Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 14 (2012–2013)

Kompetanse for en ny tid

Til innholdsfortegnelse

4 Fleksibilitet og tilgang på kompetanse

For at de menneskelige ressursene i en organisasjon skal komme til best mulig nytte, må strukturene være innrettet slik at de i størst mulig grad bidrar til at rett person og rett antall personer med rett kompetanse er tilgjengelig på rett sted til rett tid. Dette er ikke minst viktig når omgivelsene forsvarssektoren opererer i er blitt mer dynamiske. Helt konkret dreier dette seg om lover og avtaleverk som regulerer arbeids- og ansettelsesforhold, og karriereveier som gjør at organisasjonen utvikler den kompetansen den faktisk trenger.

Denne utfordringen gjelder hele sektoren, men er spesielt relevant for Forsvaret som har en rekke særegne ordninger, og fordi det har vært en større endring i Forsvarets kompetansebehov de siste tiårene. Systemene og strukturene er i for stor grad enhetlige, statiske og homogene, og svarer derfor ikke på variasjonen og dynamikken i kompetansebehovet.

Fleksibilitet handler om variasjonsmuligheter. For forsvarssektoren handler fleksibilitet om handlingsrommet til å rekruttere og bruke kompetanse der den trengs på en mest mulig effektiv måte. For individet handler det om muligheter for å ta valg, få nye utfordringer og tilpasse arbeidsforholdet til endringer i livssituasjon.

Boks 4.1 Fleksibilitet

«Rent allment dreier fleksibilitet seg om to ting. Det ene er hvorvidt et fenomen kan skifte og forandre seg i takt med at utviklingen skaper behov for nye løsninger og tilpasning. Fleksibilitet står her for forandringsevne, i motsetning til rigiditet. Det andre aspektet er hvorvidt ordninger kan være forskjellige på samme tidspunkt, avhengig av aktørenes ønsker og situasjonens krav. I denne forstand henspeiler fleksibilitet på mangfold, i motsetning til ensretting. Fleksibilitet dreier seg således om to ting – mulighet for forandring over tid, og mulighet for mangfold i øyeblikket.»

Kommunal- og regionaldepartementet: Nytt millennium – nytt arbeidsliv? NOU 1999: 34.

4.1 Fleksible rammer

Rammebetingelsene for ledere og medarbeidere inkluderer blant annet ansettelsesformer, avgangsmekanismer, arbeidstider og lønnsforhold. For organisasjonen kan endringer i samfunnet, strukturendringer, tilgang på arbeidskraft, endringer i oppdrag og teknologiske nyvinninger medføre behov for å øke eller redusere bemanningen.

Det er flere ulike ansettelsesformer for personell i forsvarssektoren. For sivilt tilsatte gjelder de samme regler som ellers i offentlig sektor. Tilsvarende gjelder for vervede mannskaper med de begrensninger som følger av forsvarspersonelloven. For befal er det i praksis en todeling mellom de som har et livslangt, og de som har et tidsbegrenset ansettelsesforhold. Forsvarsstrukturen er best tjent med en balanse i alder. Det er egne aldersgrenser for avdelingsbefal og yrkesbefal, og et stort antall medarbeidere i Forsvaret er ansatt på tidsbestemte kontrakter. Prosjektgruppen som i 2002 utredet en ny revidert befalsordning, studerte ulike befalsordninger i 18 europeiske og nordamerikanske land. 16 av disse landene hadde permanente avgangsordninger for å sikre en optimal aldersstruktur. For Norge har avdelingsbefalsordningen gitt en slik mekanisme. I tillegg er det mulig å yrkestilsette avdelingsbefal basert på Forsvarets behov, selv om denne muligheten ikke har vært tilstrekkelig tydeliggjort og utnyttet.

Dagens lønns- og incentivstrukturer er i for stor grad basert på sektorens tidligere oppgaver, aktiviteter, organisering, innretting og mål, og reflekterer i for liten grad målsettinger og krav til dagens forsvar, eller den faktiske merbelastningen ulike oppgaver og aktiviteter påfører de ansatte. Lønnssystemet i Forsvaret virker i enkelte tilfeller begrensende på sektorens evne til å løse oppdrag. En konsekvens ved dagens lønnssystem er at det i stor grad belønner høy rotasjon og utvikling av breddekompetanse, mens kontinuitet og dybdekompetanse ikke understøttes i tilstrekkelige grad med incentiver.

