Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 14 (2012–2013)

Kompetanse for en ny tid

Til innholdsfortegnelse

7 Forsvarssektorens personellordninger

Forsvarssektoren skal være en attraktiv og trygg arbeidsplass hvor de ansatte opplever å ha forutsigbare karriereløp og muligheter for faglig utvikling. God forvaltning og utvikling av menneskene i organisasjonen krever et tydelig og forutsigbart rammeverk. I forsvarssektoren utgjør dette i sum det som omtales som sektorens personellordninger. Dagens personellordninger består av et komplekst og fragmentert rammeverk med tilhørende variasjoner i praksis. Det er et handlingsrom innenfor dagens ordninger til å videreutvikle disse for å imøtekomme en del av fremtidens utfordringer. Samtidig er det behov for en utredning med forslag til et rammeverk for fremtidige personellordninger, herunder befalsordningen. Målsettingen er å få en mer helhetlig sammenheng mellom personellordningene. Det kan bidra til effektiv bevegelse av kompetanse, innad og på tvers av personellkategoriene. Forsvarssektorens kompetansebehov skal være styrende, samtidig som den enkeltes kompetanse og potensiale blir ivaretatt. Det er videre behov for å møte sektorens behov for spesialistkompetanse og fleksibilitet. Arbeidet med befalsordningen må derfor inkludere både videreutvikling av gjeldende befalsordning med yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal, og en modell basert på et spesialistkorps som også inkluderer vervede mannskaper. Arbeidet vil ta utgangspunkt i de mål og retninger som denne meldingen gir.

I henhold til innstillingen fra utenriks- og forsvarskomiteen, Innst. 388 S (2011–2012), er det i dette kapittelet foretatt en gjennomgang av de ulike personellordningene, samt en beskrivelse av hvordan personellet forvaltes. Kapittelet gir videre premisser for og en vurdering av hvordan ordningene kan videreutvikles.

7.1 Lover og retningslinjer innenfor personell- og kompetanseområdet

Regler og retningslinjer som berører forsvarssektorens personellordninger er vedtatt på ulike nivå og forvaltes av ulike departement. Forsvarssektoren følger i utgangspunktet sentrale lover og regler for forvaltning av personell, men på bakgrunn av sektorens særlige behov er det utviklet egne rammeverk for personellkategoriene i forsvarssektoren. Dette har sin begrunnelse både i sektorens ansvar for å forvalte og utvikle Forsvaret og den fagmilitære profesjon, og i de plikter som pålegges militært personell i forbindelse med deres profesjonsutøvelse.

Arbeidsdepartementet har ansvaret for politikk og forvaltning av lover knyttet til arbeidsmarked, arbeidsmiljø, pensjoner og velferd. Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) ivaretar statens sentrale arbeidsgiverfunksjon, og forvalter lover på det statlige arbeidsrettslige feltet, herunder tjenestemannsloven. Tjenestemannsloven gjelder for de fleste arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste, og gjelder med nærmere begrensninger for personell i forsvarssektoren. FAD forvalter også Statens personalhåndbok og sentralt inngåtte tariffavtaler.

Forsvarsdepartementet forvalter lover som er vedtatt med bakgrunn i Forsvarets særlige behov innenfor personellområdet, herunder lov om Heimevernet, lov om verneplikt, lov om militær disiplinærmyndighet og lov om forsvarspersonell. Forsvarspersonelloven gjelder i utgangspunktet for tilsatt militært personell i forsvarssektoren. Deler av loven gjelder også visse grupper sivilt personell. Befalsordningen for Forsvaret fastsettes av Kongen med Stortingets samtykke. Befalsordningen gjelder for forsvarssektorens befal. Sammen med reglene i forsvarspersonelloven begrenser befalsordningen tjenestemannslovens virkeområde for befal.

Forsvarsdepartementet fastsetter mål, oppdrag, føringer, rammer og retningslinjer for forsvarssektoren innenfor HR-området. Til etatene gjøres dette hovedsakelig gjennom iverksettings-/tildelingsbrev og instrukser. Forsvarsdepartementet er gitt myndighet til å utforme nødvendige tilpasninger og regelverk til befalsordningen i Stortingets vedtak av 24. mars 1996, jf. Innst. S nr. 198 (1995–1996) til St.prp. nr. 38 (1995–1996). På bakgrunn av departementets fagansvar har departementet også inngått blant annet verkstedoverenskomsten for Forsvaret, særavtale om økonomiske vilkår for personell som tjenestegjør ved stasjoner og NATO-staber i utlandet og særavtale for tjenestegjøring i internasjonale operasjoner.

Virksomhetene i forsvarssektoren følger i hovedsak Statens personalhåndbok og interne personalreglement. I tillegg er gjeldende befalsordning og Forsvarets personellhåndbok sentrale styrende dokumenter.

7.2 Forvaltning av personell – dagens personellordninger

7.2.1 Personellkategorier

Forsvarssektorens menneskelige ressurser forvaltes av ulike forvaltningsregimer, avhengig av personellkategori. Det som prinsipielt skiller personellkategoriene er tilsettingsforhold og funksjon i organisasjonen. Personellkategoriene i forsvarssektoren er i hovedsak befal (yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal), vervede mannskaper (grenaderer og matroser), og sivilt tilsatt personell (fast og midlertidig tilsatte tjenestemenn, åremålstilsatte og overenskomstlønnede). I tillegg inngår lærlinger, reservepersonell og vernepliktige i sektorens kompetansebeholdning. Det finnes således et mangfold av ordninger for personell i sektoren, men overordnet kan disse deles i to: befalsordningen og ordninger for forvaltning av øvrig personell. Den vesentligste forskjellen er at befal på alle nivåer tilsettes i en militær grad i en forsvarsgren og disponeres i stilling etter søknad gjennom en i hovedsak sentralt styrt prosess. Øvrige personellkategorier tilsettes i stilling og forvaltes lokalt i den enkelte enhet.

7.2.2 Forvaltning av befal

7.2.2.1 Gjeldende befalsordning

Rammen for forvaltning av befal er lagt gjennom forsvarspersonelloven, den til enhver tid gjeldende befalsordning og departementets nærmere tilpasninger og regelverk. Formålet med loven er å legge til rette for en hensiktsmessig anvendelse av Forsvarets personellressurser for å sikre gjennomføringen av Forsvarets oppgaver nasjonalt og internasjonalt. Befalsordningen og dens innretning må sees i sammenheng med de særlige rettigheter og plikter som knytter seg til det å være militær profesjonsutøver.

Figur 7.1 Fordeling av personellkategorier i Forsvaret per 31.12.2011

Figur 7.1 Fordeling av personellkategorier i Forsvaret per 31.12.2011

7.2.2.2 Yrkesbefal

Yrkesbefal tilsettes, i likhet med avdelingsbefal og kontraktsbefal, på de vilkår som er fastsatt i tjenestemannsloven og med de avvik som følger av forsvarspersonelloven, befalsordningen og utfyllende regler gitt av Forsvarsdepartementet. Loven fastsetter at Forsvarsdepartementet forvalter hvem som skal tilsette alle kategorier befal, og fremgangsmåten ved tilsetting. Yrkesbefal tilsettes i militær grad og forsvarsgren, og blir disponert i stilling. Fast tilsetting som yrkesbefal skjer i hovedsak etter endt og bestått utdanning, herunder krigsskole eller tilsvarende, som kvalifiserer til slik tilsetting. Yrkestilsetting kan også gis etter søknad for personell med relevant kompetanse for Forsvarets langsiktige behov. Yrkesbefal bekler primært stillinger fra løytnantsnivå og høyere, men kan også inneha stillinger på lavere nivå for å bygge opp kompetanse. Opprykk i grad skjer i henhold til avansementsordningen. Yrkesbefal plikter å la seg disponere etter disponeringsordningen. Aldersgrensen for yrkesbefal er 60 år.

Boks 7.1 Befalsordningen

Gjeldende befalsordning trådte i kraft 1. september 1998, og har sin bakgrunn i enstemmig vedtak i Stortinget 24. mars 1996, jf. Innst. S nr. 198 (1995–1996) til St.prp. nr. 38 (1995–1996) om ny befalsordning i Forsvaret. Målsettingen var en befalsordning som tilfredsstilte fremtidens krav til en samordnet og fleksibel personellforvaltning, og som ga Forsvaret større muligheter til å forenkle forvaltningen, skape mer fleksibilitet og bedre kontinuitet i stilling. Ordningen videreførte tidligere befalsordnings inndeling i en utdanningsordning, en avansementsordning og en disponeringsordning.

