Meld. St. 21 (2011–2012)

Norsk klimapolitikk

Til innholdsfortegnelse

4 Prinsipper, mål og resultatmåling i norsk klimapolitikk

4.1 Grunnleggende føringer for norsk klimapolitikk

4.1.1 Innledning

Norsk klimapolitikk bygger på anerkjente og etablerte prinsipper og kriterier. Generelt bør tilrådninger fra FNs klimapanel (IPCC) legges til grunn for utforming av nasjonal klimapolitikk.

Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen) definerte i 1987 begrepet bærekraftig utvikling som en utvikling som skal ivareta nåværende generasjons behov uten å ødelegge mulighetene for kommende. Brundtland-rapporten og den senere oppfølgingen av denne i FN slår fast at bærekraftig utvikling handler om å dekke grunnleggende behov for alle som lever nå og i framtiden, og at dette må gjøres innenfor naturens tålegrenser. Bærekraftighet bør være et grunnleggende prinsipp for all utvikling i Norge og i verden for øvrig. Bærekraft handler om sosial rettferdighet innen og mellom generasjoner, og består av tre hoveddimensjoner; økologi, økonomi og det sosiale. For å oppnå en bærekraftig utvikling er det viktig at langsiktige perspektiver legges til grunn for samfunnsutviklingen, og at det ikke tas valg som kan få negative konsekvenser for framtidige generasjoners valgmuligheter og evne til å ivareta sine behov. Samfunnet må derfor respektere naturens tålegrenser, og politikken må bygge på føre var-prinsippet. At fattige land samtidig gis mulighet til framgang, er også en forutsetning for at alle skal få dekket grunnleggende behov. Behovet for sterkere vekt på økonomisk bærekraft understrekes blant annet av UNEPs initiativ for grønn økonomi. UNEP påpeker at grønn økonomi fremmer langsiktig utvikling og vekst, både i industriland og utviklingsland. OECDs grønne vekststrategi legger tilsvarende vekt på at langsiktig vekst og velferd forutsetter bærekraftig forvaltning av naturgrunnlaget.

Regjeringens oppdaterte bærekraftstrategi presentert i Nasjonalbudsjettet for 2012 (Meld. St. 1 (2011–2012)) slår fast at en politikk for bærekraftig utvikling må bygge på følgende hovedprinsipper:

4.1.2 Rettferdig fordeling

Vårt verdigrunnlag krever rettferdig fordeling både mellom de som lever i dag og mellom nåværende og framtidige generasjoner. Regjeringen vil føre en politikk som bidrar til fortsatt økonomisk vekst, men denne må skje innenfor rammen av en bærekraftig utvikling, slik at ikke kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov blir undergravet. Regjeringen vil føre en politikk for å bekjempe fattigdom og redusere ulikhetene både i det norske samfunnet og internasjonalt. Det er særlig industrilandene som har bidratt til at konsentrasjonen av CO2 i atmosfæren nå ligger nærmere 40 prosent over førindustrielt nivå. OECDs seneste analyse viser at uten nye tiltak kan de årlige utslippene av klimagasser i verden øke med om lag 50 prosent fram mot 2050. Det er stor usikkerhet om slike framskrivinger, men alle framskrivinger tyder på at mesteparten av utslippsveksten forventes å komme i framvoksende økonomier og utviklingsland. Allerede i dag står disse landene for 60 prosent av de samlede globale utslippene.

4.1.3 Internasjonal solidaritet

Fattigdommen i verden er en krenkelse av menneskeverdet. Kampen mot fattigdom og for økonomisk og sosial utvikling, demokrati og menneskerettigheter er helt sentral. Verdens land har et felles, men differensiert ansvar for å motvirke de globale miljøproblemene. De rike land har hovedansvaret for slike problemer og størst økonomiske ressurser. Men ingen land, heller ikke de fattige, kan la være å ta miljøhensyn. De tradisjonelt rike landene har et ansvar for å bidra til at fattige land kan redusere sine utslipp og tilpasse seg klimaendringer. Samtidig er økonomiske styrkeforholdene i verden i sterk endring. Over tid må økt økonomisk styrke også innebære økt ansvar for selv å finansiere globale klimatiltak.

4.1.4 Føre var-prinsippet

Miljøpolitikken skal bygge på føre var-prinsippet om at der det er vitenskapelig usikkerhet, skal tvilen komme naturen til gode. Dette er i tråd med et langsiktig perspektiv som respekterer naturens terskelverdier. Å unngå alvorlige, irreversible miljøendringer er avgjørende for å sikre en bærekraftig utvikling. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe tiltak.

4.1.5 Prinsippet om at forurenseren betaler

De som forurenser bør betale de reelle kostnadene ved skade på mennesker og miljø som de forvolder. Det at forurenseren betaler kan både redusere miljøbelastning og bedre utnyttelsen av samfunnets øvrige ressurser. En konsekvent gjennomføring av et slikt prinsipp vil fremme miljøriktig atferd og sikre at miljømålene nås til lavest mulig kostnad.

4.1.6 Felles innsats

Bærekraftig utvikling angår ikke bare myndighetene, men alle i samfunnet og krever en god dialog og felles innsats fra innbyggerne. Det er avgjørende at vi som forbrukere og deltakere i næringslivet velger miljøvennlig. Miljø og bærekraftig utvikling må tas opp i barnehage og skole, slik at barn og unge tidlig kan tilegne seg kunnskap om temaet. Det er også vesentlig å styrke relevant forskning for å sikre et godt kunnskapsgrunnlag både for forvaltning, forbrukere og næringsliv. Myndighetene har et ansvar for å ta i bruk effektive virkemidler, gi informasjon og legge til rette for miljøvennlige valg.

Figur 4.1 Miljø- og bærekraftig utvikling i barnehage og skole

Figur 4.1 Miljø- og bærekraftig utvikling i barnehage og skole

Kilde: Foto: Richard Clark/Scanpix Danmark(RM)/NTB

Flere sentrale prinsipper ligger til grunn for regjeringens klima- og miljøpolitikk:

4.1.7 Naturens tålegrense

Å overholde naturens tålegrense innebærer at en setter mål i forhold til naturens bæreevne og rensekapasitet. Det er en slik tilnærming som ligger under Klimakonvensjonens overordende mål om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som forhindrer farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Dette innebærer at en må vurdere situasjonen for hele økosystemet og ikke bare for isolerte elementer. Fordi naturen har tålegrenser og terskelverdier må føre var-prinsippet legges til grunn. Det innebærer at der det er vitenskapelig usikkerhet, skal tvilen komme naturen til gode.

4.1.8 Styringseffektivitet

Styringseffektivitet vil si at en valgt virkemiddelbruk skal lede til at målene nås med størst mulig grad av sikkerhet. Det kan være usikkerhet knyttet til hvor styringseffektivt et virkemiddel er siden den utslippsreduserende effekten ikke kan anslås presist. Slik usikkerhet kan både knyttes til om et gitt virkemiddel utløser de tiltakene man har antatt på forhånd og hvor omfattende tiltaket vil bli. Dessuten kan det være knyttet usikkerhet til hvordan utenforliggende forhold utvikler seg, som for eksempel befolkningsvekst og økonomisk utvikling. Eksempelvis er et kvotesystem styringseffektivt i den forstand at en har stor grad av sikkerhet for at ønsket nivå på samlede utslipp nås, selv om man ikke med sikkerhet kan si hvor innen kvotesystemet utslippsreduksjonene vil finne sted. Hvis det i tillegg åpnes for kjøp og salg av kvoter vil også et kvotesystem være kostnadseffektivt. Hvilken vekt som legges på hensynet til styringseffektivitet, vil blant annet avhenge av problemets karakter. I situasjoner der selv små utslipp kan medføre stor skade er det viktig å ha kontroll over utslippene. Hvis man for eksempel vurderer virkemidler overfor svært helsefarlige gifter, vil forbud kunne være nærliggende, det vil si at styringseffektivitet dominerer ved valg av virkemiddel.

4.1.9 Kostnadseffektivitet

Kostnadseffektivitet innebærer at virkemidlene utløser tiltak som gir størst mulig utslippsreduksjon for de ressursene som settes inn. Hvis en beveger seg bort fra en kostnadseffektiv klimapolitikk, må samfunnet gi avkall på unødig mye velferd på andre områder, samtidig som det blir vanskeligere å nå klimapolitiske mål.

Kostnadseffektivitet i klimapolitikken kan oppnås ved at beslutningstakere i hele samfunnet stilles overfor det samme insentivet til å redusere sine klimagassutslipp. En gjennomgående pris på klimagasser er et eksempel på et kostnadseffektivt virkemiddel. Myndighetene har ofte mangelfull informasjon om hvilke tiltak som er mest effektive. En gjennomgående pris på klimagassutslipp overlater til aktørene å ta stilling til hvilke tiltak som skal utløses.

Kostnadseffektiv oppnåelse av et globalt stabiliseringsmål som togradersmålet krever at insentivet til å redusere utslippene mellom land og regioner er likt. Siden reduksjoner i klimagassutslipp har den samme virkningen samme hvor i verden de skjer, bør det i klimapolitikken legges stor vekt på global kostnadseffektivitet.

4.1.10 Andre sentrale hensyn

Sentrale prinsipper framgår også av naturmangfoldloven og forurensningsloven. Det er sentralt i begge lovene at ved beslutninger skal miljøvennlige teknologier og metoder legges til grunn.

Naturmangfoldloven slår fast at offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal legge til grunn vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Føre var-prinsippet skal legges til grunn om det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap. En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er, eller vil bli utsatt for, og kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver. Vurderinger av alle de nevnte prinsippene skal framgå av beslutningene.

Det framgår også blant annet av St.meld. nr. 39 (2008–2009) Klimautfordringene – landbruket, en del av løsningen, at man skal prioritere tiltak som har positiv effekt for å motvirke klimaendringer og positiv eller akseptabel effekt for bevaring av naturmangfold og andre miljøverdier.

På områder som er underlagt generelle virkemidler, skal det som hovedregel unngås ytterligere regulering. Samtidig må muligheten til å benytte andre virkemidler i tillegg til kvoter og avgifter videreføres, også i disse sektorene. Regjeringen vil spesielt vurdere tiltak som er kostnadseffektive i lys av en forventet stigende karbonpris over investeringenes levetid, og som ikke nødvendigvis utløses av dagens virkemiddelbruk.

Regjeringen mener at en offensiv nasjonal klimapolitikk må utformes slik at den også blir god næringspolitikk. Klimapolitikken bør bidra til å videreutvikle og omstille vårt næringsliv i klimavennlig retning. Teknologiutvikling står her helt sentralt. Det tar tid å utvikle og realisere nye, klimavennlige løsninger. Derfor er det arbeidet som gjøres nå, viktig for de kommende tiårene, også utover 2020. En ambisiøs politikk nasjonalt må også være fornuftig i global sammenheng. Det krever at det tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken utformes.

4.2 Avtalen om klimameldingen

I det brede politiske forliket i Stortinget fra 2008 (klimaforliket), jf. Innst. S.nr. 145 (2007–2008), er mål og prinsipper i norsk klimapolitikk forankret. Klimaforliket omfatter også tiltak og kontrollstasjoner for oppfølging av klimapolitikken. Som en følge av klimaforliket har Norge blant annet tatt initiativ til en omfattende internasjonal satsing for å redusere utslippene knyttet til tap av skog og skogforringelse i utviklingsland. Som ledd i oppfølgingen av klimaforliket har regjeringen også:

  • fortsatt omleggingen av avgiftssystemet slik at biler med lite CO2-utslipp blir billigere, og biler med høye utslipp dyrere.

  • doblet belønningsordningen for kollektivtrafikken.

  • økt investeringene i jernbane.

  • tredoblet innsatsen knyttet til forskning på fornybar energi.

  • økt fondskapitalen i Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering med 15 milliarder kroner.

  • etablert et felles elsertifikatmarked med Sverige.

  • satset tungt på utvikling av teknologi for CO2-fangst og -lagring gjennom Teknologisenteret på Mongstad.

  • vedtatt en bioenergistrategi som skal sikre målrettet og koordinert virkemiddelbruk for økt utbygging av bioenergi inntil 14 TWh innen 2020.

Klimaforliket var en milepæl som sikret bred forankring av viktige mål og virkemidler. Oppfølgingen av konkrete punkter fra forliket er nærmere omtalt i neste avsnitt og under de enkelte sektorkapitlene i meldingen.

4.3 Gjennomførte klimatiltak

Regjeringen har gjennomført en rekke tiltak og innført eller forsterket flere virkemidler for å redusere klimagassutslippene siden 2007. Dette kapittelet gir en oversikt over innførte og forsterkede virkemidler siden 2007. Regjeringens nye satsinger som fremmes i denne stortingsmeldingen, er presentert blant annet i meldingens kapittel 1. I perioden har regjeringen fortsatt omleggingen av avgiftene i miljøvennlig retning, utvidet kvotesystemet og styrket andre reguleringer for å redusere utslipp av klimagasser, og det er bevilget flere titalls milliarder kroner til klimarelaterte tiltak over statsbudsjettet. Dette har bidratt til å redusere utslippene.

I dag er om lag 70 prosent av Norges samlede utslipp av klimagasser under Kyotoprotokollen enten ilagt avgifter eller omfattet av EUs kvotesystem. Når EUs kvotesystem fra 2013 utvides til også å omfatte det meste av utslippene fra prosessindustrien, vil over 80 prosent av klimagassutslippene i Norge stå overfor en karbonpris.

