Meld. St. 21 (2011–2012)

Norsk klimapolitikk

Til innholdsfortegnelse

10 Offentlig sektor

10.1 Innledning

Det offentlige sitter i en nøkkelposisjon som samfunnets største arbeidsgiver, største forbruker og premissetter for andre. Offentlig sektor (stat, kommune og fylkeskommune) har om lag 666 000 ansatte. Offentlig sektor kjøper inn varer og tjenester for om lag 380 milliarder kroner årlig, hvorav staten kjøper inn for om lag 170 milliarder kroner (foreløpige tall fra SSB 2010). Innkjøp i offentlig sektor utgjør rundt 16 prosent av brutto nasjonalprodukt. Fire av ti yrkesbygg er offentlige.

De totale klimagassutslippene i offentlig sektor var i 1990 i underkant av 1 million tonn CO2-ekvivalenter, og i 2010 var det totale utslippet redusert til 0,7 millioner tonn. Siden 1990 er klimagassutslippene i CO2-ekvivalenter fra drift av statlig sektor redusert fra drøyt 0,5 millioner tonn til drøyt 0,3 millioner tonn i 2010. Dette inkluderer utslipp fra forsvar, undervisning (stat), helsetjenester (stat) og annen statlig tjenesteproduksjon. Utslippene fra drift av kommunal virksomhet var om lag det samme i 1990 og 2010. Utslipp fra undervisning, helsetjenester med videre, annen tjenesteproduksjon og vannforsyning var både i 1990 og 2010 i underkant av 0,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter. I tillegg har kommunen mulighet til å påvirke andre uslipp innenfor kommunegrensen, som beskrevet i kapittel 10.3.

Det er viktig at offentlig sektor, som kunde, gir klare og konsistente signaler om hvilke behov og prioriteringer som ønskes. Dette vil kunne bidra til en raskere iverksetting av effektiv tjenesteproduksjon ved innføring av nye produkter og utvikling av nye løsninger. Når man ser disse mulighetene i sammenheng med miljø- og næringspolitiske mål om innovasjon, samtidig som det finnes muligheter for kostnadsreduksjoner og økt kvalitet i tjenesteproduksjon, er det naturlig for offentlig sektor å gå foran.

Offentlig sektor skal gå foran som et godt eksempel både som tilrettelegger, rolleskaper og som miljø- og klimabevisst sektor. Dette forplikter det offentlige til å ta en lederrolle ved å fremme omstilling og ta en risiko for å fremme og ta i bruk nye miljø- og klimavennlige løsninger. Hvordan offentlig sektor tilbyr sine tjenester påvirker atferden i befolkningen, det har betydning for hvor offentlige kontorer plasseres, om det oppfordres og legges til rette for kollektiv tilgjengelighet og åpnes for bruk av elektroniske midler med mer.

Kommunesektoren har etter plan- og bygningsloven en tydelig rolle i klimaarbeidet. Kommunene må benytte dette handlingsrommet til å ta initiativ til og gjennomføre lokale klimatiltak.

10.2 Statlig sektor

10.2.1 Statens virksomheter

Med statlige virksomheter menes virksomheter som blir styrt gjennom årlige tildelingsbrev fra overordnet departement eller direktorat, eksempler her er blant annet Klima- og forurensningsdirektoratet, Statsbygg, Forsvarets militære organisasjon med ulike forsvarsgrener, Kystverket, universitet og høyskoler, Skatteetaten, Fylkesmannsembetene, Politietaten, Jernbaneverket, Statistisk sentralbyrå, NAV, Vegdirektoratet med mer.

Boks 10.1 Oppfølging av klimaforliket og klimameldingen: Statlig sektor

St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk og avtalen om klimameldingen, jf. Innst. S. nr 145, omfatter tiltak og virkemidler. Nedenfor redegjøres det kort for oppfølgingen av dette innenfor statlig sektor. Foreslåtte tiltak og virkemidler i denne stortingsmeldingen kommer i tillegg.