Forsvarsdepartementet vil i dialog med arbeidstakerorganisasjonene i Forsvaret igangsette et arbeid med sikte på å gå gjennom Forsvarets lønns- og incentivstrukturer for å tilpasse disse bedre til innsatsforsvarets behov. Det skal blant annet fokuseres på Forsvarets behov for rekruttering av spisskompetanse innenfor ulike områder og tilrettelegges for karrierer for spesialister. Videre skal forholdet mellom personellets faste lønn og tillegg innenfor rammen av et videreført samlet lønnsvolum vurderes. De lønnsmessige konsekvensene av at Forsvaret er et innsatsforsvar skal vies særskilt oppmerksomhet.

I denne sammenheng er det også behov for en mer prinsipiell diskusjon om fleksibilitet og incentiver. Incentiver er mer enn lønn, og de særlige familiemessige utfordringer Forsvarets aktiviteter og lokalisering kan medføre må adresseres. En stor utfordring er høy intern turnover, og Forsvaret må i større grad tilrettelegge for horisontale karriereløp og to-karrierefamilier. Incentivmekanismer må derfor ses i en bredere ramme, og det må også ses på mulighetene til å bruke disse målrettet og differensiert. Incentivordningene må være i tråd med målene for dagens organisasjon, for å støtte opp om disse på en mer optimal måte.

4.2 Funksjonell fleksibilitet

Det er i dag et større behov for spisskompetanse innenfor et bredt spekter av disipliner og fagområder. Dette gjelder i samfunnet generelt og i alle forsvarssektorens etater. I Forsvaret forsterkes denne utfordringen fordi dagens beordrings- og disponeringssystem i for liten grad reflekterer innsatsforsvarets behov for spesialisering, dybdekompetanse og kontinuitet. Samtidig må dette systemet sikre at særegenheten i den militære profesjon ivaretas, blant annet knyttet til plikt og tilgjengelighet basert på Forsvarets behov.

Boks 4.2 Nasjonal sikkerhetsmyndighet – konkurranse om spisskompetanse

Regjeringen styrker arbeidet med forebyggende sikkerhet og IKT-sikkerhet på en rekke områder, ref. langtidsplanen for forsvarssektoren (Prop. 73 S (2011-2012)), samfunnssikkerhetsmeldingen (Meld. St. 29 (2011-2012) Samfunnssikkerhet), og Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet. Styrkingen er viktig for å bedre sikkerhetstilstanden i Norge.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skal videreutvikles som det sentrale direktorat for beskyttelse av informasjon og infrastruktur av betydning for samfunnskritiske og andre viktige samfunnsfunksjoner. NSM har gjennom dette et stort samfunnsansvar både innen arbeidet med å koordinere håndteringen av dataangrep, føre tilsyn, gi råd og veiledning innen objektsikkerhet og andre fagområder, og styrke kompetansen i samfunnet.

Kompetansebehovet er stort, og reiser flere utfordringer. Det er stort behov både for teknisk og samfunnsvitenskapelig kompetanse innen området, og behovet vil trolig øke i årene fremover. Konkurransen om fagkompetanse er sterk blant annet innen feltene IKT-sikkerhet og tilsyn. Fagmiljøene er små og høy spisskompetanse er etterspurt og nødvendig. NSM konkurrerer langt på vei om de samme kandidatene som resten av forsvarssektoren og samfunnet forøvrig.

Små fagmiljøer gjør også at sårbarheten kan bli stor. Derfor er det viktig å definere konkurranseutsatt kompetanse, og sikre videreutvikling og et attraktivt karriereløp for de ansatte. Det er viktig å møte dette på en samfunnsmessig god måte.

Stillingsrotasjonen for et stort antall befal er for høy. På den ene side skaper bevegelse mulighet for innovasjon og utvikling gjennom å erverve ny kompetanse og overføre og utnytte kompetanse mellom ulike deler av organisasjonen. På den annen side er lav turnover og rotasjon viktig for å skape dybdeinnsikt og kontinuitet. Stillingsrotasjonen er fortsatt viktig for innsatsforsvaret, men anvendes på for mange stillingskategorier. Det har ikke vært tilstrekkelig differensiering mellom ulike stillingers innhold og behov for faglig dybde og kontinuitet. Vervede, kontraktsbefal og avdelingsbefal, hvor sluttratene er høye, er tilsatt i mange av stillingene som er ment å representere faglig dybde og kontinuitet. Det er et betydelig potensiale for å redusere turnover og rotasjon for å sikre nødvendig kontinuitet og faglig dybde.

