4 Luftromsbrukere

Foto av et DHL-transportfly på en flyplass.

Foto: Avinor

Dagens luftromsbruk og -brukere er typisk flyselskaper som utfører kommersielle flygninger og annen type oppdrag, Forsvaret, ambulanseflyginger, politi, søk- og redningsoperasjoner, allmennflyging, luftsport og nye brukere som droneoperatører og romfartsaktører. Utviklingen av droner har i særlig grad ført til at antall brukere har økt de siste årene.

4.1 Ulike behov, ulike rammebetingelser

Aktører som ønsker å operere i luftrommet har ulike behov og ulike forutsetninger for luftromsbruken. Noen aktiviteter er forenlig med samtidig bruk av flere aktører, mens andre aktiviteter krever segregert luftrom. Utstyrsnivå på luftfartøy, oppdragets art og formål, og aktivitetens kommersielle eller samfunnsnyttige verdi, er faktorer som må hensyntas når det skal vurderes om en bruker skal kunne gis luftromstilgang; det er ikke avgjørende om en bruker allerede er etablert i luftfarten, eller om det er snakk om en ny aktør.

Enkelte brukere vil hovedsakelig operere i lavere luftlag. Dette gjelder først og fremst droneoperatører, men også visse deler av allmennflysegmentet og luftsportaktiviteter som hangglider, paraglider, fallskjerm og modellfly. Til dels har dette med behov å gjøre, men også ytelseskrav kan være avgjørende, ettersom ikke alle luftfartøy kan operere like høyt og over like lange strekninger.

Noen deler av luftfarten har et utstrakt behov for lufttrafikktjenester, eksempelvis flygekontroll, på grunn av trafikktetthet og behov for å opprettholde et akseptabelt sikkerhetsnivå. Dette gjelder særlig kommersiell luftfart, typisk passasjer- og frakttrafikk. Kravene til og påbud om etablering av lufttrafikktjenester er i stor grad nedfelt gjennom regelverk og er også sterkt harmonisert internasjonalt. Lufttrafikktjenester ytes i varierende grad i luftrommet, og flygekontroll ytes kun i høyere luftlag og i luftrom knyttet til inn- og utflyging til større lufthavner. Økt trafikktetthet i et luftrom kan utløse behov for økt regulering.

Statsluftfart er luftfart utført av en stat i forbindelse med oppgaveløsing og myndighetsutøvelse innen bl.a. politioppgaver, toll, søk og redning, fiskerioppsyn og militære oppgaver. I Norge utfører Forsvaret flere av oppgavene definert som statsluftfart på vegne av andre departementer og etater. Ved økt kompleksitet og økte avhengigheter gir dette utfordringer ved at støttefunksjoner kan bli fordelt på flere etater. Statsluftfart er i utgangspunktet unntatt fra ICAO-reglene, og unntakene er videreført i EU. Den 26. mai 2020 ble det vedtatt en nasjonal forskrift om statsluftfart med offentligrettslig formål mv. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2021. Det utføres også oppdrag på vegne av staten som ikke klassifiseres som statsluftfart, f.eks. innen overvåkning og helsetjenester.

Militære luftoperasjoner og enkelte andre statsoppdrag kan ha behov for helt adskilt (segregert) luftrom, f.eks. ved operasjoner av konfidensiell karakter eller av sikkerhetshensyn. Eksempler på dette er flygninger i forbindelse med større militære øvingsoperasjoner, eller større ulykker og katastrofer som ikke kan gjennomføres på en sikker måte i samme luftrom som annen lufttrafikk.

4.2 Sivile luftromsbrukere

Flyselskapene som tilbyr rutegående transport av personer og gods på kommersielle vilkår er den klart største gruppen av luftromsbrukere. Norge har et stort lufthavnnett som dekker hele landet. 43 av 48 lufthavner med ordinær rutetrafikk drives av Avinor AS. Et godt flytilbud er avgjørende for at folk skal kunne bo i hele landet og samtidig ha akseptabel tilgang til sykehus, offentlige myndigheter, større byer og regionsentra, samt andre viktige institusjoner og annen infrastruktur. Norges beliggenhet helt i utkanten av Europa, og utstrakt samkvem med andre land forutsetter også god tilgjengelighet med fly og et hensiktsmessig tilbud av flytransport til resten av verden.