Statlige innkjøp: Handlingsplanen for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser har en egen miljøpolitikk for statlige innkjøp av prioriterte produktgrupper. Tiltak knyttet til klima og energi, helse og miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold skal prioriteres. Bygg og eiendomsforvaltning er et av de prioriterte områdene. Veiledende innkjøpskriterier legges fortløpende ut på nettportalen www.anskaffelser.no.

10.2.2 Eksisterende virkemidler

Klima- og miljøbevisste offentlige anskaffelser og miljøledelse

En klima- og miljøansvarlig anskaffelse betyr å ta klima- og miljøhensyn i anskaffelsesprosessen, fra kartlegging av behovet gjennom alternativsvurderinger, valg av løsning eller produkt, bruks-/driftsfasen til avhending/gjenbruk. Dette krever god kjennskap til markedet og til løsningsalternativer, samt fokus på gevinstrealisering som betyr at man oppnår fordelene ved innkjøpet.

Miljøkrav er hjemlet i loven om offentlige anskaffelser. I § 6 i loven sies det at «Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen». I forskrift til loven (§17.3) sies det at «Anskaffelsen bør spesifiseres ved en behovsspesifikasjon eller angivelse av funksjonskrav. Ved utforming av kravene skal det legges vekt på livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Det skal så langt som mulig stilles konkrete miljøkrav til ytelse eller funksjon». Det er viktig å sikre en helhetlig kostnadsvurdering også av driftskostnader som energibruk, varighet og kostnader ved utrangering av anskaffelsen. Det er et forbedringspotensial når det gjelder å oppfylle krav om livssykluskostnader og miljøhensyn.

Staten har tidligere kjøpt klimakvoter for statsansattes flyreiser, men fra og med 2012 vil de fleste flyvninger med avgang eller landing i EØS-området bli underlagt kvoteplikt gjennom det europeiske kvotesystemet. Luftfartøysoperatører må følgelig svare kvoter for sine utslipp av klimagasser.

Statlige bygg er omfattet av energikravene i byggteknisk forskrift, der det blant annet er forbud mot oljekjel for fossilt brensel som grunnlast i nybygg og ved hovedombygginger. Det vises til nærmere omtale av dette i byggkapitlet.

Handlingsplanen for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser

Regjeringen la i 2007 fram en handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser (2007–2010). Målet med handlingsplanen er å legge til rette for kompetanse og tiltak som fremmer minimering av miljøbelastningen av innkjøp i offentlig sektor, samtidig som de totale kostnadene i et livsløpsperspektiv blir lavest mulig. I planen har tiltak knyttet til klima og energi, helse- og miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold høy prioritet. Dette gjelder blant annet særlig energikrevende produktgrupper som bygg og eiendomsforvaltning, informasjons- og kommunikasjonsteknologiutstyr, transport med mer.

Gjennom handlingsplanen er det innført en egen miljøpolitikk for statlige innkjøp av prioriterte produktgrupper for statlige virksomheter. Veiledende miljøkriterier (20 kriterier) for de prioriterte produktområdene er utarbeidet av Direktoratet for forvaltning og IKT og er å finne på www.anskaffelser.no.

Ved statlige innkjøp blir miljøhensyn ivaretatt gjennom anskaffelsesregelverket, og det stilles konkrete miljøkrav til innkjøp av prioriterte produktgrupper. Den enkelte statlige virksomhet må sørge for at miljøpolitikken følges og dermed inngår i det interne styringssystemet i den enkelte virksomhet. Kravene til innkjøp forutsetter at det ikke medfører vesentlig økte livsløpskostnader. De prioriterte produktgruppene er blant annet bygg og eiendomsforvaltning, transport og bil, samt IKT-utstyr.

Innføring av miljøledelse i statlige virksomheter er en del av handlingsplanen. Miljøledelse er et viktig grep for å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige innkjøp, samt for å se tiltak knyttet til innkjøp som del av en helhetlig miljøpolitikk i virksomheten. Et viktig mål med miljøledelse er å finne synergier mellom økonomiske besparelser og miljøforbedringer. Alle statlige virksomheter skal ha et miljøledelsessystem som er godt integrert i virksomhetens øvrige styringssystemer.