Det meste av transportsektoren er omfattet av CO2-avgift. Fra 2012 ble i tillegg luftfart omfattet av et eget kvotesystem i EU, samtidig som CO2-avgiften på innenriks luftfart ble redusert tilsvarende forventet kvotepris. Endringene innebærer at også flyginger til/fra utlandet står overfor kvoteprisen, mens CO2-prisen på flyginger innenlands er uendret.

Bilavgiftene er lagt om i mer miljøvennlig retning blant annet ved at engangsavgiften avhenger av CO2-utslipp. Bensinavgiften og dieselavgiften er økt siden 2007. Punktet i klimaforliket om økning i drivstoffavgiftene ble fulgt opp av regjeringen allerede i 2008. Utviklingen av biler med lavere CO2-utslipp og innføringen av CO2-komponenten i engangsavgiften på kjøretøy har bidratt til å redusere gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye personbiler betydelig, fra 177 g/km i 2006 til 134 g/km i 2011. I 2012 er miljøprofilen i engangsavgiften ytterligere styrket. Innslagspunktene i CO2-komponenten er justert ned, og fradragssatsene for biler med CO2-utslipp under 110 g/km er økt. Et påbud om 2,5 prosent omsetning av biodrivstoff ble innført 1. april 2009, og har senere, 1. april i 2010, blitt økt til 3,5 prosent.

Det har de siste årene også vært betydelig økte bevilgninger til jernbane, kollektiv- og sykkeltiltak og støtte til Transnova som vil kunne bidra til lavere CO2-utslipp. Det er bevilget om lag 12,5 milliarder kroner til jernbaneformål i 2012. Jernbanebevilgningene er økt med i overkant av 5,4 milliarder kroner fra 2007. Dette er en historisk satsing på jernbanen. Transnova-prosjektet ble i tråd med klimaforliket startet opp i 2009. I 2012 er det bevilget 74,8 millioner kroner til prosjektet. I tillegg gis det midler til prosjekter innen hydrogen, biodrivstoff og elektrisitet til transportformål innenfor forskningsprogrammet RENERGI.

I klimaforliket ble partene enige om at bevilgningene til belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene skulle dobles. Dette ble gjennomført i 2009, hvor det ble avsatt 323,4 millioner kroner til formålet. I 2012 er det bevilget 411 millioner kroner til belønningsordningen. Ny forskrift om veiprising legger til rette for at byene kan innføre køprising for å få bedre lokal luftkvalitet og få ned klimagassutslippene. Innføring av køprising må forankres lokalpolitisk og gode kollektivløsninger vil være en forutsetning. Inntektene fra køprising skal brukes på transportformål i området, og tiltak som reduserer behovet for bilbruk skal prioriteres. I prosjektet Framtidens byer samarbeider staten med de 13 største byene i Norge om å redusere klimagassutslippene. Hovedmålet er å redusere de samlede utslippene fra veitransport, stasjonær energibruk, forbruk og avfall i de største byområdene. I perioden 2008–2011 er det samlet bevilget 106,7 millioner kroner til prosjektet.

Det er også gjennomført tiltak innenfor sjøtransporten. Det er stilt krav om gassferjer ved utlysningene av flere ferjesamband på riksveinettet. Strengere miljøkrav til statens kjøp av skipstransporttjenester blir behandlet i enhver ny ferjekontrakt. I de siste kontraktene har det blitt stilt krav om gassferjer.

I 2008 ble petroleumssektoren omfattet av kvotesystemet. Petroleumssektoren betaler i tillegg CO2-avgift slik at insentivene til utslippsreduksjoner opprettholdes på et høyere nivå enn i kvotesystemet alene. Det generelle forbudet mot fakling av gass på norsk sokkel virker også innstrammende. Kraft fra land vurderes for alle nye utbygginger og større ombygginger på kontinentalsokkelen, og har bidratt til at flere felt har besluttet å dekke energibehovet sitt med kraft fra land. Slike større uttak vil imidlertid kunne ha negative effekter på kraftsystemet på land, og vil måtte vurderes i hvert enkelt tilfelle. Siden forrige Klimamelding er kraft fra land besluttet og gjennomført for utbyggingene av Valhall, Gjøa og Goliat. Våren 2012 er utbyggingen av Martin Linge fremmet for Stortinget med kraft fra land.

Det er de siste årene bevilget store beløp til klimarelatert forskning og teknologiutvikling. Den største satsingen er bevilgningene til CO2-håndtering, der teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad utgjør en vesentlig satsing. Teknologi for CO2-håndtering vil være et av de viktigste tiltakene i kampen mot global oppvarming. Regjeringen vil bidra til teknologiutvikling og reduserte kostnader gjennom prosjekter for fangst, transport og lagring av CO2. Det er i perioden 2007–2011 bevilget om lag 6,5 milliarder kroner til CO2-håndtering. I 2012-budsjettet er det bevilget om lag 2,9 milliarder kroner til formålet. Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad vil åpnes i mai 2012.

Som oppfølging av klimaforliket bevilges det, i tillegg til Mongstad-satsingen, nær 800 millioner kroner i året til forskning og utvikling innen fornybare energikilder og CO2-håndtering, opp fra et nivå på i overkant av 200 millioner kroner i 2008. I Revidert nasjonalbudsjett 2008 ble det bevilget 70 millioner kroner til oppfølging av klimaforlikets punkt om forskning på fornybar energi og CO2-håndtering over flere departementers budsjetter. I både 2009 og i 2010 ble det lagt til ytterligere 300 millioner kroner til dette formål. Det ble i tillegg bevilget 75 millioner kroner til klimaforskning og utvikling av fornybar energi med hovedvekt på havvind i tiltakspakken i 2009. Som et ledd i regjeringens satsing på miljøteknologi ble det i Statsbudsjettet 2011 bevilget 40 millioner kroner til utvikling av fornybar energiproduksjon til havs.

Regjeringen har satset betydelig på tiltak i energisektoren. Energifondet får sine inntekter fra et påslag på nettariffen fra avkastning av Grunnfond for fornybar energi og energieffektivisering (Grunnfondet) og ved opptjente renter på innestående kapital i fondet foregående år. Grunnfondet som i 2007 ble etablert med en fondskapital på 10 milliarder kroner, har siden blitt økt til 25 milliarder kroner. Enova forvalter midlene fra Energifondet med formål å fremme miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon. Enovas støtteprogrammer bidrar til omlegging fra blant annet bruk av fyringsolje til bruk av fornybar energi, varmepumper og spillvarme. I 2012 er inntektene til Energifondet anslått til om lag 1,9 milliarder kroner, en økning på om lag 1,1 milliarder kroner siden 2007.

Norge og Sverige har innført et felles elsertifikatmarked fra 1. januar 2012. Gjennom elsertifikatmarkedet vil støtten til fornybar kraftproduksjon øke betydelig i årene framover. Gitt en sertifikatpris på mellom 15 og 25 øre/kWh vil den samlede støtten fra norske forbrukere til produsenter av fornybar kraft i Norge og Sverige beløpe seg til mellom 330 og 560 millioner kroner i 2012. Deretter vil støtten øke i gjennomsnitt med mellom 220 og 365 millioner kroner årlig fram mot 2020, til mellom 2 og 3,5 milliarder kroner.

Tiltakene overfor byggsektoren i klimaforliket er i stor grad gjennomført. Det har vært en generell styrking av Enova. Enova lanserte 1. juni 2010 nye støtteprogrammer for energieffektive bygg og utomhusanlegg. Det er etter klimaforliket etablert et nytt program for lokale energisentraler. Arbeidet med å fase ut oljefyring pågår. Enova støtter flere alternativer til oljefyring. Også avgift på fyringsolje bidrar til omlegging til fornybar energi. Grunnavgiften på fyringsolje ble økt fra 5,3 øre per kWh til 10,23 øre per kWh i 2008, det vil si samme nivå som for elektrisitet. I 2011 ble grunnavgiften på mineralolje økt tilsvarende påslaget på nettariffen på 1 øre per kWh. Samlet er grunnavgiften på mineralolje /fyringsolje mer enn doblet siden klimaforliket og økt med om lag 6 øre per kWh. Fra 1. september 2010 ble det innført CO2-avgift på naturgass og LPGpå nivå med CO2-avgiften på mineralolje (220 kroner per tonn CO2).

I plan- og bygningsloven stilles det krav til forsvarlig energibruk i nybygg og ved hovedombygninger. I 2007 ble det innført strengere krav til energibruk i bygg i byggteknisk forskrift. Kravene til energiforsyvning ble ytterligere skjerpet fra 1. juli 2010. Det ble innført forbud mot oljekjel for fossilt brensel til grunnlast. Klimaforlikets punkt om energisjekk er fulgt opp ved at det er innført krav om energimerking ved salg, utleie, og oppføring av bygninger. Energimerkeordningen trådte i kraft 1. juli 2010. Det er i forskrift fastsatt at kommunens tilsyn skal ha særlig fokus på energi og universell utforming i en tidsavgrenset periode på to år fra 1. januar 2013. Det er også lagt til rette for at Husbanken kan være et kompetanseorgan og har økonomiske virkemidler som støtter opp under arbeidet med energieffektivisering i boligsektoren. Tiltak i energisektoren (herunder bygg) siden forrige klimamelding kan på usikkert grunnlag anslås til å ville bidra til utslippsreduksjoner på knapt 1 million tonn CO2-ekvivalenter i 2020. Tiltakene inkluderer reduksjon i oljeforbruk til oppvarming i industri og bygg blant annet i kombinasjon med økt bruk av fjernvarme.

Det meste av prosessindustriens utslipp blir omfattet av EUs kvotesystem fra 2013. For å regulere disse utslippene fram til utvidelsen av kvotesystemet inngikk Miljøverndepartementet en avtale med Norsk Industri om utslippsreduksjoner fra ikke-kvotepliktig industri i september 2009. Det ble innført forbud mot å deponere biologisk nedbrytbart avfall 1. juli 2009. Forbudet innebærer at biologisk nedbrytbart avfall som papir, tre, våtorganisk avfall, tekstiler og slam må behandles på andre måter enn ved deponering.

Det er videre bevilget vesentlige midler til ulike tiltak overfor skogsektoren. I 2012 er det bevilget 314 millioner kroner til satsingen på skogbruk, trebruk og bioenergi. Bioenergi kan erstatte mer klimabelastende energiformer. Økningen i bruk av bioenergi fra klimameldingen fra 2007 og fram til i dag anslås til om lag 2 TWh. Regjeringen har doblet bevilgningen til bioenergiprogrammet siden 2005, til over 50 millioner kroner. Innenfor denne ordningen gis blant annet støtte til biogassanlegg på gårdsbruk. Det er også satt i gang forskningsaktivitet for å redusere metanutslipp gjennom produksjon av biogass fra husdyrgjødsel, og Utviklingsprogrammet for klimatiltak i jordbruket har utredet hvordan man kan redusere utslipp fra jordbruket gjennom mer optimal jordbruksdrift.

Norge bidrar også til betydelige utslippsreduksjoner i utlandet. Det er et stort potensial for å redusere verdens utslipp gjennom klima- og skoginitiativet. Avskoging står for om lag 17 prosent av verdens utslipp. Det er bevilget 6 milliarder kroner til klima- og skoginitiativet i perioden 2008–2011. I 2012 er det bevilget 2,6 milliarder kroner til prosjektet. Norge gir også bistand til utviklingsland for å utnytte fornybare energiressurser. Bevilgningene til tiltak for ren energi innenfor utviklingssamarbeidet er økt til om lag 1,8 milliarder kroner i 2012. For øvrig vil Norges kjøp av klimakvoter bidra til utslippsreduksjoner og teknologi- og kunnskapsoverføring til utviklingsland. Til statens kjøp av klimakvoter ble det bevilget over 1,2 milliarder kroner i 2010 og 433 millioner kroner i 2011. I 2012 er det bevilget 500 millioner kroner til kvotekjøp. Norge bidrar på denne måten til en klimavennlig økonomisk utvikling i fattige land og framvoksende økonomier. Sentralt i dette arbeidet står utviklingen av et internasjonalt karbonmarked. Med et karbonmarked gjør vi det lønnsomt for utviklingslandene å satse på klimavennlige løsninger og for internasjonale bedrifter å utvikle klimavennlig teknologi. Statens kjøp av 20 millioner kvoter i den første forpliktelsesperioden under Kyotoprotokollen (2008–2012) er et viktig bidrag til utviklingen av dette karbonmarkedet. Staten kjøper kvoter for å overoppfylle vår utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen. Det er kun FN-godkjente kvoter som kjøpes, noe som sikrer en tilsvarende reduksjon i de globale utslippene.

Da Norge knyttet seg til EUs kvotesystem i 2008, ble det lagt til grunn at norsk deltakelse ville innebære en innstramming i systemet på om lag 7 millioner tonn per år i perioden 2008–2012, fordi den norske kvotemengden ble satt lavere enn forventede norske utslipp.

Se ellers omtale i sektorkapitlene om eksisterende virkemiddelbruk og om status for oppfølgingen av den forrige klimameldingen og klimaforliket, samt kapittel 4.4.3 for omtale av effekt av tiltak og virkemidler.