I 2019 var Norge det landet i Europa med flest flypassasjerer til/fra og i landet, sett i forhold til befolkningens størrelse. En del av disse var turister og andre besøkende, men nordmenn er likevel blant de som reiser mest med fly. Lange avstander, krevende topografi, spredt bosetting, høy inntekt og en åpen økonomi er viktige årsaker til dette.

Luftfart er den av transportsektorene som er hardest rammet av covid-19 pandemien og smitteverntiltakene. Fra januar 2020 til januar 2021 falt antallet innenriks flybevegelser på Avinors lufthavner med 33 prosent, mens antallet flybevegelser til og fra utlandet falt med 81 prosent. Flytrafikken er fremdeles svært mye lavere enn den var før pandemien.

I tillegg til rutegående, kommersiell person- og godstransport, omfatter sivil luftfart også såkalt allmennflygning, eller GA ( General Aviation ). GA inkluderer både kommersielle og ikke-kommersielle luftfartsaktiviteter, herunder privat og kommersiell småflyvirksomhet, og luftsportsaktiviteter som benytter hangglider, paraglider, fallskjerm, modellfly osv. GA-miljøet mener begrensninger i tilgangen til luftrom er en av de største utfordringene for aktiviteten i dag. I regjeringens småflystrategi 4 , som ble lagt fram i 2017, går det fram at hobby- og fritidsflyging med småfly skal sikres tilgang til luftrom, men prioriteres lavere enn annen nyttetrafikk. Det fremgår også av småflystrategien at opprettelse av kontrollert luftrom ikke skal skje i større utstrekning enn nødvendig, og at det skal tas hensyn til småflyvirksomhet ved innføring av restriksjonsområder.

Prioriteringer mellom luftromsbrukerne er nærmere omtalt i kapittel 6.

4.3 Forsvaret som luftromsbruker

Forsvaret har ni oppgaver som er pålagt av Stortinget og uttrykt i langtidsplanen for Forsvaret. Alle disse oppgavene kan ha en luftromsdimensjon i seg, enten det er i fred, krise eller krig. Det er oppgavene om å sikre troverdig avskrekking og forsvar innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar, å avverge og håndtere sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, og å legge til rette for alliert engasjement, som er de mest krevende knyttet til luftromsmyndighet og -forvaltning.

I realiteten betyr disse oppgavene at Forsvaret skal evne å fly luftfartøy for nasjonale oppdrag i luftrom i den til enhver tid gjeldende sivile luftromsorganiseringen i fred, krise og krig, samt føre allierte luftoperative forsterkninger gjennom nasjonalt luftrom under tilsvarende forutsetninger.

Utviklingen av luftmilitær krigføring er preget av stadig større bruk av sensorer, elektromagnetiske spekter og mer presis våpenvirkning med lengre rekkevidde. Samlet medfører dette større behov for luftrom. Et sikkerhetspolitisk trekk er at det med større anvendelse av luftrommet og større fokus på å nå målsetninger uten å eskalere til en konflikt, stilles større krav til overvåkning av statens luftrom og til identifisering av aktivitet i luftrommet.

Det nordiske forsvarssamarbeidet (NORDEFCO) har i senere tid hatt stor suksess med fellesbruk av luftrommet på tvers av landegrensene, og det er en økende etterspørsel fra andre nasjoner om å delta i øvelser som foregår i NORDEFCO-luftrom. EU ser på dette luftromssamarbeidet som et godt eksempel på hvordan operasjoner på tvers av landegrenser kan etableres. Framtidige behov i for eksempel Nordsjøen/Skagerak vil kunnes skape potensiale for nye områder for å etablere luftoperativt samarbeid. Nye nasjoner for denne type samarbeid vil i tillegg til Island, Norge, Sverige, Finland og Danmark, være Tyskland, Nederland og Storbritannia.

For å sikre Forsvarets interesser i framtiden, og sikre nødvendig handlingsrom for å gjennomføre luftoperasjoner i alle faser på konfliktskalaen, må Forsvaret være i stand til å:

  • Etablere evne til å kunne overta nasjonal kontroll av luftrom i en sektor i et begrenset tidsrom.
  • Sikre en nasjonal evne til militær luftromskontroll, inkludert en tilstrekkelig evne til luftovervåking.
  • Ha kompetanse på militære luftoperasjoner i sin helhet.
  • Ha garantert kort responstid på tilpassede tjenester.
  • Ha robust Communication, Navigation and Surveillanse (CNS) og sikker kommunikasjonsinfrastruktur.
  • Gi overvåknings- og flysikringstjenester til sivil lufttrafikk.