Direktoratet for forvaltning og IKT har ansvar for å følge opp handlingsplanen på nasjonalt nivå både når det gjelder miljøbevisste innkjøp og miljøledelse. De tilrettelegger verktøy, blant annet veiledere og maler til bruk for virksomheter slik at innkjøp blir mindre ressurskrevende. Verktøyene integrerer anskaffelsesfaglige hensyn, herunder miljøhensyn slik at virksomhetene på en enklere måte kan foreta anskaffelser som oppfyller behovet over tid på en kostnadseffektiv og miljømessig god måte. Direktoratet arbeider målrettet mot flere nettverk, holder kurs, samler erfaringer og tips som spres via anskaffelsesportalen. For å bistå statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter på lokalt nivå er det bygget opp en faglig støttetjeneste (knutepunkt) i alle fylker.

10.3 Kommunal sektor

10.3.1 Innledning

Kommunene kan bidra til å redusere Norges utslipp av klimagasser i egen drift og ved å påvirke andre aktører til å redusere sine utslipp. Kommunene kan blant annet bidra til utslippsreduksjon fra transport, energiproduksjon (fjernvarme), avfallsbehandling, og energibruk i bygg der kommunen har mulighet til å sette krav som påvirker energibruk og klimagassutslipp, blant annet ved tilkoblingsplikt for fjernvarme.

Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvor stor andel av norske klimagassutslipp som er knyttet til kommunale tiltak og virkemidler, blant annet fordi mange utslippskilder er omfattet både av nasjonale og kommunale virkemidler. I rapporten Klimakur 2020 er det gjort en viss tallfesting knyttet til effekt av virkemiddelbruk i kommunesektoren mot 2020; henholdsvis 3–4 millioner tonn CO2-ekvivalenter (kommunale virkemidler sammen med andre virkemidler) og 1–2 millioner tonn (gjennom kommunens egne virkemidler). I tillegg har kommunen virkemidler for å redusere etterspørsel av energi.

Alle beslutninger om lokalisering og utforming av næringsvirksomhet, boliger og infrastruktur vil påvirke energibruk og utslipp fra transport og bygninger i lang tid framover. Fylkeskommunene og kommunene har som ansvarlige for planleggingen en viktig rolle i å bidra til å redusere klimagassutslippene. Klimasmart planlegging i dag vil være et viktig bidrag til et framtidig lavutslippssamfunn. Motsatt vil en planlegging som fører til høye utslipp svekke mulighetene for å realisere lavutslippssamfunnet. Det er derfor viktig å unngå at dagens beslutninger låser oss til utslippsintensiv infrastruktur som blir stående langt inn i framtida. Beslutningene som tas i dag er derfor svært viktige for hvordan samfunnet blir i et lenger perspektiv, også utover 2020 noe som ikke fremgår av tallene i Klimakur omtalt ovenfor.

10.3.2 Eksisterende virkemidler

Som omtalt tidligere i kapittel 4 og i de ulike sektorkapitlene, er i overkant av 70 prosent av Norges samlede utslipp av klimagasser ilagt kvoteplikt eller avgifter. De fleste utslippskildene i kommunene er følgelig omfattet av virkemidler for å redusere klimagassutslipp. Dette gjelder både utslipp fra transport, energiproduksjon, energibruk i kommunale bygg og avfallsbehandling.

Plan- og bygningsloven er et av virkemidlene kommunene har for å påvirke utslipp av klimagasser i Norge. Både kommuneplanens samfunns- og arealdel er sentrale redskaper for å redusere klimagassutslippene, samt forebygge skader som følge av framtidige klimaendringer. I plan- og bygningsloven er det fastsatt nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging som skal bidra til å fremme en bærekraftig utvikling, herunder bidra til å redusere klimagassutslipp.