I fremtiden bør det være et mål at befal som har fått utdanning og opplæring for å løse krevende militæroperative spørsmål i fred, krise og krig gis bedre mulighet til spesialisering og til å utvikle dybdekompetanse. Parallelt med dette bør det rekrutteres inn personell fra sivil sektor for å bekle stillinger der militær kompetanse ikke er påkrevet. Eksempler på slike stillinger kan være innenfor økonomi, administrasjon, forvaltning og HR. Personellet kan enten tilsettes sivilt eller gis militær tilleggsutdanning for å bli befal. Det handler om å skape et kompetansemangfold, fleksible og effektive løsninger for å rekruttere og anvende kompetanse, og økt samarbeid med andre deler av samfunnet for å dekke sektorens kompetansebehov.

Systemene for karriereutvikling er i for stor grad sentrert rundt det operative og vertikale karriereløp. Det er vanskelig å utvikle og beholde personell med spisskompetanse og dybdeinnsikt. Slik kompetanse er ikke i tilstrekkelig grad meritterende, hverken i karrieresystemet eller organisasjonskulturen.

De enhetlige systemene bidrar også til at mangfoldet begrenses. Forsvaret rekrutterer fra et begrenset segment av befolkningen basert på relativt standardiserte kriterier for seleksjon, som ledelsesferdigheter samt fysiske og praktiske ferdigheter. Videre gis de som rekrutteres en relativt enhetlig opplæring og karriereutvikling, mens det faktiske kompetansebehovet skulle tilsi en større bredde. Det kan medføre en kulturell og kompetansemessig reproduksjon av den eksisterende organisasjonen og derigjennom en videreføring av eksisterende kompetansegap. Systemet oppfattes heller ikke å være fleksibelt nok for å tilrettelegge for individets behov i ulike livsfaser. Det er ikke tilstrekkelig rom for dette i det vertikale karriereløpet. Muligheten til to-trinns beordringer benyttes i for liten grad. Dette kunne gitt større forutsigbarhet for ansatte og deres familier. Samtidig ville Forsvaret fått økt forutsigbarhet og evne til kompetansestyring, eksempelvis brukt i forbindelse med utdanning.

Boks 4.3 Analyse av kompetanse i Forvarets logistikkorganisasjon

FFI har gjennomført en studie knyttet til bemanning og håndtering av kompetanse i Forvarets logistikkorganisasjon (FLO). Et sentralt funn var at forsinkelser i prosjekter kan knyttes til underbemanning. I gjennomsnitt var 26 prosent av alle stillingene ubesatt. Totalt var det 443 ubesatte stillinger, med i alt 735 ulike kompetansekrav. Sårbare kompetansemiljøer kan derfor oppstå som en konsekvens av at stillinger ikke er besatt.

Stillingsbeskrivelsen i Forsvaret har to typer krav til kompetanse. I tillegg til må-kravene finnes det også en rekke ønskelige-krav. I mange tilfeller benyttes denne todelingen av kompetansekrav til å indikere minimumskrav og et mer ønskelig nivå på kompetanse. FFI undersøkte nærmere hvor stor andel av ønskelig-krav som er oppfylt for å avdekke kompetanseavviket i organisasjonen. Imidlertid gir dette kun avvik i formell kompetanse. I mange tilfeller kan erfaring og annen relevant tjeneste kompensere for mangler i formell utdanning og kompetanse.

Flertallet av respondentene var enige i at personellrotasjon forsinker gjennomføringen av prosjekter. Derimot påpekte mange at dette er nødvendig for å oppnå en tilfredsstillende lønns- og gradsutvikling. Flere av respondentene sa at de gjerne skulle blitt sittende lengre i stillingene sine, men forholdene ligger ikke til rette for en horisontal karriere. De mente at eneste mulighet for å få bedre lønn for mange fagfolk er å bytte stilling. Dette er både kostnads- og tidskrevende for organisasjonen, som må bruke mye tid på utlysning, ansettelse og opplæring av nye medarbeidere.

Fleksible systemer fordrer fleksibilitet i alle ledd av personellsyklusen. I de tilfeller der det ikke lenger er mulig å utnytte ansattes kompetanse på en formålstjenlig måte, bør sektoren se på ordninger for karriereskift eller andre virkemidler for å ivareta personellet på en god måte. Kompetanseavvikling vil si å bidra til at medarbeideren kan finne et annet arbeidssted der kompetansen kan brukes på en bedre måte. Dette skal også ses på i lys av en eventuell heving av særaldersgrensen for befal. Videre vil et sterkere kompetansesamarbeid på tvers i sektoren gjøre det mulig å identifisere tiltak for å flytte kompetanse internt mellom virksomheter i sektoren. Karriereskiftordninger kan også bidra til å styrke medarbeideres mulighet i det sivile arbeidsmarkedet.