Befalsordningen har senere blitt justert flere ganger. En rekke av justeringene ble fastsatt i St.prp. nr. 42 (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004). De viktigste endringene var innføring av avdelingsbefal som ny befalskategori samt beordringsplikt til internasjonale operasjoner for alt befal. Med lovforslaget i Ot.prp. nr. 60 (2003–2004), jf. Innst. O. nr. 94 (2003–2004) fulgte Forsvarsdepartementet opp forslagene i St.prp. nr. 42 (2003–2004) som krevde endring i eksisterende lover og nye lovhjemler. Enkelte av Forsvarets personellrelaterte lover ble samlet i en ny lov om personell i Forsvaret. I tillegg er det blant annet i St.prp. nr. 48 (2007–2008), jf. Innst. S. nr. 318 (2007–2008), og Prop. 1 S (2009–2010), jf. Innst. 7 S (2009–2010), gjort mindre endringer i disponeringsordningen og avansementsordningen.

Befalsordningen består av en utdanningsordning, en avansementsordning og en disponeringsordning. I tillegg regulerer befalsordningen, sammen med forsvarspersonelloven, inndelingen i befalskategorier, herunder yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal.

  • Utdanningsordningen regulerer befalets utdanning fra befalsskole/befalskurs via krigsskole/tilsvarende sivil utdanning til stabsskole/tilsvarende sivil utdanning.

  • Avansementsordningen regulerer personellets opprykk ved fast disponering i stilling med høyere grad. Ordningen er todelt og består av normalopprykk for alle skikkede til løytnant etter en årsstige fastsatt av departementet samt opprykk til høyere grad etter søknad mot stilling med høyere grad.

  • Disponeringsordningen regulerer de overordnende rammer for hvordan befal disponeres. Ordningen er tilnærmet lik for alle gradsnivåer og befalskategorier, men befal opp til og med løytnant kan ha et større innslag av beordring. I hovedsak er det Forsvarets behov, den enkeltes realkompetanse og hensynet til kompetanseutvikling som er styrende for disponeringsordningen. Yrkesbefal og avdelingsbefal plikter å la seg disponere til stilling i Norge og i utlandet. Alle kategorier befal kan disponeres til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner. Likeledes plikter alle kategorier befal å rette seg etter de krav til endringer i tjenesten og forflytninger som måtte bli nødvendig på grunn av organisasjonsendringer i Forsvaret. Disponeringsplikten er lovfestet i forsvarspersonelloven.

Forsvarsdepartementet er gjennom forsvarspersonelloven og Stortingets vedtak av 24. mars 1996, jf. Innst. S nr. 198 (1995–1996), jf. St.prp. nr. 38 (1995–1996) om ny befalsordning i Forsvaret, gitt myndighet til å utforme nødvendige tilpasninger og regelverk til befalsordningen.

7.2.2.3 Avdelingsbefal

Avdelingsbefal er befal som er gitt fast tilsetting i Forsvaret frem til fylte 35 år. Forsvaret kan ved behov forlenge tilsettingsperioden med inntil 3 år. Kategorien avdelingsbefal ble innført i 2005 som et svar på skjev alderssammensetning av befalskorpset, behov for dybdekompetanse og økt erfaringsnivå hos befal på lavere nivå i Forsvaret, og behov for yngre befal til styrkeproduksjon, beredskap og operasjoner. Avdelingsbefal skal besette stillinger som krever kontinuitet, høyt erfaringsnivå og ekspertise på spesielle fagområder. Avdelingsbefal tilsettes av forsvarssjefen, eller av den han har gitt slik myndighet til, i militær grad og forsvarsgren, og blir disponert i stilling. Avdelingsbefal gis under tilsettingsforholdet samme rettigheter og plikter som yrkesbefal, med de tilpasninger som følger av egenarten ved tjenesten som avdelingsbefal. Avdelingsbefal plikter å la seg disponere etter disponeringsordningen. Disponering av avdelingsbefal skjer normalt etter søknad, men med en større grad av beordring enn for yrkesbefal. Utdanningsnivå og utdanningstype kan variere hos avdelingsbefal, eksempelvis sivil bachelorgrad eller spesialisert militær utdanning. Avdelingsbefal med relevant kompetanse for Forsvarets langsiktige behov kan etter søknad tilsettes som yrkesbefal.

7.2.2.4 Kontraktsbefal

Kontraktsbefal er midlertidig tilsatt befal knyttet til stilling i Forsvaret. Befalsordningen av 1966 har vært retningsgivende for dagens forvaltning av kontraktsbefal, med de tilpasninger som fremgår av senere ordninger og forsvarspersonelloven. Lengden på tilsettingen av kontraktsbefal kan variere, og relatere seg til internasjonale operasjoner, prosjekter, vikariater med videre. Forsvarsdepartementet gir nærmere regler om varighet og muligheter til å fornye tilsettingsforholdet. Siden kontraktsbefal er midlertidige tjenestemenn reguleres deres tilsettingsforhold i hovedsak av tjenestemannsloven, med de begrensninger som er gitt i forsvarspersonelloven, befalsordningen og Forsvarsdepartementets utfyllende regler. Kontraktsbefal tilsettes også i åremålsstillinger. Kontraktsbefal plikter ikke å la seg disponere til stilling i Norge og i utlandet, men kan disponeres til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner. Antall kontraktsbefal er redusert siden innføring av avdelingsbefal.

7.2.3 Forvaltning av vervede mannskaper

Med vervede mannskaper menes tilsatt militært personell som ikke er befal. Ordningen med vervede mannskaper, herunder grenaderer og matroser, ble innført på 1960-tallet. Bakgrunnen var kommende reduksjon i antall førstegangstjenestegjørende og innfasing av moderne materiell med økt krav til personellet. De vervede skulle benyttes i nøkkelfunksjoner som tidligere var dekket av vernepliktige mannskaper. I dag er vervede mannskaper uunnværlige for innsatsforsvarets operasjonsmønster og høyteknologisk materiell- og våpensystemer. Vervede mannskaper tilsettes på de vilkår som er fastsatt i tjenestemannsloven, med de begrensninger som følger av forsvarspersonelloven og utfyllende regler gitt av Forsvarsdepartementet. Forskriften til tjenestemannsloven fastsetter at åremålstilsetting kan benyttes for vervede mannskaper. Forsvarsdepartementet forvalter ordningen med vervede mannskaper. Normalt tilsettes vervede mannskaper etter gjennomført førstegangstjeneste på åremålskontrakt på 3 år, som kan fornyes med 3 år inntil 2 ganger (totalt 9 års tjeneste). Vervede mannskaper kan også tilsettes som midlertidige tjenestemenn etter de alminnelige regler om midlertidig tilsetting i tjenestemannsloven. I likhet med befal, plikter vervede mannskaper å rette seg etter de krav til endringer i tjenesten og forflytninger som måtte bli nødvendige på grunn av organisasjonsendringer i Forsvaret. De kan disponeres til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner basert på frivillighet. Som en del av omstillingen fra et mobiliseringsforsvar til et innsatsforsvar, har vervede fått en viktigere rolle. Vervede mannskaper besitter i dag en lang rekke funksjoner i operative enheter, følgelig har også antallet vervede mannskaper økt betydelig.

7.2.4 Forvaltning av sivilt personell

Sivilt personell i forsvarssektoren kan i hovedsak inndeles i fast og midlertidig tilsatte tjenestemenn, åremålstilsatte og overenskomstlønnet personell. Åremålstilsatte tilsettes for en begrenset tid på kontrakt. Overenskomstlønnet personell er arbeidstakere som får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i «Verkstedoverenskomsten i Forsvaret». Sivilt personell kan normalt tilsettes i organisasjonen uten behov for tilleggsutdanning fra forsvarssektoren. De representerer også normalt kontinuitet i tyngre fagmiljøer og stabsfunksjoner. Sivile ivaretas av en rekke sentrale lover med forskrifter, som forvaltes av flere ulike departement. For å møte Forsvarets behov for personell til internasjonale operasjoner, åpner også forsvarspersonelloven for at bestemte kategorier tilsatt sivilt personell kan disponeres til tjenestegjøring på linje med militære.