4.4 Norske utslipp fram mot 2020 og 2030

4.4.1 Utslippsframskrivinger

Utslippsframskrivingene som legges til grunn i denne klimameldingen er basert på framskrivingene presentert i Nasjonalbudsjettet 2011 og justert med nye anslag for petroleumsvirksomhet og avfallsforbrenning. Mens framskrivingene av klimagassutslippene i Nasjonalbudsjettet 2011 var på henholdsvis 57,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020 og 53,0 millioner tonn i 2030, viser de justerte anslagene utslipp på 56,9 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020 og 55,6 millioner tonn i 2030. Gitt de forutsetningene som legges til grunn for den økonomiske utviklingen og gitt en videreføring av dagens virkemidler anslås dermed innenlandske klimagassutslipp å ha økt med 14 prosent i 2020 i forhold til 1990-nivå, mens anslaget for 2030 ligger 12 prosent over 1990-nivået.

Figur 4.2 viser historiske utslipp fra 1990 og framskrivinger til 2030. Utslippene av klimagasser er anslått til 56,9 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Dette er 2,3 millioner tonn mindre enn anslagene som lå til grunn for den forrige klimameldingen. Det er betydelig usikkerhet knyttet til framskrivinger av utslippene.

På kort og mellomlang sikt anslås de samlede utslippene av klimagasser lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2007. Dette må ses i sammenheng med det økonomiske tilbakeslaget i norsk og internasjonal økonomi. En vesentlig del av nedgangen i utslippene fra 2008 til 2009 anslås å bli reversert i løpet av de nærmeste årene. Blant annet antas det at en normalisering av veksten i norsk og internasjonal økonomi vil bidra til å trekke utslippene opp igjen fram mot 2020. På lang sikt er det utviklingen i befolkning, økonomisk aktivitet og utslippsintensitet i fastlandsøkonomien som, sammen med aktivitet og utslippsintensitet i petroleumssektoren, bestemmer utviklingen i utslipp.

Endringer i tiltak og virkemidler etter klimameldingen, St.meld. nr. 34 (2006–2007), har bidratt til strukturelle endringer i sammenhengen mellom aktivitet og utslipp, og utslippene anslås nå lavere lengre fram i tid. Blant annet har bruk av ny teknologi i gjødselsproduksjonen, samt omleggingen av bilavgiftene, bidratt til at utslippene anslås lavere i 2020 nå enn i klimameldingen.

Figur 4.2 Utslipp av klimagasser fra 1990–2010 med framskriving til 2030

Figur 4.2 Utslipp av klimagasser fra 1990–2010 med framskriving til 2030

Selv om de beregnede utslippene av klimagasser i 2020 samlet sett er moderat nedjustert i 2020 sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2007, er det til dels store endringer i anslått utslippsutvikling mellom sektorer. Enkelte av endringene kan knyttes til nye tiltak og endret virkemiddelbruk, mens andre skyldes nye anslag for befolkningsutvikling, oljepris med videre (se nedenfor). I tillegg bidrar metodeendringer til justeringer i utslippene både historisk og i framskrivingene.

Kilde: Finansdepartementet, Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå, 2012/miljøstatus.no

Boks 4.1 Om utslippsframskrivingene

Utslippsframskrivingene utarbeides av Finansdepartementet i samarbeid med Klima- og forurensningsdirektoratet hvert andre år. Framskrivingene omtalt i denne meldingen ble utarbeidet med utgangspunkt i de makroøkonomiske anslagene i Nasjonalbudsjettet for 2011 (Meld. St. 1 (2010–2011)) og første gang presentert i den meldingen. Framskrivingene er basert på vedtatt politikk og gir anslag for utslippene ved en videreføring av dagens virkemiddelbruk. De er dermed ikke en beskrivelse av regjeringens mål.

Framskrivingene av miljøskadelige utslipp til luft er utarbeidet ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MSG, som er utviklet av Statistisk sentralbyrå. De modellbaserte framskrivingene ivaretar viktige underliggende endringer i økonomien over tid, som for eksempel endringer i befolkning, produktivitet og næringsstruktur, noe som bidrar til konsistens i framskrivingene. Viktige drivkrefter bak utviklingen i miljøskadelige utslipp til luft må likevel angis utenfor modellen. Følgende forutsetninger er av særlig betydning for utslippsframskrivingene:

  • I tråd med forutsetningen om uendret politikk er CO2-avgifter reelt videreført i framskrivingene. For kvotepliktig sektor antas prisen i EUs kvotesystem å stige med en risikofri avkastningsrate, tilsvarende om lag 200 norske kroner i 2020.

  • Det er lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i total faktorproduktivitet på om lag 1,5 prosent for fastlandsøkonomien sett under ett fram mot 2060. Utslippene per produsert enhet i de enkelte sektorer vil dermed fortsatt avta over tid. For enkelte utslipp er det i tillegg antatt at utviklingen i utslippsteknologi, slik som for eksempel bruk av katalysatorer i kjøretøy og rensing av utslipp fra gasskraftverk, fører til at mengde utslipp ikke stiger proporsjonalt med produksjonen eller bruk av innsatsfaktorer.

  • Utslippene fra petroleumssektoren er ventet å nå en topp rundt 2020, for deretter å avta. Forløpet må ses i sammenheng med den ventede utvinningen av olje og gass på norsk sokkel.

  • Det modellbestemte forløpet for utslipp fra veitrafikk er justert med utgangspunkt i beregninger på Statistisk sentralbyrås veimodell. Det er lagt til grunn en trafikkvekst om lag på linje med den gjennomsnittlige årlige veksten fra 1990 til 2006, samt fortsatt teknologisk framgang. Samtidig er det forutsatt at andre trender i forbruk som avspeiles i drivstoffsalget, men som ikke fanges opp av veimodellen, fortsetter. Samlet sett innebærer framskrivingene en noe lavere vekst i utslippene fra veitrafikk enn den gjennomsnittlige årlige veksten i perioden 1990–2007.

  • I framskrivingene er det lagt til grunn om lag uendret forbruk av elektrisk kraft i kraftintensiv industri på lang sikt. Som følge av økt produktivitet vil produksjonen i kraftintensiv industri likevel øke noe over tid.

  • De makroøkonomiske framskrivingene innebærer en viss vekst i forbruket av elektrisk kraft på lang sikt. Inndekningen av kraftetterspørselen er basert på beregningstekniske forutsetninger.

4.4.2 Endring av utslippsanslag for sektorene siden forrige klimamelding

Det er gjort endringer i sektorinndelingen i klimagassregnskapet til Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet siden den forrige klimameldingen ble laget. Omtalen i de følgende avsnittene er forsøkt gjort slik at det blir mest mulig overensstemmelse i sektorinndelingen fra de to stortingsmeldingene som sammenlignes.

Industri

Utslippene av klimagasser fra industrien (inkludert fluorholdige gasser i aluminiumproduksjon) utgjorde i alt 12,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2010, og de anslås å øke til 13,5 millioner tonn i 2020, uten nye virkemidler. Utslippsanslaget for 2020 er 1,9 millioner tonn lavere enn anslått i Statens forurensningstilsyns (nå Klima- og forurensingsdirektoratet) tiltaksanalyse fra 2007. Omtrent halvparten av reduksjonen kan tilskrives klimatiltak hos gjødselprodusenten Yara som har redusert utslipp av lystgass. Øvrige reduksjoner skyldes omstruktureringer/nedleggelser og effektivisering i industrien.

I framskrivingen legges det til grunn at industriproduksjonen vender tilbake til om lag samme nivå som før finansuroen fram mot 2015. Fra 2013 vil om lag 90 prosent av utslippene fra industrien være inkludert i EUs kvotesystem.

Petroleumsvirksomheten

Utslippene fra petroleumsvirksomheten anslås å øke fra 13,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2010 til 14,9 millioner tonn i 2020, gitt anslag for aktiviteten på sokkelen og en videreføring av dagens virkemiddelbruk. Anslagene for 2020 er oppjustert med om lag 3 millioner tonn siden Statens forurensningstilsyns (nå Klima- og forurensingsdirektoratet) tiltaksanalyse fra 2007. Utslippene fra petroleumssektoren er ventet å nå en topp rundt 2020, for deretter å avta. Utviklingen på norsk kontinentalsokkel går mot mer modne felt og lengre avstander for gasstransport. Behandlingen og transport av produsert gass er mer energikrevende enn produksjon og transport av væske. Produksjonen av gass utgjør en stadig større andel av aktiviteten på norsk kontinentalsokkel. I tillegg minsker reservoartrykket i feltene. Produksjonen fra modne felt krever økt kompresjonskraft for å kompensere for fallende reservoartrykk. Endringer i beregningsmodellen for fakling har også bidratt til at utslippsanslagene har økt. Dette innebærer imidlertid ikke at de faktiske utslippene vil øke, men skyldes forbedringer i beregningsmodellen. Klimagassutslippene fra petroleumssektoren ble inkludert i EUs kvotesystem (ETS) fra 1. januar 2008. Det er gjennomført flere tiltak i petroleumssektoren etter forrige klimamelding som bidrar til reduserte utslipp, blant annet kraft fra land til utbyggingene Valhall, Goliat og Gjøa. Dette representerer en utslippsreduksjon på 0,7 millioner tonn CO2. I tillegg mottok Stortinget til godkjenning, våren 2012, utbyggingsplanen for Martin Linge-feltet med forslag om kraft fra land. CO2-håndtering er gjennomført på Snøhvit-feltet, samt besluttet for utbyggingen av Gudrun-feltet hvor CO2 vil bli deponert sammen med CO2 fra Sleipner.

Transport

I 2010 var utslippene fra transport (eksklusiv utenriks luft- og sjøfart) 17,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter. I framskrivingene anslås klimagassutslippene i sektoren å øke til 18,7 millioner tonn i 2020 og om lag 18,9 millioner tonn i 2030. Dette er en nedjustering av utslippsanslaget for 2020 med 1,9 millioner tonn sammenliknet med Statens forurensningstilsyns (nå Klima- og forurensingsdirektoratet) tiltaksanalyse fra 2007. Klimatiltak i sektoren som blant annet omlegging av avgiftssystemet for personbiler, nye EU-standarder for personbiler og krav til omsetning av biodrivstoff anslås å bidra til å trekke utslippene ned med 1,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Bygg

I 2010 utgjorde utslipp fra oppvarming og annen energibruk i byggsektoren 3,5 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. I 1990 utgjorde utslippene fra sektoren 2,6 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Utslippene anslås å reduseres fra 1,9 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2010 til 1,8 millioner tonn i 2020 med en videreføring av dagens virkemidler.

Utslipp fra energiproduksjon var i 1990 på 0,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter, men økte til 2,3 millioner tonn i 2010. Utslippene fra denne sektoren er antatt å avta til 1,7 millioner tonn i 2020.

Andre utslipp

På bakgrunn av de beregningstekniske forutsetningene som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2011 anslås utslippene fra jordbruk å holde seg relativt stabile framover, uten nye virkemidler. Utslippene var i 2010 på 4,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter, og de anslås å holde seg stabile til 2020. Anslagene for 2020 for jordbruk er ikke endret i forholdet til Statens forurensningstilsyns (nå Klima- og forurensingsdirektoratet) tiltaksanalyse fra 2007.

Utslipp fra avfallssektoren er redusert fra 1,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 1990 til 1,2 millioner tonn i 2010 og anslås å reduseres videre til 0,8 millioner tonn i 2020. Anslaget for 2020 er nedjustert med 0,3 millioner tonn i forholdet til Statens forurensningstilsyns (nå Klima- og forurensingsdirektoratet) tiltaksanalyse fra 2007, blant annet på grunn av forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall og påfølgende reduserte metanutslipp. Endringer i beregningsmodellen til Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå har i tillegg ført til nedjusterte anslag for metanutslipp fra avfallsdeponier. Dette skyldes dermed ikke et konkret klimatiltak, men metodeutvikling av klimagassregnskapet.

Utslipp av fluorholdige gasser i produkter har økt fra 0,1 million tonn CO2-ekvivalenter i 1990 til 0,8 millioner tonn i 2010. I 2020 anslås utslippene å øke til 1,2 millioner tonn.

4.4.3 Endringer i tiltak og virkemidler

Som en oppfølging av klimameldingen og klimaforliket har regjeringen gjennomført en rekke klimatiltak de siste årene. Det gjelder for eksempel tiltak rettet mot utfasing av bruk av oljefyr til oppvarming, energieffektivisering, opptrapping av satsingen på jernbane og annen kollektivtransport, omlegging av bilavgiftene, samt en økning i satsingen på forskning og teknologiutvikling. Det er i perioden 2007–2011 bevilget 6,5 milliarder kroner til CO2-håndtering. I tillegg til Mongstad-satsingen bevilges det nær 800 millioner kroner i året til forskning og utvikling innen fornybar energikilder og CO2-håndtering, opp fra et nivå på i overkant av 200 millioner korner i 2007. Energifondet, som Enova forvalter, tilføres årlig én milliard mer enn i 2007 og ordningen med elsertifikater vil gi betydelig økt støtte til fornybar energiproduksjon også i årene framover. Fra 2007 til budsjettforslaget for 2012 er bevilgningene til jernbaneformål økt med 5,4 milliarder kroner til 12,5 milliarder kroner.

Noen av de gjennomførte tiltakene har det vært mulig å anslå utslippseffekten av, mens det er vanskelig å si hvor mye andre tiltak og da spesielt de knyttet til økt satsing på kollektivtransport, energieffektivisering og forskning og utvikling vil slå ut. Investeringer i kollektivtransport har mange lokale miljøeffekter, men synes å ha små klimaeffekter på kort sikt.

