Meld. St. 21 (2011–2012)

Norsk klimapolitikk

Til innholdsfortegnelse

3 Globalt samarbeid for å bekjempe menneskeskapte klimaendringer

3.1 Et styrket internasjonalt klimaengasjement

De tradisjonelt rike landene har et ansvar for å bidra til at fattige land kan redusere sine utslipp og tilpasse seg klimaendringer. Samtidig er de økonomiske styrkeforholdene i verden i sterk endring. Over tid må økt økonomisk styrke også innebære økt ansvar for selv å finansiere globale klimatiltak.

Norge har spilt en aktiv rolle i de internasjonale klimaforhandlingene. Vi har særlig engasjert oss i å bygge tillit mellom land og å bevege forhandlingene framover. Til København-møtet foreslo Norge – sammen med Mexico – å opprette et Grønt klimafond og en ordning i FN-regi for å selge kvoter for å finansiere klimatiltak i fattige land. I 2010 ledet statsminister Stoltenberg – sammen med Etiopias statsminister – den internasjonale gruppen som FNs generalsekretær satte ned for å utrede måter å mobilisere 100 milliarder US dollar til klimatiltak innen 2020. I 2011 ledet Norge – sammen med Sør-Afrika og Mexico – arbeidet med å sette opp Det grønne klimafondet, som ble etablert i Durban.

Det grønne klimafondet kan bli det sentrale verktøyet for å kanalisere økonomiske ressurser – offentlige og private – til klimatiltak i fattige land. Regjeringen vil at Norge skal bidra til å finansiere Det grønne klimafondet. Vi vil blant annet arbeide for at fondet skal legge vekt på å finansiere tiltak basert på oppnådde resultater, og å mobilisere privat næringsliv til å foreta klimavennlige investeringer i fattige land.

Regjeringen har som uttalt mål at Norge skal være et foregangsland for internasjonal aksept for CO2-fangst og -lagring som et nødvendig klimatiltak. Norge har opparbeidet seg en betydelig internasjonal posisjon på dette området. En styrket satsing på CO2-fangst og -lagring internasjonalt, særlig i land som antas å oppleve stor økonomisk vekst de kommende årene, og derigjennom utslippsvekst, vil være spesielt viktig. Realisering av reelle demonstrasjonsprosjekter kan utgjøre et betydelig bidrag til teknologiutvikling og etter hvert også til kommersialisering av teknologien. På denne måten beredes grunnen for CO2-fangst og -lagring som et viktig klimatiltak som fører til reelle, globale utslippskutt.

De fleste internasjonale analyser peker på karbonprising som det viktigste virkemiddelet i arbeidet mot klimaendringer. Karbonprising motiverer til å redusere utslipp, finansiere klimatiltak og stimulere til utvikling av ny teknologi. Det største eksisterende karbonmarkedet er EUs kvotemarked, som Norge er en del av. Flere karbonmarkeder blir nå etablert rundt om i verden. Australia har nylig etablert sitt eget kvotemarked, og flere amerikanske stater har gjort det samme. I land som Japan og Kina arbeides det også med å etablere kvotemarkeder.

Etablering av et globalt CO2-marked eller en global CO2-avgift synes ikke sannsynlig dette tiåret. En mer realistisk vei kan være å kople nasjonale og regionale karbonmarkeder til hverandre over tid. Norge skal være en pådriver i arbeidet for å utvikle og organisere internasjonale karbonmarkeder. Vi vil i årene framover videreutvikle og styrke dette arbeidet ytterligere.

I 2007 lanserte Norge klima- og skogprosjektet. Vi forpliktet oss til å bidra med opp til 3 milliarder kroner årlig til tiltak mot avskoging i utviklingsland. Gjennom å redusere den globale avskogingen kan verden oppnå de raskeste og billigste kuttene av klimagasser. Indonesia har et erklært mål om utslippsreduksjoner innen 2020 på mellom 15 og 25 ganger Norges samlede utslipp. Reduksjonene i Brasils Amazonas de siste årene er nøkternt anslått 10 ganger Norges samlede utslipp, og utgjør antakelig det største klimatiltaket i verden. Det norske klima- og skogprosjektet har bidratt til disse reduksjonene. Klima- og skogprosjektet har i tillegg vært viktig for å øke den internasjonale oppmerksomheten om global avskoging og for å samordne og organisere den internasjonale innsatsen mot avskoging og skogforringelse.

Innsats mot de såkalte kortlivede klimadriverne er vår beste mulighet til å dempe den globale oppvarmingen på kort sikt. Ifølge UNEPs vitenskapsrapport fra 2011, vil effektive tiltak mot svart karbon og andre kortlivede klimadrivere de neste 20 årene kunne redusere den globale oppvarmingen med 0,5 grader fram mot midten av århundret. For CO2 og andre langlivede klimagasser vil det ta lengre tid før en kan se en tilsvarende effekt av nye, utslippsreduserende tiltak. Effekten av reduksjoner av kortlivede klimadrivere vil være større i Arktis, hvor den forventede temperaturstigningen fortsatt vil være stor. Økt innsats for å redusere utslipp av kortlivede klimadrivere på kort og mellomlang sikt kan sammen med en kraftig reduksjon i utslipp av langlivede klimagasser som CO2 være avgjørende.

Energisektoren står for om lag 2/3 av de samlede globale utslippene. Økt tilgang på lavutslipps- og utslippsfri energi er nøkkelen til at verden skal kunne lykkes med både å redusere fattigdommen og redusere de globale utslippene av klimagasser de neste tiårene. FNs generalsekretær har lansert et globalt initiativ for bærekraftig energi (Sustainable Energy for all, SE4ALL). For å nå målene om energitilgang for alle, må privat næringsliv mobiliseres sterkere til å investere i fornybar energi i utviklingsland. Fra norsk side vil NORFUND være et sentralt verktøy for å bidra til kommersielle investeringer i fornybar energi i fattige land. Regjeringen vil fram mot 2020 styrke NORFUND.

Regjeringen vil:

  • Arbeide for en bred og ambisiøs klimaavtale i tråd med togradersmålet, som nedfeller konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner for både industriland og store utviklingsland.

Innenfor en samlet økende bistandsramme vil regjeringen:

  • Etter en evaluering vurdere å styrke klima- og skogprosjektet utover 3 milliarder kroner årlig som del av en flernasjonal mekanisme for betaling for verifiserte utslippsreduksjoner dersom andre land også øker sine bidrag.

  • Trappe opp arbeidet for økte kommersielle investeringer i fornybar energi i fattige land, blant annet gjennom å styrke NORFUND.

  • Bidra til reduserte utslipp av kortlivede klimadrivere gjennom et forsterket internasjonalt engasjement.

3.2 Klimautfordringen er global og kan best løses ved en internasjonal avtale

Skal vi sikre at jordas gjennomsnittstemperatur ikke øker med mer enn to grader i forhold til før-industrielt nivå, må totale globale utslipp av klimagasser til atmosfæren reduseres betydelig i tiårene framover. Utslippene av klimagasser har samme effekt på klimasystemet, uavhengig av hvor de slippes ut. Den beste måten å motvirke menneskeskapt global oppvarming er derfor en global løsning med sterke ambisjoner om å redusere og begrense utslippene av klimagasser. Alle land bør bidra for å møte den utfordringen vi står overfor.

FNs klimakonvensjon ble etablert for å skape grunnlag for et slikt forpliktende internasjonalt samarbeid. Konvensjonen forplikter alle land til å utvikle og gjennomføre tiltak for å imøtekomme, unngå og minimere årsakene til klimaendringer og å redusere deres negative konsekvenser.

Påvirkningen på klimasystemet, og dermed hvor kraftig den globale oppvarmingen blir, er avhengig av den samlete mengden klimagasser i atmosfæren. Under FNs klimakonvensjon har man blitt enige om at målet er å begrense global oppvarming til under to grader. Togradersmålet kan ses som en konkretisering av Klimakonvensjonens langsiktige mål om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som avverger farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Resultatene fra FNs klimapanel viser at dersom man skal holde gjennomsnittlig global temperaturøkning på 2,0–2,4 grader Celsius, så krever det at CO2-konsentrasjonen stabiliseres på 350–400 ppm og den samlete konsentrasjonen av klimagasser på 445–490 ppm.

På hvilket nivå konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres, bestemmer hvor stor global oppvarming det blir. En internasjonal klimaavtale bør derfor være basert på at det fastsettes et samlet tak for hvor store de globale utslippene av klimagasser kan være i tråd med den beste vitenskapelige kunnskapen. FNs miljøprogram legger til grunn at de globale utslippene i 2010 var om lag 48 milliarder tonn CO2-ekvivalenter.1 Dette inkluderer utslipp av CO2 fra bruk av fossile energikilder og fra avskoging, og det inkluderer utslipp av alle klimagassene som omfattes av Kyotoprotokollen. Ifølge beregninger fra FNs miljøprogram (UNEP; The emissions gap report (2010), Bridging the emissions gap (2011)) vil en rimelig sannsynlighet (66 prosent) for å begrense global oppvarming til to grader innebære at de globale utslippene ikke bør overstige 44 milliarder tonn CO2-ekvivalenter i 2020, for deretter å raskt reduseres. En rimelig sannsynlighet (66 prosent) for å begrense global oppvarming til to grader innebærer videre at de globale utslippene i 2050 må være lavere enn 21 milliarder tonn CO2-ekvivalenter. Dette tilsvarer en reduksjon på om lag 45 prosent sammenlignet med nivået i 1990.

Et felles utslippstak kan fordeles på land etter ulike prinsipper. Hvordan en slik fordeling skal gjøres, hvordan gjennomføring av nødvendige utslippsreduksjoner skal gjennomføres og hvilket ansvar og forpliktelser det skal medføre, er kjernespørsmålene i de internasjonale klimaforhandlingene.

Siden klimaproblemet er globalt, og det ikke spiller noen rolle hvor utslipp eller utslippsreduksjoner skjer, ville det være gunstig med et regime som leder til en felles pris på utslipp av klimagasser for hele verdensøkonomien. For at det skal være mulig å komme til enighet om en internasjonal klimaavtale som gir tilstrekkelige reduksjoner i utslippene, er det viktig at det gjennom den internasjonale avtalen utvikles mekanismer som bidrar til å etablere et globalt karbonmarked og en tilhørende pris på utslipp av klimagasser. Se boks 3.1 for mer omtale av global karbonpris.

Boks 3.1 Global karbonpris

En global pris på utslipp av klimagasser er svært viktig for å omstille verdensøkonomien til et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster. Dersom alle aktører forventer en karbonpris framover i tråd med togradersmålet vil karbonprisen også bidra til at de rimelige tiltakene gjennomføres først. En karbonpris som reflekterer togradersmålet vil måtte være stigende fram mot 2050. For å oppnå ønskede utslippsreduksjoner og unngå feilinvesteringer i dag, er det viktig at aktørene forventer en slik stigning i prisen på utslipp. En global karbonpris kan etableres gjennom kvotesystemer, CO2-avgifter eller kombinasjoner av disse virkemidlene. Sammenliknet med andre virkemidler vil en gradvis utvikling mot en global pris på utslipp av klimagasser ha følgende gunstige egenskaper:

  • En global pris gir utslippsreduksjoner fordi det koster å slippe ut.

  • Karbonprising kan også skape inntekter ved for eksempel en CO2-avgift eller auksjonering av kvoter. Dette er penger som for eksempel kan brukes til å finansiere ytterligere utslippsreduksjoner eller klimatilpasning.

  • En global pris på utslipp i tråd med togradersmålet stimulerer til utvikling og bruk av ny teknologi.

Kvotehandel og CO2-avgifter er mekanismer som både sørger for desentraliserte beslutninger og er nærings- og teknologinøytralt innenfor ordningene. I en internasjonal avtale kan forpliktelser om utslippsreduksjoner utformes uavhengig av hvordan kostnaden ved tiltakene blir fordelt. Diskusjonen rundt hvem som skal ta byrdene, det vil si betale for reduksjonene, er ikke uten videre koblet til hvor utslippsreduksjonene skal finne sted. Det første er et spørsmål om inntektsfordeling, det andre om effektivitet. Denne frikoblingen sikres best ved å etablere et globalt kvotesystem, for eksempel etter mønster av Kyotoprotokollen. I tillegg til nasjonale utslippsreduksjoner vil utslippsrettighetene kunne kjøpes og selges for å sikre at utslippsmålet nås til lavest mulig kostnad for samfunnet. I et slikt system vil ikke de globale kostnadene avhenge av hvordan de samlede utslippskvotene fordeles. Byrdefordelingen mellom land blir imidlertid bestemt av hvordan kvotene fordeles. Dersom man for eksempel tildeler alle land samme kvote per innbygger, vil rike land gjennomgående måtte kjøpe kvoter fra fattige land for å dekke opp sine forpliktelser. Fattige land med små utslipp vil kunne få en betydelig netto inntekt ved salg av kvoter. Slik kan et globalt kvotesystem innebære at utslippsreduksjoner i utviklingsland blir betalt av industriland, men slik at de overordnede vurderingene tar utgangspunkt i en felles, global kvotepris. Slik kan en på samme tid søke å imøtekomme behovet for å gjennomføre størst mulig global klimareduksjon for pengene og en rettferdig byrdefordeling.

Regjeringens hovedposisjon er at det må vedtas en folkerettslig bindende klimaavtale under FNs klimakonvensjon som er tilstrekkelig ambisiøs til å overholde togradersmålet. Klimaavtalen må inneholde folkerettslige utslippsforpliktelser for hvert enkelt land, for alle industriland og store utviklingsland. Norge arbeider for en vitenskapsdrevet tilnærming til utslippsforpliktelsene hvor et overordnet samlet utslippsmål nedfelles, og utslippsforpliktelsene deretter fordeles på land. I arbeidet med denne avtalen vil regjeringen legge til grunn resultatene til FNs klimapanel. En slik avtalestruktur vil sikre hensynet til togradersmålet i større grad enn dersom landene selv melder inn hvor store utslippsreduksjoner de vil påta seg. Samtidig tar det tid å forhandle fram en omfattende folkerettslig bindende avtalestruktur. Det er svært vanskelig å få enighet om hvordan man skal fordele et felles utslippstak i form av utslippsforpliktelser for hvert enkelt land, når dette må omfatte både de store industrilandene, de framvoksende økonomiene og fattige utviklingsland med behov for økonomisk vekst. I henhold til regjeringens politiske plattform, Soria Moria II, har regjeringen som langsiktig mål at hvert menneske på jorda skal tildeles samme rett til å slippe ut klimagasser.

Boks 3.2 Oppfølging av St.meld. nr. 34 (2006–2007) og klimaforliket: Internasjonalt arbeid

St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk og avtalen om klimameldingen, jf. Innst. S. nr. 145, omfatter tiltak og virkemidler. Nedenfor redegjøres det kort for oppfølgingen av dette innenfor internasjonalt arbeid. Foreslåtte tiltak og virkemidler kommer i tillegg.

Redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland: Siden oppstarten i 2008 og til og med 2011 ble det bevilget i alt om lag 6 milliarder kroner fra det norske klima- og skoginitiativet. I statsbudsjettet for 2012 er det bevilget om lag 2,6 milliarder til klima- og skogsatsingen, og med overføringer fra 2011 er totalsummen for 2012 på 2,7 milliarder kroner. Klima- og skoginitiativet er omtalt nærmere i kapittel 3.8.2.

Internasjonal skips- og luftfart: Luftfart er inkludert i det europeiske kvotesystemet fra 2012. I tillegg vurderer EU mulig inkludering av skipsfartssektoren i kvotesystemet eller at andre virkemidler for regulering av skipsfartssektoren tas i bruk, se kapittel 4.5.2. FNs sjøfartsorganisasjon, IMO, har besluttet at internasjonal skipsfart skal underlegges globale og juridisk bindende krav til energieffektivisering fra 2013.

CO 2 -fangst: Det ble lagt fram en handlingsplan for det internasjonale arbeidet for å fremme karbonfangst og lagring i Olje- og energidepartementets budsjettproposisjon for 2009. Handlingsplanen følges aktivt opp.

Klima og bistand: Til bistand til ren energi som bidrar til lavkarbonutvikling i utviklingsland er det bevilget 1,8 milliarder kroner i 2012. Klimatilpasning og forebygging tillegges økende vekt både i den langsiktige og humanitære utviklingspolitikken, og det er budsjettert med om lag 500 millioner kroner til dette formålet i 2012. Meld. St. 14 (2010–2011) «Mot en grønnere utvikling» ble lagt fram i april 2011. Regjeringen lanserte i 2011 Norges energi- og klimainitiativ som skal gi økt tilgang til moderne energitjenester og begrense klimagassutslipp i utviklingsland gjennom utbygging av fornybar energi og fremme av tiltak for energieffektivisering. Se kapittel 3.8.3 for ytterligere detaljer.

Støtte til internasjonale møter: Norge finansierte et forhandlingsmøte i Ghana i august 2008. Norge har også bidratt med støtte til deltakelse fra utviklingsland for flere møter under Klimakonvensjonen og var i 2011 den nest største bidragsyteren til dette, etter EU. Norge har også bidratt finansielt i arbeidet med Overgangskomiteen til Det grønne klimafondet.

Klimaforhandlingene omfatter derfor langt bredere spørsmål enn bare hvor store utslippsreduksjoner som er nødvendige. Enighet om en felles utslippsbane og globale mål for utslippsreduksjoner fordrer at det internasjonale samfunnet også etablerer systemer for å støtte utviklingsland i å kunne kombinere økt velferd og fattigdomsreduksjon, med en lavutslippsutvikling. Utvikling av det internasjonale avtaleverket omfatter derfor:

  1. Fastsetting av utslippsforpliktelser, felles og for hvert enkelt land

  2. Mobilisering av finansiell støtte til utviklingsland

  3. Økt innsats for teknologiutvikling og -overføring fra industriland til utviklingsland

  4. Økt innsats for kapasitetsbygging i utviklingsland

  5. Oppbygging av internasjonalt rammeverk og støtte til klimatilpasning

Disse spørsmålene henger i stor grad sammen. Utslippsreduksjoner og tilpasning må finansieres. Nivået på utslippsreduksjonene påvirker i hvor stor grad man trenger tiltak for tilpasning. Skal utviklingsland unngå den utslippsutviklingen som industrilandene har hatt, må nye teknologier for lavutslipp utvikles, tilpasses og tas i bruk i utviklingsland.

Etter forhandlingsmøtet i Durban i 2011 ble det klart at en ny og bred klimaavtale med juridisk bindende karakter skal tre i kraft i 2020. Ettersom tiden fram til 2020 er kritisk for å begrense global oppvarming til to grader, er det viktig å legge stor vekt på gjennomføring og styrking av det eksisterende avtaleverket, basert på Kyotoprotokollen og beslutningene fra København, Cancún og Durban. En stegvis opptrapping basert på utslippsmålene, institusjonene og mekanismene som er etablert gjennom vedtakene de siste årene, kan gi et godt utgangspunkt for en ny internasjonal avtale fra 2020. Det vil fra norsk side legges stor vekt på utvikling og etablering av robuste og brede mekanismer for kostnadseffektiv gjennomføring ved bruk av karbonmarkeder. Dette vil være vesentlig for å utløse større utslippsreduksjoner både fram til 2020 og på lengre sikt.

Figur 3.1 Forhandlinger under FNs klimakonvensjon

Figur 3.1 Forhandlinger under FNs klimakonvensjon

Kilde: Foto: NTB scanpix

3.3 Rammeverket for det internasjonale klimasamarbeidet

3.3.1 FNs klimakonvensjon

Det sentrale rammeverket for det internasjonale klimasamarbeidet er FNs rammekonvensjon om klimaendring (Klimakonvensjonen). Klimakonvensjonen ble vedtatt i 1992 og er ratifisert av 195 parter. Den har som langsiktig mål at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren skal stabiliseres på et nivå som forhindrer en farlig og negativ menneskeskapt påvirkning på klimasystemet. Klimakonvensjonen er folkerettslig bindende, og forplikter partene til å etablere nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak for å begrense utslipp av klimagasser. Klimakonvensjonen inneholder ingen tallfestede utslippsforpliktelser for de enkelte partene. Klimakonvensjonen sier imidlertid at industriland må gå foran i bekjempelsen av klimaendringene og deres negative effekter, og demonstrere dette gjennom nasjonale virkemidler og tiltak. I tillegg forplikter konvensjonen industrilandene til å bidra med finansiering av utslippsreduserende tiltak i utviklingsland, bidra med kapasitetsbygging, samt teknologiutvikling og overføring. Videre sier konvensjonen at valg av tiltak blant annet skal baseres på prinsippet om kostnadseffektivitet.