7.2.5 Lærlinger

Lærlinger er de som har skrevet en lærekontrakt med sikte på fagprøve eller svenneprøve i fag som har læretid. Dagens ordning for lærlinger ble innført i tilknytning til Reform 94. Forsvaret er Norges største lærlingebedrift med mer enn 500 lærlinger fordelt på 30 fagområder i alle forsvarsgrener. Det er primært tre former for lærlingordninger i forsvarssektoren: lærling med førstegangstjeneste, lærling med befalsutdanning og sivile lærlinger. Lærlinger med førstegangstjeneste avtjener førstegangstjenesten over to år og har samtidig en lærekontrakt med Forsvaret. Lærlinger med befalsutdanning kombinerer læretiden med befalsutdanning. Sivile lærlinger avtjener i hovedsak læretiden ved Forsvarets verksteder. Lærlinger i forsvarssektoren forvaltes gjennom opplæringslova med forskrifter, Særavtale om lønns- og arbeidsvilkår for lærlinger og lærekandidater i staten samt interne regelverk. Fagene følger nasjonal læreplan. I tillegg har de enkelte verkstedene i Forsvaret en intern plan for opplæring av lærlinger.

7.2.6 Vernepliktige

Verneplikten ble innført i 1814, og ble gjort gjeldende for alle menn i 1897. Verneplikten er en viktig rekruteringskilde, og skal sikre Forsvaret stabil tilførsel av godt egnet personell og bidra til Forsvarets operative evne. Norske mannlige statsborgere er etter utskrivning, det vil si etter klassifisering som tjenestedyktige, vernepliktige fra 1. januar i det år de fyller 19 til utgangen av det år de fyller 44. Verneplikten innebærer dermed at alle skikkede norske mannlige statsborgere skal stå til disposisjon for nasjonen i totalt 25 år. En norsk mannlig statsborger som også er borger av et annet land, er vernepliktig i Norge så lenge han er bosatt i landet og avtale med det andre landet ikke er til hinder for verneplikt. Vernepliktiges tjeneste i fred omfatter ordinær tjeneste (førstegangstjeneste og repetisjonstjeneste) samt ekstraordinær tjeneste (særlige øvelser, ekstraordinært vakthold og beredskapstjeneste).

Vernepliktige og frivillige med sivil utdanning av relevans for Forsvarets behov på mastergradsnivå eller høyere, kan gjøre tjeneste som vernepliktig akademisk befal (VAB). VAB skal dekke funksjoner i samsvar med den kompetansen de har tilegnet seg i det sivile utdanningssystemet.

7.2.7 Reservepersonell

Reservepersonell er militært personell som ikke er stadig tjenestegjørende i Forsvaret. Dette omfatter i hovedsak vernepliktige mannskaper, utskrevet befal og vernepliktig befal i forsvarsgrenene samt mannskaper og befal i Heimevernet.

Utskrevet befal utdannes normalt til befal under førstegangstjenesten ved kurs. De er vernepliktige til utgangen av 44 år, med mindre krigsforsterkning må settes opp og verneplikten forlenges til utgangen av 55 år. Med vernepliktig befal menes etatsutdannet befal som ikke tilsettes som yrkesbefal, og utskrevet befal som gjør tjeneste som befal i ett år eller mer etter førstegangstjenesten. Vernepliktig befal er vernepliktige til utgangen av 55 år.

Kvinnelig militært personell med status som utskrevet befal er tjenestepliktig til utgangen av 44 år, mens kvinnelig militært personell med status som vernepliktig befal er tjenestepliktig til utgangen av 55 år.

Heimevernet rekrutteres av pliktige og frivillige. Alle vernepliktige som ikke forutsettes kalt inn til annen militærtjeneste (hverken i fred, ved styrkeoppbygging eller i en viss tid etter styrkeoppbygging), har plikt til å gjøre tjeneste i Heimevernet. Tilsvarende gjelder personer som er fritatt for verneplikt til og med det år de fyller 55, så sant de er kjent dyktige for heimevernstjeneste og ikke er unntatt verneplikt på grunn av statsborgerlig forhold. I krig har også menn under vernepliktig alder tjenesteplikt i Heimevernet fra og med den dag de fyller 18 år, så sant de er kjent dyktige for heimevernstjeneste og ikke er unntatt på grunn av statsborgerlige forhold. Både menn og kvinner som har fylt 16 år, kan antas som frivillige i Heimevernet. Heimevernet utdanner selv befal gjennom kurs av kortere varighet, og er avhengig av å få tilført reservebefal og reservemannskaper fra forsvarsgrenene.

Reservepersonell innehar verdifull militær og sivil kompetanse. De utgjør en viktig ressurs for styrking av de stående avdelingene ved krisehåndtering, for beredskap og for internasjonale operasjoner.

7.3 Premisser for utvikling av personellordningene

7.3.1 Krav til fremtidens ordninger

Personellordningene legger rammene for den praktiske forvaltingen og utviklingen av sektorens personell. Det kan være utfordrende å skille mellom hva som faktisk er konsekvenser av vedtatte ordninger, og hva som er utviklet praksis. Basert på gjennomgangen i meldingens øvrige kapitler, er følgende seks forhold essensielle for å ivareta en videre utvikling mot en helhetlig personellordning som omfatter alle kategorier av personell:

  • Ordningene må legge til rette for helhetlig styring og fleksibel anvendelse av kompetansebeholdningen i hele sektoren. Ordningene må være fleksible nok til å kunne favne hele sektoren. Samtidig må ordningene bidra til å ivareta særegenhetene i de ulike etatene og i særdeleshet den militære profesjon.

  • Ordningene må legge til rette for å tiltrekke, rekruttere og utnytte et mangfold samt toveis kompetanseflyt mot resten av samfunnet, både gjennom nyrekruttering og re-rekruttering inn på midlere og høyere nivåer i organisasjonen. Kompetansebehov og kompetansekrav skal være styrende. Praktiseringen må verdsette og vekte mangfold og samlet teamkompetanse samt kompetanse og erfaring ervervet både utenfor og innenfor sektoren.

  • Ordningene må legge til rette for behovsrettet kompetanseutvikling. Et stadig større behov for spesialisert kompetanse stiller nye krav til sektorens kompetanseutviklingsprosesser. For en kompetanseorganisasjon er prinsippet om livslang læring grunnleggende. Dette innebærer blant annet at kompetanseutvikling ikke bare er formell utdanning, men i større grad en systematisert medarbeiderutviklingsprosess i en konkret stilling og funksjon.

  • Ordningene må i sum ivareta behovet for å beholde personell. Ordningene må i større grad åpne for å utvikle karriereplaner og karriereløp basert på virksomhetens behov som derigjennom gir den ansatte forutsigbarhet og utviklingsmuligheter.

  • Ordningene må være fleksible nok til å sikre en balansert personellstruktur over tid. Det vil være avgjørende at ordningene bidrar til å utvikle de ansattes kompetanse i tråd med organisasjonens faktiske kompetansebehov.

  • Legge grunnlaget for en mer effektiv ressursutnyttelse totalt sett. Bedre ressursutnyttelse oppnås dels gjennom effektiv forvaltning og dels gjennom målrettet styring av den enkeltes kompetanse.

Figur 7.2 Støymåling: Militær aktivitet kan gi støybelastning i nærmiljøet. FFI kartlegger støy fra ulike våpentyper og kjøretøy, under varierende værforhold og årstider.

Figur 7.2 Støymåling: Militær aktivitet kan gi støybelastning i nærmiljøet. FFI kartlegger støy fra ulike våpentyper og kjøretøy, under varierende værforhold og årstider.

Foto: FFI

7.3.2 Kompetanse som den styrende faktor

Et rammeverk for fremtidige personellordninger skal bidra til mer effektiv utnyttelse av kompetanse, innad og på tvers av personellkategoriene. Videre er kravet til fleksibilitet og åpenhet mot samfunnet et viktig premiss for å sikre at forsvarssektoren får dekket behovet for bredde- og dybdekompetanse. Sektorens virksomheter er avhengig av kompetanse som utvikles både i det militære og det sivile utdanningssystemet. Den enkeltes realkompetanse må være avgjørende, det vil si den enkeltes utdanning, opparbeidet erfaring, dyktighet og personlige egenskaper.

Forsvarssektoren anvender befalets kompetanse dels i stillinger som bare kan innehas av personer med militær utdanning og dels i stillinger som kan innehas av de som har enten militær eller sivil utdanningsbakgrunn. Militær utdanningsbakgrunn er en forutsetning for å bekle stillinger i den operative struktur samt en rekke stillinger innenfor ledelse, styring og planlegging. Slik utdanning kan være fra Forsvarets utdanningsinstitusjoner eller sivil utdanningsinstitusjon med militær tilleggsutdanning.