Endringene i tiltak og virkemidler iverksatt etter Nasjonalbudsjettet 2007 kan på meget usikkert grunnlag anslås å bidra med utslippsreduksjoner på rundt 4,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020, jf. tabell 4.1. Beregningsmåten er den samme som lagt til grunn i Norges femte nasjonale kommunikasjon til FNs klimakonvensjon.

Tabell 4.1 Anslag på effekten i 2020 av enkelte vedtatte virkemidler og gjennomførte tiltak siden 2007. Millioner tonn CO2-ekvivalenter årlig.

Nye vurderinger

Omlegging av bilavgiften

0,4

Krav om 3,5 % omsetning av biodrivstoff

0,4

Nye vedtatte EU-standarder på personbiler

0,4

Tiltak i avfallssektoren (CH4)

0,5

Teknologitiltak i gjødselsproduksjon (NO2)

1,3

Reduksjon av oljeforbruk, industri/bygg/varme

0,9

Avgiftsøkninger transport og innfasing av elbil

0,2

Fastlands-Norge

4,1

Kraft fra land til installasjoner offshore

0,7

Totalt

4,8

Ny teknologi i gjødselsproduksjon har grovt anslått bidratt til at utslippene i 2020 er nedjustert med om lag 1,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Av gjennomførte tiltak med effekt på klimagassutslippene i transportsektoren anslås omleggingen av bilavgiften og kravet om 3,5 prosent omsetning av biodrivstoff å redusere utslippene med 0,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020. Nye vedtatte EU-standarder på personbiler er anslått å bidra til å redusere utslippene med i størrelsesorden 0,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020. I avfallssektoren kan om lag 0,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter tilskrives endret virkemiddelbruk, blant annet knuttet til deponiforbudet. Observert trend i utfasingen av oljefyr, satsingen gjennom Enova og skjerpingen av energikravene i byggeforskriftene de senere årene, bidrar til at utslippene fra energibruk isolert sett er 0,9 millioner tonn CO2-ekvivalenter lavere i Nasjonalbudsjettet 2011. Brenselsforbruket i både husholdningene og i privat tjenesteyting og offentlig sektor er også anslått lavere i Nasjonalbudsjettet 2011. I tillegg er satsingen på kollektivtransport trappet opp siden Nasjonalbudsjettet 2007. Kraft fra land til feltene Gjøa, Valhall og Goliat anslås å ville redusere utslippene med om lag 0,7 millioner tonn CO2-ekvivalenter årlig i 2020.

4.4.4 Endrede rammebetingelser – nye utfordringer

Siden klimameldingen ble lagt fram og klimaforliket inngått, har internasjonale karbonpriser falt og kostnadene ved å redusere utslipp i Norge er vesentlig oppjustert. Klimakur 2020 beregnet at marginalkostnadene ved å redusere nasjonale utslipp med 12 millioner tonn CO2-ekvivalenter kan ligge i intervallet 1100–1500 kroner per tonn CO2 gitt at alle sektorer stilles overfor samme pris. Hvis bedrifter i kvotepliktig sektor skjermes, viser beregningene at de resterende sektorene i norsk økonomi må stilles overfor en pris på 3400 kroner per tonn CO2. Det er gjort nærmere rede for kostnadene ved klimatiltak i Nasjonalbudsjettet 2011. I Nasjonalbudsjettet 2011 anslår regjeringen at de samfunnsøkonomiske kostnadene i 2020 er høyere enn det Klimakur kom fram til, blant annet som følge av omstillingskostnader.

Videre har sterk arbeidsinnvandring bidratt til at den økonomiske veksten i Norge har vært atskillig høyere enn lagt til grunn i den forrige klimameldingen. Ifølge Statistisk sentralbyrås seneste befolkningsframskrivinger (middelalternativet) ventes befolkningen i 2020 å ligge 500 000 personer høyere enn i referansebanen til klimameldingen. BNP i fastlandsøkonomien ble i Nasjonalbudsjettet 2011 anslått 10 prosent høyere i 2020 enn i Nasjonalbudsjettet 2007, som klimameldingen var basert på. En større befolkning og høyere BNP bidrar isolert sett til økte klimagassutslipp. Utslippene har økt fra 49,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 1990 til 53,9 millioner tonn CO2 i 2010. I 2020 er utslippene anslått å bli 56,9 millioner tonn CO2 med en videreføring av dagens virkemidler. Anslåtte utslipp i fastlandsøkonomien per innbygger i 2020 er likevel redusert med om lag 17 prosent sammenliknet med anslagene i klimameldingen. Dette viser at vår nasjonale klimapolitikk har effekt.

Nye anslag viser at utslippene fra norsk petroleumsutvinning i 2020 ligger an til å bli om lag 3 millioner tonn høyere enn lagt til grunn i den forrige klimameldingen. Utslippene per produsert enhet er imidlertid lavere på norsk sokkel enn i de fleste andre olje- og gassproduserende områdene i verden.

Mindre framgang i utvikling av klimavennlig teknologi, høyere kostnader ved klimatiltak innenlands, høyere innvandring og økonomisk vekst og større utslipp fra oljesektoren vil ha betydning for når klimamålene blir nådd. Men disse forholdene endrer likevel ikke behovet for å redusere de nasjonale utslippene.

4.5 Dagens virkemidler

4.5.1 Innledning

Generelle virkemidler er sentrale i den nasjonale klimapolitikken. Sektorovergripende økonomiske virkemidler legger grunnlag for desentraliserte, kostnadseffektive og informerte tiltak, der forurenser betaler. På områder som er underlagt generelle virkemidler, skal det som hovedregel unngås ytterligere regulering. Samtidig må muligheten til å benytte andre virkemidler i tillegg til kvoter og avgifter videreføres også i disse sektorene.

De viktigste sektorovergripende virkemidlene i klimapolitikken er CO2-avgiften, kvotesystemet og forurensingsloven. I tillegg finnes det andre virkemidler som for eksempel miljøavtaler, informasjon og støtteordninger, som kan være sektorovergripende eller sektorspesifikke. Enkelte slike ordninger har andre hovedformål enn å redusere klimagassutslipp. Sektorovergripende økonomiske virkemidler som kvoter og avgift er i utgangspunktet mest kostnadseffektive for å nå utslippmål, siden vi da får redusert utslippene der det koster minst innenfor det geografiske området. De klimabegrunnede virkemidlene CO2-avgift og kvotesystem har blitt innført nettopp for å sørge for at den som forurenser skal stå overfor en pris på sine utslipp av CO2. I praksis har også andre hensyn vært viktig for innrettingen av virkemidlene i klimapolitikken. Konkurranseutsatt industri har for eksempel lavere CO2-kostnad enn annen industri, mens petroleumsindustrien offshore betaler høyere CO2-avgift enn landbasert industri.

Nedenfor følger en kort omtale av de virkemidlene som dekker de største utslippsmengdene i Norge. For mer detaljert beskrivelse av klimarelaterte virkemidler henvises det til de påfølgende kapitlene.

4.5.2 Økonomiske virkemidler

CO2-avgiften

CO2-avgiften ble introdusert i 1991. Norge var blant de første landene som innførte avgift på utslipp av klimagasser. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagassen CO2. Det har vært og er fortsatt et overordnet mål i klimapolitikken at Norge skal være et foregangsland ved å ta i bruk virkemidler som kan bidra til kostnadseffektive utslippsreduksjoner der forurenser betaler. CO2-avgiften dekker i dag 55 prosent av norske utslipp av klimagasser, med satser fra 25 til 384 kroner per tonn.

Tabell 4.2 Oversikt over ulike satser for CO2-avgiften (2012)

Kroner per l/Sm3/kg

Kroner per/tonn CO2

Bensin

0,89

384

Mineralolje

– høy sats jetparafin

0,70

274

– lettolje

0,60

225

– tungolje

0,60

191

– redusert sats jetparafin

0,42

165

– redusert sats lettolje

0,31

116

– redusert sats tungolje

0,31

99

Innenlands bruk av gass

99

– naturgass

0,45

226

– LPG

0,67

223

– redusert sats naturgass

0,05

25

Kontinentalsokkelen

– lettolje

0,49

184

– tungolje

0,49

156

– naturgass

0,49

209

Bensin er ilagt den høyeste CO2-avgiftssatsen, jf. tabell 4.2. Enkelte sektorer er i liten grad ilagt effektive klimapolitiske virkemidler, som landbruk, fiske og kraftkrevende konkurranseutsatt industri. Det vises imidlertid til omtalen nedenfor av kvotesystemet, der det framgår at størstedelen av all norsk industri vil bli omfattet av kvotesystemet fra 2013. Det vil dermed være landbruk og fiske som gjenstår uten økonomiske virkemidler. Petroleumsaktiviteten har vært underlagt CO2-avgift siden 1991 og har blant de høyeste CO2-prisene. Fra og med 2008 ble petroleumsaktiviteten også med i kvotesystemet. CO2-avgiften ble da redusert tilsvarende den antatte kvoteprisen. Bakgrunnen for dette var at regjeringen hadde som utgangspunkt at de samlede utslippskostnadene for petroleumsvirksomhetene ble forutsatt videreført på dagens nivå ved overgangen til kvotesystemet, slik at de økonomiske insentivene for utslippsreduksjoner ble opprettholdt.

I tillegg til rene miljøavgifter er det avgifter på energibruk. Avgiften på elektrisk kraft er fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense forbruket av elektrisk kraft. I 2000 ble det innført en grunnavgift på mineralolje som skal hindre en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisk kraft til bruk av mineraloljer til oppvarming.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på kjøretøy som blant annet er differensiert etter CO2-utslipp. Avgifter som relaterer seg til drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene. Samlet sett utgjør slike avgifter opp i mot 50 milliarder kroner av avgiftene som kan påvirke miljøet, og alle de miljørelaterte avgiftene utgjør rundt 60 milliarder kroner årlig.

Det er i petroleumssektoren at det er størst dokumentert effekt av CO2-avgiften. Basert på rapportering fra operatørselskapene på norsk sokkel er det anslått at utslippene fra sektoren var 2 millioner tonn lavere i 2000 enn de ellers ville vært. I tillegg er det lagret om lag 1 million tonn CO2 på Sleipnerfeltet årlig siden 1996. Sammen med kvotesystemet kan det anslås at utslippreduksjonen i sektoren i 2010 har vært på 5 millioner tonn CO2 årlig sammenlignet med hva de i 2010 ville vært uten tiltak.

Boks 4.2 Indirekte virkninger

Utslipp av klimagasser påvirkes av en rekke forhold, som næringssammensetning, befolkningsvekst, økonomisk vekst og landets inntektsnivå. Klimavirkemidler har en direkte effekt i form av påfølgende utslippsreduksjoner, men utslipp av klimagasser påvirkes også av virkemidler som ikke har en slik direkte klimapolitisk begrunnelse. Et eksempel på dette kan være veibruksavgiften på drivstoff, som er begrunnet i at bilistene skal betale for den skade og slitasje som deres bilbruk medfører. Avgiften øker utsalgsprisen på drivstoff og bidrar dermed til lavere bilbruk og lavere utslipp av blant annet klimagasser fra transportsektoren. Et annet eksempel kan være norsk landbrukspolitikk med sterk grad av skjerming av innenlands produksjon. Liten konkurranse driver opp innenlandske matvarepriser og bidrar til redusert etterspørsel etter for eksempel storfekjøtt, noe som igjen bidrar til å redusere norske utslipp av blant annet metan. På den annen side bidrar skjermingen av norsk landbruksproduksjon til at produksjonen i Norge blir høyere enn den ellers ville være. Det bidrar isolert sett til økte norske klimagassutslipp. Den samlede effekten på utslipp av klimagasser av slike indirekte virkninger er svært komplisert å beregne. I eksemplet med landbruk må en blant annet ta stilling til hvordan utslippene fra norsk landbruksproduksjon er sammenliknet med jordbruk i andre land. Det må også tas stilling til hvordan utslippene av klimagassutslippene ville vært uten de landbrukspolitiske tiltakene.

Denne gjennomgangen viser at det er svært komplisert å anslå de samlede virkningene på utslipp av klimagasser fra ulike politikktiltak og slike oppstillinger vil være beheftet med stor usikkerhet. For å unngå dobbelttelling av utslipp, eller effekten av et tiltak på utslippene, omtales indirekte effekter av virkemidler eller utslipp over livsløpet til produkter, i begrenset grad.

I andre sektorer enn i petroleumsvirksomhetene offshore har virkningen av CO2-avgiften blitt anslått til 0,8–0,9 millioner tonn i 2010. I gjennomsnitt har utslippene i sektorene som har blitt vurdert blitt redusert med 3–4 prosent.

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av HFK og PFK gjennom å stimulere til bruk av alternative gasser og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker HFK og PFK.

Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK), både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Det gis fritak for avgiften blant annet for HFK og PFK som gjenvinnes.

Avgiftssatsene er gradert ut fra gassenes globale oppvarmingspotensial (GWP) og tilsvarer i 2009 om lag 209 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Dette innebærer at de ulike hydrofluorkarbon (HFK)- og perfluorkarbon (PFK)-forbindelsene har ulike satser avhengig av hvor kraftig klimaeffekt de antas å ha.

Miljøverndepartementet har etablert en refusjonsordning for hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) som innleveres for destruksjon til godkjent destruksjonsanlegg. Refusjonsordningen administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet som fører tilsyn med ordningen. Dette er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2010–2011) Miljøverndepartementet.

