6 Organisering av luftrommet og prioriteringer av tilgang til luftrom

Forstørr bilde

Foto: Luftambulansetjenesten HF

6.1 Organisering og klassifisering av luftrommet

Chicago-konvensjonens vedlegg inneholder internasjonale standarder og anbefalinger for luftfarten.12 Vedlegg 11 beskriver hvordan staters luftrom skal organiseres og hvilke tjenester som skal ytes i tråd med luftrommets klassifisering for å oppnå en sikker, ordnet og effektiv flyt av lufttrafikken.

Vedlegg 11 gir anledning til å klassifisere luftrom i 7 ulike luftromsklasser, som defineres alfabetisk fra A til G. Videre beskriver vedlegget hva som skal gjelde i hver av disse klassene med tanke på hvilke typer operasjoner som kan tillates, hvem som skal atskilles fra hvem, hvilken tjeneste som skal eller kan leveres, hvilke fartsbegrensninger som gjelder, om det er påkrevd med radiokommunikasjonsutstyr og om luftfartøy er gjenstand for klarering fra lufttrafikktjenesten. Som del av SES-lovgivningen har EU harmonisert medlemslandenes implementering av Vedlegg 11 ytterligere. Dette er også gjort gjeldende for Norge gjennom EØS-avtalen.

Luftrom kan deles inn i to hovedkategorier – det er enten kontrollert eller ikke-kontrollert. I kontrollert luftrom ytes det lufttrafikktjenester, og luftfartøy i dette luftrommet er gjenstand for klareringer for å få tilgang. Kontrollert luftrom kan ha klassene fra A til D. Ikke-kontrollert luftrom kan ha klassene F og G, mens luftromsklasse E er en hybrid løsning der enkelte operasjoner er gjenstand for klarering og atskilles fra hverandre mens andre operatører kan bevege seg fritt uten slike føringer. Luftromsklassene tidlig i alfabetet har strengere regler og krav enn de som kommer etter.

I norsk luftrom benytter vi luftromsklassene A, C og D for kontrollert luftrom, mens vårt ikke-kontrollerte luftrom er klassifisert som G-luftrom. Kontrollert luftrom etableres kun der det er nødvendig for å ivareta sikkerheten til luftfartøy i nærheten av lufthavner, langs inn- og utflygingsruter, samt i underveisfasen mellom ulike lufthavner. Resten av luftrommet er ikke-kontrollert for å legge til rette for bruk uten unødige restriksjoner. Unntaket fra dette prinsippet er de mange såkalte kortbaneflyplassene, der luftrommet er ikke-kontrollert, men for å høyne sikkerhetsnivået er det krav til to-veis radiokommunikasjon med lufttrafikktjenesten for å kunne operere.

Generelt kan vi si at det er tryggere å ferdes i kontrollert luftrom, fordi de aller fleste operasjoner her sikres atskillelse fra hverandre. I ikke-kontrollert luftrom må individuelle fartøysjefer selv sørge for nødvendig atskillelse, basert på tilgjengelig informasjon og det er ikke fastsatt minimumsavstander.

Uavhengig av hvilken luftromsklasse et luftrom defineres som, gir også Vedlegg 11 anledning til å opprette områder der flyging kun kan foregå på særskilte vilkår, restriksjonsområder, og områder der det kunngjøres aktiviteter som utgjør en fare for luftfartøy under flyging, såkalte fareområder. Som hovedregel benyttes restriksjonsområder for å beskytte en virksomhet inne i et område, mens et fareområde benyttes for å beskytte luftfartøy på utsiden av et område. Begge typer områder kan opprettes midlertidig eller permanent, avhengig av tiltakets varighet. Eksempler på slike områder i Norge er restriksjonsområdet over Oslo sentrum som har til hensikt å beskytte sentrale statsfunksjoner, og fareområder som er opprettet rundt Forsvarets skytefelt.

6.2 Prioriteringsbehov

Luftrommet og tilhørende tjenester må organiseres, og tilgangen må prioriteres hensiktsmessig for alle berørte tjenesteytere og luftromsbrukere. Dette må gjøres for alle deler av konfliktskalaen fra fred gjennom krise- og episodehåndtering til væpnet konflikt.