Sivilt tilsatt personell med sivil utdanningsbakgrunn har som gruppe mindre forutsigbare karriereløp. Sektoren har heller ikke i like stort omfang investert i sivile medarbeidere gjennom utviklings- og karriereplaner. Tradisjonelt har militære hatt en mer forutsigbar karriereutvikling. For begge personellkategoriene er det imidlertid nødvendig å utvikle karriereutviklingsmuligheter, tydelige og strukturerte incentivordninger og karriereskiftordninger.

I en moderne kompetanseorganisasjon foregår primært kompetanseutviklingen gjennom anvendelse i praksis, ved etablerte systemer og rutiner for løpende tilbakemeldinger, evalueringer og læring for individer og team. I denne meldingen tas det til orde for å etablere et rammeverk for fremtidige personellordninger for alt personell i forsvarssektoren, hvor kompetanse, uavhengig av hvor den er utviklet, skal være styrende for å understøtte innsatsforsvarets behov. Forsvarssektorens virksomheter har mye til felles som skiller dem fra andre offentlige virksomheter. Det er derfor nødvendig å videreutvikle det som skal være felles, for eksempel HEL-programmet (holdninger, etikk og ledelse), verdigrunnlag og forventninger til ledere.

7.4 Vurdering av personellordningene

7.4.1 Befalsordningen

Den militære profesjonen er grunnleggende for forsvarssektorens virksomhet. Utvikling og forvaltning av militære profesjonsutøvere står derfor sentralt i sektorens virke. Det overordnede formålet med befalsordningen er å sikre nødvendige rammebetingelser for å utvikle godt kvalifiserte profesjonsutøvere som dekker sektorens behov. Befalsordningen må også ses i sammenheng med den militære yrkesgruppens spesielle stilling i samfunnet, og ikke minst de plikter yrkesgruppen er underlagt. Befal skal bidra til å forsvare og håndheve norsk suverenitet og territoriell integritet. Som tilsatt i Forsvaret skal de utøve norsk myndighet og bidra til å forebygge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser. I tillegg skal de bidra til nasjonal og internasjonal fred og sikkerhet. Befalsordningen må derfor balansere hensynet mellom det å gi forsvarssektoren virkemidler for å forvalte og utvikle befal, og det å sikre det enkelte individ gode og forutsigbare rammebetingelser.

7.4.1.1 Overordnede utfordringer ved dagens befalsordning

Følgende utfordringer må vies særlig oppmerksomhet i arbeidet med en ny personellordning:

  • Beholde og utvikle militære fagspesialister. Innenfor dagens ordning og praksis er det på en del områder utfordrende å beholde personell med militær spesialistkompetanse. Avdelingsbefalsordningen har gitt positive effekter, og Forsvaret klarer nå å beholde personell på lavere nivå lengre enn tidligere, men likevel ikke så lenge som ønskelig. Utfordringer med å tilby en god lønnsutvikling, usikkerhet i forhold til videre karriereløp og manglende anerkjennelse synes å gå igjen som årsaksforklaringer til at enkelte slutter. Utfordringen varierer noe i de ulike forsvarsgrenene og virksomhetene som følge av praksis.

  • Jobbrotasjon og kontinuitet. I dag opplever deler av Forsvaret en for høy jobbrotasjon i befalskorpset. Dagens praktisering av disponeringsordningen, sett i sammenheng med at hurtige stillingsskift gir karrieremessig belønning, synes å være sentrale forklaringer til høy rotasjon. Økt deltakelse i internasjonale operasjoner har også drevet opp jobbrotasjonen blant annet på grunn av behovet for midlertidige fungeringer.

  • Standardiserte kriterier tar ikke tilstrekkelig hensyn til realkompetanse. Kravsetting til den enkelte stilling og kompetansevurdering av den enkelte kandidat foregår med relativt standardiserte vurderingskriterier, hvorav militært utdanningsnivå og tjenesteerfaring er viktige kriterier. Det bør legges økt vekt på den samlede realkompetansen den enkelte besitter, herunder erfaring og personlig egnethet.

  • Kompetanseutvikling. I dag er kompetanseutvikling i for stor grad fokusert på nivågivende utdanning, spesielt gjelder dette yrkesbefal. Det er også en utfordring å videreutvikle og systematisere kompetanseutvikling for avdelingsbefal på en god måte, både i lys av deres funksjon og potensialet for yrkestilsetting. Videre må kompetanseutvikling reflektere virksomhetens kompetansebehov.

  • Balansere kompetansebeholdningen over tid. For Forsvaret og forsvarssektoren knytter utfordringene seg primært til to forhold. For det første er behovet for militært personell i operative enheter større enn behovet for befal i stabsfunksjoner. For det andre vil det i perioder kunne være et for stort antall befal på høyere nivå i forhold til behov. Det avgjørende er at det finnes virkemidler og at disse kan brukes differensiert og målrettet for å ivareta den enkelte ansatte, for eksempel gjennom videreutdanning og karriereskiftsordninger.

  • Lønnsstruktur. Gjennom lønnsprosjektet i Forsvaret (2006-2007) oppnådde partene vesentlige forenklinger og tilpasninger i Forsvarets lønnssystemer. Det er potensiale for ytterligere forenklinger og tilpasninger for at lønnssystemet skal ivareta nye personell- og kompetanseutfordringer, gi et enklere avtaleregime, og ivareta etatens behov for å tiltrekke, utvikle og beholde dybdekompetanse innen ulike områder. Samtidig er det viktig å utnytte de mulighetene som ligger innenfor gjeldende rammer ved å videreutvikle praksis.

Dagens befalsordning gjenspeiles i hovedsak gjennom forsvarspersonelloven og en rekke stortingsdokumenter, og fremstår dels fragmentert og uoversiktlig. Det er samtidig utviklet variasjoner i praktiseringen av ordningen. Det eksisterer imidlertid et handlingsrom innenfor dagens befalsordning. Befalsordningen kan videreutvikles ved endring av praksis og/eller endringer i selve ordningen, for derigjennom å adressere og håndtere en rekke av de ovennevnte utfordringene. Likefullt bør det gjennomføres en utredning av hvordan Forsvaret sikrer seg spesialistkompetanse på en best mulig måte til fremtidens innsatsforsvar. En slik utredning må ses i sammenheng med forslag til et rammeverk for forsvarssektorens fremtidige personellordninger.

Figur 7.3 Faksimile fra Dagbladet Magasinet

Figur 7.3 Faksimile fra Dagbladet Magasinet

7.4.1.2 Utdanningssystemet

Forsvarets utdanningsordning er en del av befalsordningen. De ulike utdanningsnivåene er også knyttet til det sivile akkrediteringssystemet.

Akkreditering er et kvalitetssikringssystem som skal påse at den militære utdanningen holder et dokumenterbart kvalitativt nivå som tilfredsstiller lovpålagte krav beskrevet i Lov om universiteter og høyskoler. Den militære utdanningen skal samtidig ha en fagsammensetning som skal ivareta Forsvarets behov. Akkrediteringen gir større mulighet for samarbeid mellom Forsvarets utdanningsmiljøer om utdanning, forskning og utvikling. Akkreditert utdanning har også en statushevende side. Ikke minst for den yngre generasjon er studiepoeng og utdanningsnivåer av stor betydning for omdømme og attraktivitet. Den militære utdanningen er således også viktig i forhold til å rekruttere til den militære profesjonen.

Forsvarets interne utdanningsmiljø holder høy standard. Tilbakemeldinger fra Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) dokumenterer dette. De som har gjennomført utdanning i regi av Forsvaret, anser utdanningen som både relevant og personlig utviklende. I tillegg bekreftes kvaliteten gjennom dyktige befal som bemanner den operative struktur og bekler stillinger på høyere nivå innenfor ledelse, styring, planlegging og forvaltning.

I tillegg til det militære utdanningssystemet har en del befal skaffet seg sivil utdanning. Dette kan være en mer faglig spesialisert utdanning i stedet for krigsskole, for eksempel bachelorgrad innenfor tekniske fag eller forvaltningsområder. Befal som enten tilbys en slik utdanning eller som rekrutteres med en akademisk utdanning, gis en militær tilleggsutdanning med fokus på den militære profesjon. Dette kan være seg befalskurs for å bli avdelingsbefal og/eller et militært kvalifiseringskurs ved en krigsskole for å bli yrkestilsatt. Bruk av det sivile utdanningssystemet gir større fleksibilitet, både for å dekke kompetansegap og for å rekruttere personell med spesialkompetanse som Forsvaret ikke tilbyr. En slik ordning kompletterer det interne utdanningssystemet og har et potensiale for videreutvikling. Spesielt vil dette være aktuelt innenfor det mangfold av fagområder og spesialistretninger som fordres i en militær organisasjon, det være seg innenfor teknologi, IT, cyber og forvaltning.