Forsvaret er en av flere statlige luftromsbrukere, men skiller seg ut ved å ha egen luftfartsmyndighetsrolle som er spesielt inngripende overfor øvrige brukere i krise og krig.

Foto av en drone.

Foto: WeiseMaxHelloween

4.4 Droner og integrering av droner i luftrommet

Når vi i dette dokumentet benytter begrepet droner, omfatter det både UAS ( Unmanned Aerial System ), UAV ( Unmanned Aerial Vehicle ) og RPAS ( Remotely Piloted Aircraft System ) med flere.

Fellesnevneren er at droner kan defineres som ubemannede luftfartøy som består av ulike komponenter, både på bakken og i luften. Droner representerer en risiko for øvrige luftromsbrukere og kan, med varierende grad av autonomitet, kontrolleres fra bakken for å redusere denne risikoen.

Droner representerer en ny, viktig og sammensatt gruppe av luftfartøy i norsk luftrom. De åpner opp muligheten for nye former for luftromsoperasjoner og langt flere aktører innen luftfart, og kan for en rekke operasjoner som utføres i dag gi gevinster innen sikkerhet, miljø- og kostnadseffektivitet sammenlignet med bemannet luftfart. Det er per høsten 2020 over 5000 registrerte droneoperatører i Norge, og flere hundretusen nordmenn eier én eller flere droner. De siste årene har vi sett en sterk økning i antallet droneoperatører, og det er ventet at denne trenden vil fortsette.

Regjeringen la i 2018 fram Norges første dronestrategi 5 . Strategien skisserer hoved-utfordringene knyttet til bruk av droner, og skal bidra til at utviklingen i den norske dronevirksomheten skjer på en markedsdrevet og samfunnstjenlig måte. Strategien fokuserer kun på droner som nyttes til alminnelig sivil bruk og til offentligrettslige sivile formål.

Forsvaret benytter droner i flere sammenhenger og størrelser, alt fra stridstekniske droner med vekt på knapt 20 gram (10 cm lengde) og opp til strategiske droner som veier 6–7 tonn og er på størrelse med store passasjerfly. Forsvaret har i perioden 2022–2026 planlagt å anskaffe et større antall droner fordelt på flere ulike klasser/typer. De største dronene ( Global Hawk ) skal kunne utplasseres til Norge i alliert kontekst for å operere ut fra dedikerte baser.

Utviklingen av droner har til nå ikke hatt et stort fokus på samhandling med eksisterende aktører i den tradisjonelle luftfarten, spesielt med tanke på utrustning for nødvendig navigasjon, kommunikasjon og overvåkning.

I tillegg er langt de fleste droner som i dag benyttes i luftrommet vesentlig mindre i størrelse enn tradisjonelle luftfartøy.

For å oppnå målsetningen om integrering av droner i luftrom som benyttes av bemannede luftfartøy, må det settes fokus på lover og bestemmelser som regulerer hele kjeden av ubemannet luftfart. Operatører av ubemannede systemer kan ikke forvente å kunne operere fritt sammen med bemannede flysystemer uten å oppfylle tilsvarende krav i hele denne kjeden.

I sum betyr dette at eksisterende sikkerhetsfunksjoner som luftfarten benytter i de ulike delene av luftrommet ikke er like effektive i møte med droneoperasjoner som for operasjoner med bemannede luftfartøy. På bakgrunn av dette, slår norske bestemmelser fast at luftfartøy som ikke har fører om bord skal vike for andre luftfartøy, jf. § 49 i forskrift av 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører om bord mv.

Ubemannet luftfart får dermed som hovedregel ikke samme prioritet på luftromstilgang som bemannet luftfart i dagens system, jf kapittel 6. Denne utfordringen må løses før man kan hente ut potensialet knyttet til bruk av droner i norsk luftrom. Bl.a. derfor foregår det i disse dager utvikling av en ny type tjeneste som retter seg spesifikt mot droner, Unmanned Traffic Management (UTM). UTM skal bidra til at droner lettere kan gis tilgang til luftrom og bedre integreres i luftfartens eksisterende systemer. I Norge skal Avinor Flysikring i løpet av 2021 etter planen rulle ut et UTM-system ved de største norske flyplassene. UTM-systemet vil forenkle – og på sikt kunne automatisere – prosessene knyttet til å be om tilgang på luftrom rundt disse lufthavnene.