Plan- og bygningsloven krever konsekvensutredninger for planer etter loven og tiltak etter annet lovverk som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. For disse planene kreves blant annet en særskilt beskrivelse og vurdering av virkningene for miljø og samfunn. Bestemmelsene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven skal bidra til å belyse sammenhenger mellom arealutvikling og klimagassutslipp og til at det fattes planbeslutninger som kan redusere utslippene. Forskrift om konsekvensutredninger utfyller lovbestemmelsene og stiller krav om utredning av klimagassutslipp, og om utredning av sammenhengen mellom energiforbruk, energiløsninger, transport og klimagassutslipp ved gjennomføringen av planer og tiltak. Kravene om utredninger av klimakonsekvenser knyttet til arealplanleggingen er ment å sikre at klimahensyn får en sentral rolle i planleggingen.

Med hjemmel i plan- og bygningsloven er det fastsatt en Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene. Denne pålegger kommunene å innarbeide tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i sin kommuneplan eller i egen kommunedelplan. Som følge av plan- og bygningsloven og Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene er arbeidet med klimagassreduksjoner inkludert i kommunenes faste oppgaver, som en del av det ordinære planarbeidet og styringssystemene. Ved utarbeidelse av klima- og energiplaner kan kartlegging av lokale energiressurser som jordvarme, biodrivstoff, vindkraft med videre og avklaring av løsninger for utnyttelse av slike ressurser, inngå. En god areal- og transportplanlegging kan bidra betydelig til å redusere utslippene fra transport ved tettere utbygging og lokalisering av boliger, handel og offentlig og privat service og arbeidsplasser langs traséer og i knutepunkter på kollektivsystemet.

Jordverninteressene skal vektlegges i den kommunale planleggingen slik at den bidrar til å nå det nasjonale jordvernmålet. Det er derfor viktig at en ser etter alternativer til omdisponering, og at det arbeides for høyest mulig utnyttelse av gamle og nye byggområder. Fortetting innenfor definerte byggesoner bidrar til å redusere potensielle konflikter med hensyn til jordvern. Gjennom god planlegging kan det legges til rette for fjernvarmeanlegg eller andre kollektive varmeløsninger, og ved å ta hensyn til lokalklimatiske forhold ved lokalisering av nye bygg kan energibehovet begrenses. Arealbruksendringer som nedbygging av arealer kan føre til klimagassutslipp gjennom blant annet nedbygging av myr og høyproduktiv skog. Kommunenes arealbruk kan derfor også påvirke karbonmengden som er bundet i skog og jordsmonn ved avskoging, og ved bygging på myrjord.

Enovas tidligere program rettet mot kommuner og Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene har bidratt til at nesten alle landets kommuner har laget en klima- og energiplan, eller har vedtatt å lage en. Denne informasjonen finnes på www.klimakommune.enova.no.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging skal sikre at arealbruk og transportsystem utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Retningslinjene skal legges til grunn for planlegging og utøvelse av myndighet etter plan- og bygningsloven. En utdypning av disse retningslinjene er forskrift om rikspolitiske bestemmelser for kjøpesentre som bestemmer at etablering og utvidelse av større kjøpesentre bare kan skje i samsvar med retningslinjer fastsatt i regionalplanen, det vil si sentralt i byer og tettsteder og i nærmere utpekte områder.

I lov om offentlige anskaffelser skal kommunene under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. I tråd med handlingsplanen for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser er klima og energi prioriterte områder, og det er utarbeidet veiledende miljøkriterier for de prioriterte produktgruppene (www.anskaffelser.no), og veiledningsmateriale, kurs og opplæring er tilgjengelig for offentlige innkjøpere. På regionalt nivå er det opprettet en faglig støttetjeneste (knutepunkt) i alle fylker som skal bistå både statlige, kommunale og fylkeskommunale innkjøpere.