3.3.2 Kyotoprotokollen

Kyotoprotokollen fra 1997 er en folkerettslig bindende internasjonal avtale under Klimakonvensjonen. Alle industrialiserte land, slik det på den tiden ble definert i Vedlegg B til Kyotoprotokollen, unntatt USA, har under Kyotoprotokollen rettslig forpliktet seg til tallfestede utslippsreduksjoner. I den første forpliktelsesperioden skulle industrilandene samlet, inkludert USA, redusere sine klimagassutslipp med minst 5 prosent i perioden 2008–2012, i forhold til nivået i 1990. Dette samlede taket på utslipp ble fordelt som forpliktelser for hvert land. Utslippsforpliktelsene er utformet i prosent relatert til utslipp i 1990 og varierer fra land til land. Hvert land er folkerettslig forpliktet til å oppfylle sitt tallmessige mål. At USA ikke ratifiserte Kyotoprotokollen, og senere at Canada trakk seg fra Kyotoprotokollen, endret ikke nivået på forpliktelsen for de gjenværende landene.

En styrke ved Kyotoprotokollen er at den er folkerettslig bindende, og har nedfelt bindende kvantitative utslippsforpliktelser differensiert mellom hver enkelt part som er definert i Vedlegg B til Kyotoprotokollen. Kyotoprotokollen har også felles regler for hvordan landene skal beregne, rapportere og bokføre utslipp, og felles retningslinjer for hvordan landene skal bokføre bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer. Den har også et etterlevelsesregime som gir insentiver for at partene skal oppfylle sine forpliktelser.

Som et supplement til nasjonale utslippsreduksjoner kan landene kjøpe og selge utslippskreditter for å oppfylle sine utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen. Kyotoprotokollen inneholder tre fleksible mekanismer; Internasjonal kvotehandel, Felles gjennomføring (Joint Implementation – JI) og Den grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism – CDM). Kvotehandel går ut på at land med utslippsforpliktelser kan kjøpe og selge utslippskvoter seg imellom. Felles gjennomføring innebærer at land med utslippsforpliktelser kan samarbeide om utslippsreduserende prosjekter, der landet som betaler får godskrevet reduksjonene. Bruk av Den grønne utviklingsmekanismen innebærer at land med utslippsforpliktelser kan betale for utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland som ikke har forpliktelser, og få godskrevet klimagassreduksjonen. Denne typen prosjekter skal bidra både til bærekraftig utvikling i vertslandet og reduserte klimagassutslipp. De fleksible mekanismene bidrar til et mer kostnadseffektivt regime ved at klimagassutslippene reduseres der det koster minst, samtidig som de samlede totale utslippene under Kyotoprotokollen holdes fast.

Boks 3.3 Hvordan defineres industriland og utviklingsland i de internasjonale klimaforhandlingene?

Vedlegg I til Klimakonvensjonen inneholder en liste over følgende land: alle EU-landene unntatt Kypros og Malta, Australia, Canada, Hviterussland, Island, Japan, Kroatia, Liechtenstein, Monaco, New Zealand, Norge, Russland, Sveits, Tyrkia, Ukraina og USA. Vedlegg I gjenspeiler synet på hvilke land som ble ansett som industrialiserte land og overgangsøkonomier da Klimakonvensjonen ble besluttet, og som derfor fikk særlige forpliktelser under Klimakonvensjonen.

Følgende av disse landene har påtatt seg utslippsreduksjoner under Kyotoprotokollen, jf. vedlegg B til Kyotoprotokollen: alle EU-landene unntatt Kypros og Malta, Australia, Canada, Island, Japan, Kroatia, Liechtenstein, Monaco, New Zealand, Norge, Russland, Sveits, Ukraina og USA. USA ratifiserte imidlertid ikke Kyotoprotokollen. Canada har senere meddelt at de vil trekke seg fra Kyotoprotokollen.

Flere land som ikke står i Vedlegg I til Klimakonvensjonen defineres i andre sammenhenger som industriland. Her vil man finne land som har blitt medlem av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) etter at Klimakonvensjonen ble undertegnet, blant annet Chile, Mexico og Sør-Korea. OECD har definert utviklingsland som land som kan motta bistand i henhold til noen definerte retningslinjer. De deles inn i tre kategorier: Minst utviklede land, andre lavinntektsland og mellominntektsland. Denne listen er rettledende for blant annet Verdensbanken og utviklingsbankenes arbeid. Blant land man ikke finner på denne lista, men som ikke er definert som Vedlegg I land under Klimakonvensjonen, er Singapore og Saudi Arabia. Til gjengjeld er noen av landene som har forpliktelser under Kyotoprotokollen definert som utviklingsland gjennom OECD-listen, som Kroatia og Ukraina.

Bare om lag 30 prosent av de globale klimagassutslippene ble under første forpliktelsesperiode omfattet av Kyotoprotokollen. Dette fordi det er kun industrilandene som har forpliktelser om utslippsreduksjoner, og fordi USA ikke har ratifisert protokollen. Kyotoprotokollens mål for første forpliktelsesperiode om en samlet reduksjon i utslipp fra industrilandene på 5,2 prosent ble derfor ikke nådd. I tillegg er utslipp fra internasjonal skipsfart og luftfart ikke inkludert i forpliktelsene, men skal følges opp gjennom henholdsvis FNs sjøfartsorganisasjon og FNs luftfartsorganisasjon. I andre forpliktelsesperiode, som starter i 2013, er det fra starten forventet at under 15 prosent av verdens utslipp vil være omfattet av Kyotoprotokollen. Denne andelen ventes å falle i årene frem mot 2020. Anslaget vil avhenge av hvor mange land som påtar seg forpliktelser og styrken på forpliktelsene. Andelen vil falle i tiden framover som følge av at det ventes en økning i utslippene fra land som står utenfor Kyotoprotokollen, særlig de store fremvoksende økonomiene.

3.4 Status i de internasjonale klimaforhandlingene – utvikling siden 2007

3.4.1 FNs klimakonferanse på Bali i 2007

De internasjonale klimaforhandlingene under FNs klimakonvensjon har siden partsmøtet på Bali i 2007 foregått i to hovedspor. I 2005 startet man forhandlingene om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen. En slik avtale fastsetter kun forpliktelser for industriland som er part til Protokollen. Her deltar ikke USA. Den andre forhandlingsprosessen, kalt handlingsplanen fra Bali eller Bali-mandatet, startet i 2007 og var rettet inn mot å etablere forpliktelser om utslippsreduksjoner for alle land, inkludert USA og utviklingslandene. Bakgrunnen var for det første at USA, som da var verdens største utslipper, stod uten forpliktelser om utslippsreduksjoner. For det andre tilsa veksten i utslipp fra de store fremvoksende økonomiene at det var helt nødvendig å inkludere også utviklingslandene i et forpliktende internasjonalt samarbeid om å begrense klimaendringene. Handlingsplanen har fire hovedpilarer: utslippsreduksjoner for henholdsvis industriland og utviklingsland, klimatilpasning, teknologioverføring og finansiering. Mandatet satte frist til 2009 med å komme fram til et omforent resultat. Bali-mandatet inkluderer ikke noen avklaring av hvilken juridisk form sluttresultatet skal ha.

Landene med forpliktelser under Kyotoprotokollen har arbeidet for at forpliktelsene for USA og de framvoksende økonomiene skulle tilsvare kravene i Kyotoprotokollen. Et samlet resultat kunne vært i form av én eller to avtaler: enten én ny, felles klimaavtale for alle land, eller en løsning der videreføring av Kyotoprotokollen ble kombinert med en ny avtale for land som ikke har utslippsforpliktelser under denne protokollen. Norge har vært fleksibel med hensyn til hvilken form det endelige resultatet skulle ha. Det er ikke avgjørende om det blir en felles avtale eller en todelt løsning. Norge har arbeidet for å videreføre Kyotoprotokollens elementer og kvaliteter som en del av et samlet godt resultat som omfatter alle store utslippsland.

3.4.2 FNs klimakonferanse i København i 2009

Den første viktige milepælen etter Bali-møtet var partsmøtet under Klimakonvensjonen i København i 2009. København-møtet lyktes ikke i å konkludere i spørsmålet om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen. Disse forhandlingene måtte derfor fortsette.

Det sentrale resultatet fra partsmøtet i København var København-avtalen, en politisk beslutning som ikke ble formelt vedtatt under Klimakonvensjonen. Likevel ga København-avtalen viktige politiske avklaringer rundt sentrale forhandlingsspørsmål under Bali-mandatet, inkludert målet om å begrense den gjennomsnittlige globale temperaturstigning innen utgangen av dette århundret til ikke mer enn to grader sammenlignet med førindustrielt nivå. København-avtalen etablerte for første gang at tiltak for utslippsreduksjoner også i utviklingsland skulle konkretiseres, forankres og følges opp under Klimakonvensjonen. Avtalen ble framforhandlet av en gruppe av 29 statsledere, hvorav 17 var fra utviklingsland. I etterkant av København-møtet sluttet mer enn 140 land seg til København-avtalen. Dette utløste også en innmelding av mål og tiltak for utslippsreduksjoner innen 2020 i alle industrialiserte land, som definert ved Vedlegg 1 under Klimakonvensjonen med unntak av Tyrkia, og mer enn 40 utviklingsland, inkludert de store utslippslandene Kina, India, Brasil og Sør-Afrika. Se tabell 3.1 i kapittel 3.5.1 for detaljer.

3.4.3 FNs klimakonferanse i Cancún i 2010

Forhandlingsprosessen i 2010 var i stor grad innrettet mot å formalisere og utdype København-avtalen. På FNs klimakonferanse i Cancún i desember 2010 ble det framforhandlet et sett av beslutninger, som ga sterkere forankring av København-avtalen med utfyllende elementer og regler på flere områder. Disse forankret mer formelt det langsiktige målet om å begrense den globale oppvarmingen til under to grader, samt fastsatte at det skal foretas periodevise gjennomganger av det langsiktige målet. Innen 2015 skal det vurderes om togradersmålet er akseptabelt som rettesnor for en håndterbar global oppvarming, og om landenes innsats er tilstrekkelig. Cancún-avtalen henviste også til landenes mål og tiltak for utslippsreduksjoner innen 2020 og fastsatte hovedreglene for oppfølging og kontroll av gjennomføringen av disse målene og tiltakene. Videre ble det etablert en mekanisme for redusert avskoging i utviklingsland, institusjoner for å fremme klimatilpasning og teknologioverføring, samt vedtak om å etablere Det grønne klimafondet for finansiering av klimatiltak i utviklingsland.

3.4.4 FNs klimakonferanse i Durban i 2011

Forhandlingsprosessen ble tatt videre til partskonferansen under Klimakonvensjonen i Durban i 2011. Dette møtet endte med et samlet positivt resultat med fire hovedelementer (se boks 3.4 for mer utfyllende informasjon).

For det første ble det vedtatt at Kyotoprotokollen videreføres i en ny forpliktelsesperiode etter 2012. Flere industriland har erklært at de ikke vil kunne gå inn i en ny forpliktelsesperiode, og Canada erklærte i desember 2011 at landet trer ut av Kyotoprotokollen. Norge har erklært at vi vil være med i den neste forpliktelsesperioden, sammen med EU. Sannsynligvis vil Sveits, muligens Australia, New Zealand og noen flere land også være med. Den formelle tallfesting av utslippsforpliktelsen vil skje i løpet av 2012. Flere spørsmål gjenstår for å fastsette disse. Endelig vedtak skal fattes på partsmøtet i desember 2012. Det er ikke tatt stilling til om perioden skal vare i fem år (2013–2017) eller åtte år (2013–2020). Det ble i hovedsak enighet om regelverket for den nye perioden, med unntak av hvordan overskuddskvoter etter den første perioden skal håndteres. Regelverket for karbonopptak i skog og andre arealer vil i hovedsak bli videreført, men med viktige endringer blant annet for skogskjøtsel.

Samtidig ble det besluttet å starte en prosess om å forhandle fram en juridisk bindende avtale som skal omfatte alle land, kalt Durban-plattformen. Avtaleteksten presiserer nærmere at denne avtalen kan være en protokoll, et annet juridisk instrument eller et annet resultat med juridisk kraft. Det ventes vanskelige diskusjoner om hva dette betyr for den juridiske formen på avtalen.

Forhandlingene om ny avtale skal avsluttes i 2015 og avtalen skal gjelde fra 2020. I Durban ble det også fattet vedtak for å operasjonalisere Det grønne klimafondet. Det grønne klimafondet har potensial til å bli en hovedkanal for klimafinansiering til utviklingsland. I tillegg ble det i Durban fattet detaljerte, substansielle beslutninger som oppfølging av Cancún-avtalen. Dette gjelder blant annet detaljerte regler for overvåking, kontroll og rapportering av klimagassutslipp, ytterligere konkretisering av innsats for redusert avskoging og skogforringelse i utviklingsland, teknologioverføring til utviklingsland, klimatilpasning og fleksible mekanismer.

Vedtaket om å framforhandle en felles avtale for alle land må ses på som historisk av to grunner. For det første er vedtaket et skritt på veien mot at det rigide skillet mellom utviklingsland og industriland settes til side, i omtalen av hvilke land avtalen skal omfatte. For det andre gir vedtaket et sterkt signal om at målet er en avtale med juridisk bindende karakter som skal omfatte alle land. Durban-plattformen inneholder også et vedtak om å starte en arbeidsplan for økte ambisjoner og for å sikre større innsats for utslippsreduksjoner, i lys av at den samlete effekten av målene under København-avtalen ikke er tilstrekkelig for å sikre at global oppvarming holdes under to grader.

Mange land, inkludert Norge, ønsket høyere ambisjoner for utslippskutt og at den nye avtalen skulle tre i kraft raskere. Durban-plattformen er imidlertid et godt utgangspunkt for å få utløst større utslippsreduksjoner og vil kunne bidra til høyere ambisjoner også før 2020. De konkrete beslutningene fra Cancún og Durban, blant annet på forbedring av rammeverket for måling, rapportering og verifisering, samt operasjonalisering av Det grønne fondet, operasjonalisering av teknologimekanismen med mer, vil uansett følges opp videre fram mot 2015, slik at det gradvis bygges et helhetlig internasjonalt rammeverk.

Avtalene som ble framforhandlet i Cancún og Durban har bidratt til å gjenopprette tilliten til FN-prosessen. Selv om klima diskuteres i mange fora hvor verdens toppledere samles, er det gjennom FN-systemet vi best kan sikre felles internasjonale regler for alle land og åpenhet i gjennomføringen av avtaler. Derfor mener regjeringen det er viktig å holde fast ved at FNs klimakonvensjon skal være den sentrale arenaen for de globale klimaforhandlingene. Resultatene fra København, Cancún og Durban viser også et stadig mindre skille mellom industriland og utviklingsland, noe som er nødvendig for å finne effektive løsninger på klimaproblemet.

Boks 3.4 Hovedinnholdet i beslutningene fra Durban

Ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen:

  • Det ble vedtatt å videreføre Kyotoprotokollen i en ny forpliktelsesperiode. I 2012 skal det besluttes om perioden skal være 5 år (2013–2017) eller 8 år (2013–2020).

  • Formelt vedtak med fastsetting av lengde på perioden og tallfesting av forpliktelser skal skje på neste partskonferanse, i 2012.

  • Det ble i hovedsak enighet om regelverket for Kyotoprotokollen for den nye forpliktelsesperioden.

  • På partsmøtet i 2012 skal det tas beslutning om hvordan man skal håndtere overskuddskvoter fra første forpliktelsesperiode.

  • Endring i regelverk for skog og landarealer i framtidige forpliktelsesperioder:

    • Reglene for skog og landarealer bygger på prinsippene fra første forpliktelsesperiode, men med viktige endringer. Inkludering av effekter som følge av skogforvaltning under Artikkel 3.4 er gjort obligatorisk i det nye regelverket. Under denne artikkelen kan landene få godskrevet et opptak som følge av skogskjøtselstiltak opp til et tak på 3,5 prosent relatert til landets utslipp i 1990, når bidrag fra eventuelle felles gjennomføringsprosjekter under Kyotoprotokollen også er inkludert. I første forpliktelsesperiode er det et tilsvarende tak på 3 prosent, men uten at bidrag fra Felles gjennomføring er inkludert.

    • I første forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen rapporteres alle utslipp knyttet til hogst ved avvirkningstidspunktet, uten å ta hensyn til hva trevirket vil bli brukt til eller produktets levetid. Det nye regelverket for skogskjøtsel (Artikkel 3.4) åpner for at en i større grad skal kunne regnskapsføre utslippet ved det faktiske utslippstidspunktet. Dette vil slå positivt ut for tre som byggemateriale, hvor karbonet blir lagret gjennom produktets levetid. Endringene i karbonlageret i treprodukter skal regnskapsføres i det landet hvor avvirkningen skjer, mens endringer i karbonlageret fra importerte produkter ikke skal inngå i importlandets regnskap.

    • Det ble vedtatt nye regler for hvordan utslipp fra større naturforstyrrelser (skogbranner, stormer, insektsangrep etc.) skal håndteres i tilknytning til det nasjonale klimagassregnskapet for skog.

    • Regnskapet for opptak og utslipp knyttet til endringer i arealbruk (Artikkel 3.3) blir ikke berørt av regelendringene.

Veikart mot ny bred avtale:

  • Vedtak om å starte forhandlingsprosess for å utvikle en protokoll, annet juridisk instrument eller resultat med juridisk kraft, for alle land. Prosessen skal avsluttes i 2015 og den nye avtalen skal gjelde fra 2020.

  • Et arbeidsprogram for å heve ambisjonsnivået og lukke gapet til togradersmålet, med sikte på å sikre høyest mulig innsats for utslippsreduksjoner fra alle land.

Operasjonalisering av Det grønne klimafondet:

  • Det er vedtatt et styrende instrument for fondet. Det er også fattet nødvendige vedtak som blant annet omfatter prinsipper for fondet, midlertidig sekretariat, opprettelse av styre, prosess for å identifisere vertsland for fondets sekretariat, og invitasjon om støtte til administrative kostnader.

Oppfølging av Cancún-avtalen:

  • Det ble vedtatt å definere en ny, markedsbasert mekanisme under Konvensjonen for å fremme kostnadseffektivitet og bidra til utslippsreduserende tiltak, samt å starte arbeid med å presisere denne nærmere. Det startes også arbeid for å utvikle mer generelle standarder eller prinsipper for markedsbaserte mekanismer. Dette vil være et skritt i riktig retning for å sikre kvaliteten på karbonkreditter som etableres utenfor Klimakonvensjonen.

  • Målene for utslippskutt fram til 2020 for 42 industriland og 44 utviklingsland er ytterligere bekreftet. Samlet står de for mer enn 80 prosent av globale utslipp. I 2012 bes partene om å sende inn mer informasjon om hva målene innebærer av utslippsreduksjoner. Det oppfordres til økte ambisjoner i vedtaket fra Durban, men uten konkrete oppfølgingstiltak.

  • Alle land (frivillig for de minst utviklede landene og små fattige øystater) skal rapportere annethvert år om sine mål og utslipp, og hvordan man vil gjennomføre tiltak fram til 2020. Dette vil gi større synlighet av utslippsutviklingen og hva som gjennomføres, og reelt binde landene sterkere til innsats fram til 2020. Den første rapporteringen skal skje i 2014.