En del befal gis også sivil tilleggsutdanning, gjerne en mastergrad, i stedet for stabs- og masterutdanning ved Forsvarets høgskole. Dette har økt i omfang de senere år og reflekterer Forsvarets behov for tyngre kompetanse i fagmiljøer og/eller til stillinger på høyere nivå. Utover dette benyttes utdannings- og opplæringsmiljøer i utlandet. Dette kan være alt fra funksjonell utdanning og opplæring i våpensystemer til militær utdanning på strategisk nivå. For funksjonell utdanning og opplæring kan dette skyldes at Norge ikke tilbyr denne kompetansebyggingen, eksempelvis pilotutdanning i USA. Når det gjelder strategisk militær utdanning, for eksempel ved militære høyskoler og universiteter, er dette en måte å kvalifisere militære ledere til å bekle nasjonale og internasjonale stillinger på høyere nivå. Det er avgjørende at dette ses som en del av en karriereplan for de Forsvaret ønsker å satse på, basert på strenge seleksjonskriterier.

Boks 7.2 Utdanningsordningen

Den militære utdanningsordningen er inndelt i tre nivåer:

  • grunnleggende befalsutdanning (GBU), befalsskole og befalskurs

  • grunnleggende offisersutdanning (GOU), krigsskole og tilsvarende med rett og plikt til yrkestilsetting

  • videregående offisersutdanning (VOU), stabsskole og tilsvarende.

Utdanningen på GOU- og VOU-nivå er akkreditert i høgskolesystemet gjennom Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) på henholdsvis bachelor- og masternivå. I Forsvaret er fem skoler akkreditert: Krigsskolen, Sjøkrigsskolen, Luftkrigsskolen, Forsvarets ingeniørhøyskole og Forsvarets høgskole.

Det er også mulig å gjennomføre sivil utdanning på bachelor- eller masternivå i stedet for GOU og VOU. For å få godkjent utdanningen som et militært utdanningsnivå, må en militær påbygging gjennomføres i Forsvaret.

Dagens utdanningsordning er blitt utviklet over mange år og har høy kvalitet. Forsvarets egen akkrediterte utdanning består i dag av flere fagmiljøer, basert på fem høyskoler. Forsvaret må se nærmere på tiltak som sikrer samarbeid og økt faglig robusthet innenfor de fagområder hvor etaten selv skal stå for utdanningen og ikke duplisere sivile utdanningstilbud.

Økt innslag av sivil kompetanse, flere avdelingsbefal og en bedre utnyttelse av det sivile utdanningssystemet kan bety at Forsvaret kan ha behov for å utdanne færre befal på bachelor- og masternivå gjennom det interne utdanningssystemet. Masterstudentene ved Forsvarets høgskole er i dag nær 40 år i gjennomsnitt. Den erfaringen de bringer inn i studiet er bra, men det er nødvendig å vurdere tiltak for å senke gjennomsnittsalderen.

Den interne forsvarsutdanningen må primært ivareta den militære profesjonens behov. Samtidig fordrer utøvelsen av den militære profesjon faglig kompetanse utover militærmakt. Dette kan blant annet være fag knyttet til ledelse, folkerett, beredskap, juridiske fagområder, teknologi, logistikk, ressursstyring og språk. I mange tilfeller integreres disse fagområdene i utdanningsprogrammene, og det kan være sterke faglige argumenter for synergieffekter. Dette betyr ikke at Forsvaret trenger interne lærekrefter på alle fagområder, dette kan løses gjennom samarbeid og allianser med sivile akademiske utdanningsinstitusjoner. Forsvarets lærekrefter bør prioriteres innenfor egne kjerneområder.

Det er behov for en gjennomgang av utdanningssystemet, både for å sikre en bedre ivaretakelse av de faktiske kompetansebehov, ivareta en bedre helhet i utdanningssystemet og finne fleksible og effektive løsninger gjennom økt bruk av sivile utdanningstilbud.

En gjennomgang av det militære utdanningssystem må gjøres i riktig rekkefølge. Utdanning er en konsekvens av organisasjonens behov. Det er derfor viktig å få avklart Forsvarets kompetansebehov gjennom faktabaserte analyser og de endringer i kompetansebehov som vil genereres som følge av endringer i personellordningene. Forsvaret har i perioder, som følge av årsverksutfordringer, hatt en underproduksjon av befal. Kompetanseproduksjonen blir sårbar om denne ikke reflekterer det faktiske behov. Det må også åpnes for at utdanningssystemet i større grad kan utnyttes på tvers av personellkategorier og sektorens ulike virksomheter. I tillegg må behovet for formell utdanning balanseres i forhold til kompetansebygging gjennom medarbeiderutvikling samt trening og øving.

En utredning av dagens utdanningssystem må ta høyde for hva Forsvaret selv skal tilby av utdanning, hva som tilbys på det sivile marked, og hva som kan gjennomføres i samarbeid med sivile utdanningsinstitusjoner. Til slutt vil det være et behov for å gjennomgå roller, ansvar og myndighet i Forsvarets utdanningssystem.

Boks 7.3 Forsvarets utdanningstilbud

Forsvarets høgskole (FHS). Forsvarsdepartementet er gjennom forsvarssjefen øverste styringsmyndighet for Forsvarets utdanningssystem. Sjef FHS er forsvarssjefens rådgiver innenfor utdanning og akademisk virksomhet, og utøver, i tett samarbeid med berørte parter, fagansvar for utdannings- og opplæringsvirksomheten i Forsvaret. FHS skal levere relevant utdanning og FoU av høy kvalitet. Den akkrediterte utdanningen omfatter stabs- og masterstudiet og studiepoenggivende emner på grunnleggende soldatutdanningsnivå (GSU) som inngår i soldatutdanningen. FoU-virksomheten understøtter og bidrar til høy kvalitet på utdanningen samt gir Forsvaret, forsvarssektoren og samfunnet for øvrig relevant kunnskap om, og innsikt i, forsvars- og sikkerhetsfaglige spørsmål. FHS leverer sjefskurs for sentrale aktører fra statsforvaltning, samfunnsliv og Forsvarets fremtidige toppledere. Andre utdanningstilbud er kurs innenfor militære operasjoner, internasjonal militær virksomhet og militær trening/ferdighets- og prestasjonsutvikling. FHS gir karriereveiledning og formidler kompetanseutviklende kurs til soldater og andre personellgrupper i Forsvaret. FHS er lokalisert på Akershus festing i Oslo.

Forsvarets krigsskoler. Forsvaret har tre krigsskoler: Luftkrigsskolen i Trondheim, Sjøkrigsskolen i Bergen og Krigsskolen i Oslo. De respektive skolene tilbyr en militærfaglig lederutdanning med både praktiske og teoretiske utfordringer. De er alle akkrediterte høyskoler på bachelornivå og innehar en unik kombinasjon av akademiske dannelsesfag og den militære profesjon, med spesialisering innenfor de tre respektive forsvarsgrenene. Hver og en av krigsskolene har også forskning og utvikling som komplementerer undervisning og øvelser. Etter utdanningen står kadettene godt rustet til å møte utfordringer som yrkesoffiserer i forsvarsgren- og fellesstillinger.

Forsvarets ingeniørhøyskole. Forsvarets ingeniørhøyskole tilbyr tre års studier med bachelorgrad innen tele og data. Utdanningen kombinerer lederutdanning med ingeniørfaget. Etter endt skolegang skal befalet ha kunnskap om, og praktiske ferdigheter til å beskytte seg selv mot cyberangrep, etablere militære informasjonssystemer og lede soldater under ulike typer militære operasjoner. Skolen ligger i Jørstadmoen leir ved Lillehammer.

Forsvarets befalsskoler. Forsvaret har seks ulike befalsskoler. Luftforsvarets befalsskole er på Kjevik utenfor Kristiansand, Befalsskolen for Sjøforsvaret ligger i Bergen, Hærens befalsskole har hovedsete i Rena leir i Østerdalen, og Heimevernets befalsskole er lokalisert i Porsanger, Norges nordligste garnison. I tillegg har Forsvaret en egen teknisk befalsskole på Sessvollmoen og en egen befalsskole for etterretning og språk, lokalisert i Lutvann leir rett utenfor Oslo. Alle seks befalsskolene gir spisskompetanse innenfor spesielle fagområder, med fokus på lederutdanning med utgangspunkt i pilarene kunnskap, ferdigheter og holdninger.