Boks 4.3 Klimakvotemarked

Et klimakvotemarked går i enkelthet ut på at det settes en grense for hvor mye det samlede utslippet av klimagasser innenfor kvotesystemet skal være i en viss periode. Denne grensen kalles gjerne «kvotetaket» og bestemmer klimaeffekten i kvotesystemet. Myndighetene fordeler utslippskvoter tilsvarende det totale tillatte utslippsnivået. Utslippstillatelsene deles ut vederlagsfritt eller de selges. Salg av kvotene har den fordel at systemet ikke får næringsvridende effekter og gir inntekter til staten. Prisen på en utslippskvote blir avgjort i markedet og vil blant annet avhenge av den samlede kvotemengden, den økonomiske aktiviteten, og hvor billig de kvotepliktige bedriftene klarer å redusere utslippene. En bedrift som kan redusere utslipp billigere enn den gjeldende kvoteprisen vil velge å gjennomføre utslippsreduksjoner. Bedrifter som besitter flere kvoter enn de har utslipp, kan selge disse til en annen bedrift som ikke kan redusere utslippene like billig. På slutten av perioden må bedriftene levere inn utslippskvoter tilsvarende sine utslipp. De som ikke har nok utslippskvoter, kan straffes med for eksempel bøter.

Kvotesystemer er på mange måter like avgiftssystemer. Den store forskjellen er at en i kvotesystemer bestemmer seg for den totale utslippsmengden og så blir prisen på utslippet bestemt i markedet, mens i avgiftssystemer bestemmer man seg for prisen (avgiften) og får den utslippsmengden som vil være bedriftsøkonomisk lønnsom til den fastsatte prisen. Dersom kvoteprisen er lik avgiften, vil de to systemene i prinsippet gi samme utslippspris.

For at et kvotesystem skal kunne gi lavere utslipp må samlet kvotemengde settes lavere enn forventet utslippsnivå. Når taket i et kvotesystem er bestemt, vil knappheten på kvoter føre til at det vil gjennomføres utslippsreduserende tiltak. Markedet bestemmer hvilke utslippsreduserende tiltak som gjennomføres. Normalt vil utslippsreduksjonene skje der det er billigst. I mange kvotesystem, blant annet EUs kvotesystem, tildeles en større eller mindre andel av kvotene til bedriftene vederlagsfritt.

Klimakur 2020 (se omtale i boks 4.7) la til grunn en kvotepris på 40 euro i 2020. I lys av den økonomiske situasjonen siden den gang ligger det an til at kvoteprisen fram mot 2020 vil være lavere enn det som ble lagt til grunn i Klimakur 2020. Utviklingen illustrerer at det er usikkerhet knyttet til kvoteprisen, mens utviklingen i utslippene vil ligge fast i kvoteperioden.

Kvotesystemet

Utviklingen i 1990-årene viste at det var begrenset vilje internasjonalt til å ta i bruk avgifter som det sentrale virkemiddelet i klimapolitikken. I Europa ble det diskutert alternative virkemidler som både var kostnadseffektive og samtidig kunne sikre et felles europeisk ambisjonsnivå. Med Kyotoavtalen ble grunnlaget lagt for et internasjonalt marked for utslipp av klimagasser, og EU begynte utviklingen av et regionalt europeisk kvotesystem. Norge var også tidlig ute med forberedelser til et nasjonalt kvotemarked, og kvotesystemet ble introdusert i Norge første gang i 2005. I likhet med en utslippsavgift innebærer kvotesystemet at det settes en pris på utslipp av klimagasser.

Den første perioden i det norske kvotesystemet var 2005–2007, og kan ses på som en periode for å høste erfaring med bruk av kvoter som klimavirkemiddel. Systemet omfattet norske utslipp av CO2 som ikke hadde CO2-avgift og som ville fått kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirektiv. Med denne avgrensingen var drøyt 10 prosent av norske utslipp omfattet. De største sektorene var oljeraffinerier, jern- og stålproduksjon, sement og kalk. I denne første perioden var Norge ensidig knyttet til det europeiske kvotesystemet. Norske bedrifter kunne kjøpe kvoter innenfor EU-systemet for å oppfylle sin kvoteplikt, men hadde ikke anledning til å selge norske kvoter til bedrifter i EU. Det norske kvotesystemet for 2005–2007 var innrettet slik at det på sikt kunne knyttes opp mot det europeiske systemet. I denne perioden ble alle kvotene tildelt gratis til virksomhetene. Fordi kvotene ble tildelt gratis, og fordi det ble tildelt mange kvoter, var de økonomiske konsekvensene for bedriftene relativt små. Samtidig fungerte alle de tekniske sidene av kvotesystemet tilfredsstillende, og bedriftene fikk nyttig erfaring med måling og rapportering av utslipp.

Det samlede utslippsnivået for hele kvotesystemet er bestemt av det samlede antallet kvoter. I et velfungerende kvotesystem vil ekstra tiltak for å redusere utslippene i kvotepliktige virksomheter ikke gi ytterligere utslippsreduksjoner innenfor forpliktelsesperioden siden utslippstaket er gitt. Slike ekstratiltak vil i stedet redusere etterspørselen etter kvoter og bidra til å redusere kvoteprisen og dermed kunne svekke insentivene til utvikling og bruk av klimavennlig teknologi innenfor systemet. Imidlertid kan utvikling av ny teknologi i Norge bidra til å redusere utslippene utenfor systemet og bidra til en raskere omstilling til bruk av mer klimavennlige teknologier.

Det er virkningsfullt å redusere antall kvoter. Da Norge knyttet seg til EUs kvotesystem i 2008, ble det lagt til grunn at norsk deltakelse ville innebære en innstramming i systemet på om lag 7 millioner tonn per år i perioden 2008–2012, fordi den norske kvotemengden ble satt lavere enn forventede norske utslipp.

Klimaeffekten er gitt av det samlede antallet kvoter og påvirkes ikke av om bedriftene må kjøpe kvotene eller får kvotene tildelt vederlagsfritt. I prinsippet påvirkes heller ikke den enkelte bedriftens utslippsreduksjoner av om kvotene tildeles vederlagsfritt eller må kjøpes. Fordi tildelte kvoter kan selges, vil marginalkostnaden i prinsippet være den samme. Kostnaden ved å øke utslippene med én enhet, eller gevinsten ved å redusere utslippene med én enhet, er i utgangspunktet den samme uavhengig av om kvotene tildeles vederlagsfritt eller må kjøpes.

Den norske kvotemengden i Kyoto-perioden (2008–2012) er satt 22,51 prosent under utslippene i 2005 fra de virksomhetene som er omfattet. Petroleumsvirksomhetene på sokkelen får ingen kvoter tildelt vederlagsfritt, mens andre virksomheter får en varierende andel vederlagsfrie kvoter, for de fleste tilsvarende 87 prosent av historiske utslipp fra energiproduksjon, og 100 prosent av historiske prosessutslipp. Omtrent halvparten av den totale kvotemengden auksjoneres av den norske stat. Papirindustri, kunstgjødsel og petroleumsvirksomheten på sokkelen er store sektorer som nå er med i kvotesystemet. Totalt er det mer enn 110 bedrifter som er med. Omtrent 40 prosent av norske utslipp er omfattet av kvotesystemet i perioden 2008–2012.

Stortinget har ønsket at en høy andel av kvotemengden skal selges fremfor at den tildeles vederlagsfritt, jf. Innst. O. nr. 100 (2006–2007). Det har vært arbeidet for et stramt kvotetak totalt sett, det vil si at utslippene innenfor systemet skal være lave relativt til det utslippene ellers ville vært.

Tredje fase av det europeiske kvotesystemet er fra 2013 til 2020. Virksomhetene i Norge og de andre EFTA-landene vil delta i systemet på lik linje med EU-landene. Det europeiske kvotesystemet vil i større grad være et harmonisert system med enhetlige regler fra 2013. I det ligger det at alle land skal ha samme regler for tildeling av vederlagsfrie kvoter, og at det ikke lenger er slik at hvert enkelt land har sin kvotemengde som tilsvarer det landet selger og det landet tildeler til sine virksomheter vederlagsfritt.

Fra og med 2013 vil det europeiske kvotesystemet omfatte flere sektorer og flere gasser. Dette gjelder CO2-utslipp fra anlegg for CO2-fangst og -lagring (CCS), luftfart, petrokjemi, ammoniakk og aluminium, PFK-utslipp (perfluorkarbon) fra aluminium, N2O-utslipp (lystgass) fra mineralgjødselproduksjon, både ammoniakk og salpetersyre. Omtrent halvparten av de norske utslippene vil da være omfattet av kvoteplikt. Man har så langt ikke lyktes med å oppnå gode nok krav om utslippsreduksjon fra internasjonal skipsfart i IMOs juridiske rammeverk på dette området. Ifølge det reviderte kvotedirektivet er det dermed anbefalt at EU-kommisjonen legger fram et forslag som inkluderer utslipp fra internasjonal skipsfart i EUs utslippsmål, med ambisjon om ikrafttredelse i løpet av 2013. Kommisjonen anser foreløpig at utslipp fra jordbruk og skogbruk er uegnet blant annet på grunn av vanskeligheter med å beregne utslippene nøyaktig. De nye industrisektorene representerer en økning på om lag 100 millioner tonn (om lag 5 prosent) innenfor hele systemet. I tillegg kommer luftfartssektoren som representerer en økning på om lag 200 millioner tonn (om lag 10 prosent). Kvotesystemet åpner fortsatt for ensidig inkludering av ytterligere aktiviteter og gasser (opt-in).

Luftfartssektoren ble omfattet av kvoteplikt fra 1. januar 2012. Anlegg for CO2-håndtering, både fangst, transport og deponering blir inkludert i kvotesystemet fra 2013. Det blir satt av opptil 300 millioner kvoter av den generelle kvotereserven på 5 prosent for å finansiere nye kommersielle CO2-fangst og -lagringsprosjekter samt innovative teknologier innenfor fornybar energi.

Samlet kvotemengde i det europeiske kvotesystemet skal trappes gradvis ned og skal i 2020 være 21 prosent lavere enn 2005-utslippene fra de kvotepliktige sektorene. Dette vil være et sentralt virkemiddel for å redusere utslippene av klimagasser i Europa i årene framover.

Norsk tilknytning til det europeiske kvotesystemet for perioden 2013–2020 kan anslås til å gi en innstrammende, utslippsreduserende effekt i 2020 på om lag 11 millioner tonn CO2. Tallet 11 millioner tonn er differansen mellom forventede utslipp fra norske kvotepliktige virksomheter i 2020 (ca. 28 millioner tonn) og økningen i den felleseuropeiske kvotemengden i 2020 som følge av norsk deltakelse i EUs kvotesystem (ca.16,9 millioner tonn).

Norge bidrar til at EUs kvotesystem blir strammere enn det EU har lagt til grunn i sine beregninger ettersom norsk deltakelse øker etterspørselen etter kvoter vesentlig mer enn økningen i kvotemengden som følge av norsk deltakelse.

Utslippene fra virksomhetene som vil være kvotepliktige fra 2013 var 26 millioner tonn i 2005. Det betyr at den kvotemengden som den felleseuropeiske kvotemengden øker med som følge av norsk deltakelse, er 35 prosent lavere i 2020 enn faktiske norske 2005-utslipp. Tilsvarende tall for EU-landene er 21 prosent.

EU-direktivets regler for fastsettelse av samlet kvotemengde i Fase 3 (2013–2020) tar blant annet utgangspunkt i de enkelte landenes kvotemengder i Fase 2 (2008–2012). Norge hadde en spesielt stram kvotemengde i Fase 2. Dette var en bevisst politikk fra regjeringen. Slik det reviderte kvotedirektivets regler om fastsettelse av samlet kvotemengde er utformet, vil den stramme norske kvotemengden i Fase 2 gi en reell klimagevinst også etter 2012.

Bransjer regnet for å ha stor risiko for karbonlekkasje vil få tildelt inntil 100 prosent av kvotene vederlagsfritt i forhold til en standard. I tillegg vil Kommisjonen vedta statsstøtteretningslinjer som åpner for at en stat skal kunne velge å kompensere kraftkrevende industri for høyere strømpriser som følge av kvotesystemet. Retningslinjene vil blant annet sette grenser for tillatt støtte og hvilke bedrifter som kan motta støtte. En slik kompensasjonsordning vil være frivillig for det enkelte land å ta i bruk. Regjeringen avventer blant annet de endelige retningslinjene for en slik ordning, før det tas stilling til om den skal tas i bruk i Norge.

Bruken av kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene (CDM/JI) vil bli harmonisert på EU-nivå. Det innføres både kvalitative og kvantitative begrensninger på bruken av slike kvoter. Formålet er blant annet å sikre at bruken av CDM/JI-kvoter ikke overstiger 50 prosent av den samlede utslippsreduksjonen som kreves fra eksisterende sektorer 2008–2020, og 50 prosent av reduksjonene som kreves fra nye sektorer og luftfart fra 2005–2020. Det foreligger vedtatte begrensninger i bruken av kvoter fra gitte prosjekttyper.

Kommisjonen vil legge til rette for gjensidig godkjennelse av kvoter mellom EU-systemet og andre kvotesystemer som har et samlet utslippstak. Sammenkobling av kvotesystemer vil kunne føre til mer kostnadseffektive utslippsreduksjoner.