  • Det er vedtatt retningslinjer for tettere oppfølging med offentlig gjennomgang og kontroll av landenes rapporter, annethvert år, for alle land (frivillig for de minst utviklede landene og små fattige øystater). Oppfølgingen starter etter den første rapporteringsrunden nevnt over. Disse offentlige høringsprosessene vil også gi større politisk press for større ambisjoner.

  • Vedtak om referansenivåer for redusert avskoging i utviklingsland (REDD+, jf. kapittel 3.5.6), samt åpning for at finansiering av redusert avskoging også skal kunne komme fra kvotemarkedet for karbonkreditter.

  • De første skrittene ble tatt mot et samlet globalt rammeverk for tilpasning, inkludert etablering av tilpasningskomiteen, støtte til tilpasningsplanlegging i de minst utviklede landene og faglig og teknisk samarbeid mellom land. Arbeidsprogrammet for tap og skade som følge av klimaendringer følges opp.

I Durban ble det fattet ytterligere vedtak som bidrar til å bygge et helhetlig klimaregime. Dette gjelder blant annet etablering av et register for utslippsreduserende tiltak i u-land, etablering av finansieringskomiteen og et arbeidsprogram for langsiktig finansiering. I tillegg gjorde partene nødvendige vedtak for å gjøre teknologimekanismen, som ble opprettet i Cancún, operasjonell i 2012.

3.5 Fra beslutningene i Durban til en global klimaavtale – de viktigste forhandlingsspørsmålene

3.5.1 Felles, men differensiert ansvar – om utslippskutt

Å få på plass tilstrekkelige utslippsreduksjoner for å overholde togradersmålet er et kjernespørsmål i forhandlingene. Tabell 3.1 viser noen lands nasjonale utslippsmål i 2020 i henhold til København-avtalen avtalen. Samlet sett meldte alle industriland, som listet i Vedlegg 1 under Klimakonvensjonen med unntak av Tyrkia, og mer enn 40 utviklingsland, inn nasjonale utslippsmål. Disse landene omfatter mer enn 80 prosent av globale utslipp. Alle store land har meldt inn utslippsmål. Målene ble formelt bekreftet gjennom Cancún-avtalen. Det ble besluttet i Durban at disse målene skal følges opp i 2012 ved at partene skal sende inn mer informasjon til Klimakonvensjonen om hva målene faktisk innebærer av utslippsreduksjoner. Konkretisering av målene vil være et viktig skritt på veien også for å se på muligheten for å øke ambisjonene før 2020. Videre ble det vedtatt at den første rapporteringen om gjennomføring av målene skal være i 2014.

Tabell 3.1 Utvalgte nasjonale utslippsmål i 2020, innmeldt til FNs klimakonvensjon1

Land

Mål

Australia

-5 % til -25 % sammenlignet med 2000

Brasil

Redusere utslippene med 36,1–38,9 % i 2020 sammenlignet med utslippsbane uten utslippsreduserende tiltak (BAU)

Canada

-17 % sammenlignet med 2005

EU

-20 % sammenlignet med 1990, til -30 % hvis ambisiøs avtale

Hviterussland

-5 % til -10 % sammenlignet med 1990

India

Redusere utslippsintensitet per BNP-enhet med 20–25 % i 2020 sammenlignet med 2005-nivå

Indonesia

Redusere utslipp med 26 % i 2020 sammenlignet med utslippsbane uten utslippsreduserende tiltak (BAU)

Kina

Redusere karbonintensitet per BNP-enhet med 40–45 % i 2020 sammenlignet med 2005-nivå

Japan

-25 % sammenlignet med 1990

Maldivene

Karbonnøytral innen 2020

Mexico

Redusere utslipp med 30 % innen 2020 sammenlignet med utslippsbane uten utslippsreduserende tiltak (BAU)

New Zealand

-10 % til -20 % sammenlignet med 1990

Norge

-30 % sammenlignet med 1990, til -40 % hvis ambisiøs avtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser

Russland

-15 % til -25 % sammenlignet med 1990

Sveits

-20 % til -30 % sammenlignet med 1990

Sør-Afrika

Redusere utslipp med 34 % i 2020 sammenlignet med utslippsbane uten utslippsreduserende tiltak (BAU), 42 % i 2025 med internasjonal støtte.

Sør-Korea

Redusere utslipp med 4 % fra 2005-nivå i 2020, det vil si 30 % sammenlignet med utslippsbane uten utslippsreduserende tiltak (BAU)

Ukraina

-20 % sammenlignet med 1990

USA

-17 % sammenlignet med 2005

1 Målene ble lagt fram som en oppfølging av København-avtalen, og ble senere bekreftet under Cancún-avtalen. De nasjonale målene er lagt fram under ulike betingelser, og er dermed ikke direkte sammenlignbare.

Kilde: FNs Klimakonvensjon, http://unfccc.int/resource/docs/2011/sb/eng/inf01r01.pdf og http://unfccc.int/resource/docs/2011/awglca14/eng/inf01.pdf

Gjennomføring av disse målene må skje på en måte som sikrer at utslippsreduksjonene bare telles en gang, enten mot et nasjonalt mål i et industriland, eller mot et nasjonalt mål i et utviklingsland. Hvis det ikke er et internasjonalt regelverk som hindrer dobbelttelling, vil det ikke være mulig å si sikkert hvilke land som har nådd sine mål. Dette er en mer komplisert situasjon enn tidligere, da Kyotoprotokollen fastsatte bindende utslippsforpliktelser bare for industriland, mens utviklingsland var uten egne utslippsmål. Utviklingen av et regelverk som sikrer klima- og miljømessig effekt av mål og tiltak fram til 2020 og i den nye avtalen etter 2020 er derfor svært viktig. Kyotoprotokollen har regler som skal sikre at vi unngår dobbelttelling av utslippsreduksjoner, og at det er sikkerhet for tallene som rapporteres. Regelverket under Kyotoprotokollen er en god modell for hvordan regelverket bør utformes både før 2020 og i den nye avtalen som skal gjelde etter 2020. Et etterlevelsesregime som følger opp hvorvidt et land overholder sin forpliktelse eller ikke, trengs også i en ny avtale.

FNs miljøprogram har beregnet at gapet mellom innmeldte utslippsreduksjoner og -tiltak og nødvendige utslippsreduksjoner fram til 2020 for å overholde togradersmålet, er på mellom seks og 11 milliarder tonn CO2-ekvivalenter. Se boks 3.5 for nærmere omtale av gapet mellom innmeldte mål og tiltak for utslippsreduksjoner fram mot 2020 og det globale utslippsnivået som kreves for å begrense global oppvarming til to grader. Togradersmålet krever kraftigere globale utslippskutt og mer koordinert klimapolitikk mellom verdens land. En reduksjon i globale utslipp på 50–85 prosent innen 2050 stiller store krav til en lavutslippsutvikling, både i industriland og utviklingsland.

Fordeling av innsatsen mellom land for å redusere utslippene er et av de vanskeligste spørsmålene i de internasjonale klimaforhandlingene, og ventes å bli meget krevende i utarbeiding av den nye avtalen for perioden etter 2020. FNs klimakonvensjon har nedfelt prinsippet om at land skal bidra til å bekjempe globale klimaendringer ut ifra et felles, men differensiert ansvar og ut ifra landenes kapasitet. De minst utviklede landene har små muligheter og begrenset kapasitet til å kombinere klimahensyn med økonomisk utvikling og fattigdomsbekjempelse. Mellominntektsland og framvoksende økonomier er derimot i en annen situasjon og har et annet ansvar. Disse landene må bidra med utslippsbegrensninger både før 2020 og fram til 2050. Industrilandene må gå foran, både ved å påta seg forpliktelser om større utslippsreduksjoner og å søke å utvikle, overføre og finansiere nye teknologier som setter utviklingslandene i stand til å gjennomføre en omstilling som frikopler utslipp og økonomisk vekst.

FNs klimapanel, Det internasjonale energibyrået og FNs miljøprogram har i sine rapporter de siste årene vist at det er mulig å gjennomføre de nødvendige globale utslippsreduksjonene for å holde global oppvarming under to grader, ved hjelp av eksisterende teknologi. Det største potensialet er økt energieffektivisering, økt andel fornybar energi og fangst og lagring av CO2. I tillegg er det viktig å redusere global avskoging og redusere utslipp fra landbruk, industri og transport. FNs miljøprogram anslår i sin analyse fra 2011 at det er et samlet potensial for utslippsreduksjoner innen 2020 på 14–20 milliarder tonn CO2-ekvivalenter.

Boks 3.5 Gapet mellom innmeldte mål og tiltak for utslippsreduksjoner fram mot 2020 og det globale utslippsnivået for å begrense global oppvarming til to grader

Figur 3.2 Globale utslippsscenarioer

Figur 3.2 Globale utslippsscenarioer

Kilde: www.climateactioncracker.org/miljøstatus.no

I henhold til København-avtalen meldte 86 land inn sine mål og tiltak for utslippsreduksjoner fram til 2020. FNs miljøprogram har fått gjennomført analyser av hvor stor effekten av disse målene er i forhold til hva som er nødvendig for å begrense global oppvarming til to grader eller 1,5 grader Celsius. Analysen ble først publisert i 2010, og så oppdatert i november 2011, med bidrag fra 28 vitenskapsmiljøer i 15 land.

For å ha en rimelig (66 prosent) sannsynlighet for å begrense global oppvarming til under to grader, må de globale utslippene begrenses til om lag 44 milliarder tonn i 2020. Et høyere utslippsnivå enn dette i 2020 vil kreve enda kraftigere utslippskutt etter 2020. Dette anses som urealistisk. I tillegg øker risikoen for at et for høyt utslippsnivå i 2020, og oppvarmingseffekten av dette, kan utløse irreversible prosesser i klimasystemet.

Uten gjennomføring av tiltakene i København-avtalen vil de globale utslippene kunne øke fra dagens omtrent 48 milliarder tonn, til om lag 56 milliarder tonn. Effekten av å gjennomføre målene under København-avtalen vil være globale utslippsreduksjoner på 2–6 milliarder tonn CO2-ekvivalenter. Grunnen til at det er et intervall, er at det fortsatt er uklarheter knyttet til hva målene innebærer og hvordan de skal gjennomføres. For eksempel vil et strengt regelverk føre til høyere utslippsreduksjoner. Gapet når det gjelder å sikre togradersmålet er altså på 6–11 milliarder tonn CO2-ekvivalenter innen 2020. Videre viser analysen at utslippsbaner som skal ha en sannsynlig mulighet (66 prosent) for å møte togradersmålet innebærer at utslippene når toppen i 2020 på om lag 44 milliarder tonn CO2-ekvivalenter. Etter 2020 må globale utslipp reduseres med i gjennomsnitt 2,6 prosent årlig. Hvis man aksepterer en 50 prosent sjanse for å holde togradersmålet, kan utslippene i 2020 være 2 milliarder tonn CO2-ekvivalenter høyere og den årlige reduksjonsraten etter 2020 i gjennomsnitt være på 2,5 prosent.

Analysen viser også at for å holde seg innenfor togradersgrensen må de globale utslippene i 2050 være betydelig lavere enn de er nå. Beregningene viser at utslippene i 2050 må ligge 46 prosent lavere enn 1990-nivået, eller 53 prosent lavere enn 2005-nivået.

Hovedutfordringen er å utløse disse utslippsreduksjonene gjennom økt internasjonalt samarbeid. Det er viktig å skape grunnlag for å vri investeringene i klimavennlig retning og å framskynde utvikling og innføring av mer klimavennlig teknologi. Et internasjonalt avtaleverk basert på prising av klimagassutslipp og felles gjennomføring vil gi større samlete utslippsreduksjoner enn det land klarer på egen hånd.

I lys av dette er alle land bedt om eller oppfordret til å utarbeide lavutslippsstrategier. Utviklingslandene vil i tillegg ha anledning til å registrere de tiltakene de ønsker støtte til, i et nytt register under Klimakonvensjonen. Dette registeret kan også omfatte støtte som er tilgjengelig for utslippsreduserende tiltak, inkludert bruk av markedsbaserte mekanismer.

Selv om utviklingslandene generelt er opptatt av at industrilandene skal gå foran, kan dette noen ganger også møte motstand fra enkelte utviklingsland fordi det kan gi markedsvirkninger som kan være uheldige for utviklingslandenes industri. Disse perspektivene, om at industrilandenes innsats ikke bør begrense utviklingslandenes evne til å konkurrere på verdensmarkedet, har blitt mer framtredende i klimaforhandlingene de siste årene.

3.5.2 Tilpasning til et klima i endring

Figur 3.3 Tørke

Figur 3.3 Tørke

Kilde: Foto: Prakash Hatvalne/AP Photo/NTB scanpix

Klimakonvensjonens primære mål er å begrense den globale oppvarmingen. FNs klimapanel pekte tidlig på at klimaet vil endre seg som følge av historiske utslipp og forventet utslippsvekst, og at dette vil få konsekvenser for natur og samfunn. Klimakonvensjonen forplikter derfor alle land til å forberede seg på et endret klima.

Klimatilpasning er på mange måter prisen verdenssamfunnet må betale for menneskeskapte klimaendringer. Kostnadene er ikke jevnt fordelt. Det er oftest de landene som er fattigst og som har de laveste klimagassutslippene, som er mest sårbare og vil oppleve de største virkningene av klimaendringene. Dette gjelder blant annet mange afrikanske land og små øystater, som er svært sårbare for klimaendringer. For de minst utviklede landene er klimatilpasning kanskje det viktigste spørsmålet i klimaforhandlingene.

Konvensjonens rolle er å legge til rette for internasjonalt samarbeid for å styrke alle lands arbeid med å tilpasse seg klimaendringer. De mest utsatte og sårbare utviklingslandene skal støttes faglig og finansielt. Til tross for at støtten til utviklingslandenes tilpasningsarbeid har økt de senere årene, uttrykker utviklingslandene at innsatsen både faglig og finansielt verken er tilstrekkelig eller godt nok koordinert.

I Cancún ble det enighet om å øke innsatsen på klimatilpasning for alle land. Styrket internasjonal koordinering, informasjons- og erfaringsutveksling og økt støtte til utviklingslandenes eget tilpasningsarbeid er hovedelementer i Cancún-avtalen på tilpasning. Det ble etablert en Tilpasningskomité og et arbeidsprogram for tap og skade som følge av klimaendringer, for eksempel flytting som blir nødvendig på grunn av havnivåstigning. En viktig del av rammeverket inkluderte også en satsing for å styrke planlegging for klimatilpasning i de minst utviklede landene. For de minst utviklede landene er det etablert en særlig innsats for raskt å få på plass strategier og planer som gir grunnlag for finansiell støtte.

Klimatilpasning er relativt nytt og land, uavhengig av utviklingsstatus, deler mange utfordringer knyttet til å erkjenne, forstå og håndtere klimaendringene. Klimakonvensjonen som felles kunnskapsbase og arena for utveksling av erfaringer og kunnskap er viktig for alle land, også Norge, og kan bidra til effektive nasjonale løsninger. Videre ventes det at regionale utfordringer, som felles vannkilder, blir viktigere. Dette gjelder særlig land som deler felles vannkilder, for eksempel i Hindu-Kush Himalaya regionen og Mekong-regionen. Det er viktig å bidra til at Klimakonvensjonen legger til rette for regionalt samarbeid og løsninger på relevante områder.

Det er mange faktorer som bidrar til forringelse av levekår og fattigdom. Klimaendringene blir omtalt som den store forsterkeren. For noen av de mest sårbare og fattigste landene kan klimaendringene føre til uhåndterlige samfunnsmessige utfordringer og skyve disse landene ut i enda større fattigdom. Arbeidet for å styrke de minst utviklede landenes kapasitet til å håndtere klimaendringene og legge grunnlaget for mer effektiv støtte fra det internasjonale samfunnet, er en hovedprioritering for norsk innsats under klimaforhandlingene på klimatilpasning.

Ettersom klimaendringene får stadig større konsekvenser for land og regioner, vil spørsmålet om hvordan det internasjonale samfunnet skal støtte opp under både forebygging og håndtering av tap og skade som følge av klimaendringer bli viktigere. Dette gjelder for eksempel problemstillinger knyttet til havnivåstigning og havforsuring, som er forhold det internasjonale samfunnet ikke er vant til å håndtere. Det er viktig å bidra til at dette settes høyere på dagsorden.

Boks 3.6 Hva er klimatilpasning?

FNs klimapanel beskriver klimatilpasning som tilpasninger eller justeringer i biofysiske/sosiale systemer som følge av faktiske eller forventede klimaendringer eller virkninger av klimaeffekter for å redusere skade eller dra nytte av muligheter. Klimatilpasning handler altså om å forebygge og å håndtere de konsekvensene klimaendringene fører til. En forutsetning for å håndtere klimaendringene er at de som fatter beslutninger, enkeltindivider, foretak og myndigheter, forstår hvordan klimaendringene påvirker natur og samfunn. Til grunn for en slik forståelse må det ligge kunnskap om hvordan klimaendringene rammer og hvor sårbare vi er for virkningene.

Klimaendringene i seg selv og vår sårbarhet overfor dem er geografisk, topografisk og samfunnsmessig spesifikke, derfor vil de tiltakene som bygger opp under klimatilpasning ta ulik form i ulike samfunn.

Figur 3.4 Flom på E6 ved Fåvang gjennom Gudbrandsdalen

Figur 3.4 Flom på E6 ved Fåvang gjennom Gudbrandsdalen

Kilde: Ole M. Nybakken/NTB scanpix

3.5.3 Klimaregningen skal betales – om finansiering

De fattigste og mest sårbare landene trenger faglig og finansiell støtte til å møte klimaendringene både i form av tilpasning til klimaendringer og utslippsreduserende tiltak. Utviklingslandene stiller krav til slik støtte i de globale klimaforhandlingene. I København-avtalen forpliktet industrilandene seg til en målsetting om å mobilisere 100 milliarder US dollar per år innen 2020 til klimatiltak i utviklingsland, på bakgrunn av at det vil bli gjennomført utslippsreduserende tiltak av betydning samt at gjennomføringen av tiltakene er transparente. Finansieringen kan komme fra mange ulike kilder, både offentlige og private. FNs generalsekretær oppnevnte i februar 2010 en rådgivende høynivågruppe om klimafinansiering (AGF – High Level Advisory Group on Finance) for å identifisere mulige kilder for langsiktig klimafinansiering. Gruppen ble ledet av Etiopias statsminister Meles Zenawi og Norges statsminister Jens Stoltenberg. Rapporten fra arbeidet ble overlevert FNs generalsekretær 5. november 2010 og er referert til i Cancún-avtalen. Cancún-avtalen omtaler også tidligfinansiering, som er en felles forpliktelse fra industrilandene om å gi 30 milliarder US dollar i nye og addisjonelle midler i treårsperioden 2010–2012. Som et ledd i større åpenhet om finansiering av klimatiltak, har industrilandene forpliktet seg til å rapportere årlig på hva som brukes på kortsiktig finansiering.

Før klimatoppmøtet i København i 2009 la Norge og Mexico fram et forslag om å opprette et nytt globalt grønt fond for å finansiere klimatiltak i utviklingsland. Forslaget gikk ut på at fondet skulle få tilførsel av betydelige pengestrømmer gjennom en kombinasjon av tradisjonell budsjettstøtte og innovative kilder som auksjonering av klimakvoter. Enigheten om å etablere det nye grønne klimafondet var et av de store gjennombruddene i Cancún. Det ble også opprettet en overgangskomité som fikk som mandat å utarbeide nærmere detaljer for operasjonalisering av fondet. Statssekretær i Finansdepartementet, Kjetil Lund, ledet arbeidet i overgangskomiteen, sammen med planleggingsministeren i Sør-Afrika, Trevor Manuel, og finansministeren i Mexico, Ernesto Cordero. Rapporten med anbefalinger fra overgangskomiteen ble sendt til partskonferansen i Durban, hvor det ble fattet nødvendige beslutninger om å operasjonalisere Det grønne klimafondet. Det ble besluttet å opprette et styre og et midlertidig sekretariat. Det er også startet en prosess for valg av vertsland for sekretariatet for Det grønne klimafondet. Dette vil besluttes på den 18. partskonferansen under Klimakonvensjonen i 2012. En rekke land har varslet bidrag til oppstartskostnadene for Det grønne fondet, og også Norge har erklært at vi vil bidra med en rimelig andel til å dekke administrative kostnader i 2012. Det grønne klimafondet kan bli det sentrale verktøyet for å kanalisere økonomiske ressurser – offentlige og private – til klimatiltak i fattige land. Regjeringen vil at Norge skal bidra til å finansiere Det grønne klimafondet. Vi vil blant annet arbeide for at fondet skal legge vekt på å finansiere tiltak basert på oppnådde resultater, og å mobilisere privat næringsliv til å foreta klimavennlige investeringer i fattige land.