Forsvarets øvrige tilbud for utdanning/opplæring. Forsvaret har en rekke utdannings- og opplæringstilbud i tillegg til de nevnte institusjoner. Eksempelvis tilbyr forsvarsgrenene ulike funksjonsrettede kurstilbud for å kvalifisere personellet til konkrete stillinger i den operative struktur. I tillegg gjennomfører noen av forsvarsgrenene utdanning og opplæring på vegne av fellesskapet basert på «største-brukers-prinsipp».

Forsvarets kompetanse- og utdanningssenter, Fokus, tilrettelegger for høyere sivil utdanning for Forsvarets ansatte og har lokaler på 13 forskjellige steder. Dette kan være bachelor-, masterprogram eller enkeltemner. Studieprogrammene er satt sammen slik at de kan gjennomføres ved siden av jobb. Fokus er lokalisert i nærheten av Forsvarets avdelinger, eksempelvis Studiesenteret i Indre Troms. Forsvaret er også Norges største lærlingebedrift: mer enn 500 lærlinger fordelt på 30 ulike fagområder i alle forsvarsgrener, sivile så vel som militære.

Figur 7.4 Fordeling av kvinner og menn ved opptak til Forsvarets skoler i 2011

Figur 7.4 Fordeling av kvinner og menn ved opptak til Forsvarets skoler i 2011

Figuren viser fordeling mellom menn og kvinner som ble tatt opp på Forsvarets skoler i 2011. Av totalt 1 364, var det 1 161 menn og 203 kvinner.

Forkortelser: Luftforsvarets befalsskoler (LBSK), Luftforsvarets flygeskole (LFS), Hærens befalsskole (HBS), Krigsskole gjennomgående (KS gj), Forsvarets skole i etterretning og språk (FSES), Forsvarets ingeniørhøyskole (FIH), Forsvarets tekniske befalsskole (FTBS), Sjøforsvarets befalsskoler (BSS), Heimevernet (HV), Grunnleggende befalskurs / Befalskurs i marinen (GBK), Krigsskolene (GOU), lærlinger (Lærl).

Figur 7.5 Antall kvinner og menn tatt opp til befalsutdanning i perioden 2002-2012

Figur 7.5 Antall kvinner og menn tatt opp til befalsutdanning i perioden 2002-2012

Figuren viser antall kvinner og menn tatt opp til befalsutdanning i perioden 2002 – 2012.

Tallene inkluderer de som er tatt opp til befalsskolene, grunnleggende befalsutdanning i løpet av førstegangstjenesten samt de som er tatt opp til 1 års utskrevet befalsutdanning i løpet av førstegangstjenesten.

7.4.1.3 Særaldersgrense for befal

Den generelle samfunnsutviklingen og pensjonsreformen fra 2011 legger til grunn en forventning om at befolkningen er yrkesaktiv i en lengre del av livet. Begrunnelsen for endringer i pensjonsalder er knyttet til den demografiske utviklingen med en aldrende befolkning, økt behov for arbeidskraft, bedre helse og økt levealder. I denne sammenhengen vil det også være et grunnlag for å vurdere Forsvarets særaldersgrense på 60 år på nytt.

Hovedtyngden av befalet i Forsvaret er yrkesbefal og avdelingsbefal. Mens yrkesbefal har en særaldersgrense på 60 år i henhold til forsvarspersonelloven, har avdelingsbefal et fast tilsettingsforhold frem til 35 år med en mulighet for forlengelse med 3 år.

Særaldersgrensen bør sees i sammenheng med ordningen for avdelingsbefal eller en eventuell fremtidig endring i befalsordningen. Dagens avdelingsbefalsordning legger ikke til grunn en særaldersgrense; det er et tilsettingsforhold frem til en bestemt alder, som kan gi grunnlag for yrkestilsetting eller karriereskift til andre deler av samfunnet. Tilsettingsforholdet ivaretar Forsvarets behov for yngre personell med spesialisert kompetanse og god erfaring på lavere nivå som kan ivareta behovet for kontinuitet, spesielt ved operative avdelinger. Videre bidrar avdelingsbefalsordningen til å sikre at Forsvaret unngår en aldersmessig skjevhet i strukturen. Ordningen kompenserer i noen grad for andre nasjoners spesialistordninger med en egen personellkategori med lav pensjonsalder og egne rettigheter samt andre nasjoners «opp eller ut»-ordninger for yrkesbefal.

Erfarne yrkesbefal på 60 år besitter tung kompetanse som Forsvaret og samfunnet ellers kan nyttiggjøre seg. Så lenge Forsvaret sikrer seg ungt faglig dyktig personell ved operative avdelinger gjennom avdelingsbefalsordningen eller en fremtidig alternativ spesialistordning, vil eldre yrkesbefal kunne ivareta andre funksjoner, eksempelvis innenfor forvaltning, planlegging, ledelse og styring.

Samtidig må en eventuell endring av særaldersgrensen reflektere konsekvensene for Forsvaret. Økt pensjonsalder vil gi strukturelle konsekvenser for alderssammensetningen, men dette kan være en forbigående konsekvens. Det må etableres mekanismer som sikrer fleksible løsninger for arbeidsgiver og arbeidstaker, blant annet knyttet til pensjonsordninger, karriereskiftordninger og øvrige virkemidler hvor den ansattes rettigheter ivaretas.

Særaldersgrensen for yrkesbefal må vurderes i lys av en prinsipiell debatt knyttet til alle yrkesgrupper i samfunnet med tilsvarende særbetingelser. Den sentrale faktor må være hvordan beholde og utvikle kompetanse, samtidig som en positiv samfunnsøkonomisk effekt oppnås.

7.4.1.4 Militære spesialister

Behovet for mer spesialisering og kontinuitet i et høyere antall stillinger enn tidligere knyttes til økt teknisk og oppgavemessig kompleksitet i dagens innsatsforsvar. Utviklingen fordrer personell med dybdekompetanse og med ønske om en faglig horisontal karriere. Et større behov for spesialisert kompetanse har ført til en diskusjon om dagens ordning versus etablering av et spesialistkorps etter modell fra en rekke andre land. En fremtidig ordning for spesialister kan vurderes med utgangspunkt i tre ulike prinsippmodeller, hvorav én modell er dagens modell med tilhørende praksis, en annen modell legger til grunn etablering av et eget spesialistkorps, og en tredje modell er en videreutvikling av dagens modell, både hva angår praksis og endringer i selve ordningen. Valg av modell vil gi konsekvenser for avansements-, disponerings- og utdanningsordningen.

Den første modellen, dagens modell, vil videreføre den etablerte praksis innenfor gjeldende befalsordning. Diskusjonen omkring behovet for økt spesialisering og kritikk mot elementer i dagens modell, tilsier at en slik tilnærming ikke i tilstrekkelig grad imøtekommer innsatsforsvarets fremtidige behov for spesialister.

Den andre modellen med etablering av et spesialistkorps, representerer et motsatt ytterpunkt sammenlignet med dagens modell. De land vi sammenligner oss med baserer seg på et befalssystem med to kompetansesøyler, henholdsvis «officer» (OF) og «other rank» (OR). Skillet mellom OF og OR kan forstås som et skille mellom «generalist» og «spesialist», der generalistgraden legger til grunn kommandomyndighet, strategisk ledelse og breddekompetanse, mens spesialistgraden i større grad skal sikre dybdekompetanse og fagledelse. Etablering av et spesialistkorps kan understøttes av det mer innlysende argumentet om standardisering og samarbeid med andre land. En mer tungtveiende faktor er om dette kan være en endring som vil sikre bedre rekruttering og ivaretakelse av spesialister. Et system med et spesialistkorps vil gi et overordnet rammeverk for horisontale karriereløp. Dette kan sikre bedre ivaretakelse, anerkjennelse og utvikling av talenter innenfor fagsøylen. Videre vil et todelt befalskorps kunne klargjøre rollene mellom de to kompetansesøylene. Etablering av et spesialistkorps kan inkludere vervede mannskaper og avdelingsbefal.

Mange av landene som har et OR-system, har ordninger hvor spesialistbefal har lav pensjonsalder med tilhørende rettigheter etter endt tjeneste. Dette er ikke nødvendigvis i tråd med en ønsket utvikling i Norge om økt pensjonsalder. Videre har ikke andre land en ordning med vervede mannskaper; denne personellkategorien inngår i OR-systemet på de lavere nivåene. I tillegg har mange av disse landene heller ikke et vernepliktssystem, men et profesjonelt forsvar med tilsettingsforhold. Et eventuelt fremtidig spesialistkorps må således være en «norsk modell» basert på Forsvarets behov samt et norsk verdifundament og den norske samfunnsutviklingen. En slik modell må også inkludere vervede mannskaper. I tillegg legges det til grunn at et system med allmenn verneplikt skal opprettholdes, inkludert førstegangstjeneste.

