de enkelte virksomhetene må følge. Dette vil medføre noen ekstra kostnader.
De krav til tjenestesystemer direktivet foreskriver, både for visning av kataloginformasjon og annen data- og tjenestedokumentasjon (metadata), kartbilder og nedlasting, vil trolig kunne dekkes med den type tilbud som man nå er i ferd med å realisere i Norge, eller som en ser for seg vil komme som en naturlig følge av den videre teknologiske utviklingen. Norge er teknologisk langt framme og bidrar med sine erfaringer i det videre utviklingsarbeidet i Europa.
Departementet har på bakgrunn av høringsuttalelsene revurdert kostnadstallene i høringsnotatet. Departementet legger til grunn at de 34 temaene som framgår av vedlegg I, II og III til direktivet, vil kunne omfatte ca. 300 ulike nasjonale geodatasett og tjenester, og fordeler seg på ca. 25 nasjonale etater, jf. omtale i kapittel 8.3.3 og oversikten over relevante norske datasett i vedlegg 3. Usikkerhetsmomenter i kostnadsanslaget er bl.a. knyttet til den endelige timeplanen for gjennomføringen av direktivet, utformingen av gjennomføringsreglene, antall datasett som skal tilgjengeliggjøres, hvor mye virksomhetene berøres og antall virksomheter som blir berørt, samt innsparinger som den ordinære teknologiske utviklingen fører med seg.
Departementet er enig med høringsinstansene som understreker betydningen av resurser til sentral koordinering, og vil vise til at ressurser til sentral koordinering vil bli bestemt i de årlige budsjettprosessene. Departementet mener dessuten at det er kostnadseffektivt å sentralisere visse driftsoppgaver, særlig knyttet til drift av søketjenestene og forvaltning av data- og tjenestedokumentasjon (metadata), og har lagt dette til grunn for kostnadsanslagene. Krav til oppetid og respons på tjenestene kan i første omgang være vanskelig å innfri og kan medføre merkostnader for dem som opererer tjenestene. Dette kan kompenseres ved å opprette distribusjonsbaser i et felles driftsmiljø plassert ved Statens kartverk. Departementet legger til grunn at arbeidet blir organisert og finansiert basert på eksisterende rutiner for samarbeid i Norge digitalt med de tilpassinger som følger av geodataloven.
Det er redegjort nærmere for kostnadsanslag og nytteeffekter under. Engangskostnadene fordeler seg over flere år samtidig som driftskostnadene innfases gradvis. Departementet antar således at engangskostnadene lar seg innpasse innenfor en fast årlig driftsramme.
Nærmere om de enkelte kostnadselementene
Framstilling av data- og tjenestedokumentasjon (metadata) er anslått til ca. 3 mill. kr fram til år 2013. Det er vanskelig å anslå hvordan kostnaden fordeler seg på det enkelte år.
Felles utviklingsarbeid for dataharmonisering og omformingstjenester anslås til 3 mill. kr for arbeid med direktivet vedlegg I og II-temaer og 6 mill. kr for vedlegg III-temaer fram til 2019. Det knytter seg særlig usikkerhet til anslaget for arbeidet med vedlegg III-temaer, men dette arbeidet starter ikke før i 2013.
Departementet anser det som lite trolig at norske fagmyndigheter for sine fagsystemer på kort sikt vil adoptere de datamodeller og strukturer som blir fastsatt i gjennomføringsreglene til direktivet. I Norge vil man derfor trolig i en periode måtte benytte seg av mellomløsninger der man konverterer nasjonale data til distribusjonsbaser tilpasset direktivet. Bruk av omformingstjenester vil etter hvert kunne automatisere disse arbeidsoppgavene.
Oppretting og tilrettelegging av harmoniserte distribusjonsdatabaser for kommunale geodatasett med tilhørende forvaltningsregime er anslått til 5 mill. kr. Tilsvarende kostnader for statlige datasett er anslått til ca. 6 mill. kr. Kostnadene fordeler seg fram til 2019. Det er vanskelig å anslå hvordan kostnaden fordeler seg på det enkelte år. Kostnadene knyttet til det enkelte datasett vil være avhengig av kompleksiteten på det aktuelle geodatasettet.