Den globale miljøfasiliteten (Global Environment Facility, GEF) ble opprettet for å være finansieringsmekanisme for de nye multilaterale miljøkonvensjonene som ble framforhandlet i kjølvannet av Rio-konferansen, herunder Klimakonvensjonen. Det finansieres ved forhandlete bidrag rundt en tilnærmet bidragsnøkkel for perioder på fire år av gangen. Av GEFs seks hovedområder er klima det største og mottar i inneværende periode ca. 32 prosent av GEFs midler. GEF er en nettverksorganisasjon som ikke selv har tilstedeværelse på landnivå. GEF har i alt 10 gjennomførende organisasjoner, hvorav FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs miljøprogram (UNEP) og Verdensbanken er de viktigste. Det er nå igangsatt pilotvirksomhet med sikte på at kvalifiserte institusjoner på nasjonalt og regionalt nivå også skal kunne motta GEF-midler direkte. GEFs styre mottar prioriteringer fra konvensjonenes partskonferanser og er ansvarlig overfor disse. GEF styrer og administrerer blant annet spesialfondet for klimaendring og fondet for de minst utviklede land. Begge disse finansieres av frivillige bidrag og har hovedvekt på finansiering av klimatilpasning, men Spesialfondet har også et operativt vindu for støtte til teknologioverføring. I tillegg til fondene under GEF er det under Kyotoprotokollen etablert et Klimatilpasningsfond som skal støtte opp under klimatilpasningsarbeid i utviklingsland. Dette fondet finansieres i hovedsak av en 2 prosent avgift på prosjekter fra Den grønne utviklingsmekanismen i utviklingsland som ikke er minst utviklede, men er også åpent for frivillige bidrag.

Diskusjonen om klimafinansiering er også nært knyttet til andre temaer i klimaforhandlingene som prioriteres høyt, som redusert avskoging og skogforringelse i utviklingsland og internasjonal skipsfart.

Boks 3.7 Rapporten fra høynivågruppen på klimafinansiering

Rapporten fra høynivågruppen om klimafinansiering (AGF) konkluderer med at det vil være utfordrende, men gjennomførbart å nå målet om 100 milliarder US dollar årlig i 2020 til klimatiltak i utviklingsland. Dette vil kreve en kombinasjon av nye statlige finansieringsordninger, en økning i eksisterende statlige bidrag og økte private investeringer.

Noen hovedkonklusjoner fra rapporten:

  • Det vil være helt avgjørende å sette en pris på CO2. Å sette en pris på CO2 utvider potensialet for både statlig og privat finansiering, ved å øke de offentlige inntektene og å gi privat sektor et insentiv for å redusere utslipp. Prisen på CO2 bør innen 2020 ligge på mellom 20 og 25 US dollar per tonn.

  • Nye statlige finansieringskilder kan mobilisere flere titalls milliarder dollar årlig. Eksempler på slike kilder er salg av utslippskvoter, skatt på CO2 og prising av utslipp fra internasjonal transport.

  • Internasjonale private investeringer er avgjørende. Det er privat sektor som vil finansiere det meste av den klimavennlige veksten.

De multilaterale utviklingsbankene kan, i nært samarbeid med FN-systemet, spille en avgjørende pådriverrolle ved å hjelpe fram klimavennlige private investeringer. Flere finansieringskilder for klimatiltak i utviklingsland kan være operative ganske raskt. Andre vil kunne kreve mer tid, ikke minst de som fordrer internasjonalt samarbeid og koordinering for å kunne etableres og bli effektive.

Rapporten fra høynivågruppen viser at det ikke behøver være noen motsetning mellom å sikre økonomisk vekst og å redusere klimagassutslippene. Regjeringen ønsket at høynivågruppen skulle gi nyttige innspill til klimaforhandlingene, og bidro til at gruppens rapport ble sendt som et skriftlig innspill til FNs klimakonvensjon i forkant av Cancún-møtet.

3.5.4 Fleksible mekanismer og utvikling av globale karbonmarkeder

Kostnadene ved utslippsreduksjoner varierer mye mellom land og ulike tiltak. Størstedelen av de billigste tiltakene er i utviklingsland. Et internasjonalt system for fleksible gjennomføringsmekanismer åpner opp for at land kan kutte sine klimagassutslipp på andre måter enn kun ved å redusere utslippene nasjonalt. Mekanismene gir insentiver til å realisere de billigste utslippsreduksjonene først, noe som er i tråd med konvensjonens prinsipp om kostnadseffektivitet. Dette kan bidra til at landene er villig til å påta seg mer ambisiøse forpliktelser om utslippsreduksjoner. I tillegg kan inntekter knyttet til salg av utslippskvoter bli en betydelig, forutsigbar finansieringskilde for klimatiltak. Blant annet har Høynivågruppen for klimafinansiering (AGF) pekt på at vi også trenger et velfungerende, globalt karbonmarked for å dekke investeringsbehovene som oppstår ved omleggingen til et mer klimavennlig samfunn. Inntekter fra salg av klimakvoter har den fordelen at finansieringskilden ikke blir avhengig av årlige bevilgninger over de enkelte lands statsbudsjetter.

Regjeringen slo fast i St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk, at det skulle legges opp til en aktiv bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer i klimapolitikken. Ved en eventuell skjerping av målet til 40 prosent reduksjon og i forbindelse med å nå målet om karbonnøytralitet er det forutsatt betydelig bruk av fleksible mekanismer.

Under Kyotoprotokollen er det etablert tre markedsbaserte fleksible gjennomføringsmekanismer; kvotehandel, prosjektbasert samarbeid mellom industriland (Felles gjennomføring, JI) og prosjektbasert samarbeid mellom industri- og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen, CDM).

Den grønne utviklingsmekanismen, hvor industriland finansierer utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland og som gir investoren utslippskvoter tilbake, har en spesiell rolle i klima- og utvikingsarbeidet ved at den har et todelt formål. Den skal både bistå utviklingsland i å oppnå bærekraftig utvikling, så vel som å bistå industrilandene med å gjennomføre sine utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen. Mekanismen bidrar til overføring av ressurser og teknologi fra industriland til utviklingsland. Gjennom slike bidrag kan de fattige delene av verden oppnå økonomisk vekst uten de forurensende utviklingstrinnene rike land har vært igjennom. Utslippsreduksjonene som realiseres gjennom denne typer prosjekter skal komme i tillegg til hva som hadde skjedd uten et slikt prosjekt.

Videreføring av Kyotoprotokollen med en ny forpliktelsesperiode sikrer at kvoter fra de tre fleksible mekanismene vil være tilgjengelige også framover. I løpet av 2011 har det vært et dramatisk fall i prisen på kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen. Denne prisen bestemmes i stor grad av prisen på kvoter i EUs kvotehandelssystem. En betydelig del av årsaken til prisfallet er redusert økonomisk aktivitet i etterkant av uroen i finansmarkedene. Den lave kvoteprisen har ført til reduserte insentiver til å etablere nye prosjekter under eksisterende mekanismer.

Norge har arbeidet for at nye markedsbaserte mekanismer skal etableres som en del av en større klimaavtale. I Durban ble det vedtatt å definere en ny markedsbasert mekanisme under Klimakonvensjonen, samt å starte arbeid med å presisere denne nærmere. Norge har blant annet argumentert for å opprette sektorbaserte mekanismer. Ved en sektorbasert mekanisme vil et industriland kunne finansiere utslippsreduserende tiltak i en spesiell sektor i et utviklingsland, og få karbonkreditter tilbake. En utvikling av slike nye markedsbaserte mekanismer kan ha mange fordeler, blant annet ved å bidra til at utviklingslandene i større grad får kontroll på egne utslipp og utvikler egne strategier for utslippsreduserende tiltak. Nye markedsbaserte mekanismer kan også utformes slik at de i større grad bidrar til reduserte globale utslipp. Det tar imidlertid tid å fremforhandle retningslinjer for slike nye mekanismer, og trolig vil det ta noen år før de er operative og kan levere betydelige utslippsreduksjoner som grunnlag for kvoter.

Det internasjonale kvotemarkedet vil likevel utvikle seg i årene framover. Det er sannsynlig at flere markeder for kvotehandel etableres, både nasjonalt og regionalt, og at ikke alle markedene og kredittene er like standardiserte eller vil ha en tilknytning til FN-systemet som i dag. Blant annet har Australia etablert sitt nasjonale kvotehandelssystem. Japan har inngått bilaterale avtaler med flere asiatiske land om prosjektbaserte utslippsreduksjoner, og Kina er i fasen med å etablere et nasjonalt kvotehandelssystem. Flere land ventes å utvikle og etablere nye markedsmekanismer. Det er også etablert et samarbeidsforum mellom land som er involvert i utforming og iverksettelse av regionale karbonmarkeder (International Carbon Action Partnership, ICAP). Målet er å undersøke mulighetene for å koble ulike regionale karbonmarkeder med hverandre.

For å sikre reelle utslippsreduksjoner er et av de viktigste elementene ved oppretting av nye markedsbaserte mekanismer å etablere felles regler for måling, rapportering og verifisering av internasjonale kvoter og kreditter. I Durban ble det besluttet at det startes arbeid for å utvikle mer generelle standarder eller prinsipper for markedsbaserte mekanismer. Dette vil være et skritt i riktig retning for å få kontroll med kvaliteten på karbonkreditter som etableres utenfor Klimakonvensjonen. Et vesentlig moment her er å få på plass regler som sikrer at man unngår dobbelttelling av karbonkreditter.

Nærmere om statens kvotekjøpsprogram

I 2006 ble det besluttet å etablere et statlig program for kjøp av klimakvoter. Hensikten var å sikre overholdelse av utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen. Utviklingen i norske utslipp og utformingen av kvotesystemet for 2008–2012 har i praksis ført til at Norge vil oppfylle Kyoto-forpliktelsen uten å regne inn statens kvotekjøp. For denne perioden vil statens kjøpsprogram sikre Norges mål om overoppfyllelse av Kyotoprotokollen på 10 prosentpoeng. I løpet av den første forpliktelsesperioden under Kyotoprotokollen (2008–2012) er det lagt opp til at regjeringen samlet for hele femårsperioden vil bruke om lag 2 milliarder kroner til å kjøpe kvoter. Programmet drives av Finansdepartementet.

Ved å kjøpe klimakvoter bidrar Norge til at kvotemarkedet utvikles. Ved utgangen av januar 2012 var om lag seks millioner kvoter levert til statens konto i kvoteregisteret. Forventet levert volum fra statens kontraktsportefølje for Kyoto-perioden 2008–2012 ble i slutten av januar 2012 anslått til mellom 18 og 20,7 millioner kvoter. Det ligger dermed innenfor intervallet for forventet kjøpsbehov. Det er risiko for at faktiske leveranser vil avvike fra anslaget på forventede leveranser. For å begrense leveringsusikkerheten har Finansdepartementet den siste tiden lagt vekt på å inngå kontrakter om sikre leveranser.

Hovedsakelig kjøpes kvotene fra prosjekter i utviklingsland under Den grønne utviklingsmekanismen. Noen av aktivitetene Norge mottar kvoter fra, er i industriland og krediteres under Felles gjennomføring og/eller internasjonal kvotehandel. Norge deltar også i og får levert kvoter fra Verdensbankens «Prototype Carbon Fund», samt i karbonfondet til Nordisk miljøinvesteringsselskap (NEFCO), og det er kjøpt kvoter fra FNs tilpasningsfond. Klimakvotene betales som hovedregel først når prosjektet er gjennomført og kvotene er godkjent av FN og overført til statens konto i kvoteregisteret. Detaljert informasjon om kjøpsprogrammet med oversikt over prosjektene ligger på Finansdepartementets hjemmeside.

I løpet av de årene Finansdepartementet har arbeidet med kjøp av kvoter har departementet gjort viktige erfaringer. Retningslinjene for kvotekjøp ble presentert i Revidert nasjonalbudsjett 2007, samt videreutviklet i senere budsjettdokumenter. Det legges opp til kvotekjøp som gir en bred portefølje både med hensyn til geografi og type prosjekter. Prosjekter i de minst utviklede landene, samt prosjekter innenfor energieffektivisering, skal vektlegges. Det er lagt stor vekt på kostnadseffektivitet og spredning av porteføljen mellom land og prosjekttyper. Porteføljen skal derfor til en viss grad reflektere sammensettingen av det globale markedet. Det er også viktig at kjøpsaktiviteten bidrar til å bygge og videreutvikle markedet for klimakvoter.

Det vil være behov for statlige kvotekjøp framover, under en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen og relatert til Norges klimamål for 2020 og målet om karbonnøytralitet. Behovet for kjøp av klimakvoter forventes å vokse i tråd med strengere forpliktelser og målsettinger. Den statlige kjøpsstrategien vil beskrives mer utførlig når forholdene internasjonalt er nærmere avklart, for eksempel i Revidert nasjonalbudsjett for 2013.

Det nasjonale og internasjonale rammeverket for å redusere klimagassutslippene bør ses i sammenheng, hvor kjøpsprogrammet er en del av dette. Kjøpsprogrammet kan også brukes mer strategisk for å bidra til å bygge opp under en ny internasjonal klimaavtale. Dette kan bli viktig i perioden opp mot 2015 når avtalen under Durban-plattformen som skal gjelde etter 2020 skal framforhandles. Kjøpsprogrammet kan også brukes for å bygge opp de markedsmekanismene Norge ønsker etablert gjennom de internasjonale klimaforhandlingene. Kjøpsprogrammet gir også verdifull kjennskap til markedene.

Figur 3.5 CDM-prosjekt i Cape Town, Sør-Arfika

Figur 3.5 CDM-prosjekt i Cape Town, Sør-Arfika

Kilde: Foto: Nic Bothma, EPA/NTB scanpix

3.5.5 Alle lands utslipp må rapporteres og følges opp

Grundig og omfattende måling, rapportering og kontroll av klimagassutslipp er avgjørende for at en internasjonal klimaavtale skal ha tillit og troverdighet. Vi må vite hvor store de menneskeskapte utslippene er for å få bedre kunnskap om klimautviklingen. Vi må også vite hvor store utslippene er i hvert land, for å se om de gjennomfører sine forpliktelser.

Til nå har bare industrilandene rapportert sine utslipp og sin innsats jevnlig. Disse rapportene er underlagt internasjonal revisjon. For utviklingsland har det ikke vært regelmessig rapportering, og vi vet for lite om de faktiske utslippene i land som Kina, India, Brasil og Sør-Afrika. Dette har vært et viktig, men vanskelig forhandlingsspørsmål, fordi noen av de store utviklingslandene har motsatt seg stor grad av innsyn i nasjonale forhold. De har tidligere ikke villet akseptere den type revisjonsprosesser som industrilandene gjennomgår.

Durban-avtalen ga et gjennombrudd på dette feltet. I Durban ble det vedtatt at alle land skal rapportere i 2014 om sine mål og utslipp, og hvordan landene vil gjennomføre tiltak fram til 2020 for å redusere utslippene. Dette vil gi større synlighet av hva verden gjør og reelt binde landene sterkere til innsats fram til 2020. Alle land skal rapportere annethvert år framover etter 2014, med fleksibilitet for de fattigste landene.

I Durban ble det også besluttet tettere oppfølging med gjennomgang og kontroll av landenes rapportering annethvert år. Dette omfatter revisjon og analyse av utslippsregnskap, framskrivinger, tiltak for å gjennomføre utslippsreduksjoner og vurdering av hvorvidt et land er på vei til å nå målet det har satt seg. En internasjonal vurderings- og konsultasjonsprosess som vil være åpen for alle, vil være en viktig del av denne prosessen. Dette vil skape større innsyn og åpenhet rundt lands utslipp og virkemidler og mål for å få ned utslippene, noe som kan bidra til større tillit blant landene om hva som gjøres nasjonalt og internasjonalt. Denne oppfølgingsprosessen vil starte etter den første rapporteringsrunden i 2014. Disse prosessene vil også gi større politisk press for høyere ambisjoner. Det vil også være nyttige innspill til gjennomgangen av Cancún-avtalen i 2013–2015, da rapporteringen vil kunne gi et bedre bilde av de globale, menneskeskapte utslippene, og hvordan vi ligger an i forhold til togradersmålet.

Figur 3.6 CO2 er en dominerende klimagass

Figur 3.6 CO2 er en dominerende klimagass

Kilde: Foto: iStock/BeholdingEye

3.5.6 Reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland

Om lag en sjettedel av de globale klimagassutslippene stammer fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Uten å redusere slike utslipp vil det neppe være mulig å nå togradersmålet. Kyotoprotokollen omfatter ikke avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Før klimakonferansen på Bali i 2007, hadde Stern-rapporten (2006) og den fjerde hovedrapporten fra FNs klimapanel (IPCC 2007) stadfestet at utslippsreduksjoner fra skogsektoren i utviklingsland er kostnadseffektive og kan implementeres relativt raskt og utgjør en betydelig andel av utslippsreduksjonspotensialet globalt de neste tiårene.

Klimatoppmøtet i Cancún i 2010 ga et gjennombrudd for skogtiltak i utviklingsland, REDD+. REDD+ omfatter redusert avskoging og skogforringelse (reducing emissions from deforestation and forest degradation – REDD), samt i tillegg vern av eksisterende skog, bærekraftig skogforvaltning og økning av skogenes karbonlagre, i utviklingsland. Man ble enige om å opprette en mekanisme for å betale utviklingslandene for utslippsreduksjoner fra skog. Det ble også oppnådd enighet om at tiltak for å redusere klimagassutslipp fra skog skal ta hensyn til blant annet bevaring av naturskog, folkelig deltakelse, respekt for lokalbefolkningens og urfolks rettigheter, samt godt styresett i skogsektoren, og at planene må være i tråd med nasjonale skogprogram og internasjonale konvensjoner og avtaler. Dette rammeverket vil fungere som en rettesnor for annet internasjonalt arbeid som er etablert for å oppnå raske utslippskutt fra skogsektoren i utviklingslandene.

Det vil ta tid å etablere en fullt ut fungerende mekanisme for resultatbasert støtte for redusert avskoging i alle tropiske skogland, og forhandlingene om detaljert regelverk og finansiering vil fortsette. Vedtaket om skog i Cancún var imidlertid et avgjørende skritt, og klimatoppmøtet i Durban brakte forhandlingene videre på viktige tekniske spørsmål. Samtidig med at Norge gjør en betydelig innsats for REDD+ i forhandlingene, arbeides det gjennom regjeringens klima- og skoginitiativ med å redusere avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Se kapittel 3.8.2 for mer informasjon om dette initiativet.

3.6 De viktigste aktørene i klimaforhandlingene

3.6.1 Innledning

Dreiningen i den globale maktbalansen de siste tiårene gjenspeiles også i de internasjonale klimaforhandlingene. De store fremvoksende økonomiene som Kina, India, Brasil og Sør-Afrika har gjennom de siste tiårene styrket sin posisjon i både den internasjonale økonomien og i klimaforhandlingsprosessen. Disse landene står for en vesentlig og økende andel av de globale klimagassutslippene og må være en sentral del av løsningen på klimautfordringen. De er motorer for vekst i andre utviklingsland gjennom handel og investeringer, og i økende grad også gjennom utviklingsrettet samarbeid seg imellom. Større vilje til brobygging mellom rike og fattige land, samt nye og gamle maktsentre, vil være en forutsetning for utviklingen av en ny global klimaavtale.