Den tredje modellen innebærer en videreutvikling av eksisterende ordning, hvor det må ses på yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal i en helhetlig sammenheng. En videreutvikling kan være endring av praksis og endringer i selve ordningen. Utgangspunktet blir at det legges bedre til rette for et kompetansemangfold innenfor dagens befalssystem. Intensjonen med dagens avdelingsbefalsordning er nettopp å understøtte behovet for å rekruttere og beholde faglig spesialisert befal på lavere nivå.

Avdelingsbefalsordningen ble evaluert i 2008, jf. Prop. 1 S (2009–2010). Sluttrapporten konkluderte med at det var god rekruttering til ordningen, og at avdelingsbefal anses å tilføre kritisk kompetanse til Forsvaret. Ordningen oppfattes som meget god i forhold til tidligere korttidsengasjementer, men det ble påpekt at kompetanseheving, karriereplan og lønnsutvikling må settes i bedre system. Rapporten anbefalte å videreføre dagens aldersgrense, og gradvis øke antallet avdelingsbefal i årene fremover. I 2011 ble det gjennomført et partssammensatt arbeid i Forsvaret som resulterte i tiltak innenfor gjeldende avdelingsbefalsordning. Tiltakene gjaldt rekruttering, utvikling, anvendelse og karriereveksling med hensikt å øke ståtid og redusere rotasjon. Det ble imidlertid anbefalt videre utredning og tiltak for et helhetlig og bærekraftig konsept for utvikling av spesialistkompetanse. Dette kan medføre behov for gjøre endringer i sentrale deler av selve befalsordningen.

En modell hvor dagens ordning skal videreutvikles, fordrer at avdelingsbefal i større grad må ivaretas gjennom medarbeiderutvikling, for derigjennom å benytte ordningen som en rekrutteringsbrønn til yrkesbefalskorpset. Å ha personell tjenestegjørende over flere år, samtidig som Forsvaret har mulighet til å utvikle og evaluere den enkeltes kompetanse, potensiale og ambisjon, gir et godt grunnlag for i større grad å tilsette avdelingsbefal som yrkesbefal, og da som spesialister. En slik modell bør også ha økt fleksibilitet til å tilsette avdelingsbefal på et tidligere tidspunkt enn 35 år. Dette vil også bidra til å skape større forutsigbarhet for avdelingsbefal, noe som både Forsvaret og den enkelte vil tjene på. Yrkestilsatte spesialister vil ikke primært ha en vertikal gradsutvikling, men i større grad en horisontal fagkarriere. Det er etablert lønnsrammer med alternative rammer på lavere nivå for spesialister, men disse kan utnyttes bedre og videreutvikles sammen med andre virkemidler for å beholde og utvikle medarbeidere.

Fleksible systemer er sentralt for å sikre effektive personellbevegelser og utnyttelse av kompetanse, både på organisatorisk nivå og på individnivå. Fleksibiliteten i dagens system oppleves forskjellig i de ulike forsvarsgrenene. Hæren opplever at dagens system ikke gir tilstrekkelige muligheter til å beholde og tilsette befal med spesialisert kompetanse. Sjøforsvaret derimot, tilsetter teknisk personell på avdelingsbefalsnivå med 4-årig høyskoleutdanning basert på behov. Fordelen med ett befalskorps er at personellbevegelser gjøres uten at personell må skifte personellkategori. Denne formen for fleksibilitet kan også bygges på tvers av personellkategoriene i et todelt befalskorps, men det kan være noen flere barrierer, både reelle og følelsesmessige.

Samtidig er ikke spesialister en ensartet gruppe, det være seg i forhold til utdanningsnivå eller funksjon, og det faktum at forsvarsgrenene er doktrinært forskjellige. Ordninger for militære spesialister bør derfor ha tilstrekkelig grad av fleksibilitet innebygget, for eksempel ved at forsvarsgrenene og ulike deler av Forsvarets organisasjon kan ha ulik tilnærming til bruk og omfang.

Forsvarets behov for spesialister kan ivaretas gjennom en videreutvikling av gjeldende befalsordning, det være seg ved endring av praksis og/eller endringer i selve ordningen. Avdelingsbefalsordningen bør i så tilfelle utnyttes bedre og mer styrt. Spesielt gjelder dette gjennom å bruke incentivmekanismer for å øke ståtid samt aktiv bruk av medarbeiderutvikling for å dyktiggjøre, motivere og øke forutsigbarheten. Dette vil gi et godt grunnlag for yrkestilsetting i Forsvaret eller karriereskift til stilling utenfor Forsvaret. I tillegg må yrkestilsetting av avdelingsbefal etter Forsvarets behov være kommunisert, systematisert og godt organisert. Samtidig vil det være et klart behov for en grundig utredning av hvordan Forsvaret sikrer seg spesialistkompetanse på en best mulig måte til fremtidens innsatsforsvar. Eventuell endring av befalsordningen må ses i sammenheng med utredning og påfølgende forslag til et rammeverk for fremtidige personellordninger, inkludert vervede mannskaper og sivilt personell. Utredningen vil konkludere med en anbefaling for valg av modell og omfang av endringer.

7.4.2 Vervede mannskaper

Forsvarets behov for spesialistkompetanse på lavere nivå er større enn tidligere, spesielt på grunn av utviklingen innenfor de tekniske fagområder, men også som følge av innsatsforsvarets økte engasjement i internasjonale operasjoner. Vervede mannskaper representerer en kjerne i dagens innsatsforsvar, som til enhver tid er klar til å løse oppdrag i Norge og i utlandet. I land med et OR-system inngår vervede mannskaper på lavere nivå.

Målsettingen er at vervede mannskaper står kontraktsperioden ut. Økt ståtid vil redusere turnover, sikre en bedre kontinuitet av fagspesialister og medføre lavere personellkostnader. Vervede mannskaper er dessuten i likhet med avdelingsbefal en unik rekrutteringsbrønn til både militære og sivile stillinger i sektoren. Bevissthet knyttet til kompetansebygging og forberedelse til en videre karriere innenfor eller utenfor sektoren, bør derfor inngå i den enkeltes medarbeiderutvikling.

Ordningen med vervede mannskaper er av avgjørende betydning i avdelinger/enheter som har spesielt høye krav til reaksjons- og/eller yteevne. Den er også et viktig element i å sikre faglig kompetanse og kontinuitet i Forsvaret. Ordningen bør videreføres og samtidig i større grad ivareta den enkelte medarbeider. Den bør ses i sammenheng med en videreutvikling av befalsordningen. Spesielt må en vurdering omkring avdelingsbefalsordningen og en modell basert på et spesialistkorps, også inkludere vervede mannskaper. Disse vil i så fall inngå på lavere nivå i et spesialistkorps basert på OR-systemet.

7.4.3 Sivilt personell

I en kompetanseorganisasjon er det kompetansen til den enkelte og evnen til å omsette denne til det beste for virksomheten, enten alene eller som del av et team, som er avgjørende for verdiskapning.

Sivilt tilsatte bidrar til et helt nødvendig kompetansemangfold, og er avgjørende for at forsvarssektoren skal få dekket det totale kompetansebehovet. Forvaltning av kompetanse innen samme fagdisipliner må derfor i større grad harmoniseres på tvers av skillet mellom sivile og militære i sektoren. Det betyr ikke at sivilt personell skal inngå i befalsordningen eller i de militært profesjonsbetingede funksjoner, men at systematikken, metodikken og den helhetlige tilnærmingen for karriereutvikling og karriereløp i større grad også må anvendes i utviklingen av sivilt ansatte. Sivilt tilsatt personell står derfor også sentralt i en utredning av et rammeverk for fremtidige personellordninger.