På europeisk nivå har Europakommisjonen utarbeidet en forordning om et regulatorisk rammeverk for U-space . U-space har ingen rettslig definisjon, men omtales som et sett lufttrafikktjenester særlig innrettet mot droner som ytes på en automatisert måte gjennom et digitalt system i et gitt luftrom (« U-space airspace ») fastsatt av den enkelte stat på eget territorium. U-space-forordningen forventes tatt inn i norsk rett, og vil sette rammene for hvordan UTM-tjenester skal fungere og tilbys til brukerne. Reglene vil få virkning fra begynnelsen av 2023.

Utviklingen av UTM og U-Space vil kunne redusere utfordringene med bruken av droner i norsk luftrom og det er viktig å følge med på den teknologiske og regulatoriske utviklingen på dette området. Vi må samtidig av samme grunn forvente at velfungerende styringstjenester for droner vil medføre et vesentlig større volum av droneoperatører i norsk luftrom. Dette skaper ytterligere press på kapasiteten i luftrommet, som i sin tur krever klare føringer på prioritering av luftromstilgang.

Et stort og uavklart spørsmål i forbindelse med etablering av UTM er hvordan tjenesteyting i ikke-kontrollert luftrom skal håndteres. I dag eksisterer det ikke noen form for kontrolltjenester i dette luftrommet. Aktiviteter som innebærer risiko eller krever atskillelse skjer innenfor aktiverte fare- og restriksjonsområder. Bemannet luftfart i denne typen luftrom opererer i tråd med standarder og anbefalte retningslinjer bestemt av ICAO/EU, herunder etablerte vikepliktsregler. For denne typen luftfart finnes det sikkerhetsnett som konseptet «Se-og-bli-sett»-prinsippet om å bekjentgjøre egen posisjon og intensjoner ved hjelp av VHF-radio og bruk av antikollisjonssystemer og radartransponder. Ikke-kontrollert luftrom kan i dag benyttes fritt av alle aktører innen bemannet luftfart. Dersom UTM skal omfatte denne delen av luftrommet, vil det kunne bety et betydelig ekstra utstyrskrav som må pålegges bemannet luftfart for å sikre det nødvendige samspillet mellom de ulike luftromsbrukerne. I ytterste konsekvens vil dette bety at regelverket må endres slik at brukere må gis positiv tilgang til ikke-kontrollert luftrom i strid med retten til fri ferdsel.

4.5 Nye flytyper med lave eller ingen utslipp

I Klimaplanen for 2021–2030 6 går det fram at regjeringen ønsker å bidra til rask innfasing av fly med lave eller ingen utslipp i norsk luftfart.

Ved innfasing av nye flytyper, f.eks. elektrifiserte eller hydrogendrevne fly, må konsekvensene for alle deler av luftfartssystemet utredes og løses. Dette inkluderer konsekvenser for infrastrukturen på bakken, flyenes operasjoner, personell og bruken av luftrommet. Vurderingene så langt er at disse flyene ikke skaper spesielle utfordringer for bruken av luftrommet. Det forventes at trafikkregulering og separasjon i forhold til øvrig trafikk ivaretas av eksisterende prosedyrer. I en innfasingsperiode er det aktuelt å avsette luftrom til testing av lav- og nullutslippsfly fly.

Ved å gjennomføre løpende konsekvensanalyser vil en kunne avdekke både sikkerhetsmessige, operasjonelle og kommersielle utfordringer og muligheter utviklingen representerer.

4.6 Strategi

Regjeringen vil:

  • Gjennomgå beredskapstiltak og beredskapsavtaler slik at Forsvaret får nødvendig tjenesteyting for militære beredskapsformål i fred, krise og krig.

Fotnoter

6.

Klimaplan for 2021–2030. Meld. St. 13 (2020–2021). www.regjeringen.no/no/aktuelt/heilskapeleg-plan-for-a-na-klimamalet/id2827600/
Til dokumentets forside