Forhandlingsmøtet i Durban viste at nye allianser utvikler seg. Store utslippsland, som USA og Kina, har i større grad felles interesser på tvers av tradisjonelle inndelinger i utviklingsland eller industrialiserte land. De store utslippslandene ønsker i større grad selv å kunne definere hvordan klimapolitikken utformes nasjonalt og på hvilken måte klimapolitikken skal implementeres. Små og mellomstore land har felles interesser i en global, ambisiøs avtale basert på felles multilaterale regler og bindende forpliktelser. I Durban var alliansen mellom EU, de små øystatene og de fattigste landene viktig. Denne alliansen gjorde det mulig å bevege både USA, Kina og India til å akseptere et samlet mer ambisiøst resultat enn det som ellers ville vært tilfellet.

3.6.2 Nærmere om enkeltlands og forhandlingsgruppers roller og posisjoner

EU har meldt inn utslippsreduksjoner på 20–30 prosent i 2020 sammenlignet med 1990. Det øvre intervallet på 30 prosent er under forutsetning av at andre industriland forplikter seg tilsvarende og at de økonomisk mest utviklede utviklingslandene også binder seg til tilstrekkelige reduksjoner. EU har også som ambisjon å oppnå kutt på 80–95 prosent i CO2-utslippene fra 1990–2050. Alle EU-land har siden 2009 hatt nasjonale mål for utslipp av klimagasser utenfor kvotepliktig sektor i 2020 (jf. EUs innsatsfordelingsbeslutning, beslutning 2009/406/EF). Målet i beslutningen er å redusere utslippene innenfor de ikke-kvotepliktige sektorene med 10 prosent i 2020 sammenlignet med utslippene i 2005. Oppnåelsen av dette målet fordeles mellom EUs medlemsstater ut fra landenes velstandsnivå, der de rikeste landene er forpliktet til å redusere sine utslipp med minst 20 prosent fra 2005 til 2020, mens de fattigste landene kan øke sine utslipp med inntil 20 prosent i samme periode. Tyskland, Sverige, Danmark, Storbritannia og Frankrike har etablert målsettinger som går lenger enn forpliktelsene til EU tilsier. Tyskland og nylig Danmark har satt mål om å redusere sine utslipp av klimagasser med 40 prosent fra 1990 til 2020. Sverige vedtok i 2009 at utslippene utenfor kvotepliktige sektorer skal reduseres med 40 prosent i samme periode. Til tross for at det svenske målet bare dekker deler av utslippene, har de svenske utslippene samlet blitt redusert med 17 prosent fra 1990 til 2009. Tyskland og Storbritannia har vedtatt egne 2050-mål i tråd med EUs mål. Storbritannia lovfestet et langsiktig klimamål og etablerte et tilhørende oppfølgingsregime ved innføringen av «Climate Change Act 2008» (se boks 3.8 for nærmere omtale).

Boks 3.8 Langsiktige utslippsmål i Storbritannia

Storbritannia lovfestet et langsiktig klimamål og etablerte et tilhørende oppfølgingsregime ved innføringen av «Climate Change Act 2008». Storbritannias mål er at klimagassutslippene i 2050 skal være minst 80 prosent lavere enn i 1990. For å sikre at dette målet nås, fastsettes karbonbudsjetter for perioden 2008–2012 og etterfølgende femårsperioder. Budsjettene må godkjennes av Parlamentet. Energi- og klimaministeren pålegges også å legge fram rapporter for Parlamentet med forslag til hva som kan gjøres for å overholde karbonbudsjettene.

USA og Kina er de viktigste enkeltlandene for å kunne begrense den globale oppvarmingen fordi de er de to landene i verden med størst klimagassutslipp. Ifølge Det Internasjonale Energibyrået (IEA) gikk Kina i 2007 forbi USA som det land i verden med størst utslipp av CO2 totalt sett. Begge land har satt nasjonale mål om å redusere egne utslipp (jf. tabell 3.1), men de er uenige om hvordan utslippsreduksjonene skal nedfelles i en framtidig klimaavtale. USA ønsker ikke å ta på seg forpliktelser uten at Kina og andre store utviklingsland påtar seg forpliktelser av tilsvarende økonomisk og juridisk art. Kina på sin side har i forhandlingene fokusert på at det i stor grad kun er industrilandene som trenger forpliktelser, da det er industrilandene, og særlig USA, som er ansvarlig for den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren fram til nå. Kina har gjennom København-avtalen rapportert et mål om reduksjon i utslippsintensiteten for CO2 (CO2-utslipp per enhet BNP) på 40–45 prosent innen 2020 sammenlignet med 2005-nivå. Den største kilden til klimagassutslipp i Kina er energiproduksjon, i all hovedsak basert på kull, deretter olje og gass. Kinas gjeldende femårsplan (den 12. femårsplanen) setter mål for energisektoren som bidrag til det overordnede målet om redusert karbonintensitet. Ifølge planen skal energiforbruket per enhet BNP reduseres med 16 prosent i 2020 i forhold til 2010-nivå. For primær energiproduksjon er det satt mål om at andelen ikke-fossil energi i total energiproduksjon skal være 15 prosent innen 2020. Målet vil oppfylles hovedsakelig gjennom utbygging av kjernekraft og nye vannkraftverk. Kina er i forhandlingene særlig opptatt av handelsrelaterte spørsmål, da de frykter innføring av handelstiltak som kan ramme deres eksportinntekter. Samtidig har Kina vektlagt å etablere nasjonale karbonmarkeder. I Durban signaliserte Kina at de kan se for seg et mål i form av et samlet utslippstak, etter 2020. Hva dette innebærer og hvordan et slikt mål formuleres, blir svært viktig i de kommende forhandlingene.

Fortsatt har USA et vesentlig høyere utslipp per innbygger enn Kina. USA er det landet med størst historiske utslipp og har historisk sett alene stått for nesten 30 prosent av de menneskeskapte utslippene av klimagasser. USA har meldt inn et nasjonalt mål om utslippsreduksjoner på 17 prosent i 2020 sammenlignet med 2005. Dette tilsvarer en reduksjon på 3 prosent i forhold til 1990-nivået. Obama-administrasjonen hadde som mål å få på plass en klimalov for å vedta dette ambisjonsnivået og hvor et nasjonalt kvotehandelssystem sto sentralt. Forslaget fikk ikke støtte i Kongressen.

Canada har det samme ambisjonsnivå som USA for sine utslippsreduksjoner i 2020. Canada har erklært at de vil trekke seg fra Kyotoprotokollen i sin helhet, og vil dermed ikke stå ansvarlig for målet de har meldt inn i første forpliktelsesperiode (2008–2012).

I 2010 meldte Japan inne et nasjonalt mål om utslippsreduksjoner på 25 prosent innen 2020 sammenlignet med 1990. Målet forutsetter at det etableres et rettferdig og effektivt internasjonalt rammeverk hvor alle store økonomier deltar og det blir enighet blant disse landene om et ambisiøst mål. Etter Fukushima-ulykken i 2011 er Japan i gang med å revidere sin energistrategi. De vil derfor komme tilbake til reduksjonsmålet for 2020 i forbindelse med denne revisjonen. Japan har fulgt USA i å vise tydelig at de ønsker å fjerne seg fra tilnærmingen man har i Kyotoprotokollen, og heller erstatte den med en ny avtale som er lik for alle land. Japan har også vært en stor bruker av fleksible mekanismer for å oppfylle det nasjonale målet.

Russland har meldt inn et nasjonalt mål om utslippsreduksjoner på 15–25 prosent innen 2020 sammenlignet med 1990, avhengig av regneregler for skog og behandling av overskuddskvoter i et nytt klimaregime. Utslippsmålet gir rom før en økning i utslippene framover fra dagens nivå. På grunn av effektivisering og økonomiske nedgangstider sitter Russland igjen med store mengder overskuddskvoter fra første forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen. Overskuddet kan bli enda større fram mot 2020. De argumenterer for at disse må kunne overføres til en eventuell ny forpliktelsesperiode dersom Russland skal påta seg en andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen. Se også omtale av Norges bilaterale miljøsamarbeid med Russland under kapittel 3.9.4.

G77 er en gruppe bestående av over 130 utviklingsland som koordinerer sine forhandlingsposisjoner i klimaforhandlingene. G77 har vært samlet i kravet om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen. Gruppen har samtidig lagt stor vekt på at utviklingslandene ikke kan pålegges å begrense sine utslipp av klimagasser, fordi dette også vil begrense økonomisk vekst og utvikling. G77 er en pådriver for at klimatilpasning skal gis større prioritet i forhandlingene. Forhandlingsposisjonene preges av at G77-gruppen er en koalisjon av utviklingsland med relativt forskjellige standpunkter. På flere spørsmål, for eksempel måling og rapportering av utslipp og tiltak og bruk av markedsbaserte mekanismer, har G77-landene svært ulike posisjoner.

BASIC-landene, som består av Brasil, Kina, India og Sør-Afrika, inngikk i 2009 et nærmere samarbeid om å koordinere sine forhandlingsposisjoner i klimaforhandlingene. Felles for dem alle er at de har ønsket en videreføring av Kyotoprotokollen og at industrilandene tar på seg ambisiøse forpliktelser under en ny avtale. BASIC-landene var avgjørende i framforhandlingen av København-avtalen.

India har som Kina et intensitetsmål om å redusere CO2-utslipp per enhet BNP med 20–25 prosent innen 2020, og er i ferd med å utvikle nasjonal politikk innenfor blant annet energisektoren, transport og skogforvaltning. Sør-Afrika, Brasil, Mexico og Indonesia har fastsatt mål om nasjonale utslippreduksjoner fram til 2020, på mellom 26 og 38 prosent i forhold til utviklingen uten tiltak. For Brasil og Indonesia vil en stor del av målet måtte nås gjennom redusert avskoging.

Alliansen av små øystater (AOSIS) består av 39 land, alle små øystater eller lavtliggende stater med kystlinje. Disse landene er spesielt utsatt for havnivåstigning og orkaner. En global oppvarming på om lag to grader vil med stor sannsynlighet føre til at mange av de lavtliggende øyene vil være ubeboelige ved utgangen av dette århundre. Derfor krever de at en ny klimaavtale skal begrense temperaturstigningen til maksimum 1,5 grader Celsius. De vil at industriland skal kutte sine utslipp med minst 45 prosent innen 2020, og at store utviklingsland som Kina og Brasil også skal påta seg bindende utslippsreduksjonsmål. Tilpasningsspørsmål og finansiering er også viktige temaer for disse landene.

Gruppen med de minst utviklede landene består av 48 utviklingsland, de fleste beliggende i Afrika og Sentral-Asia. Denne gruppen har blitt mer aktiv under Klimakonvensjonen de siste årene, og fokuserer i stor grad på klimatilpasning og klimafinansiering.

Afrika-gruppen er den eneste av FNs regionale grupperinger som koordinerer sine posisjoner innenfor klimaforhandlingene. Det er ventet at klimaendringene vil ramme mange av de afrikanske landene hardt, særlig land som allerede i dag er utsatt for tørke. Flere av disse landene er minst utviklede land og kapasiteten til å tilpasse seg er begrenset. Klimatilpasning, og finansiering for å sikre midler til klimatilpasning, har derfor vært hovedprioriteringer for de aller fleste afrikanske land. Finansiering for å understøtte utslippsreduserende tiltak har imidlertid fått økt prioritet, og det er økende engasjement for Den grønne utviklingsmekanismen. Selv om det er flere problemstillinger som samler de afrikanske landene, er forskjellen mellom dem så store at Afrika sjelden framstår som en omforent gruppe i forhandlingene.

3.6.3 Nærmere om EUs klimapolitikk og samarbeid med Norge

EU er en viktig aktør og samarbeidspartner for Norge. Gjennom EØS-avtalen er Norge en integrert del av EUs indre marked, og store deler av EUs energi-, klima- og miljøpolitikk er også en del av EØS-avtalen. Norge har et tett samarbeid med EU på klimaområdet, både i de internasjonale klimaforhandlingene og i oppfølgingen av EØS-relevante rettsakter. EU har etablert et omfattende kvotehandelssystem som Norge er en del av.

Stadig mer av EUs miljø- og klimapolitikk utformes som sektorovergripende rammeverk eller pakker med regelverk. Dette får også innvirkning på norsk politikk og virkemiddelbruk. EUs Klima- og energipakke ble vedtatt i 2009. Målet med virkemiddelpakken er å redusere klimagassutslippene og å fremme fornybar energi. Pakken inneholder mål om 20 prosent reduksjon av de totale klimagassutslippene i EU innen 2020 sammenliknet med 1990. I 2020 skal 20 prosent av energibruken i EU være basert på fornybar energi, det skal oppnås 20 prosent energieffektivisering og 10 prosent av kjøretøyenes drivstoff skal komme fra fornybar energi. Regelverket under klima- og energipakken er under stadig utvikling både gjennom komitéarbeidet og supplerende lovforslag. Direktivet om å inkludere luftfartssektoren i EUs kvotesystem fra 2012 er innlemmet i EØS-avtalen og er gjennomført i norsk rett. Med det reviderte kvotedirektivet, som er tredje fase av EUs kvotesystem (2013–2020), vil kvotetildelingen harmoniseres med felles tildelingsregler for alle virksomheter i alle medlemsstater, se kapittel 4 og 5 for mer omtale av EUs kvotedirektiv.

I 2010 opprettet EU et klimadirektorat med en egen klimakommissær for å sikre at medlemslandene utvikler og overholder forpliktelsene i den avtalte klimapolitikken. EU har etablert en helhetlig klima- og energipolitikk blant annet gjennom Klima- og energipakken og gjennom Europa 2020-strategien for smart og bærekraftig vekst. I 2011 la EU-kommisjonen fram veikartet for lavkarbonøkonomi fram mot 2050 (se boks 3.9 for mer informasjon), veikartet for energieffektivisering fram mot 2050 og en hvitbok om transportpolitikken fram mot 2020. Hvitboken inkluderer også et veikart for utviklingen fram mot 2050. EUs klimapolitikk har vært sentrert rundt å begrense CO2-utslippene, bedre energieffektiviseringen og å øke andelen fornybar energi.

Under klimaforhandlingene i Durban var EU en avgjørende aktør for å få et godt samlet resultat. Regjeringen vil samarbeide tett med EU i de internasjonale forhandlingene, herunder om utvikling av en ny avtale som etter 2020 kan avløse Kyotoprotokollen. Norge og EU har mange av de samme posisjonene særlig når det gjelder høye ambisjoner til utslippskutt, verdien av regelverket i Kyotoprotokollen og arbeidet for å opprette robuste systemer for måling, rapportering og kontroll av utslipp og tiltak i både industriland og utviklingsland. I Durban gikk EU med på en andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen som svar på at det ble etablert et veikart om en folkerettslig bindende avtale for alle land fram mot 2015. EU løfter også ideen om et globalt veikart om en grønn økonomi inn i FNs forhandlinger forut for høynivåmøtet om bærekraftig utvikling i Rio i juni 2012. Norge arbeider i FN-sammenheng for å bidra til å strukturere globalt samarbeid om grønn økonomi, på en egnet måte for land med svært ulike forutsetninger og prioriteringer.

Miljøgevinst med EØS-midlene

EØS-avtalen har som målsetting å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i det utvidete EØS-området. Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til at disse målene nås. I tillegg skal EØS-midlene bidra til økt samarbeid mellom Norge og mottakerlandene. Dette er en del av Norges aktive europapolitikk, hvor det arbeides for å skape et solidarisk og trygt Europa. Mottakerlandene under EØS-midlene er EUs tolv nyeste medlemsland, samt Hellas, Portugal og Spania.

Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til å heve miljøkvaliteten i EUs nyeste medlemsland. Energieffektivisering og fornybar energi er en sentral del av miljøinnsatsen. I perioden 2004–2009 ble det bidratt med en samlet støtteverdi på nesten 1 milliard kroner til 164 klimaprosjekter. Klimatiltak er også en hovedsatsing for perioden 2009–2014. Nærmere 2,5 milliarder kroner skal i denne perioden gå til programmer for karbonfangst og lagring, energieffektivisering og fornybar energi. Dette skal bidra til å nå målene i EUs klima- og energipolitikk. I tillegg er grønn innovasjon og næringsutvikling et nytt satsingsområde som blant annet skal legge til rette for samarbeidsprosjekter for norsk næringsliv.

Boks 3.9 EU-kommisjonen foreslår lavkarbonstrategi

EU-kommisjonen la 8. mars 2011 fram en melding om EUs lavkarbonøkonomi fram mot 2050 («A roadmap for moving to a low carbon economy in 2050»). Meldingen er del av EUs overordnede strategi for bærekraftig vekst, Europa 2020, og oppfølgingen av klima- og energipakken fra 2008. Ambisjonen er å etablere en forutsigbar overordnet plan for å kutte klimagassutslippene med 80–95 prosent innen 2050 slik EUs medlemsland har satt som politisk mål (konklusjon fra stats- og regjeringssjefene på toppmøtet oktober 2009). EU-kommisjonen har foreslått et veikart der det legges opp til å redusere EUs utslipp av klimagasser med 25 prosent i egen økonomi i 2020, opp fra dagens vedtatte ambisjonsnivå på 20 prosent. EU-kommisjonens tidligere forslag om 30 prosent er ikke fjernet, men forutsetter at tiltak i tredjeland regnes med. Videre foreslås et mål om 40 prosent reduserte utslipp av klimagasser i 2030, 60 prosent i 2040 og 80 prosent i 2050. EU-kommisjonens forslag til veikart har så langt ikke blitt vedtatt.

3.7 Norsk strategi og prioriteringer i klimaforhandlingene

Norske posisjoner i de internasjonale klimaforhandlingene bygger på St.meld. nr. 34 (2006–2007) om norsk klimapolitikk, samt klimaforliket i Stortinget av 17. januar 2008. Norske posisjoner er også gjort rede for i miljø- og utviklingsministerens redegjørelser for Stortinget av 3. desember 2009 og 30. november 2010.

Norges hovedposisjon er at det må vedtas en folkerettslig bindende klimaavtale under FNs klimakonvensjon som er tilstrekkelig ambisiøs til å overholde togradersmålet. Klimaavtalen må inneholde folkerettslige utslippsforpliktelser spesifisert for hvert enkelt land – for alle industriland og store utviklingsland.

Det er flere årsaker til at Norge ønsker en folkerettslig bindende avtale. Bindende regler styrker sannsynligheten for at utslippsforpliktelser gjennomføres og etterleves over tid, uavhengig av skiftende regjeringer og av politiske svingninger i det enkelte land. Frivillige ordninger vil derimot lett føre til forsinkelser i gjennomføringen av tiltak, fordi land gjerne vil vente og se hva andre gjør. Folkerettslig bindende regler er viktig av hensyn til konkurranseforhold og sikrer forutsigbarhet og klarhet både for myndigheter og markedsaktører.

Veikartet som ble besluttet i Durban gir mulighet til å utvikle en slik avtale. Forhandlingene skal avsluttes til 2015 og avtalen skal gjelde fra 2020. Prosessen med å framforhandle en ny avtale for alle land, samtidig som man gjennomfører en forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen der bare en gruppe industriland har folkerettslig bindende forpliktelser, må ses på som en overgangsperiode der de store utviklingslandene gis noe mer tid før de stilles overfor de samme kravene til juridisk form og grad av forpliktende oppfølging, som industriland vil ha. Hva den endelige juridiske formen blir, er ikke bestemt, men det er klart definert at den skal ha et sterkt juridisk element.

At Kyotoprotokollen i Durban ble videreført med én ny forpliktelsesperiode vil blant annet sikre videreføring av en avtaleform basert på et utslippsbudsjett for hvert land, det vil videreføre et internasjonalt kvotemarked med felles internasjonale regler, og felles regelverk for hvordan man gjør opp sin forpliktelse. Regelverket under Kyotoprotokollen vil være et svært nyttig grunnlag når man nå skal utvikle en felles avtale for alle land. En juridisk bindende avtale hvor regelverket i Kyotoprotokollen brukes som en mal er ønskelig for å sikre etterlevelse og formalisering av utslippsforpliktelsene.