Sivilt personell har i utgangspunktet nødvendig formalkompetanse til å løse sine arbeidsoppgaver når de blir rekruttert. Det er likevel nødvendig med tydelige, strukturerte og hensiktsmessige incentivordninger, herunder karriere- og utviklingsmuligheter, for å opprettholde og videreutvikle den enkeltes kompetanse. Som en del av dette må det legges til rette for kompetanseheving, slik at kunnskapen om og innsikten i forsvarssektorens virksomheter blant de sivile økes. De interne utdanningsmulighetene som ligger i Forsvaret bør i større grad gjøres tilgjengelig for sivilt tilsatte i de øvrige virksomhetene i sektoren. Det må også etableres tydeligere vertikale karriereutviklingsmuligheter for sivile med relevant kompetanse. Disse skal i økt grad kunne kvalifisere seg for og inneha relevante lederstillinger og bidra til et bredere kompetansemangfold, spesielt i ledergrupper i sektoren. Det bør blant annet ses på hvilke felles krav som bør stilles til sivile og militære ledere på ulike nivåer, eksempelvis i forhold til kursing i holdninger, etikk og ledelse og forståelse av sektorens overordnede mål og oppdrag. I denne sammenheng bør det legges bedre til rette for felles kurs på sektornivå og en bedre karriereflyt mellom de ulike virksomhetene. Dette kan bidra til en tettere integrering mellom etatene og en tydeligere forståelse av sektorens felles oppdrag og mål.

7.4.4 Lærlinger

Det er et mål for regjeringen å øke antallet læreplasser i samfunnet for å sikre det fremtidige behovet for nødvendig faglært arbeidskraft. Våren 2012 skrev Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) og alle arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene under en egen forpliktende målsetting, en samfunnskontrakt, som forplikter partene til å ta grep for å øke antallet læreplasser med 20 prosent innen utgangen av 2015.

Forsvaret skal legge til rette for å øke antallet sivile og militære lærlinger. Det skal vurderes ordninger og tiltak som gjør Forsvaret bedre i stand til å ivareta og utvikle kompetansen lærlingene representerer. Videre engasjement av lærlinger er en nyttig kilde til rekruttering av teknisk kompetanse der Forsvaret har behov for dette.

Antallet vernepliktige mannskaper i støttefunksjoner skal reduseres til det strengt nødvendige, og skal vurderes erstattet av lærlinger der dette er hensiktsmessig. Ny basestruktur vil redusere antallet steder for lærlinger, noe som gir Forsvaret utfordringer med å tilrettelegge for lærlingeplasser. En konvertering av støttestillinger for vernepliktige mannskaper til lærlinger vil i noen grad kunne kompensere for dette.

Relativt strenge opptakskrav, medfører at mange søkere ikke er kvalifisert for tjeneste som militær lærling. Dagens krav må evalueres. For å øke antallet lærlinger må det gjennomføres en mer målrettet rekruttering og bedre oppfølging av lærlingene. I tillegg må etatene motiveres for å ta inn flere lærlinger.

7.4.5 Vernepliktige

Utviklingstrekkene i form av økt grad av teknologi, spesialisering og behov for kontinuitet, betyr at man i fremtiden må gå gjennom kriteriene i forhold til seleksjon og førstegangstjeneste for å sikre at verneplikten og førstegangstjenesten kan praktiseres på en hensiktsmessig måte. Verneplikten skal fortsatt utgjøre et viktig fundament for Forsvarets virksomhet og en sentral rekrutteringsbrønn. Vernepliktige skal også i fremtiden ha en sentral plass i forsvarsgrenenes operative strukturer.

I tillegg har Forsvaret iverksatt et arbeid med å utvide ordningen med vernepliktig akademisk befal (VAB) til å omfatte personell med alle typer høyere akademisk utdanning. VAB-ordningen gir rask tilgang til kompetanse, for eksempel innenfor det tekniske og juridiske fagfelt. Dette kan gi muligheter for å tilsette høykompetent personell, enten som befal eller sivilt tilsatt, etter gjennomført førstegangstjeneste.

Vernepliktens og førstegangstjenestens innretning må utvikles kontinuerlig for å være best mulig tilpasset Forsvarets, samfunnets og den enkelte vernepliktiges behov. Det må legges vekt på å videreutvikle en variert, meningsfull og relevant militærtjeneste som har kvalitet, og som møter ulike behov og krav i forsvarsgrenene.

7.4.6 Reservepersonell

Reservebefal og -mannskaper innehar verdifull militær og sivil kompetanse. De er en viktig ressurs for beredskap, styrking av de stående avdelingene ved krisehåndtering, og for utholdenhet i bidrag til operasjoner utenfor Norge. Bemanningsstyrking for større utholdenhet nasjonalt og i lengre utenlandsoppdrag krever en løsning med en systematisert reserve av nylig utdannet personell som er dedikert til militære avdelinger.

Heimevernet er spesielt avhengig av tilførsel av reservebefal og -mannskaper fra forsvarsgrenene, i tillegg til det befalet Heimevernet selv utdanner gjennom kurs av kortere varighet. Det har vært lagt til rette for økt grad av re-rekruttering av reservepersonell, basert på kompetanse og Forsvarets behov. Soldater inne til førstegangstjeneste i brigaden i Nord-Norge vil eksempelvis etter endt tjeneste disponeres i hærreserven. Denne reserven skal være en systematisert, dedikert reserve av nylig utdannede mannskaper, personell på beredskapskontrakter og tidligere vervede som gir avdelingene tilgang på ytterligere bemanning ved behov for større utholdenhet nasjonalt og i lengre utenlandsoppdrag. Etter en periode i hærreserven overføres personellet til Heimevernet. De andre styrkeprodusentene bør i samarbeid med Vernepliktsverket vurdere muligheten for å etablere en tilsvarende løsning for sine styrker.

Forsvaret har styrket dialogen med aktuelt reservepersonell slik at disse kan finne veien tilbake til Forsvaret. Regjeringen vil videreutvikle arbeidet med å benytte ordninger med reserver innenfor forsvarsgrenene, både for å øke utholdenheten i den operative strukturen og for bedre å kunne utnytte den utdanning og trening som gis gjennom førstegangstjeneste og befalsutdanning. Dette fordrer en større fleksibilitet i ordningene for reservepersonell, for eksempel gjennom arbeidsstøtteordninger, hvor det må etableres gode relasjoner mellom Forsvaret, det enkelte reservebefal eller -mannskap, og arbeidsgivere i samfunnet. Reservepersonell med et aktivt forhold til Forsvaret vil også bidra til å forsterke Forsvarets forankring i befolkningen.

Boks 7.4 Prosjekt Employer Support

Norske Reserveoffiserers Forbund i samarbeid med Norges Forsvarsforening og Forsvaret har i 2012 startet prosjekt Employer Support.

Konseptet for Employer Support er basert på å bygge og videreutvikle en toveis bro mellom private/offentlige virksomheter og Forsvaret. Denne broen skal sikre en toveis og fleksibel utnyttelse av kompetanse og erfaring. Hensikten er å bidra til tettere integrering og samarbeid mellom det sivile samfunnet og Forsvaret. I tillegg skal konseptet bidra til en forutsigbar og optimal situasjon for arbeidsgivere, ansatte som er reservister, og militære veteraner som er i ferd med å avslutte sin militære tjeneste for å gå over i sivil jobb/utdannelse. Målsettingen er å skape en vinn-vinn situasjon for alle involverte parter.

Basert på erfaringer fra andre land og interne vurderinger har prosjektet utarbeidet utkast til en rekke tiltak. Disse skal bedre samarbeidet mellom privat/offentlig sektor og Forsvaret, og ikke minst sikre at Forsvarets reservestyrker og veteraner kan bidra med sin kompetanse og erfaringer, både i sivil sektor og i Forsvaret.

7.5 Fremtidige personellordninger

Forsvarssektoren må planlegge og tenke langsiktig for å være i stand til å løse komplekse oppgaver. Sektoren må være preget av mangfold og fleksibilitet, fordi sammensatte oppgaver krever bredde i erfarings-, utdannings- og kompetansebakgrunn. For å legge til rette for fleksibel anvendelse av de ansattes kompetanse og for i større grad å åpne for toveis kompetanseflyt mot resten av samfunnet, er det behov for å se personellordningene i sammenheng. Det handler også om å finne den riktige balansen mellom de ulike personellkategoriene. Den militære profesjonen er unik og må ivaretas særskilt i en fremtidig ordning.

På denne bakgrunn skal det utredes og fremmes forslag til et rammeverk for fremtidige personellordninger, herunder befalsordningen, i forsvarssektoren. Arbeidet med befalsordningen skal inkludere både videreutvikling av gjeldende befalsordning med yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal, og en modell basert på et spesialistkorps, inkludert vervede mannskaper. Videre skal det militære utdanningssystemet gjennomgås som følge av de fremtidige personellordningene.

Figur 7.6 Soldat i felt

Figur 7.6 Soldat i felt

Foto: Forsvarets mediesenter

Til dokumentets forside