Kommunene kan innføre tredjepartsertifiserte miljøledelsessystemer som Miljøfyrtårn og ISO 14001 eller et enkelt system for miljøledelse hvor innkjøp, energi, transport og avfall er prioriterte områder, jf. Grønn stat. Innføring av miljøledelsessystemer i kommunale virksomheter er et godt tiltak for å kunne arbeide systematisk for å redusere klimagassutslippene fra innkjøp og driften av virksomhetene og gir ledelsen et godt verktøy for å følge opp miljøarbeidet. Kommunene kan gjennom sin rolle som rådgiver, foregangsmodell og pådriver påvirke befolkningen og lokalt næringsliv, og deres forbruk og atferd.

Boks 10.2 Oppfølging av klimaforliket og klimameldingen: Kommunal sektor

St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk og avtalen om klimameldingen, jf. Innst. S. nr. 145, omfatter tiltak og virkemidler. Nedenfor redegjøres det kort for oppfølgingen av dette innenfor kommunal sektor. Foreslåtte tiltak og virkemidler i denne stortingsmeldingen kommer i tillegg.

Framtidens byer: For å redusere klimagassutslippene fra veitransport, stasjonær energibruk, forbruk og avfall er det gjennom prosjektet Framtidens byer bevilget og foreslått bevilget rundt 140 millioner kroner i perioden 2008–2012.

10.3.3 Framtidens byer

I Norge bor om lag 80 prosent av befolkningen i byer. De 13 største byområdene i Norge har i dag omtrent halvparten av befolkningen. Det er også i de største byene og i deres nærområder den sterke befolkningsveksten er forventet i årene framover. Byene har derfor stor betydning når det gjelder reduksjon av klimagasser. Mange av utfordringene vil komme her, og mange av løsningene vil også måtte finnes her. Bysamfunnets mangfold og utfordringene klimaendringene medfører, åpner også for nye produkter, løsninger og tjenester.

Om programmet

Initiativet til programmet Framtidens byer ble tatt i St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk. Regjeringen varslet her at den ville invitere de største norske byene til et samarbeid om å redusere klimagassutslippene i byene og byregionene. Programmet har gjennom de årene det har eksistert, synliggjort den positive effekten av å trekke byene sterkere med i klimaarbeidet.

Figur 10.1 Framtidens byer

Figur 10.1 Framtidens byer

Kilde: Illustrasjon: Framtidens byer

Framtidens byer er et nasjonalt utviklingsprogram rettet mot de største byene med omfattende nettverksamarbeid som gir synergier. Staten har bidratt blant annet gjennom tilrettelegging av nettverksarbeidet og betydelige økonomiske midler.

Byene har fått økt sin gjennomføringsevne på klimaområdet gjennom høyere kunnskapsnivå, fokus på klima- og bymiljøspørsmål og økt engasjement. Gjennom betydelig nettverksarbeid har det blitt mer samarbeid og samordning, både i form av konkret prosjektsamarbeid, kunnskapsdeling og dialog og samordning av synspunkter på virkemidler og arbeid.

Programmet er i dag en bindende avtale mellom de 13 største byene, fire departementer og KS. I tillegg er det inngått en intensjonsavtale mellom staten, KS og næringsorganisasjonene Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Hovedorganisasjonen Virke og Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO). Avtalene fastsetter at partene er enige om å arbeide for felles mål, og det er satt i gang hundrevis av tiltak og prosjekter innenfor 40 samarbeidsområder. Programmet omfatter nå til sammen 21 avtalepartnere, og aktivitetene spenner over et bredt spekter og på mange nivåer.

Hovedmålet i Framtidens byer er å redusere klimagassutslippene og å utvikle strategier for å møte klimaendringene, og samtidig forbedre det fysiske bymiljøet.

De fire innsatsområdene i Framtidens byer er arealbruk og transport, energi i bygg, forbruk og avfall, og klimatilpasning. Å forbedre bymiljøet er ikke definert som eget innsatsområde, men ivaretas gjennomgående i alle tiltak og prosjekter.

Høsten 2008 og vinteren 2009 utarbeidet byene sine handlingsplaner. Byene har satt seg ambisiøse mål om å redusere egne klimagassutslipp.

Framtidens byer er planlagt å vare til 2014, men tidshorisonten for gjennomføring av de ulike prosjektene og tiltakene varierer.

Til dokumentets forside