Det legges opp til videre utvikling av dagens forvaltningssystemer. Deltakende virksomheter må anskaffe nødvendige systemløsninger for å kunne opprette geodatatjenester i henhold til direktivet og forvalte data slik at kravene til dataharmonisering kan oppfylles.
Det er knyttet kostnader til videreutvikling av eksisterende forvaltningssystemer. Det vil være behov for å anskaffe nye systemkomponenter, utvikle tjenester i henhold til kravene etter direktivet og etablere tilgang til driftsmiljø med nødvendig kvalitet.
En rekke virksomheter har forvaltningssystemer for drift av geodatatjenester som ventelig vil kunne tilfredsstille de krav som direktivet stiller. Det vil likevel være behov for styrking av forvaltningsrutiner og driftsmiljø hos mange av partene.
Etablering av forvaltningssystemer og tjenester er anslått til 36 mill. kr. Driftsutgiftene er anslått til 22 mill. kr pr. år. Av dette er 17 mill. kr pr. år antatt å gjelde kommunesektoren, men dette vil være avhengig av den tekniske organiseringen innenfor Norge digitalt. Bruk av distribusjonsbaser i et felles driftsmiljø plassert ved Statens kartverk, vil kunne forskyve kostnader fra kommunesektoren til Statens kartverk.
Det er nødvendig å styrke det regionale støtteapparatet og de nasjonale koordineringsfunksjonene til Statens kartverk, herunder Kartverkets arbeid med informasjonsvirksomhet, standardisering og rapportering samt deltakelse i arbeidet med den europeiske geografiske infrastrukturen (INSPIRE). Arbeidet er anslått til 6 mill. kr pr. år.
Økte kostnader for Statens kartverk til å etablere forvaltningssystemer og tjenester for nasjonale distribusjonsbaser er anslått til 3 mill. kr og økte driftsutgifter anslått til 2 mill. kr pr. år. I tillegg kommer økte utviklingskostnadene knyttet til nødvendig oppgradering av den nasjonale geoportalen på 3 mill. kr samt økte drifts- og vedlikeholdskostnader knyttet til geoportalen på 2 mill. kr pr. år.
Nytteeffekter og gevinster ved gjennomføring av direktivet
Departementet har ikke kunnet gjøre noen omfattende vurdering av mulige nytteeffekter og gevinster ved gjennomføring av direktivet. Det finnes få eksempler på beregninger av virkningen av nasjonale infrastrukturer for geografisk informasjon. De anslag som er oppgitt i forbindelse med den europeiske geografiske infrastrukturen (INSPIRE) opererer med positive kost-nytteforhold på 1 til 5 og bedre.
Økt bruk av offentlige geodata medfører økte krav til virksomhetenes tekniske løsninger og driften av disse. For mange kommunale og statlige etater er det en utfordring å forsvare slike økte kostnader over egne budsjetter, siden mye av nytteverdien er forventet å oppstå hos andre aktører i og utenfor forvaltningen.
Kommisjonen har begrunnet forslaget til direktiv med at den europeiske geografiske infrastrukturen (INSPIRE) vil gi både miljømessige og bredere samfunnsgevinster, inkludert gevinster for privat sektor. Kommisjonen tallfestet de rene miljøgevinstene til mellom 230 og 600 mill. kr pr. år pr. land. Kommisjonen antok at kostnadene for offentlig virksomhet i gjennomsnitt vil beløpe seg til i gjennomsnitt 30-45 mill. kr pr. år pr. land.
I en rapport utarbeidet av det finske jord- og skogbruksministeriet, er det gjort en vurdering av direkte og indirekte effektivitetsgevinster samt de mer samfunnsmessige nytteeffektene. Denne vurderingen harmonerer med de overslag som Kommisjonen har utført.
Departementet har ikke hatt tilstrekkelig grunnlag for å gjøre en egen norsk kost-nyttevurdering. Det er mulig at grensenytten for Norge er noe lavere siden Norge allerede har gjennomført mange av tiltakene på nasjonalt nivå. På den annen side kan det ligge særlige gevinster ved en mer konsekvent bruk av samvirkende nettjenester som lovforslaget legger opp til.