Regjeringen slo i Ot.prp. nr. 66 (2006–2007) fast at den ville arbeide for at EUs kvotesystem skulle baseres på at det ikke ble tildelt vederlagsfrie kvoter etter 2012, men at dette måtte vurderes i lys av EUs politikk på området. I det harmoniserte systemet fra 2013 er det langt mindre rom for tilpasninger i det enkelte land. Etter forhandlinger med EU legger regjeringen opp til at de felles EU-reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter skal gjelde alle norske bedrifter. EØS/EFTA-landene støtter intensjonen i EUs kvotesystem om en gradvis økning i salgsandelen over tid.

4.5.3 Karbonlekkasje

Hva er karbonlekkasje?

Betydelige forskjeller i bruk av klimapolitiske virkemidler mellom land kan over tid påvirke bedrifters lokaliseringsbeslutninger. For virksomheter som konkurrerer på verdensmarkedet, og hvor det er få muligheter til å overvelte utslippskostnader i salgsprisene, vil en stram klimapolitikk i bedriftens hjemland kunne gi redusert lønnsomhet som igjen kan gi tap av markedsandeler. En stram klimapolitikk kan føre til at virksomheter nedskalerer sin aktivitet, legger ned eller lokaliserer seg i land med svake eller ingen klimareguleringer.

Hvis et land eller en gruppe av land reduserer sine utslipp som følge av klimapolitkk, og dette fører til at utslippene i minst ett annet land uten tilsvarende klimapolitikk øker, har vi karbonlekkasje. Graden av karbonlekkasje vil blant annet avhenge av hvor mange land som har den samme stramme klimapolitikken. Hvis mange land går sammen om en ambisiøs klimapolitikk, kan konkurranseutsatte virksomheter ha mulighet til å velte deler av den økte klimakostnaden over i sin salgspris. For små, åpne økonomier som den norske vil bedriftenes kostnader ved en ensidig klimapolitikk i liten grad kunne overveltes i salgsprisen. Dermed kan potensialet for karbonlekkasje øke.

Innenfor det europeiske kvotesystemet, som også Norge deltar i, er samlede utslipp i utgangspunktet gitt i forpliktelsesperioden fram til 2020. Utslippsreduksjoner i en virksomhet vil derfor føre til at utslippene øker tilsvarende andre steder innenfor kvotesystemet. De samlede utslippene i kvotesystemet kan bare reduseres gjennom å redusere den samlede kvotemengden. Dersom virksomheter i Norge opererer globalt og konkurrerer med virksomheter utenfor EUs kvotesytem, kan imidlertid nedskalert produksjon i Norge erstattes av økt produksjon i konkurrerende virksomheter i andre deler av verden. Dette kan øke de samlede globale utslippene.

Hvordan virker karbonlekkasje?

En direkte effekt av en stram klimapolitikk ved innføring av kvoter eller avgifter er at økte utslippskostnader kan redusere konkurranseevnen for virksomhetene, noe som kan medføre nedskalering eller nedleggelse av produksjon i hjemlandet, eller utflytting av produksjon til land med mindre stram eller ingen klimapolitikk. Dette henger blant annet sammen med at en stram klimapolitikk kan føre til økte driftskostnader i produksjonen via betaling for CO2-utslipp eller indirekte via økte elektrisitetspriser.

For bedrifter med konkurrenter i land uten ambisiøs klimapolitikk, kan det være vanskelig å velte økte driftskostnader over i økte priser. Dette gjør det relativt sett mer lønnsomt å produsere i land uten ambisiøs klimapolitikk. I markeder der verdensmarkedsprisen påvirkes av klimapolitikk i ett eller flere land, kan nedskalering av produksjonen i land med ambisiøs klimapolitikk bidra til å presse produktprisene opp og dermed øke lønnsomheten for gjenværende anlegg og for eventuelle nyinvesteringer i den aktuelle bransjen. Om produksjonen i land uten klimapolitiske virkemidler øker, vil også utslippene i disse landene øke.

På kort sikt vil karbonlekkasje som følge av redusert lønnsomhet og økte energipriser normalt være begrenset siden investert kapital i stor grad er påløpt. På noe lengre sikt kan det medføre raskere nedleggelser og færre nyetableringer.

Det kan også oppstå andre mer indirekte effekter gjennom energimarkedene. En stram klimapolitikk i et land, eller en gruppe av land, kan føre til redusert etterspørsel etter – og dermed lavere pris på – fossile brensler (kull, olje og gass). Lavere internasjonale priser øker etterspørselen etter fossilt brensel i andre land uten karbonskatt, og dermed øker utslippene i disse landene.

Karbonlekkasjen via energimarkedene er trolig sterkest ved redusert forbruk av kull og olje, mens redusert bruk av gass trolig gir lav karbonlekkasje. Olje handles på verdensmarkedet med relativt like priser, mens gass handles i stor grad i regionale markeder og kull ligger et sted i mellom. Ulike analyser indikerer også at effektene gjennom energimarkedene kan være en større kilde til karbonlekkasje enn karbonlekkasje som følge av svekket konkurranseevne. Videre vil ensidig klimapolitikk i små, åpne økonomier i liten grad påvirke prisene på verdensmarkedet, det være seg energipriser eller priser på andre varer. Det betyr imidlertid ikke at man kan se bort fra karbonlekkasjeeffekter. Årsaken er at selv små prisendringer kan medføre tilbuds- og etterspørselsendringer av betydning.

Omfanget av karbonlekkasje

Størrelsen på karbonlekkasjen er usikker. Det er krevende å anslå totaleffekten av klimatiltak. En rekke faktorer spiller inn og karbonprisen vil normalt bare være én av mange faktorer som bedrifter tar hensyn til i en beslutning om lokalisering. Det er dessuten krevende å skaffe gode data over bedriftsspesifikke forhold som kan beskrive hva som skal til før en virksomhet nedskalerer produksjonen som følge av karbonregulering. Andre forhold, som tilgang til naturressurser og kompetanse, priser på innsatsfaktorer, produktetterspørsel og transportkostnader, samt lover, regler og politisk stabilitet, vil normalt ha stor betydning i lokaliseringsbeslutninger.

Graden av karbonlekkasje vil også avhenge av teknologivalg i de land som øker produksjon når virksomheter i land med karbonregulering nedskalerer. Generelt vil lekkasjeanslagene øke dersom utslippsregulert produksjon erstattes av anlegg med mer forurensende teknologi og det motsatte vil kunne skje dersom front-teknologi tas i bruk i landet produksjonen flyttes til.

Det er gjort flere studier som forsøker å anslå størrelsen på karbonlekkasje. De fleste studiene ser på innføring eller økning av karbonskatt på alle utslippskilder. Flere av studiene viser lekkasjeeffekter på 10–30 prosent. Dette innebærer at utslippene samlet sett reduseres med 70–90 prosent av den direkte utslippseffekten som utslippsprisen medfører. Noen studier viser negative lekkasjeeffekter ved at utslippene ute reduseres i tillegg til utslippsreduksjonene i tiltakslandet, mens andre studier gir lekkasjeeffekter høyere enn 100 prosent. Det er imidlertid gjort få studier for Norge, og studiene det vises til gjelder først og fremst store regioner som EU og USA. Studier indikerer at lekkasjeanslag for ensidige tiltak i små land kan være høyere enn anslag for større land og regioner. Dette kommer av at store regioner vil ha et større hjemmemarked, lengre avstand til eksportmarkeder og færre land hvor lekkasjen kan strømme til. Undersøkelsene ser i all hovedsak på karbonlekkasje knyttet til innføring av utslippsprising som CO2-avgift og/eller kvoter og i liten grad på andre klimapolitiske virkemidler som ulike former for direkte reguleringer. Karbonlekkasjeeffekten av andre klimapolitiske virkemidler er usikker. Også direkte reguleringer vil normalt medføre økte driftskostnader for næringslivet. Lekkasjeeffekten for enkeltsektorer kan være vesentlig høyere enn den gjennomsnittlige effekten.

Boks 4.4 Frivillig ordning for kjøp av klimakvoter

Klima- og forurensningsdirektoratet fikk i 2008 i oppdrag av Miljøverndepartementet å lage en nettbasert ordning for frivillig kjøp av klimakvoter. Formålet med ordningen er å bidra til å senke terskelen for frivillige kvotekjøp, sikre tilliten til kvoter som virkemiddel og bidra til at det blir slettet flere kvoter.

En klimakvote gir rett til å slippe ut 1 tonn CO2. Ved frivillig kvotekjøp gjennom Klima- og forurensningsdirektoratets nettbaserte ordning blir kvoten tatt ut av sirkulasjon og slettet. Dermed blir mulighetene for at andre kan ha dette utslippet, for eksempel en bedrift, tilsvarende redusert. Enkelt sagt blir det færre utslippsrettigheter i omløp. Ordningen bidrar på denne måten til å redusere utslippene av klimagasser.

Klima- og forurensningsdirektoratet selger kun FN-godkjente klimakvoter. Man kan velge å enten kjøpe klimakvoter fra EUs kvotemarked som Norge er en del av, eller man kan kjøpe klimakvoter fra prosjekter i utviklingsland.

Ordningen er frivillig og man bestemmer selv hvilke utslipp man vil kompensere for gjennom å kjøpe klimakvoter. Klima- og forurensningsdirektoratet har laget en kalkulator hvor man kan regne ut utslipp fra bilkjøring, flyreiser og energiforbruk. Her finner man også tall på gjennomsnittlige utslipp fra forbruk av varer og tjenester. For inneværende år regner Klima- og forurensingsdirektoratet med en omsetning på om lag 2 millioner kroner, og har lagt til grunn at om lag 15 000 kvoter vil bli tatt permanent ut av sirkulasjon gjennom ordningen. I 2011 ble det slettet om lag 31 000 kvoter gjennom ordningen.

4.5.4 Forurensningsloven og plan- og bygningsloven

Regjeringen understreker at forurensningsloven også kommer til anvendelse på klimagassutslipp, og at dette derfor er et viktig virkemiddel også i klimapolitikken. Dette er nedfelt både i forurensningsloven og i klimakvoteloven. Klima- og forurensningsdirektoratet forvalter disse lovene. Virksomheter med kvotepliktige utslipp av CO2 må ha tillatelse til kvotepliktige utslipp etter forurensningslovens § 11 annet ledd for disse utslippene. I tillatelsen til kvotepliktige utslipp kan det ikke settes utslippsgrenser, men i medhold av forurensningsloven kan det overfor kvotepliktige virksomheter både stilles energieffektivitetskrav og krav til bruk av teknologi. På avfallsfeltet er det, i medhold av forurensningsloven, innført forbud mot deponering av nedbrytbart avfall og det stilles krav om oppsamling av metan fra avfallsdeponier.

Plan- og bygningsloven legger opp til et system for helhetlig planlegging for statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, der bruken av arealer og andre naturressurser vurderes sammen med sektorenes planlegging og økonomiske forutsetninger. Loven omfatter mange former for planlegging, fra teknisk orientert og detaljert reguleringsplanlegging i skjæringspunktet mot byggesak, til overordnet samfunnsplanlegging av prinsipiell og strategisk natur. Arealbruken som fastsettes med rettsvirkninger i den kommunale planleggingen blir bestemmende for hvilke bygge- og anleggstiltak og hvilken virksomhet som er tillatt på de forskjellige arealene.

Loven legger til rette for samordning, og den gir grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Gjennom planlegging og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal det legges til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gagn for den enkelte og samfunnet.

4.5.5 Statlige støtteordninger, avtaler og informasjon

Det er etablert en rekke offentlige støtteordninger som retter seg mot ulike grupper, som har ulike formål og som også tar hensyn til klimautfordringene. Eksempler på slike ordninger i statlig regi er Enova (fornybar energi og energieffektivisering, jf. omtale i kapittel 12) og Transnova (reduserte utslipp fra transport, jf. omtale i kapittel 6.3.6). Innovasjon Norge har også relevante ordninger, blant annet for å fremme utvikling av miljøteknologi. I tillegg har en rekke kommuner støtteordninger, for eksempel for energieffektivisering.

Som en oppfølging av klimaforliket inngikk Miljøverndepartementet og Norsk Industri 28. august 2009 en frivillig avtale om utslippsreduksjoner fra den delen av industrien som verken er kvotepliktig eller betaler CO2-avgift. Avtalen gjelder ut 2012. Fra 2013 vil disse bedriftene ha kvoteplikt.

Avtalen setter et tak på 6,2 millioner tonn CO2-ekvivalenter og andre klimagasser per år i perioden 2008–2012. Dette er en reduksjon av utslippene på 44 prosent sammenlignet med utslippsnivået i 1990. I 2007 var utslippene fra prosessindustrien på 6,4 millioner tonn. Utslippene i 2008 var på 6,6 millioner, mens de i 2009 var på 5 millioner, og i 2010 var de i overkant av 5,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Bedriftene er solidarisk ansvarlige for at utslippstaket ikke overskrides. De skal hindre overskridelser enten ved å kutte egne utslipp eller kjøpe tilstrekkelige kvoter.

Miljøverndepartementet inngikk i 2002 en avtale med importører og brukere om reduksjon av utslipp av den svært kraftige fluorholdige klimagassen svovelheksafluorid (SF6). Avtalen omfatter de fleste relevante virksomheter.

Avtalen satte et mål om 30 prosent reduksjon i utslipp av svovelheksafluorid (SF6) innen 2010 i forhold til utslippene i 2000. I tillegg omfatter avtalen temaer som utslippsregnskap og kompetansehevning, og utslippene rapporteres årlig til Klima- og forurensningsdirektoratet. Målet om 30 prosent reduksjon i utslipp innen 2010 ble nådd med god margin.