Det vil ta tid å forhandle fram en omfattende folkerettslig bindende avtalestruktur. En stegvis tilnærming kan være fruktbart for å oppnå resultater, noe Cancún- og Durban-avtalene er eksempler på. Disse henviser til utslippsmål som landene selv har meldt inn. Samtidig peker de i retning av et felles, vitenskapsdrevet mål ved at det er en klar oppfordring om å nedfelle mer ambisiøse utslippsreduksjoner i tråd med FNs klimapanels analyser og togradersmålet.

Durban-avtalen nedfeller konkrete retningslinjer for blant annet jevnlig rapportering og kontroll med klimagassutslipp, og etablerer ulike institusjoner for styrket gjennomføring av klimatiltak. Dette bidrar til å bygge opp den helhetlige klimaavtalen regjeringen ønsker steg for steg. Det gis rom for videre utvikling av en mer overordnet avtale med et skjerpet ambisjonsnivå både for industriland og utviklingsland, samtidig som folkerettslig forpliktende krav til nasjonale utslippsreduksjoner må etableres.

Klimaforhandlingene prioriteres høyt av Norge. Norges rolle som pådriver i de internasjonale klimaforhandlingene, med evne til å finne fram til kompromisser skal videreføre og videreutvikles. Dette vil vi gjøre gjennom blant annet økt samarbeid med og brobygging mellom land som står langt fra hverandre, for å bidra til at disse kommer til enighet. Det er viktig å fortsette å være aktive med nye forslag innenfor de formelle klimaforhandlingene. Internasjonale initiativ, herunder regjeringens klima- og skoginitiativ og Norges energi- og klimainitiativ, vil støtte opp under de internasjonale klimaforhandlingene.

Et lite land har mest innflytelse hvis vi konsentrerer vår innsats på områder hvor Norge ut fra sin bakgrunn kan bidra spesielt. Norge har i forhandlingsprosessen særlig prioriterert å fremme enkelte områder hvor norske interesser er berørt, eller hvor Norge kan spille en rolle ut fra vår kompetanse og erfaring. Norge har i det internasjonale klimaarbeidet prioritert temaene finansiering av klimatiltak, redusert avskoging og skogforringelse i utviklingsland, fleksible gjennomføringsmekanismer og utvikling av globale kvotemarkeder, forbedret måling, rapportering og verifisering av utslippsreduserende tiltak, se kapittel 3.5 for omtale av de prioriterte områdene. I tillegg har Norge prioritert utslipp fra internasjonal skipsfart og fangst og lagring av CO2, se boks 3.10 og 3.11. Som polarnasjon ønsker regjeringen også at Norge skal fortsette sin ledende rolle med å overvåke og dokumentere klimaendringene i Arktis.

Boks 3.10 Utslipp fra internasjonal skipsfart

Utslipp fra internasjonal transport er ikke omfattet av Kyotoprotokollen. Norge arbeider for at globale klimakrav skal etableres for internasjonal skips- og luftfart. Dette er svært viktig da økt internasjonal handel i årene framover vil medføre økte utslipp fra internasjonal skipsfart og luftfart. Vi har nådd et viktig mål om å etablere globale og juridisk bindende klimakrav gjennom energieffektiviseringskrav til internasjonal skipsfart ved at FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) fastsatte slike krav i juli 2011. Dette ble forhandlet fram på bakgrunn av et norsk initiativ. Disse tekniske og operasjonelle kravene forventes å redusere CO2-utslippene fra skipsfarten med over 20 prosent i 2030 sammenlignet med en uregulert framtid. Norges sentrale internasjonale rolle som stor skipsfartsnasjon gjør at regjeringen kan bidra sterkt til at IMO etablerer ytterligere reduksjonskrav. Flere markedsbaserte mekanismer drøftes i IMO. Norge har i så måte foreslått at et globalt kvotesystem for internasjonal skipsfart etableres. Dette vil medføre at et globalt utslippstak kan nås på en effektiv måte og at sektoren bidrar til klimafinansiering ved karbonprising i et slikt system. Etter et norsk initiativ arbeider også IMO med hvordan utslippene av kortlivede klimadrivere som sot kan reduseres. Fokuset for dette arbeidet er utslipp som påvirker Arktis. Om lag 75 prosent av verdensflåten er registrert i utviklingsland. For å sikre at utslippsreduksjoner gjennomføres, bør den videre oppfølgingen foretas av IMO fordi man der kan få et globalt regelverk for skip som omfatter alle land.

Boks 3.11 Fangst og lagring av CO2

For å redusere globale utslipp må andelen fornybar energi økes og energieffektiviseringen intensiveres, og det må bli en bred anvendelse av fangst og lagring av CO2. Norge har arbeidet lenge for at prosjekter for CO2-fangst og -lagring i utviklingsland skal kunne godkjennes under Kyotoprotokollens grønne utviklingsmekanisme. Regelverk etablert under FN kan sikre en felles og høy miljømessig standard på prosjekter i utviklingsland. Norge har også foreslått en ny mekanisme for å få iverksatt lagring av CO2 der det ligger til rette for dette, noe som er særlig viktig for en del store industrikilder. Nasjonalt er det bevilget betydelige midler til å utvikle denne viktige teknologien. Norge arbeider også med kapasitetsbygging internasjonalt, og ønsker på denne måte å sikre at den norske teknologiutviklingen også kommer verdenssamfunnet til gode.

For Norge var det derfor en seier at det i 2010, etter fem års intense diskusjoner om dette temaet i de internasjonale klimaforhandlingene, ble gjort et vedtak som åpner for å inkludere CO2-fangst og -lagring i Den grønne utviklingsmekanismen, og at det på partsmøtet i Durban ble vedtatt omfattende og strenge regler som vil sikre den miljømessige integriteten til prosjektene.

Se kapittel 5 for mer omtale av fangst og lagring av CO2 og Meld. St. 9 (2010–2011) om fullskala CO2-håndtering for mer omtale av det norske og internasjonale arbeidet for CO2-fangst og -lagring.

Utfallet av klimaforhandlingene har stor betydning for, og henger nært sammen med, nasjonal klimapolitikk. Ambisiøs nasjonal klimapolitikk er en forutsetning for å kunne være en pådriver for klimaarbeidet internasjonalt. Norge ligger langt framme når det gjelder nasjonalt miljø- og klimaarbeid. Vi har satt oss ambisiøse klimamål, vi har gode systemer for måling og rapportering av klimagassutslipp og vi har bred erfaring med bruk av virkemidler i klimapolitikken for å oppnå våre mål. Norge var et av de første landene som innførte en CO2-avgift. Norges klimaengasjement, frontet gjennom blant annet klima- og skogsatsingen, har høstet anerkjennelse internasjonalt og har bidratt til å styrke Norges troverdighet som aktør. Satsingen har også vært en døråpner og gitt Norge et bredere nedslagsfelt for samtale- og samarbeidspartnere i forhandlingene. Videre har Norge i løpet av de siste 15 årene etablert strategisk bilateralt miljøsamarbeid med Kina, Sør-Afrika, India og Brasil. Ved å samarbeide om konkrete prosjekter på klimaområdet har Norge fått regelmessig anledning til faglig og politisk dialog med disse sentrale landene, og i tillegg bidratt til å bygge kapasitet og styrke miljøvernforvaltningen i disse landene. Resultatene som oppnås internasjonalt vil også være førende for hvordan den nasjonale klimapolitikken utvikles. Felles internasjonalt regelverk for karbonmarkeder, rapporteringssystemer og målemetodikk vil fremme mer effektiv bruk av karbonpris som virkemiddel, og vil gi sammenlignbarhet med andre land.

Klima- og utviklingspolitikken henger nært sammen. I Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling, utdypes de norske miljø- og utviklingspolitiske virkemidlene som kan fremme grønne utviklingsstrategier og bidra til å gjøre bistand mer attraktivt. Her utdypes også norske posisjoner i de internasjonale klimaforhandlingene som relaterer seg til den utviklingspolitiske agendaen, se kapittel 3.10 for ytterligere omtale.

3.8 Initiativer for et framtidig lavutslippssamfunn

3.8.1 Initiativ tatt utenfor FN-prosessen for å støtte opp under klimaforhandlingene

Rammene som er lagt i Cancún- og Durban-avtalene gir stort spillerom for initiativer på landnivå for å styrke oppfølging av avtalen. Initiativer tatt utenfor den formelle forhandlingsprosessen vil bidra til å framskaffe konkrete resultater og erfaringer, og fungere som innspill til klimaforhandlingene. Slike initiativ vil virke tillitsskapende og bidra positivt inn i forhandlingene. De siste årene er blant annet følgende initiativer etablert både internasjonalt og regionalt:

  • Partnerskap for skogtiltak i utviklingsland (the REDD+ Partnership). Partnerskapet er en plattform der mer enn 70 land deltar, med det formål å bidra til effektiv, koordinert og åpen innsats for å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Partnerskapet bidrar også til diskusjon og erfaringsutveksling, og bygger dermed opp under og styrker forhandlingsprosessen under FNs klimakonvensjon.

  • Tyskland og Sør-Afrika har tatt initiativ på utslippsreduksjoner, og måling, rapportering og verifisering av utslipp. Dette initiativet er et uformelt forum av interesserte land, inkludert Norge, som deler erfaringer med hvordan man kan planlegge og gjennomføre utslippskutt.

  • Verdensbankens partnerskap for Market Readiness er et initiativ som skal gi bistand til utviklingsland som ønsker å ta i bruk markedsbaserte mekanismer. Landene det er aktuelt å gi støtte til gjennom dette partnerskapet har ulike forutsetninger for å etablere markeder for karbonprising. En av hensiktene med partnerskapet er å kartlegge i hvilken grad landene er tilrettelagt for å innføre karbonmarked og andre mekanismer.

  • Norge har formannskap i Nordisk ministerråd for miljø i 2012 med fokus på «Klima og grønn økonomi» og vil sammen med de andre nordiske landene ta initiativ til å redusere utslipp av svart karbon regionalt og nasjonalt. Norge vil også arbeide for at svart karbon reguleres under en internasjonal miljøavtale. Konvensjonen for langtransportert luftforurensning og Gøteborgprotokollen er relevante i denne sammenheng.

  • Nordic Partnership Initiative – Det nordiske initiativet på sektorvise tilnærminger – vil analysere hvordan industriland kan bidra med utslippreduserende prosjekter i en spesiell sektor i utviklingsland. Det er etablert samarbeid med Vietnam og Peru, og det er ventet at pilotprosjekter i sementsektoren i Vietnam og avfallssektoren i Peru vil starte i 2012. Målet med initiativet er å bidra til økte utslippsreduksjoner i en valgt sektor, og å se på hvordan en sektor ses på i helhet framfor kun prosjekt for prosjekt (som i Den grønne utviklingsmekanismen). Det er et ønske å se på markedsbaserte løsninger og bidra til å etablere karbonmarkeder i disse sektorene. Initiativet er en sentral del av norsk formannskap i Nordisk ministerråd for miljø i 2012.

  • Det er behov for et kunnskapsløft om våtmarkenes økonomiske verdier, blant annet som karbonlagre. Regjeringen tok gjennom Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling til orde for et slikt kunnskapsløft, blant annet gjennom at det utarbeides en rapport om økonomisk verdi av våtmarker (The Economics of Ecosystems and Biodiversity – TEEB).

  • Innsats mot de såkalte kortlivede klimadriverne er vår beste mulighet til å dempe den globale oppvarmingen på kort sikt. Ifølge UNEPs vitenskapsrapport fra 2011, vil effektive tiltak mot svart karbon og andre kortlivede klimadrivere de neste 20 årene kunne redusere den globale oppvarmingen med 0,5 grader fram mot midten av århundret. For CO2 og andre langlivede klimagasser vil det ta lengre tid før en kan se en tilsvarende effekt av nye, utslippsreduserende tiltak. Effekten av reduksjoner av kortlivede klimadrivere vil være større i Arktis, hvor den forventede temperaturstigningen fortsatt vil være stor. Økt innsats for å redusere utslipp av kortlivede klimadrivere på kort og mellomlang sikt kan sammen med en kraftig reduksjon i utslipp av langlivede klimagasser som CO2 være avgjørende. Norge arbeider aktivt med dette blant annet innenfor Arktisk Råd og Nordisk Ministerråd og har det siste året gått inn i flere internasjonale initiativ for å redusere globale utslipp av kortlivede klimadrivere. Blant annet har vi forventninger til «The Climate and Clean Air Coalition to Reduce Short Lived Climate Pollutants», et praktisk rettet samarbeid mellom industri- og utviklingsland etablert våren 2012 med UNEP som sekretariat.

I tillegg er det viktig å arbeide med eksisterende organisasjoner og støtte deres arbeid, herunder OECD, International Renewable Energy Agency (IRENA) og International Energy Agency (IEA), for å oppfylle de eksisterende og nye forpliktelser som følger av Klimakonvensjonen, Kyotoprotokollen og en ny, internasjonal klimaavtale.

Disse initiativene vil ikke konkurrere med den formelle forhandlingsprosessen. De kan tvert imot være utgangspunkt for videreutvikling av en internasjonal avtale. Pilotprosjekter kan bidra til å skaffe erfaringer om hvilke løsninger og tilnærminger som fungerer, og her kan de ulike initiativene fungere som foreløpige regler og rammeverk som kan tas direkte inn i en avtale i framtiden. Slike initiativer er i tråd med regjeringens politikk, og Norge har tatt flere slike initiativer selv.

3.8.2 Regjeringens klima- og skoginitiativ

Regjeringen har lagt vekt på at Norge skal bidra til framgang i klimaforhandlingene og raske, kostnadseffektive utslippskutt. Den norske storsatsingen for å redusere avskoging og skogforringelse i utviklingsland, som ble lansert under klimakonferansen på Bali i 2007, ble blant annet grunnlagt på disse prinsippene.

Ved å bidra med inntil 3 milliarder norske kroner i året gjennom regjeringens klima- og skoginitiativ, vil Norge bidra til å bygge opp tidlige erfaringer som viser at det er mulig å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland og å kompensere utviklingslandene for slike utslippsreduksjoner. Dette skal bidra til framgang i forhandlingene om en mekanisme for reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland (REDD+) under Klimakonvensjonen. Den norske innsatsen bidrar til betydelige utslippskutt på kort sikt. For Norges arbeid med REDD+ i klimaforhandlingene, se kapittel 3.5.6

Tiltak for å redusere avskoging og skogforringelse vil også kunne bidra positivt utover den direkte klimaeffekten. Mer enn en milliard mennesker lever i eller nær skog de er avhengige av for sitt livsopphold, og nær halve jordens befolkning er avhengig av den økosystemtjenesten skogene gir ved å rense og gi jevnt tilsig av vann. Større skogområder virker også dempende mot skred, flom og oversvømmelse og kan dermed bidra til å forebygge effekten av naturkatastrofer og klimaendringer. På grunn av blant annet disse faktorene, kan redusert avskoging bidra til fattigdomsreduksjon og bærekraftig utvikling (Klima- og skogsatsingens målsettinger er beskrevet i boks 3.12).

Boks 3.12 Skog, klima og bærekraftig utvikling

Figur 3.7 Karbonopptak og -utslipp i skog

Figur 3.7 Karbonopptak og -utslipp i skog

Kilde: Miljøverndepartementet 2012/miljøstatus.no

Trær tar opp karbondioksid (CO2) fra atmosfæren gjennom prosessen som kalles fotosyntese. En del av dette karbonet blir lagret i trærnes blader, grener, stammer og røtter, samt at noe overføres til jordsmonnet. Karbon utgjør omtrent halvparten av trærnes tørrvekt. Skoger og andre økosystemer på landjorda absorberer årlig omtrent 2,6 milliarder tonn karbon (tilsvarende 9,5 milliarder tonn CO2). Når trær hugges og brennes, eller råtner, blir det lagrede karbonet igjen frigitt til atmosfæren som CO2. FNs klimapanel anslo i 2007 at avskoging og skogforringelse, i all hovedsak i utviklingsland, gir årlige utslipp tilsvarende om lag 17 prosent av de samlede, menneskeskapte klimagassutslippene.

Størrelsen på karbonlageret varierer betydelig mellom ulike skogtyper. Likeledes varierer størrelsen på karbonlageret i skogenes jordsmonn kraftig. Som en generell regel er det like fullt slik at intakte tropiske naturskoger er større karbonlagre enn skoger som er påvirket av menneskelig inngrep, for eksempel hogst eller vedsanking.

Figur 3.8 Eksempel på hvordan skogforringelse i utviklingsland gradvis kan føre til avskoging

Figur 3.8 Eksempel på hvordan skogforringelse i utviklingsland gradvis kan føre til avskoging

Eksempel på hvordan skogforringelse i utviklingsland gradvis kan føre til avskoging. Rekkefølgen av endringene og de spesifikke forhold bak avskogingen/skogforringelsen vil være forskjellig i ulike regioner. I Indonesia vil for eksempel «produksjon av palmeolje» kunne erstatte «kvegdrift» i figuren.

Kilde: Griscom et al (2009): The Hidden Frontier of Forest Degradation, A Review of the Science, Policy and Practice of Reducing Degradation Emissions

Tiltak for å redusere karbonutslipp fra skogsødeleggelser fokuserer derfor både på å redusere avskoging og skogforringelse. På grunn av de tropiske naturskogenes spesielt høye karbonlagre, sammenliknet med mer påvirket skog, kombinert med deres betydning for blant annet biologisk mangfold, har Norges arbeid med REDD+ et spesifikt mål om å bidra til å bevare slik skog.

Siden 2007 har Norge vært en ledende pådriver for en tidlig internasjonal innsats for å redusere avskoging og skogforringelse i utviklingsland. I klimaforliket fra 2008 ble partene på Stortinget enige om at Norge er beredt til å trappe opp innsatsen innen skog og klima til om lag 3 milliarder kroner årlig. Det norske klima- og skoginitiativet ble opprettet våren 2008, og retter seg mot all skog i utviklingslandene – fra mangroveskog og regnskog til tørr savanneskog. Klima- og skogsatsingen gis også stor plass i Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling.

Klima- og skoginitiativet har tre mål som først og fremst skal bidra til reduserte klimaendringer:

  • Bidra til at utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland (REDD+) omfattes av en ny internasjonal klimaavtale.

  • Bidra til kostnadseffektive, tidlige og målbare reduksjoner i utslipp av klimagasser fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland.

  • Bidra til å bevare naturskog i utviklingsland for å sikre denne skogens evne til å lagre karbon. Ivaretakelse av naturskog i utviklingsland vil også bidra til å bevare mangfoldet av arter og genressurser, økosystemtjenester og livsgrunnlaget til mennesker som lever i og av skogene, samt øke motstandskraften mot naturkatastrofer og klimaendringer.

Figur 3.9 Bolig i regnskogen

Figur 3.9 Bolig i regnskogen

Kilde: Foto: Neil Palmer/CIAT

En overordnet målsetting for initiativet, i tillegg til klimamålene, er å bidra til fattigdomsreduksjon og bærekraftig utvikling i utviklingsland. Klima- og utviklingsmålene skal være gjensidig underbyggende. Det er fattige land som vil være mest utsatt for klimaendringene, og tiltak for å redusere avskoging og skogforringelse vil kunne bidra positivt utover den direkte klimaeffekten.

En REDD+ mekanisme under Klimakonvensjonen kan skape en omfattende og ny inntektskilde for mange utviklingsland. Det vil være avgjørende for langsiktig suksess at disse inntektene faktisk kommer berørte befolkningsgrupper til gode. Klima- og skoginitiativet bidrar til utvikling og utprøving av økonomiske insentivsystemer og andre tiltak for fordeling av goder blant ulike interessegrupper.