Luftrommet er en begrenset ressurs. Som hovedregel legger regelverket opp til at flere luftromsbrukere kan benytte luftrommet samtidig, mens det i enkelte tilfeller er nødvendig å reservere luftrom til et spesifikt formål på bekostning av andre brukeres ønsker.

I stor grad vil slike motstridende ønsker kunne tilpasses ved fleksibilitet hos brukerne eller ved hjelp av teknologiske løsninger – men ikke alltid. Som et verktøy for å kunne avklare situasjoner der det forekommer motstridende ønsker knyttet til bruk av luftrommet, er det behov for en prioriteringsoversikt for hvilke brukere som skal gis forrang i hvilke situasjoner. En slik oversikt er utarbeidet på grunnlag av et samarbeid mellom Luftfartstilsynet og Forsvaret. Oversikten er ikke ment å være uttømmende, men vil være en viktig veiledende faktor for luftfartsmyndighetene når de skal treffe beslutninger om hvordan luftrommet skal brukes og for lufttrafikktjenestens daglige forvaltning og håndhevelse.

Oversikten vil gjelde under ordinære samfunnsforhold, det vil si ikke under krig eller lignende unntakstilstand. I overgangen mellom normaltilstand og kriser mangler det i dag klare prioriteringsregler, og dette bør derfor vurderes nærmere.

6.3 Prioriteringskriterier

Luftromstilgang er avgjørende for at et luftfartøy skal kunne benyttes til et ønsket formål. Når det er behov for å prioritere mellom ulike aktører, er det formålet med aktiviteten som skal vektlegges mest. Det er ikke en avgjørende faktor for prioriteringen om luftfartøyet er bemannet eller ikke under operasjonene.

Tradisjonelt er det slik at dersom ulike aktører i utgangspunktet har lik prioritet, så skal den første som ber om luftromstilgang, ha høyest prioritet. (First come, first served.) I tillegg finnes det en rekke internasjonalt bestemte vikepliktsregler som skal følges dersom flere luftromsbrukere opererer i samme område/luftrom.

Luftfarten skal understøtte samfunnets mål om velferd, sikkerhet og økonomisk utvikling. En etablert oversikt over hvordan luftromsbrukere prioriteres vil bidra til å gi alle aktørene innen norsk luftfart forutsigbarhet i planlegging, drift og utvikling relatert til luftromsbruk og flysikringstjenester, og til en effektiv, økonomisk, sikker, tilgjengelig og robust luftfartssektor i Norge.

Foto: Forsvaret

6.4 Prioritering av luftromstilgang

Nasjonal sikkerhet og tilrettelegging for nødetater anses å ha høyest prioritet. Muligheten til å ha en effektiv og vid bruk av luftrom ved kriser og nødsituasjoner må alltid gå foran andre hensyn.

Som et ledd i nasjonal sikkerhetspolitikk er det en politisk ambisjon at Norge skal være attraktivt for gjennomføring av NATO-øvelser og øvelser med allierte. Det er derfor viktig at forutsetningene for å gjennomføre store internasjonale øvelser i Norge og i norsk luftrom gir godt utbytte for øvende enheter. Internasjonale øvelser bør få en så høy prioritet at sivil luftfart må påregne noen ulemper i de periodene øvelsene pågår. For å ivareta nasjonal sikkerhet, er det vesentlig at statlig luftfart er godt trent til oppgavene. Dette betyr at det er viktig med tilrettelegging for gode treningsmuligheter i det daglige, spesielt for nødetater og for militæret.

En stor del av denne treningen fordrer enten segregert luftrom eller etablering av fareområder.

Sivil passasjer- og godstransport er svært viktig for det norske samfunnet. Det er av avgjørende betydning at kommersielle aktører kan ha en forutsigbar operasjonell hverdag, innenfor kjente og aksepterte kostnadsrammer. Forutsigbarhet er vesentlig, og man må søke å unngå vesentlige ulemper for planlagt trafikk.

Andre kommersielle flyginger vil etter forholdene kunne ha lik prioritet som, eller større prioritet enn, sivil passasjer- og godstransport. Dette vil komme an på det konkrete formålet med flygingen, og må i stor grad basere seg på om det er snakk om store økonomiske verdier eller viktige samfunnsbehov. Dette kan eksempelvis gjelde utrykningsoperasjoner eller frakt av livsviktig gods, slik som medisiner eller organer.