Det er et stort behov for at det informeres godt om klimautfordringen. Det er nødvendig med en bred forståelse og engasjement for betydningen av å redusere utslippene av klimagasser. Klimaløftet er en kampanje som ledes fra Miljøverndepartementet for å informere om hvilke muligheter som finnes, og hvordan private, bedrifter og myndigheter kan bidra.

Boks 4.5 Klimaløftet – regjeringens informasjonssatsing

Klimaløftet ble startet i 2007 for å styrke satsingen på klimainformasjon. Det vektlegges både å gi kunnskap om klima og klimaendringer og gi gode råd om klimavennlige tiltak. Det er også viktig å skape forståelse for nasjonale og globale klimatiltak.

Klimaløftets tiltak retter seg mot skolen, befolkningen generelt og bedrifter. Største enkeltsatsing er rettet mot skolen gjennom foredrag, kurs og konkurranser: Foredragsturneene Klima på vippepunktet, Øyenvitne og Kalde fakta, lærerkurset Klimaklok, konkurransen The fight og samarbeid med Riksteaterets jubileumsforestilling Dråpen. Satsingen på miljøambassadører i skolen startet opp høsten 2011. Det legges stor vekt på at formidlingen av klimakunnskap skal være engasjerende og motivere for egne handlinger.

Riksdekkende kampanjer har hatt fokus på å engasjere og motivere til å ta mer klimavennlige valg i hverdagen. Eksempler er Asbjørns klimakalender og Lyden av et klimavennlig Norge, bilag i riksdekkende aviser med gode eksempler, støtte til tv- og filmproduksjoner, nettsider, arrangementer og praktiske verktøy som klimakalkulator.

Klimaløftet har også et eget handlingsprogram for bedrifter som tilbyr starthjelp til å komme i gang med klimaarbeidet. Det er også et bedriftsnettverk for erfarings- og kunnskapsdeling.

Samarbeidspartnere for flere av informasjonstiltakene er bedrifter, kommuner, frivillige organisasjoner og andre aktører som har bidratt til å nå ut til ulike grupper i befolkningen. Klimaløftet har også gitt økonomisk støtte til prosjekter.

Uansett hvor godt vi lykkes i klimaarbeidet må vi være forberedt på at klimaet vil endre seg utover i dette århundret, jf. omtale i kapittel 2.3. For å samle og dele erfaringer og kunnskap om de praktiske utfordringene som følge av klimaendringene har departementet etablert en egen nettportal, www.klimatilpasning.no.

4.6 Dagens regelverk og utredningskrav

Utredningsinstruksen har som formål å sikre god forståelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Den gir blant annet pålegg om at de økonomiske og administrative samt andre vesentlige konsekvenser skal utredes. Utredningsinstruksen retter seg mot departementene og deres underliggende virksomheter og omfatter arbeidet med utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt meldinger og proposisjoner til Stortinget.

Plan- og bygningsloven er den sentrale loven for å sikre styring med utbyggingsmønstre og utbyggingsløsninger. Det stilles krav om at kommunene skal bruke plansystemene i plan- og bygningsloven for å ivareta klimahensyn og dette kravet ble nylig styrket ved at kommunene kan stille krav til løsninger for energiforsyning ved utbygginger. Ved utbygging av petroleumsforekomster skjer planleggingen etter egne regler gitt i petroleumsloven og tilhørende forskrift. Petroleumsloven legger, i likhet med plan- og bygningsloven, til rette for at petroleumsmyndighetene skal avveie ulike interesser mot hverandre og foreta beslutninger ut fra helhetlige og langsiktige vurderinger. Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser ble sist revidert i 2005 og er i dag bredt anvendt som retningsgivende dokument for å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser i Norge. Veilederen brukes ved vurdering av prosjekter, reformer, investeringer, tilskuddsordninger, omorganiseringer, regelendringer og andre tiltak. Veilederen retter seg i første rekke mot departementer og underliggende virksomheter samt forsknings- og utredningsinstitusjoner som utfører oppdrag for offentlig sektor. Flere av fagdepartementene har i tillegg utarbeidet spesielle retningslinjer for sine områder, der det ofte ligger ytterligere eller tilpassede føringer. Generelt sier Finansdepartementets veileder at man skal ta hensyn til alle relevante effekter enten de kan prissettes eller ikke.

Regjeringen har nylig satt ned et ekspertutvalg som skal gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser. Noe av bakgrunnen for arbeidet er anbefalingen fra NOU 2009:16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk. Ekspertutvalget skal blant annet foreslå mulige retningslinjer for prissetting av framtidige klimagassutslipp. De er bedt om å utrede to alternativer: en karbonprisbane som gjenspeiler nåværende forventning om framtidig pris i EUs kvotemarked, og en bane som støtter opp under togradersmålet som Norge har sluttet seg til. Ekspertutvalget skal levere sin innstilling til Finansdepartementet innen 1. oktober 2012.

NOU 2009:16 Globale miljøutfordringer – norsk politikkpåpeker at et innenlandsk mål for utslippsutvikling ikke er kostnadseffektivt. Utvalget uttaler at dersom man likevel ønsker å ha et nasjonalt utslippsmål bør det uttrykkes som et prismål (pris på utslipp av klimagasser).

Boks 4.6 Kostnadene ved å nå togradersmålet

En rekke organisasjoner og forskergrupper har utført modellbaserte beregninger av hvilken prisutvikling på utslipp av klimagasser (karbonprisbaner) som vil være nødvendig for å nå togradersmålet. Tabellen nedenfor viser en oversikt over ulike modellberegninger fra de senere årene av hvilken karbonprisbane som skal være konsistent med å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på 450 ppm.

Tabell 4.3 Modellbaserte beregninger av karbonprisbaner som er konsistente med togradersmålet.

Forfatter(e)

Modell

Publisert

Prisestimat, euro per tonn

2020

2030

2050

Tol

FUND

2009

40

64

170

Bastianin m.fl.

WITCH

2010

16

53

394

Nordhaus

RICE-2010

2010

22

38

101

Bosetti m.fl

WITCH

2009

28

69

271

Paltsev m.fl

EPPA

2009

55

82

179

Gjennomsnitt

43

68

235

Standardavvik

29

43

169

Gjennomsnitt og standardavvik er beregnet med utgangspunkt i alle modellberegningene The International Center for Climate Governance (ICCG) presenterer (ikke utdraget i tabellen). Prisene fra Paltsev m.fl. (2009) viser gjennomsnitt over fire modellsimuleringer med ulike forutsetninger om teknologisk framgang. Modell referer til navnet på modellen som er benyttet i beregningene.

Modellene som er benyttet i studiene referert i tabellen over er av typen «integrated assessment models». Disse integrerer ulike fagdisipliner og gir tallmessige resultater i den hensikt å gi nyttig informasjon til politikkutforming. De fleste modellene er langsiktige likevekstmodeller og verden deles opp i ulike regioner, gjerne 10–15 regioner, og flere ulike sektorer.

Gjennomsnittlig pris i 2020 er 43 euro (om lag 323 kroner med en valutakurs på 7,5 kroner per euro). Tilsvarende tall for 2030 og 2050 er henholdsvis 68 euro og 235 euro. Prisbanene spriker noe, spesielt for anslagene langt fram i tid. Standardavviket i 2050 er på 169 euro. Alle prisbanene har en relativt sterk økning i realprisen over tid. Gjennomsnittlig økning fra 2020 til 2030 er 4,7 prosent per år, mens økningen videre fram mot 2050 er på om lag 6,4 prosent per år.

Tidligere var det et ganske klart skille mellom modeller som forsøkte å beregne prisen på utslipp ved en optimal klimapolitikk (optimeringsmodeller), og modeller som forsøkte å gi anslag på hva prisen kommer til å bli gitt en bestemt klimapolitikk (simuleringsmodeller).

Aggregerte optimeringsmodeller har sin styrke i at de tar hensyn til de makroøkonomiske sammenhengene i økonomien. Mikrobaserte simuleringsmodeller har sin styrke i detaljeringsnivå, og kan i større grad brukes til å sammenlikne ulike valg av teknologiske løsninger for utslippskutt. I dagens modeller er ikke dette skillet lenger like klart.

Modellene som benyttes for å beregne karbonprisbaner er komplekse og usikkerheten er stor. Noen viktige årsaker til at resultatene i de ulike modellene blir forskjellige er:

  • Ulik referansebane. Ulike forventninger om utvikling i økonomien og klimagassutslipp gir ulike konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren i referansebanen. I de mest sentrale studiene varierer forutsetningene om konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren i år 2100 mellom 700 og 1500 ppm i referansebanen. Hvis konsentrasjonen er lav i referansebanen, er det nødvendig med mindre utslippskutt for å nå målet, og dermed blir også karbonprisene lavere og vice versa.

  • Valg av diskonteringsrente. Størrelsen på diskonteringsrenten er mye diskutert og har stor betydning for hvor mye og når det er optimalt å kutte utslippene. En høyere diskonteringsrente fører til at det vil lønne seg å gjennomføre en større del av utslippsreduksjonene senere. Diskonteringsrenten varierer mellom 1 og 6 prosent i ulike studier.

  • Forutsetninger om innfasing av tiltak. Det er ofte lagt inn som betingelse i modellene at det ikke er politisk realistisk å gjennomføre så store utslippskutt som er optimalt på kort sikt. Dette gir lavere karbonpris i starten, med påfølgende raskere prisvekst. I tillegg er det ofte lagt inn betingelser i form av at u-landene er unntatt utslippskrav den første tiden, slik at prisen i begynnelsen gjelder for industriland og eventuelt vekstøkonomiene.

  • Forutsetninger om teknologisk utvikling og kostnader. Forutsetninger om teknologiutvikling har stor betydning for både for hvor store utslippsreduksjoner som er nødvendige, og for kostnadene ved disse.

Boks 4.7 Klimakur 2020

Miljøverndepartementet ga i juni 2008 en faggruppe mandat til å utarbeide det nødvendige grunnlagsmaterialet for vurderingen av klimapolitikken, herunder å vurdere i hvilken grad eksisterende virkemidler bidrar til nasjonale utslippskutt og vurdere behovet for nye/endrede virkemidler, for å redusere utslippene i Norge i 2020 med 15–17 millioner tonn CO2-ekvivalenter i forhold til referansebanen når skog er inkludert. Faggruppen «Klimakur 2020» var ledet av Klima- og forurensningsdirektoratet (tidligere Statens forurensningstilsyn) og besto i tillegg av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Oljedirektoratet (OD), Statistisk sentralbyrå (SSB) og Statens vegvesen Vegdirektoratet (SVV). Faggruppen ble bedt om:

  • å gjennomføre en vurdering av forventet kvotepris i 2012, 2015 og 2020.

  • å gå gjennom utviklingen i mål og virkemiddelbruk internasjonalt, særlig i Europa, for å vurdere implikasjoner for virkemiddelbruken i Norge.

  • å gjennomføre en virkemiddel- og tiltaksanalyse. Gruppen leverte to delrapporter i 2009; én om kvotepris og én om internasjonale rammebetingelser for norsk klimapolitikk. Hovedrapporten med tiltaks- og virkemiddelvurdering ble lagt fram i februar 2010.

I Klimakur 2020 ble det gjort grundige analyser av kostnader og utslippsreduserende effekter ved tiltak og virkemidler. To innfallsvinkler ble brukt, tiltaksanalyse og makroøkonomisk analyse. Tiltaksanalysen bygget på en sektorvis tilnærming der enkelttiltak ble lagt sammen og rangert etter stigende kostnad per tonn redusert utslipp til en tiltakskostnadskurve. Det ble analysert omkring 160 ikke-overlappende tiltak basert på kjent og i stor grad tilgjengelig teknologi. Makroanalysen bygget på en overordnet tilnærming der en makroøkonomisk modell (MSG TECH) ble benyttet til å si noe om hvor høy utslippsprisen må være for å redusere utslippene med 12 millioner tonn innen 2020. Den sektorvise tilnærmingen indikerer at dersom alle tiltak med kostnad opp til om lag 1100 kroner per tonn CO2-ekvivalenter blir utløst, vil utslippene kunne reduseres med 12 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020. Den makroøkonomiske analysen indikerer at en pris på alle utslippskilder i størrelsesorden 1500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter kan redusere de innenlandske utslippene med 12 millioner tonn i 2020.

Klimakur 2020 konkluderte med at en avgift på 1500 vil gi en samfunnsøkonomisk kostnad på om lag 5 milliarder kroner per år. Kostnaden er definert som annuiteten til velferdskostnadene som løper fra 2008 og til 2020 og tar ikke hensyn til at ambisjonsnivået i klimapolitikken skal videreføres. Målt som en mer permanent effekt kan årlig konsummulighetstap anslås til om lag 20 milliarder kroner. Dersom kvotepliktig sektor skjermes for nye virkemidler utover kvotepris, vil kostnaden både på marginen og totalkostnaden i størrelsesorden dobles. Ikke-kvotepliktige utslipp vil da måtte stå overfor en pris på om lag 3 400 kroner i 2020.