Med beslutningene om Luftforsvarets basestruktur i Stortinget våren 2012, er hovedvalgene for omstillingen av Forsvarets basestruktur tatt, og uforutsigbarheten for mange ansatte når det gjelder fremtidig lokalisering er redusert. I kombinasjon med større muligheter for horisontale karriereløp, vil det gi ansatte større forutsigbarhet for å etablere seg med familie og bolig. Samtidig kan lokaliseringen av Forsvaret på færre og mindre sentrale steder gi nye utfordringer for de ansatte med hensyn til karrieremuligheter for medflyttere. Det medfører et behov for større fleksibilitet i virkemiddelapparatet og en fortsatt høy satsing på familie- og personellpolitikk.

De ulike personellkategoriene og forvaltning av personell innen disse, betyr også at kompetanseflyt mellom ulike funksjoner vanskeliggjøres. Sektorens interne utdanningssystem har i begrenset grad vært orientert mot sivilt tilsatte i Forsvaret, og med få unntak heller ikke mot andre virksomheter i sektoren eller personer utenfra. Dette kan bidra til å sementere skillet mellom militær og sivil kompetanseproduksjon og anvendelse av denne.

Et hinder for kompetanseflyt i sektoren kan være at stillinger er predefinert som enten sivile eller militære, som beskrevet i kapittel 2. En videre utfordring er at utenlandsk arbeidskraft i for stor grad er utestengt. Ved å definere på forhånd at kun militære, kun sivile personer eller kun norske statsborgere er søknadsberettiget, kan organisasjonen gå glipp av gode kandidater som kunne bidratt til å utfylle et team. Kompetansekrav må være førende. Ansettelsesprosessen bør i større grad åpne opp for at stillinger kan bekles av både sivilt og militært ansatte, og med andre ord være kompetansedrevet.

Den enkelte sjef bør i større grad enn i dag ha innflytelse på hvem han eller hun ønsker å rekruttere basert på kompetansebehov. Utforming av policy og oppfølging av denne er et naturlig ansvar for strategisk nivå, mens utøvende ansvar og myndighet for rekruttering i større grad bør ligge på lokalt nivå.

4.3 Fleksibilitet og organisatoriske skiller

Det er åpenbare synergieffekter i et tettere samarbeid innenfor en rekke områder mellom virksomhetene i sektoren. Dette skyldes ikke minst at mange oppgaver er mer kunnskapsdrevet enn tidligere. Det kan være klarere paralleller til fagmiljøer i andre virksomheter i sektoren enn med andre enheter internt i samme etat, eksempelvis ingeniør, IKT, prosjektledere, merkantilt og økonomi. Innenfor personell- og kompetanseområdet er det et stort potensiale for økt samarbeid og erfaringslæring mellom etatene, og til dels også mellom avdelinger internt i etatene. På noen områder er det barrierer for samarbeid. For eksempel kan de ulike teknologiske plattformene som understøtter personellsystemene i de ulike etatene være en slik barriere. Dette kan gjøre det vanskelig å ha oversikt over den totale kompetansebeholdningen på sektornivå, og dermed også mulighetene for en hensiktsmessig kompetanseflyt mellom etatene.

En større grad av kompetanse- og erfaringsutveksling på tvers av enheter er et grunnleggende premiss i det nettverksbaserte Forsvaret. I mange tilfeller er den største hindringen ikke strukturer, men kultur, ettersom det innebærer å gå fra et prinsipp om «need to know» til prinsippet om «need to share».

På personellområdet generelt er det mye å hente på å etablere arenaer for kunnskapsdeling og erfaringslæring internt i etatene og på tvers i sektoren. Bedre kompetanseflyt på tvers i sektoren, vil legge til rette for bedre kompetanseutvikling. Slikt samarbeid er også en forutsetning for at sektoren skal drive strategisk kompetansestyring på sektornivå. Dette må også ses i sammenheng med muligheten for å bygge en solid kompetansesøyle innenfor personellområdet i hele sektoren.

Figur 4.1 Fra Forsvarets ledelsesbygg i Oslo

Figur 4.1 Fra Forsvarets ledelsesbygg i Oslo

Foto: Forsvarets mediesenter/Torgeir Haugaard

Til dokumentets forside