Allmennflyging skal sikres tilgang på luftrom, men må som hovedregel likevel ha prioritet bak trafikken som er nevnt ovenfor. I den grad man praktisk kan skille ut allmennflyging til annet enn fritidsbruk, så bør denne ha prioritet foran fritidsbruk. Det må imidlertid tas særlig hensyn til større arrangementer og stevner for fritidsflyging og luftsport. I regjeringens småflystrategi, som ble lagt fram august 2017, framgår at «Regjeringa legg til grunn at organiseringa av norsk luftrom skal balansere behova til dei ulike brukarane av luftrommet. Hobby- og fritidsflyging med småfly skal sikrast tilgang til luftrom, men må likevel prioriterast lågare enn annan nyttetrafikk. ….Ved oppretting av kontrollert luftrom skal luftrommet ikkje ha større utstrekning enn nødvendig. Ved innføring av restriksjonsområde skal styresmaktene så langt råd er ta omsyn til småflyverksemd.»

Flyging med droner har i utgangspunktet lavere prioritet enn annen trafikk. Dette knytter seg spesielt til at kostnaden ved å tilpasse en droneflyging normalt er lavere enn ved bruk av konvensjonelle luftfartøyer. Men også her er formålet med flygingen helt avgjørende.

Listen nedenfor oppsummerer prioriteringsrekkefølgen som er beskrevet foran. Prioritetslisten skal ikke ses på som absolutt i alle henseender, men den skal være et klart utgangspunkt for de prioriteringer luftromsmyndigheten og lufttrafikktjenesten skal foreta ved regulatoriske, strategiske og taktiske beslutninger om bruk av luftrommet.

1. Ambulanseflyginger.
2. Militære operasjoner (bemannede og fjernbemannede) i forbindelse med norsk suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og i forbindelse med krisehåndtering og andre skarpe oppdrag.
3. Flygninger i forbindelse med politi- og tolloppdrag, søk og redning, annen krisehåndtering og andre akutte myndighetsoppdrag f.eks i forbindelse med offentlig naturoppsyn.
4. Open Skies-flygninger.
5. Kommersiell luftfart og militær treningsflyging har om lag sammenfallende prioritet
• Følgende tilpasninger gjelder med hensyn til kommersiell luftfart og militær treningsflyging:
1. Behov for luftrom skal ikke hindre trafikk inn/ut til lufthavner som ligger under dette luftrommet.
2. Kommersiell sivil rutetrafikk har prioritet på rutene mellom de største byene i Norge, mellom Sør-Norge og Nord-Norge, helikoptertrafikk offshore og trafikk til og fra Svalbard.
3. Større militære øvelser der norske styrker deltar skal gis særskilt vekt.
4. Beredskapsøvelser tillegges stor vekt, likevel lavere enn større militære øvelser der norske styrker deltar.
5. Militære treningsflyginger har prioritet i forutbestemte områder, så lenge disse er bestilt i henhold til FUA-konseptet
• Prioritet mellom kommersielle flyginger fastsettes slik:
1. Rutetrafikk har prioritet foran trafikk som ikke går i rute.
2. Passasjertrafikk har prioritet foran ren godstrafikk.
3. Økonomisk verdi av flygingen skal vektlegges.
6. Skoleflyginger.
7. Droneflyging til kommersiell bruk.
8. Allmennflyging til fritidsbruk, herunder luftsport.
9. Droneflyging til fritidsbruk.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

6.5 Behov for prioritering og bruk av norske og allierte militære styrker i fred, krise og krig

Militære operasjoner vil ha en sentral plass i organiseringen av luftrommet i både fred, krise- og episodehåndtering og i væpnet konflikt. Den militære luftromskontrollen og myndigheten kan overta for den sivile myndigheten på et spesifikt beredskapstrinn. Dette følger av lov 15. desember 1950 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold (beredskapsloven) og operasjonaliseres gjennom beredskapssystemet for Forsvaret.