Reduksjon av utslipp fra avskoging og skogforringelse kan gi relativt raske utslippsreduksjoner til en lavere kostnad enn de fleste andre tilgjengelige klimatiltak. Det tar imidlertid tid å snu avskogingstrender. Drivkreftene bak avskogingen må identifiseres i hvert enkelt skogland, og det må bygges kapasitet og kompetanse for imøtegå dem på en relevant og bærekraftig måte. De store skogene i Amazonas, Kongobassenget og Sør-Øst Asia befinner seg i områder med betydelige styresettutfordringer, der sterke internasjonale og lokale krefter er aktivt involvert i avskoging, og mange av landene er i eller har vært i konflikt.

Strategisk klimabistand

Det mest nyskapende med det norske klima- og skoginitiativet har vært å etablere resultatbaserte satsinger i partnerskap med Brasil, Indonesia og Guyana, der de norske midlene skal virke katalyserende for dyptgripende endringer. At samarbeidet er resultatbasert vil si at landene får utbetalt midler dersom de leverer på sine forpliktelser. Resultatene måles fortrinnsvis i verifiserte utslippsreduksjoner, men kan også – spesielt i den tidlige fasen av samarbeidet – måles i oppfyllelse av tiltak, slik som politiske reformer og inkluderende prosesser. Formålet har vært å utvikle og utprøve mekanismer for å bidra til systemendringer i retning av en nasjonal omlegging til en mer bærekraftig skogforvaltning, der skogarealene er mer verdt som skog enn omgjort til beitemark, jordbruk eller andre formål.

Ifølge tall fra World Resource Institute (2005) sto Brasil og Indonesia i 2005 for over halvparten av verdens utslipp fra avskoging. Norge har inngått intensjonsavtaler på inntil 6 milliarder norske kroner til hvert av disse landene som betaling for faktiske resultater, primært i form av verifiserte utslippsreduksjoner. Å redusere utslippene fra skogsødeleggelser her vil ha en stor effekt på verdens klima. Hvis man for eksempel klarer å halvere avskogingen i bare disse to landene fra 2005-nivå, tilsvarer det 4 prosent reduksjon av verdens totale utslipp av CO2. Dette tilsvarer 1,3 milliarder tonn CO2-ekvivalenter – litt mer enn de totale CO2-utslippene til Japan, som var verdens syvende største utslippsland i 2005.

Regjeringens klima- og skoginitiativ har også arbeidet med eksempler på hvordan den såkalte «lekkasje-effekten» – at redusert avskoging ett sted, oppveies av økt avskoging et annet sted – kan håndteres. Eksempelvis vil redusert avskoging i Brasil kunne øke presset for økt avskoging i nabolandet Guyana, der skog dekker 87 prosent av landets areal. Norge vil gjennom en intensjonsavtale bidra med inntil 1,5 milliarder til Guyana innen 2015, basert på oppnådde resultater. Det norske samarbeidet med Guyana er unikt fordi det viser hvordan et land som hittil ikke har gjennomført storskala avskoging for å oppnå utvikling, kan motta økonomisk kompensasjon for å bevare skogdekket.

Etiopia er et av de første afrikanske landene som formulerer en nasjonal lavutslippsstrategi, der skog er et av de bærende elementene. Gjennom en felles erklæring med andre givere annonserte Norge i desember 2011 støtte til Etiopias arbeid med å planlegge og gjennomføre sektorsatsinger innenfor klimasmart2 landbruk, fornybar energi og skog. Også i Etiopia står den resultatbaserte tilnærmingen sentralt.

Figur 3.10 Kart over klima- og skogsatsingens områder. For nærmere informasjon vises det til teksten i kapittelet

Figur 3.10 Kart over klima- og skogsatsingens områder. For nærmere informasjon vises det til teksten i kapittelet

Kilde: Gjerholm Design AS/Miljøverndepartementet

Intensjonsavtalene mellom Norge og samarbeidslandene følges opp med konkrete forpliktelser når resultater oppnås. Dette gjøres gjennom juridisk bindende avtaler innenfor klima- og skogsatsingens økonomiske rammer. Vissheten om at norske midler vil tilfalle disse landene dersom de leverer på sine forpliktelser skaper forutsigbarhet, stimulerer til økt politisk innsats og kan ha en tillitsskapende effekt på forholdet mellom industriland og utviklingsland i de internasjonale klimaforhandlingene om REDD+. I Indonesia og Brasil har Norges annonserte støtte bidratt til å styrke den allerede eksisterende nasjonale innsatsen for å redusere skogtapet. Dette var en av konklusjonene i den første evalueringen av regjeringens klima- og skoginitiativ. Evalueringen ble bestilt av Norads evalueringsavdeling og publisert i 2011.

Internasjonal påvirkning

Bredt internasjonalt samarbeid er avgjørende for å lykkes med klima- og skogsatsingen, blant annet for å skape en bred tilslutning for REDD+, og fordi tiltakene som settes inn verden over må være godt koordinert for bli målrettede og effektive. En betydelig del av den norske innsatsen gjøres i samarbeid med andre givere. For eksempel ble Kongobassengfondet opprettet ved hjelp av midler fra Norge og Storbritannia i 2008. Fondet bidrar, i samarbeid med Den afrikanske utviklingsbanken, til vern og bærekraftig skogforvaltning i verdens nest største regnskogområde. Som en av de største giverne og aktive samarbeidspartnere, har Norge også bidratt til å bygge opp tre internasjonale initiativ i FN og Verdensbanken. Disse arbeider tett sammen for å gi koordinert støtte til utviklingslandenes klima- og skogtiltak. Det internasjonale klima- og skogarbeidet har med dette allerede kunnet begynne, i påvente av at en klimaavtale som inkluderer utslippsreduksjoner fra skogsektoren kommer på plass. De internasjonale initiativene er også viktige fora for kontinuerlig læring. Et strategisk samarbeid med norske og internasjonale frivillige organisasjoner og forskningsmiljøer, bidrar til ytterligere kunnskaps- og metodeutvikling og erfaringer på bakkenivå.

I 2009 tok Prins Charles av Wales initiativet til opprettelsen av en internasjonal arbeidsgruppe, The Informal Working Group for Interim Finance for REDD+ (IWG-IFR), ledet av Norge. Nesten femti land fra alle regioner deltok i gruppen, som i en felles (men ikke formelt omforent) rapport fastslo at det skal være mulig å redusere avskogingen med 25 prosent globalt innen 2015, men at tilstrekkelig og forutsigbar finansiering fra industriland til utviklingsland, i størrelsesorden 100–180 milliarder norske kroner (13–23 milliarder euro), ville være viktig for å katalysere en slik utvikling. Størstedelen av dette beløpet ville i så fall være økonomisk kompensasjon for faktiske utslippsreduksjoner.

Klimaforhandlingene i København lyktes ikke i å mobilisere bidrag i denne størrelsesordenen. Men seks land, deriblant Norge, annonserte under klimakonferansen en samlet økonomisk støtte på rundt 21 milliarder norske kroner (3,5 milliarder US dollar) for å redusere utslippene fra skogsektoren i utviklingsland.

Dette løftet ble styrket og utvidet 27. mai 2010, da Norges statsminister Jens Stoltenberg mottok stats- og regjeringssjefer og ministre fra mer enn 50 land, samt representanter fra internasjonale organisasjoner, privat sektor, sivilsamfunn og urfolk, til Oslo Climate and Forest Conference. På konferansen etablerte partene et internasjonalt skogpartnerskap, hvor mer enn 70 land nå deltar. En rekke giverland stadfestet finansieringsløftene fra København, og flere kom til, slik at det samlede tilgjengelige beløpet for reduserte utslipp fra skogsektoren i utviklingsland i perioden 2010–2012 økte til 25 milliarder kroner (om lag 4 millarder US dollar)3. Det internasjonale klima- og skogpartnerskapet har ingen egen finansieringsmekanisme, men fungerer som en koordinerende plattform for å unngå overlapping eller store udekkede behov i det internasjonale klima- og skogarbeidet. Partnerskapet bidrar også til diskusjon og erfaringsutveksling, og bygger dermed opp under og styrker forhandlingsprosessen under FNs klimakonvensjon.

Veien videre

Klima- og skoginitiativets fokus på strategisk samarbeid og kunnskapsutvikling har gitt resultater. Den norske tenkningen rundt en resultatbasert tilnærming og fokus på helhetlige nasjonale strategier, har fått gjenhør i klimaforhandlingene og inspirert andre tiltak, som den nye, norske satsingen på fornybar energi og energieffektivisering i utviklingsland, energi- og klimainitiativet, se kapittel 3.8.3. I samarbeidet med Etiopia står den resultatbaserte tilnærmingen sentralt i arbeidet med å planlegge og å iverksette landets helhetlige nasjonale lavutslippsstrategi.

Boks 3.13 Norges klima- og skogsamarbeid med Brasil

Den brasilianske Amazonas-regionen har 30 prosent av verdens gjenværende regnskog, men har i flere tiår vært gjenstand for storstilt avskoging.

Figur 3.11 Amazonas-regionen

Figur 3.11 Amazonas-regionen

Kilde: Foto: Niel Palmer/CIAT

I de siste årene har Brasil laget tiltaksplaner og iverksatt flere gode tiltak som har vært effektive i å bidra til redusert avskoging: større grad av sanntidsovervåkning av skogområdene kombinert med større tilstedeværelse av «miljøpoliti», låntakere som må bevise at jorda de skal drive ikke har blitt ulovlig avskoget, utvidelse av verneområder, de største soyaprodusentenes selvpålagte moratorium på nylig avskoget land, og at de største kjøttprodusentene har begynt å kreve miljølisens av sine leverandører.

Det fullstendige årsaksbildet for avskogingen er sammensatt. Selv om fallende råvarepriser har vært og fortsatt er en viktig faktor for den reduserte avskogingen, har håndheving av lovverket bidratt sterkt til den reduserte avskogingen. Mye tyder på at fortsatt redusert avskoging vil kreve en enda større og bredere innsats fra brasilianske myndigheter.

Ett av verktøyene brasilianske myndigheter har opprettet for å bidra til å redusere avskogingen er Amazonas-fondet som kan motta resultatbaserte bidrag i tråd med hvor mye avskogingen reduseres: avskoging i Amazonas-regionen måles årlig. Resultatene sammenlignes med et referansenivå – for resultatene i perioden 2006–2010 var referansenivået den gjennomsnittelige avskogingen i perioden 1996–2005. Reduksjonene i avskogningsareal omregnes så til reduserte utslipp. Deretter fastsettes et totalt beløp opptjent ved å multiplisere antallet innsparte tonn med en pris på 5 US dollar per tonn.

Norge har inngått en intensjonserklæring på om lag 6 milliarder norske kroner (1 milliard US dollar) til Amazonas-fondet for perioden 2008–2015, der beløp for det enkelte år er basert på redusert avskogningsrate det foregående skogåret. Basert på redusert avskoging i Brasil de siste årene er så langt 2550 millioner norske kroner forpliktet, basert på oppnådde resultater. Norges bidrag til Amazonas-fondet – som forvaltes av den brasilianske utviklingsbanken BNDES – har gitt viktig drahjelp for de krefter som arbeider for redusert avskoging i Brasil.

Så langt har Brasil i de siste årene redusert avskogingen i sin del av Amazonas betraktelig – med hele 64 prosent i 2010 i forhold til gjennomsnittlig avskoging i perioden 1996–2005.

Denne reduksjonen i avskoging representerer en enorm utslippsreduksjon. Bare fjorårets reduksjon i forhold til gjennomsnittlig årlig avskoging i 1996–2005 er estimert – avhengig av hvor konservative forutsetninger som legges til grunn – til mellom 500 millioner og 1 milliard tonn CO2-ekvivalenter. Dette tilsvarer omkring ti til tjue ganger Norges årlige klimagassutslipp. Midlene som betales inn til Amazonas-fondet administreres av den brasilianske utviklingsbanken BNDES, og skal finansiere prosjekter innen sju nærmere spesifiserte områder, alle knyttet til redusert avskoging og bærekraftig utvikling i Amazonas-regionen – en region med 25 millioner innbyggere. Sentralregjeringen, lokale myndigheter og sivilsamfunnet kan søke om midler. Fondet har en styringsstruktur med representasjon fra de samme tre gruppene. Pengebruk, rapporteringskrav med mer er i tråd med norske krav for bruk av bistandsmidler. Fondet vil måtte være i stadig utvikling for over tid å bli et best mulig instrument i kampen mot avskoging i Brasil.

Boks 3.14 Guyana

Guyana i Sør-Amerika er eksempel på et land med høyt skogdekke og lav avskogingsrate. 87 prosent av landet er dekket av skog.

Dersom kun land med høy avskogingsrate – slik som Indonesia og Brasil – skulle få økonomisk kompensasjon gjennom en REDD-mekanisme, vil dette kunne medføre et økt press på skogene i land med lav avskoging. For å motvirke at avskogingen flytter seg over landegrenser må det etableres en mekanisme som også gir land med lav avskogingsrate et insentiv for å opprettholde en slik lav rate.

Norge har inngått en intensjonsavtale med Guyana på inntil 1,5 milliarder kroner, Den norske støtten skal utbetales basert på de resultater Guyana oppnår i form av å holde avskogingen og skogforringelsen i landet lav, og relatert til indikatorer for godt styresett i skogsektoren. Norge overfører midler til Guyana via et fond i Verdensbanken. Prosjekter som finansieres gjennom dette fondet, skal være relatert til Guyanas lavkarbonutviklingsstrategi.

De siste årene har Guyana, som ledd i avtalen med Norge, begynt etableringen av et system for å måle og overvåke avskoging og skogforringelse. De første resultatene av dette arbeidet viser at Guyanas avskoging er langt lavere enn tidligere antatt, og basert på de nye tallene er Norge og Guyana blitt enige om en mekanisme for måling av resultater og norsk støtte.

Boks 3.15 Indonesia

Under G20 møtet i Pittsburgh i 2009 i september 2009 lovet president Susilo Bambang Yudhoyono at Indonesia vil redusere sine klimagassutslipp med 26 prosent fra antatt nivå uten tiltak i 2020 ved hjelp av egne midler, og opptil 41 prosent med internasjonal hjelp. Dette løftet, som ble gjentatt under klimatoppmøtet i København i desember samme år, er en av de største forpliktelsene til utslippskutt noe utviklingsland har inngått. Norge inngikk 26. mai 2010 et partnerskap gjennom en intensjonsavtale med Indonesia, for å støtte landets innsats for å redusere klimagassutslipp fra avskoging, skogforringelse og ødeleggelse av torvmyr med inntil 1 milliard US dollar. Norge skal betale for oppnådde resultater, først i form av politiske reformer og kapasitetsbygging, og så snart som mulig for uavhengig verifiserte utslippsreduksjoner, først i pilotprovinsen Sentral-Kalimantan og deretter på nasjonalt nivå.

Indonesia har verdens tredje største tropiske regnskog, og ligger på verdens «topp fem»-liste over naturmangfold. Indonesias regnskog utgjør totalt rundt en million km2, et område som tilsvarer Frankrike og Spanias landareal til sammen, men årlig forsvinner omkring 1 prosent av dette. Dersom utslippene fra skogsektoren regnes med, står Indonesia allerede nå for verdens tredje største klimagassutslipp (2 milliarder tonn CO2-ekvivalenter i 2005). Hele 78 prosent av utslippene kommer nettopp fra avskoging – samt drenering, avbrenning og oppdyrking av svært karbonrike torvmyrer til plantasjer for produksjon av palmeolje, hurtigvoksende trær til papirmasse, samt gruvedrift. På grunn av økende global etterspørsel etter mineraler, tømmer, papir og palmeolje regner man med at mellom 21 og 28 millioner hektar skog og torvmyr vil gå tapt innen 2030. Høsten 2011 besluttet Indonesia at inntil 88 prosent av utslippsreduksjonene som de har forpliktet seg til skal søkes tatt fra skog og torvmyr. Dette vil kreve en revolusjon i bærekraftig arealplanlegging og grønne investeringer.

Dersom man skal lykkes med å bekjempe klimaendringer må man samtidig lykkes med økonomisk vekst i utviklingsland. Indonesias innsats for å redusere avskogingen må ikke gå på bekostning av økonomisk vekst og fattigdomsbekjempelse. Med tilstrekkelig politisk styring og god arealplanlegging kan skogbaserte industrier som palmeolje og papirmasse fortsette å bidra til økonomisk vekst, uten at det går på bekostning av naturskog og torvmyrer. Produksjon kan for eksempel flyttes til allerede ødelagte områder i stedet for å ødelegge skogkledde områder. En del av avtalen mellom Norge og Indonesia er at Indonesia skal få på plass insentiver for de som i dag lever av å ødelegge skogen, enten i form av tilbud om å etablere plantasjer på allerede avskoget land, eller i form av utvikling av alternative inntektskilder.

Figur 3.12 Regnskog

Figur 3.12 Regnskog

Kilde: Elisabeth Brinch Sand

Arbeidet for å få på plass en global avtale som omfatter reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland er fortsatt et prioritert område for regjeringen i klimaforhandlingene. Regjeringen vil videreføre klima- og skogsatsingen og øke innsatsen til 3 milliarder kroner årlig. Innenfor en samlet økende bistandsramme vil regjeringen etter en evaluering vurdere å styrke klima- og skogprosjektet utover 3 milliarder kroner årlig som del av en flernasjonal mekanisme for betaling for verifiserte utslippsreduksjoner dersom andre land også øker sine bidrag.

Boks 3.16 Etiopia

Under klimaforhandlingene i Durban i desember 2011 lanserte Etiopias statsminister Meles Zenawi en ambisiøs nasjonal plan for en grønn økonomi som er motstandsdyktig mot framtidige klimaendringer. I løpet av de neste par tiårene skal landet nær tredoble sin nasjonaløkonomi uten å øke nettoutslipp av klimagasser. Lykkes dette vil det tilsvare en reduksjon på om lag fire til fem ganger Norges totale utslipp. Etiopia er et av de første afrikanske landene som tar utslippsreduserende grep i den størrelsesorden som anbefales under FNs klimakonvensjon.

Hvis Etiopia, som et av verdens aller fattigste land, kan demonstrere at en strategi for lavutslippsøkonomi virker etter hensikten, vil dette være et eksempel som kan inspirere andre utviklingsland som forsøker å kombinere økonomisk vekst med miljøhensyn.

Norge har inngått et klimapolitisk partnerskap med Etiopia med sikte på både å støtte utviklingen av sektorplanene for lavutslippsstrategien, og for å støtte konkrete klimasmarte investeringer i nøkkelsektorene landbruk, skog og energi. Innsatsen skjer i samarbeid med Storbritannia og FNs utviklingsprogram (UNDP). Samarbeidet er en oppfølging av den varslede støtten til utvikling og iverksetting av nasjonale lavutslippsøkonomier som skissert i Meld. St. 14 (2010–2011).

Vi skal fortsatt bidra tungt i de internasjonale prosessene og institusjonene, mens ressursinnsatsen som helhet i stadig større grad vil vris mot å designe og følge opp satsinger basert på betaling for verifiserte utslippsreduksjoner.

Et delvis unntak her er klima- og skogsamarbeidet med Kongobassenget. Dette samarbeidet vil være en prioritet, men det må, på grunn av områdets helt spesielle utfordringer, påregnes å ta betydelig lengre tid før en rendyrket mekanisme for betaling for verifiserte utslippsreduksjoner kan være på plass her. Kongobassenget, verdens nest største regnskogsområde etter Amazonas, er svært viktig for det globale klimaet og for å bevare økosystemtjenester i regionen, slik som vanntilførselen. Den demokratiske republikken Kongo har mer enn 60 prosent av skogen i dette området og vil derfor være en sentral partner i klima- og skogsammenheng. Norge ønsker å spille en konstruktiv rolle i arbeidet for bedre koordinering av og en mer helhetlig tilnærming for den samlede internasjonale klima- og skogsatsingen i Kongobassenget.

I tillegg til Kongobasseng-regionen, er Mekong-regionen et sentralt regnskogområde som kan prioriteres i videre arbeid.