I tillegg til Klimakur 2020 er det i forbindelse med Meld. St. 1 (2010–2011) Nasjonalbudsjettet 2011 gjennomført supplerende beregninger der blant annet omstillingskostnadene er analysert ved hjelp av en annen makroøkonomisk modell (MODAG). I likhet med beregningene i Klimakur 2020 konkluderes det også i denne analysen at en pris på om lag 1500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter kan redusere utslippene med opp mot 12 millioner tonn i 2020. Beregningene viser at sysselsettingen faller og ligger under referansebanen for så å ende så vidt høyere enn referansebanen i 2020. Det må ses i sammenheng med at beregningene forutsetter at inntektene fra økingen i CO2-avgiften ikke brukes til å bedre budsjettbalansen, men til å redusere arbeidsgiveravgiften. Dermed blir produksjonen mer sysselsettingsintensiv fordi arbeidskraftskostnadene reduseres mens energikostnadene øker. Makroanalysen konkluderer videre med at utslippene i kraftkrevende industri reduseres med rundt 50 prosent mens produksjon og sysselsetting i sektoren reduseres med drøyt 30 prosent i 2020.

I Nasjonalbudsjettet 2011 anslår regjeringen at de samfunnsøkonomiske kostnadene i 2020 er høyere enn det Klimakur kom fram til, blant annet som følge av omstillingskostnader. Beregningene antyder at kostnadene i form av tap av konsummulighet er noe høyere enn i beregningene som ble gjort i Klimakur 2020, 25–30 milliarder kroner i 2020. I 2025 og 2030 ligger konsumet i størrelsesorden 20 milliarder kroner eller i underkant av 1 prosent under nivået i referansebanen. Effekten av å videreføre en avgift på 1500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter er økt utslippsreduksjon over tid. I 2030 er utslippsreduksjonen i forhold til referansebanen økt med ytterligere nesten 1 million tonn (petroleumssektoren og landbruket er holdt utenfor denne analysen).

Både Klimakurs analyser og beregningene gjort i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2011 indikerer at utslippene kan reduseres med 12 millioner tonn innenlands i 2020 med en felles pris på om lag 1500 kroner per tonn. I Nasjonalbudsjettet 2011 er det imidlertid også pekt på forhold som bør vurderes nærmere for å få et mest mulig fullstendig bilde av kostnader og klimanytte ved de tiltakene som er vurdert:

  • Klimakur fokuserer på 2020. Klimakur påpeker at svært mange tiltak både vil bli billigere fram mot 2030 og ha større utslippsreduserende effekt på lang sikt.

  • Kostnadene og gevinstene av å starte den nødvendige omstillingen av det norske samfunnet tidlig.

  • Hvordan kostnadsanslag fra sektorvise tiltaksanalyser bedre kan innarbeides i de makroøkonomiske analysene.

  • Tidsprofilen på tiltak og investeringer og i hvor stor grad innfasingen av tiltak kan gi flaskehalser.

  • Tiltaksanalysene hver for seg viser ikke om det blir kapasitetsproblemer fram mot 2020 dersom mange likeartete tiltak skal gjennomføres samtidig og heller ikke budsjettkonsekvensene det enkelte år.

  • Det er viktig å vurdere den globale utslippseffekten av tiltak i Norge. Dette gjelder særlig tiltak innenfor kvotepliktig sektor, men også for eksempel enkelttiltak som innføring av biodrivstoff.

På oppdrag fra Miljøverndepartementet og Finansdepartementet har Vista analyse og Thema Consulting Group utarbeidet rapporten «Itjnå som kjæm tå sæ sjøl? Hvorfor utløses ikke de lønnsomme klimatiltakene i Klimakur». Rapporten tar utgangspunkt i at det kan finnes to grunner til at tiltak som framstår som samfunnsøkonomisk lønnsomme ikke gjennomføres. Den ene er at anslagene er feil, nærmere bestemt at det er kostnader ved tiltaket som ikke er inkludert i anslagene eller at nytteanslagene er for høye. Den andre er at det eksisterer markedssvikt som skaper avvik mellom samfunnsøkonomiske og privatøkonomiske kostnader og/eller gevinster. Rapporten ser spesielt på tiltakene i bygg, industri og transport.

Rapporten viser til at for de fleste tiltakene som diskuteres, anslås det at de privatøkonomiske tiltakskostnadene er høyere enn de samfunnsøkonomiske tiltakskostnadene som ble anslått i Klimakur. Konsulentenes vurdering er at dette i mange tilfeller skyldes ikke-kvantifiserte kostnader, altså at man ikke har lykkes i å verdsette alle relevante kostnadselementer i kroner. De ikke-kvantifiserte kostnadselementene er i første rekke knyttet til tidsbruk, informasjonsinnhenting, redusert komfort og usikkerhet. For noen tiltak mangler også blant annet utbyggings-, transport- og skattekostnader. Dette er reelle kostnader både for private og for samfunnet og rapporten peker på at kostnadsanslagene i Klimakur kan være for lave. Videre konkluderer rapporten med at det er vanskelig å finne belegg for at markedssvikt eksisterer i særlig omfang, men finner tilfeller der klima/miljøkostnadene ikke fullt ut er reflektert gjennom virkemiddelbruken.

Et annet funn i rapporten er at en del av de identifiserte lønnsomme tiltakene er gjennomført allerede. I tillegg finner rapporten det sannsynlig at en del av tiltakene vil bli gjennomført til 2020 med dagens virkemidler og viser til at det er flere gode grunner til at lønnsomme tiltak ikke gjennomføres umiddelbart. Forhold som trekkes fram er at det tar tid å planlegge å sette tiltak ut i livet, tiltak gjennomføres samtidig med andre investeringer/endringer og det kan være usikkerhetsmomenter som gjør det fornuftig å vente på mer informasjon før tiltaket settes ut i livet.

Investeringer i kollektivtransport inkludert jernbane og sykkelveinett skiller seg fra de andre tiltakene i Klimakur ved at det er offentlige investeringer, og ved at klimaeffektene er begrenset på kort sikt. Det at tiltakene fremstår som lønnsomme i Klimakur kommer av at de gir andre, store samfunnsøkonomiske gevinster, for eksempel at tilrettelegging for sykkel gir helseeffekter. Det tyder på at det kan være momenter knyttet til de politiske beslutningsprosessene som hindrer gjennomføring, for eksempel at de budsjettene som belastes kostnadene ikke er de samme budsjettene som nyter godt av gevinstene. Rapporten påpeker at når nytteverdien av offentlige tiltak er svært høy, bør det uansett være interessant å vurdere tiltakene nærmere. Rapporten påpeker også på dette området ikke-kvantifiserte kostnader, som for eksempel redusert nytteverdi ved ikke lenger å kjøre egen bil.

4.7 Resultatoppfølging

4.7.1 Kontrollstasjoner

I St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk ble det lagt opp til kontrollstasjoner og videreutvikling av nasjonal virkemiddelbruk hvert femte år.

Klima- og forurensningsdirektoratet har på oppdrag fra Miljøverndepartementet blant annet gjennom tildelingsbrev og styringsdialogen forbedret resultatoppfølgingssystemet i klimapolitikken. Den løpende resultatoppfølgingen rapporteres til Stortinget i den årlige budsjettproposisjonen fra Miljøverndepartementet. Denne vil inneholder en sammenstilling og analyse av status for reduksjon av klimagasser, blant annet en vurdering av trender og drivkrefter for utslippsutviklingen og en analyse av effekten av iverksatte tiltak og virkemidler. Klima- og forurensningsdirektoratet har i dag hovedansvar for det norske klimagassregnskapet som utarbeides i tett samarbeid med Statistisk sentralbyrå og Institutt for skog og landskap. Klima- og forurensningsdirektoratet er ansvarlig for blant annet internasjonal rapportering av klimagassregnskap til FNs klimakonvensjon og gjør et betydelig arbeid med å gjøre klimainformasjon tilgjengelig for folk flest gjennom blant annet nettportalen Miljøstatus.

Finansdepartementet utarbeider annethvert år utslippsframskrivinger i samarbeid med Klima- og forurensningsdirektoratet og berørte departementer. Gode utslippsframskrivinger er sentralt i vurderingene av behovet for nye klimapolitiske virkemidler framover. Til tross for at Norge har framskrivinger av god kvalitet og at de følger internasjonale standarder, vil de alltid være beheftet med betydelige usikkerheter.

4.7.2 Uavhengig faglig vurdering av klimapolitikken

Det er gjennomført uavhengige faglige vurderinger av klimapolitikken, jf. klimaforliket. I 2010–2011 har norsk klimapolitikk vært gjenstand for fire internasjonale dybdehøringer i regi av henholdsvis FNs klimakonvensjon, Det internasjonale energibyrået (IEA) og OECD. CICERO har publisert en sammenstilling av anbefalingene fra dybdehøringene. Norsk klimapolitikk anerkjennes der for et høyt ambisjonsnivå og for å ha introdusert virkemidler på et tidlig tidspunkt. Det reises imidlertid spørsmål om kostnadseffektiviteten ved bruken av virkemidler. Rapportene presenterer vurderinger og anbefalinger på et bredt spekter av politikkområder, blant annet om bruken av klimaavgifter og konkrete tiltak på områder som transport, landbruk og energi. OECD anbefaler for eksempel at det i Norge oppnås enighet omkring tydelige og realistiske nasjonale mål for utslippskutt for 2020 og 2050 med utgangspunkt i 1990-tallene. Målene må reflektere Norges ønske om å være et foregangsland og behovet for å føre en kostnadseffektiv klimapolitikk.

4.7.3 Oppfølging av ulike anbefalinger

Ifølge revisjonsgruppen fra FNs klimakonvensjon, som i 2010–2011 vurderte Norges forpliktelser under Konvensjonen, ble det blant annet, trukket fram at Norge bør analysere driverne bak utslippsutviklingen bedre og bli bedre på å analysere effekten klimatiltak og virkemidler har på utslippene.

I tråd med anbefalingen fra FNs klimakonvensjon vil arbeidet med å synliggjøre effekten klimapolitikken fortsette. Resultatoppfølgingssystemet skal gi bedre informasjon om effekt av tiltak og virkemidler. Dette er et løpende arbeid som koordineres av Klima- og forurensningsdirektoratet, men hvor flere berørte aktører som Vegdirektoratet, Oljedirektoratet og Norges vassdrags- og energidirektorat trekkes inn. Informasjon om utslipp, hoveddriverne bak utviklingen og om effekten av klimavirkemidler vil publiseres av Klima- og forurensningsdirektoratet og skal også inngå i relevante dokumenter til Stortinget samt Norges rapportering til FNs klimakonvensjon.

Som en naturlig del av Miljøverndepartementets ansvar for koordinering av klimapolitikken hører en løpende vurdering av klimapolitiske tiltak og virkemidler. Mens tiltaksanalysen som lå til grunn i klimameldingen fra 2007 for en stor grad var utarbeidet av Klima- og forurensningsdirektoratet (daværende Statens forurensningstilsyn) ble arbeidet under Klimakur 2020 gjennomført av en gruppe med flere berørte etater under ledelse av Klima- og forurensningsdirektoratet (Klimakur 2020). Flere sentrale fagmiljøer og sektormyndigheter ble trukket langt tettere inn i arbeidet og produserte en omforent analyse. Klima- og forurensningsdirektoratet vil fortsatt ha en koordinerende rolle overfor fagmiljøer og sektormyndigheter, samt være en kunnskapsbase i det løpende arbeidet med klimatiltak framover.

4.7.4 Klimagassbudsjett

Som det var enighet om i klimaforliket har det de siste årene i sammenheng med oppfølging av bærekraftstrategien og i de ordinære budsjettfremleggene blitt presentert klimagassbudsjetter som har vurdert konsekvensene for klimagassutslipp og som rapporterer om utslippsutviklingen og gjennomføringen av klimapolitikken. Klimagassbudsjettet har som mål å gi en oversikt over klimagassutslipp og karbonbinding som følger av regjeringens største satsinger i statsbudsjettet. Effekten av satsingene vurderes enten de gir økte utslipp som for eksempel ved enkelte veiprosjekter, eller de gir reduserte utslipp som for eksempel satsingen på CO2-håndtering. I klimagassbudsjettet skal også tiltak som skatte- og avgiftsendringer og satsinger innen forsking og utvikling omtales. Klimagassbudsjettet skal ha tall både for budsjettåret og for 2020, men det skal legges mest vekt på 2020.

4.8 En nasjonal strategi for lavere utslipp

Klimamålene slik de er nedfelt i klimaforliket står fast. Regjeringen foreslår å forsterke virkemiddelbruken i den nasjonale klimapolitikken. Vår klimapolitikk skal være blant de mest ambisiøse i verden. Vårt mål er at Norge mot midten av dette århundre skal bli et lavutslippssamfunn. Dette innebærer en omstilling der vi blant annet skal produsere mer fornybar energi, fase den inn på områder som i dag har fossil energibruk og bruke energien mer effektivt. Vi skal utvikle ny, klimavennlig teknologi her hjemme og ta i bruk teknologi utviklet i andre land. En slik omstilling innebærer også at vi må være innstilt på å gjennomføre nasjonale klimatiltak som er dyrere enn tiltak i utlandet. Det innebærer også at vi bør prioritere tiltak som kanskje ikke gir stor klimaeffekt på kort og mellomlang sikt, men som vil være nødvendige for at vi innen 2050 skal kunne nå et slikt mål.

De foreslåtte tiltakene i denne meldingen innebærer en sterkere klimasatsing på flere områder. Det er ikke mulig på sikkert grunnlag å anslå effekten av denne satsingen i 2020. Det er for eksempel usikkert når, hvor sterkt og i hvilken sektor økt innsats på forskning og teknologiutvikling vil gi resultater i form av reduserte utslipp.

Fotnoter

1.

Inkluderer lystgassutslipp fra salpetersyreproduksjon.
Til dokumentets forside