Det er av avgjørende betydning for evnen til å opprettholde kontrollen med luftrommet, at overgangen mellom de forskjellige fasene er regulert på en slik måte at det sivil-militære samarbeidet med hensyn til roller, ansvar og myndighet er avklart og gjennomførbart i henhold til nasjonale og allierte planverk, inkludert Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF) og Sivilt beredskapssystem (SBS).

Det tidligere nevnte behov for militært regulerte flysikringstjenester, i tillegg til de sivile tjenestene, vil legge til rette for at sivil og militær luftfart bli ivaretatt på beste og mest effektive måte over hele konfliktskalaen, jf. kapittel 5. Dette kan løses ved at det etableres en militær flysikringskapasitet integrert i Avinors eksisterende tjenester der militære krav gjelder. Denne kapasiteten vil da være under operativ kommando av sjef NAOC og bli gitt opplæring og sertifisering på militære planer og systemer i tillegg til sivile sertifiseringer. Ordningen kan løses gjennom en utvidet beredskapsavtale. Relevante scenarier er viktig å øve i fredstid slik at den samlede sivil-militære organisasjonen har evnen til å planlegge, lede og gjennomføre operasjoner i henhold til intensjonen og innenfor gitte tidsrammer.

Det er særlig under to forhold hvor Forsvaret har behov for tett koordinering med og støtte fra sivile luftfartsaktører, i denne sammenheng lufthavnoperatører og flysikringstjenester herunder lufttrafikktjenesten;

• ved gjennomføring av skarpe oppdrag i fredstid, kriser og ved høy beredskap, herunder sikring av luftromsprioritet og tilgang på sivil infrastruktur,
• ved mobilisering og krig.

For å ivareta disse behovene, er Forsvaret avhengig av at sivile luftfartsaktører innehar tilstrekkelig kompetanse og kapasitet innen militære luftoperasjoner.

Forsvaret må dessuten kunne løse operative oppdrag uten at beredskapslovgivningen er iverksatt. Tidligere ble dette delvis ivaretatt gjennom en samarbeidsavtale (heretter beredskapsavtalen) mellom Luftfartsverket og Luftforsvaret. Denne avtalen ble oppsagt i 2009 og er ikke erstattet. Krav til ivaretakelse av Forsvarets særskilte behov for flysikringstjenester ble etter dette ivaretatt gjennom Samferdselsdepartementets utpekingsvedtak til Avinor.

For å sikre at Forsvaret kan ivareta sine oppgaver beskrevet i Langtidsplanen for Forsvaret, blant annet med blikk til konkurranseutsetting av flysikringstjenester, er det ønskelig med en hjemmel i lov eller forskrift som regulerer støtte fra sivile luftfartsaktører i fredstid. I 2018 ble det tatt inn en bestemmelse forskrift i 11. november 2003 om etablering, organisering og drift av lufttrafikktjeneste, der det framkommer at aktuell yter av lufttrafikktjenester skal ivareta militær luftfarts særskilte behov, og at disse behovene skal reflekteres i avtaler med Forsvaret. Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke flysikringstjenestene som helhet, og heller ikke lufthavnoperatører. Det kan derfor være behov for å utforme en forskriftsbestemmelse som har et bredere nedslagsfelt enn kun for lufttrafikktjenesten, og som i tillegg gjelder i krise og krig. Det kan samtidig vurderes om det bør lages forskriftsbestemmelser som stiller særskilte sertifiseringskrav til militære flysikringstjenester, med hjemmel i luftfartsloven kapittel 17.

De militære behov for flysikringstjenester vil være de samme for hele konfliktskalaen fred, krise og krig, men trusler og behov for skjerming vil være eskalerende og sammenfallende med konfliktnivået. Behov for større luftromsvolum vil også eskalere i takt med konflikt og militært aktivitetsnivå. Beskyttelse mot terrorisme er i tillegg en del av det trusselbildet militære planleggere må ta hensyn til. Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for Defence Against Terrorism (DAT) og de sivile og militære behov må samordnes og koordineres. Antiterroroperasjoner blir på lik linje med søk- og redningsoperasjoner (SAR) støttet av Forsvaret.

6.6 Strategi

Regjeringen vil:

• Under normale omstendigheter prioritere luftromsbrukere etter formålet med flygningen, og gjennomgå prioriteringene i overgangen fra normale omstendigheter til kriser.