Tematisk vil klima- og skoginitiativet fortsatt, blant annet, fokusere på måling, rapportering og verifisering av utslipp fra skogsektoren i utviklingsland og koblingene mot biodiversitet, klimatilpasning og økonomisk utvikling. Etter hvert som initiativet i stadig større grad kommer inn i en implementeringsfase, vil blant annet forholdet til utslippsreduserende tiltak i andre sektorer, involvering av privat sektor, og koblingen mot en helhetlig klimavennlig energi- og landbrukspolitikk bli stadig viktigere tema. Tidlige erfaringer fra en norskstøttet helhetlig tilnærming til utvikling og iverksetting av nasjonale lavutslippsøkonomier, slik det er skissert i Meld. St. 14 (2010–2011), vil vi kunne få fra samarbeidet med Etiopia.

3.8.3 Norges energi- og klimainitiativ

Tilgang til energi er en forutsetning for økonomisk utvikling. Estimater fra det internasjonale energibyrået (IEA) viser at mer enn 1,3 milliarder mennesker mangler tilgang til elektrisitet og 2,7 milliarder mennesker bruker biomasse til koking og oppvarming. Samtidig er 60 prosent av de globale klimagassutslippene energirelatert. Ikke-OECD land forventes å øke sitt energiforbruk med 70 prosent fram mot 2030. Ifølge FNs klimapanel må globale klimagassutslipp nå sin topp i 2015 og reduseres med 50–85 prosent fram mot 2050 i forhold til 2000-nivå dersom togradersmålet skal nås. Dagens utslippsutvikling er ikke forenlig med målet om å holde den gjennomsnittlige globale temperaturøkningen under 2 grader Celcius i forhold til før-industrielt nivå. For å kunne overholde dette målet må det gjennomføres omfattende energieffektivisering, sterk økning i bruken av fornybare energikilder og fangst og lagring av CO2. En utfordring er å øke de fattiges tilgang til energi uten samtidig å øke de globale utslippene av klimagasser utover togradersmålet.

Regjeringen lanserte i 2011 Norges energi- og klimainitiativ. Norges energi- og klimainitiativ skal gi økt tilgang til moderne energitjenester og begrense klimagassutslipp i utviklingsland gjennom mer utbygging av fornybar energi og å fremme tiltak som gir økt energieffektivisering. Et internasjonalt partnerskap ble lansert under Energifattigdomskonferansen i Oslo 10.–11. oktober 2011, med støtte fra FNs generalsekretær, giverland, utviklingsland, privatsektoraktører, multilaterale banker og giverinstitusjoner, internasjonale organisasjoner og sivilt samfunn. Med denne satsingen tar regjerninga et helhetlig utviklingspolitisk og klimapolitisk grep, for å øke tilgangen på energitjenester og samtidig begrense klimagassutslippene fra energisektoren i utviklingsland. Initiativet trekker på erfaringer fra regjeringens klima- og skoginitiativ. Det benytter og videreutvikler en resultatbasert sektortilnærming på energiområdet. Med utgangspunkt i referansebaner for framtidige utslipp fra energisektoren, skal utviklingsland få betalt for reduserte klimagassutslipp og økt tilgang til bærekraftige energitjenester. Dette skal tilrettelegge for øke private og kommersielle investeringer og stimulere omlegging av energipolitikken i en retning som er i tråd med en utslippsbane basert på togradersmålet.

Norges energi- og klimainitiativ er knyttet til arbeidet med de internasjonale klimaforhandlingene på to nivåer. For det første vil initiativet kunne bidra til utvikling og gjennomføring av planer og tiltak for utslippsreduksjoner/utslippsomlegginger. Initiativet må være et redskap for å gjennomføre utviklingslandenes egne tiltak og planer for utslippsreduksjoner i energisektoren. For det andre vil resultater og metoder som utvikles kunne spilles inn til de enkelte forhandlingstemaene. Det gjelder for eksempel arbeidet med å utvikle metoder og retningslinjer for måling, rapportering og verifikasjon av utslippsreduksjoner i utviklingsland, resultatbasert finansiering av utslippsreduksjoner, metodikk og erfaringer for å lage lavutslippsstrategier og utvikling av fleksible gjennomføringsmekanismer på sektornivå. Energi- og klimainitiativet vil også kunne vise hvordan klimafinansiering, herunder midler fra Det grønne fondet, kan anvendes på energisektoren i utviklingsland.

I de fleste utviklingsland er investeringer fra privat sektor begrenset av en rekke barrierer. De viktigste er politisk risiko, utfordrende investeringsklima, høy prosjektrisiko, utilstrekkelig tilgang til kapital og utilstrekkelig risikojustert avkastning. I tillegg mangler ofte insentiver til lavutslippsteknologi, i form av karbonprising eller relevante reguleringer. Subsidier til fossile energibærere vil virke negativt inn og kunne undergrave støtte til fornybar energi og mer effektiv energibruk. Norges energi- og klimainitiativ vil bidra til å overvinne disse underliggende kritiske barrierene gjennom støtte til nasjonale myndigheter over tid og gjennom et insentiv- og resultatbasert system innrettet mot å bruke bistandsmidler til å utløse investeringer på kommersielle betingelser, fra offentlige eller private kilder. Målet er å bruke knappe offentlige ressurser på en mer effektiv måte slik at de totale investeringene øker tilstrekkelig til at det blir mulig å oppskalere energitilgangen i utviklingsland. I de siste årene er det brukt 9 milliarder US dollar i året av bistandsmidler til energisektoren. Det internasjonale energibyrået (IEA, World Energy Outlook 2011) anslår at universell tilgang til moderne energi i hele verden vil kreve investeringer i sektoren i størrelsesorden 48 milliarder US dollar i året fram til 2030, og foreslår en fordeling på 18 milliarder fra donorland og multilaterale giverorganisasjoner, 15 milliarder fra utviklingslandene selv og 15 milliarder fra privatsektoraktører.

Energi- og klimainitiativet er etablert som et foreløpig to-årig pilotprosjekt. I 2013 skal det vurderes hvorvidt arbeidet skal videreføres, måloppnåelse i perioden og forventninger til framdrift og langsiktige resultater. Initiativet er gitt en rolle i FNs bærekraftig energi-initiativ (Sustainable Energy for All – SE4All), som har satt mål om universell energitilgang, dobling av fornybarandel og dobling av energieffektivisering til 2030. Offentlig-privat samarbeid for finansiering av fornybar energi og energieffektivisering vil stå sentralt i bærekraftagendaen i Rio+20-prosessen. Gjennom utvikling av finansieringsmodeller innenfor energi- og klimainitiativet skal Norge bidra til arbeidet for bærekraftsmål og utviklingsmål for klima- og energi, og realisering av FNs viktige mål innen 2030. For å nå målene om energitilgang for alle, må privat næringsliv mobiliseres sterkere til å investere i fornybar energi i utviklingsland. Fra norsk side vil NORFUND være et sentralt verktøy for å bidra til kommersielle investeringer i fornybar energi i fattige land. Regjeringen vil fram mot 2020 styrke NORFUND.

Figur 3.13 Vindmøller

Figur 3.13 Vindmøller

Kilde: Foto: Svein Erik Dahl/Samfoto/NTB scanpix

3.8.4 Andre initiativ innen FN – FNs miljøprogram og Rio 2012

De siste årene har FN-systemet erkjent betydningen av klimaendringer for FNs ulike arbeidsområder, da særlig betydningen for og innvirkningen på oppnåelsen av FNs tusenårsmål. Klimakonvensjonens mål for at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren skal stabiliseres på et nivå som forhindrer en farlig menneskeskapt påvirkning på klimasystemet, tar hensyn til at matsikkerhet og økonomisk utvikling ikke må påvirkes negativt.

Et hovedfokus er hvordan en kan sikre en grønnere utvikling. FNs miljøprogram (UNEP) lanserte blant annet rapporten «Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication» tidlig i 2011 om hvordan bekjempe fattigdom og oppnå bærekraftig utvikling. I tillegg til Norges regulære bidrag til FNs globale miljøfasilitet (GEF) og støtte gitt via toårige programavtaler, er det er i tillegg gitt finansiell støtte til UNEPs arbeid med grønn økonomi. Grønn økonomi innenfor rammen av fattigdomsbekjempelse og bærekraftig utvikling skal være et hovedtema for FNs toppmøte «Rio 2012».

3.9 Nordisk og arktisk samarbeid

3.9.1 Nordisk samarbeid – Norsk formannskap på miljø 2012

Det nordiske formannskapet i Nordisk ministerråd for miljø i 2012 vil ha fokus på grønn økonomisk vekst. Norden har som mål å framstå som en spydspiss og levere relevante innspill til europeiske prosesser på området klima og grønn økonomi, samt i andre relevante prosesser med Rio+20 som det mest sentrale på globalt nivå.

Grønn økonomi er et aktuelt tema og overbygning for flere forslag og initiativ som lanseres den kommende toårsperioden i EU. Temaet vil også ha en sentral plass i et norsk formannskap i Nordisk ministerråd i 2012. Norden kan fungere som en inspirator blant annet ut fra erfaringer med grønne avgifter, høye gjenvinningstall, krav til bruk av miljøvennlige kjemikalier, merkevare og miljøsertifisering. Nordiske erfaringer vil være nyttige for andre land som arbeider med utforming av sine virkemidler. I tillegg vil det under norsk formannskap bli arbeidet videre for verdsetting av økosystemene, som også er viktig i et klimaperspektiv.

3.9.2 Det arktiske samarbeidet om klimaspørsmål

De raske klimaendringene i Arktis kan få viktige konsekvenser både for miljøet og samfunnsutviklingen i regionen, jf. kapittel 2. Klimaprosessene i Arktis er samtidig også av stor betydning for hvor raskt og hvordan klimaet vil endres globalt. Klimaendringene i Arktis er derfor et spørsmål av relevans både for nordområdene og nordområdepolitikken, se Meld. St. 7 (2011–2012) om Nordområdene, og for det internasjonale samarbeidet om å begrense den globale oppvarmingen. Klimaendringer er viktige tema både nasjonalt og for internasjonalt samarbeid innenfor Arktisk Råd og samarbeidet med Russland.

Det er viktig at man allerede nå identifiserer mulige tiltak som kan begrense framtidige klimagassutslipp i den arktiske regionen og i områder med stor tilførsel av partikler til Arktis. I denne sammenheng har regjeringen satt fokus på kortlivede klimadrivere som sot, metan og bakkenært ozon. Forekomsten av slike stoffer i nordområdene kan ha en betydelig oppvarmende effekt i Arktis og påvirke det arktiske klimaet. Også fakling av gass i nordområdene, hovedsakelig i Russland, antas å kunne ha en betydelig oppvarmende effekt, men usikkerheten rundt størrelsen på bidraget er fortsatt stor. Reduksjon i utslipp av kortlivede klimadrivere i den arktiske regionen og områder med stor tilførsel til Arktis kan bidra til å dempe og forsinke den forsterkende virkningen smelting av snø og is har på oppvarmingen regionalt og globalt. Dette kan derfor være et viktig supplement til arbeidet med å redusere utslippene av langlivede klimagasser som CO2. Norge er en pådriver innenfor Arktisk Råd, Nordisk ministerråd for miljø og andre fora for økt samarbeid om reduksjoner i utslipp av sot og andre kortlivede klimadrivere i nordområdene og andre områder med tilførsel til Arktis.

3.9.3 Klimasamarbeid under Barentsrådet

Barentsrådet er et samarbeidsforum som geografisk dekker de 13 nordligste fylkene eller tilsvarende regionale enheter i Norge, Sverige, Finland og Russland. I tillegg deltar Danmark, Island og EU-kommisjonen. Barentsregionen er blant de områder som rammes tidligst og hardest av klimaendringene. Spørsmålet om en klimahandlingsplan har derfor lenge vært på Barentsrådets dagsorden. Under det norske formannskapet for Barentsrådet 2011–2013 er utarbeidelse av en slik handlingsplan en av de høyest prioriterte oppgavene. Planen skal involvere alle relevante sektorer og arbeidsgrupper under Barentsrådet, og vil sikte mot å identifisere et begrenset antall konkrete tiltak og prosjekter, konsentrert om tilpasning, utslippsreduksjoner, forskning/overvåkning/modellering og formidling. Tilpasningstiltak synes å peke seg ut som et særlig aktuelt samarbeidsområde. Den regionale dimensjonen er et særtrekk ved Barentssamarbeidet. Det vil derfor legges vekt på å identifisere tiltak på regionalt nivå. Arbeidet vil bli sett i nær sammenheng med det som gjøres i andre regionale fora.

3.9.4 Bilateralt klimasamarbeid med Russland

Miljøvern er en av bærebjelkene i det bilaterale norsk-russiske samarbeidet. Det er opprettet en arbeidsgruppe for samarbeid om klimaendringer i Barentsregionen under den norsk-russiske miljøvernkommisjonen. Arbeidet er ennå i startfasen, men vil bli konsentrert om kunnskapsoppbygging, tiltak for tilpasning til klimaendringer og utvalgte tiltak for begrensning av klimagassutslipp. Samarbeidet vil bli innrettet slik at det understøtter og utfyller klimasamarbeidet innen Barentsrådet og Arktisk råd.

3.9.5 Klimasamarbeid innen Arktisk råd

Arktisk råd er et mellomstatlig samarbeidsorgan for behandling av spørsmål knyttet til Arktis. Medlemmene omfatter representanter for alle arktiske stater, det vil si de fem nordiske land samt Russland, USA og Canada. I Arktisk råd deltar også representanter for urfolk i Arktis med formell representasjon, noe som gjør Arktisk råd unikt i internasjonal sammenheng. Arbeidet i Rådet er basert på konsensus. Arktisk råd tar ikke egne juridisk bindende beslutninger, men kan nedsette arbeidsgrupper med mandat til å fremforhandle bindende avtaler. I tillegg til medlemmene deltar faste observatører. Tromsø har siden 2006 vært vertsby for et midlertidig sekretariat for Arktisk råd. I mai 2011 ble det besluttet at et permanent sekretariat skal legges til Tromsø. Dette vil styrke arbeidet i Arktisk råd, og bidra til å befeste Tromsø som sentrum for arktiske spørsmål.

Arktisk råds kjernevirksomhet er å styrke kunnskapen om arktiske klimaendringer og sannsynlige globale og regionale konsekvenser gjennom samarbeid om kunnskapsinnhenting, utarbeidelse av analyser, retningslinjer og anbefalinger. Det siste tiåret har arktisk klimaendring blitt et hovedtema for arbeidet under Arktisk råd. Den omfattende klimastudien Arctic Climate Impact Assessment (ACIA) ble lagt fram i 2004. I 2011 kom oppfølgingsstudien Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic (SWIPA). Rapportene gir tung fagfellevurdert kunnskap om status og konsekvenser av den raske og sterke oppvarmingen av Arktis, og viktige bidrag til diskusjonene om globale utslippsreduksjoner. Det er også opprettet en egen spesialgruppe for utvikling av tiltak mot kortlivede klimadrivere. Gruppen la fram sin første rapport med fokus på sot i 2011. I arbeidet videre ser man også på tiltak mot utslipp av metan.

3.10 Klima- og utviklingspolitikken henger nært sammen

Dersom kampen mot fattigdom baserer seg på en økonomisk vekst som forsterker klimaendringene, vil det i seg selv føre til økt fattigdom. Dette er det største paradokset i internasjonal miljø- og utviklingspolitikk. En ensidig satsing på økonomisk vekst uten å ta hensyn til naturens rammer kan gi uttelling på kort sikt, men vil samtidig svekke naturgrunnlaget betydelig og dermed også forutsetningene for framtidig utvikling. Fattigdom kan i seg selv være en trussel for miljøet. Selv om fattige legger beslag på relativt få ressurser, vil noen tvinges til å utnytte alle tilgjengelige kilder til inntekt og mat uten å vurdere naturmangfold eller bærekraft. Utfordringene må løses i fellesskap, ellers taper vi på begge fronter. Klimaendringer fører til at flere av miljøødeleggelsene skjer enda raskere. Nesten hele befolkningsveksten og over halvparten av den økonomiske veksten skjer nå i utviklingsland. Vi må derfor komme til en global enighet som respekterer utviklingslandenes rett til utvikling og vekst, samtidig som verdens samlede utslipp må begrenses for å stabilisere menneskeskapte klimaendringer. En grønnere global økonomi er nødvendig for å få til dette. I Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling, utdypes de miljø- og utviklingspolitiske utfordringene og virkemidlene for å bidra til å løse disse.

I Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling, utdypes også norske posisjoner i de internasjonale klimaforhandlingene som relaterer seg til den utviklingspolitiske agendaen. Herunder er det påpekt at regjeringen vil arbeide for økt kunnskap om de minst utviklede landenes posisjoner i internasjonale miljøforhandlinger og å bistå utviklingsland i utarbeidelsen av lavkarbonstrategier. I tillegg skal regjeringen bidra til å styrke ungdoms innflytelse i klimaforhandlingene og arbeide for at kjønnsperspektivet inngår i det internasjonale miljøarbeidet.

Gjennom klima- og skogsatsingen, Norges energi- og klimainitiativ og annen klimarelatert bistand gir Norge betydelige bidrag til utslippsreduksjoner og klimatilpasning i utviklingsland. Klimaendringene har fått vesentlig innvirkning på måten vi støtter fattige lands utvikling på.

De største økningene på bistandsbudsjettet de siste årene har vært klimarelaterte. Norge har søkt å kombinere utvikling og klimapolitiske mål gjennom konkrete satsinger på å redusere avskoging og skogforringelse i utviklingsland, ren energi og programmer for klimatilpasning. Disse satsingene utfylles av en bredere innsats for å fremme en grønnere utvikling. Til dette formålet er Norge også aktiv i å sikre finansiering som kan benyttes til å lette overgangen til et lavutslippssamfunn, samt finansiering for å gjennomføre nødvendige tilpasningstiltak. Dette er spesielt viktig for landene som rammes hardest av klimaendringene. Norge fremmer med ulike virkemidler valg av lavutslipps infrastruktur, god forvaltning av naturressurser, økt kunnskap om den reelle økonomiske verdi av landenes økosystemer og kapasitetsbygging på miljøsiden.

Norges integrerte miljø- og utviklingspolitikk tar i større grad inn over seg økosystemenes betydning både for de som er fattige i dag, og betydning for framtidig økonomisk vekst, fattigdomsbekjempelse og muligheten for å skape nye levebrød. I Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling formidlet regjeringen at de ville utføre miljø- og klimagjennomganger av de største bistandstiltakene, både bilateralt og multilateralt.

Figur 3.14 Solcelleanlegg

Figur 3.14 Solcelleanlegg

Kilde: Foto: Pixal(RF)/NTB scanpix

Fotnoter

1.

Bridging the Emissions Gap, United Nations Environmental Programme (UNEP), 2011

2.

Klimasmart landbruk (climate-smart agriculture) er av FAO definert som «Landbruk som på en bærekraftig måte øker produktiviteten, er motstandsdyktig mot klimaendringer, reduserer klimagassutslipp og bidrar til å nå nasjonale mål for matsikkerhet og utvikling» (Agriculture that sustainably increase productivity, resilience (adaptation), reduces/removes greenhouse gas emissions (mitigation) and enhances achievement of national food security and development goals) (FAO 2011: http://www.fao.org/climatechange/climatesmart/en/)

3.

Følgende løfter ble gitt i Oslo 27.mai 2010 (kilde: REDD+ Partnership document, 2010): Australia (USD 120m), Danmark (USD 10m (2010 only)), Finland (USD 21m), Frankrike (USD 330m), Tyskland (minst USD 438m), Japan (USD 500m), Norge (minst USD 1,000m), Slovenia (USD 2.5m), Spania (USD 27m), Sverige (USD 63m), Storbritannia (USD 450m) og USA (USD 1,000m). En vekslingskurs på 1.24 USD/EUR lagt til grunn. Noen av disse løftene inkluderer også lån. Ytterligere detaljer synliggjøres under arbeidet med REDD+ databasen, som er under utvikling.
Til dokumentets forside