4 Andre deler av den økonomiske politikken

4.1 Pengepolitikken

For å oppnå en god og stabil utvikling i økonomien over tid, må de ulike delene av den økonomiske politikken ta hensyn til hverandre. Pengepolitikken virker i samspill med de øvrige delene av den økonomiske politikken, herunder finanspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet.

Norges Bank er den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken. Formålet for sentralbankvirksomheten er, i henhold til sentralbankloven § 1-2, å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. I tillegg skal sentralbanken bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste gjennom lav og stabil inflasjon. Det reduserer usikkerheten for husholdninger og bedrifter som skal ta økonomiske beslutninger for fremtiden, og er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid. Økonomien virker bedre ved lav og stabil inflasjon enn ved høy og varierende inflasjon.

Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Ordet «høy» innebærer en tydelig markering av hensynet til produksjon og sysselsetting. I uttrykket «bidra» ligger det at Norges Bank ikke kan ha et hovedansvar for å skape en høy produksjon og sysselsetting, men at dette hensynet skal inngå i de avveiinger banken foretar, se Prop. 97 L (2018– 2019) Lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven), kapittel 13. Styringsrenten er det viktigste virkemiddelet i pengepolitikken.

Etter flere rentehevinger gjennom 2022 og 2023 ble styringsrenten holdt uendret på 4,5 pst. gjennom 2024 og inn i 2025. I juni 2025 ble styringsrenten satt ned til 4,25 pst. og i september 2025 ble den satt videre ned til 4 pst. Den siste prognosen fra Norges Bank indikerer at styringsrenten vil avta til noe over 3 pst. mot slutten av 2028. Norges Bank har uttalt at det er usikkerhet om den videre økonomiske utviklingen. Uforutsigbare rammer for internasjonalt samarbeid og handel skaper usikkerhet om inflasjons- og vekstutsiktene både ute og hjemme. Det er også usikkerhet om lønnsveksten og hvordan den vil påvirke den innenlandske prisveksten fremover. Dersom økonomien utvikler seg annerledes enn prognosen indikerer, kan også renteutviklingen bli en annen. Skulle det bli utsikter til at prisveksten holder seg oppe lenger enn anslått, kan det bli behov for en høyere rente. Dersom det blir utsikter til at prisveksten kommer raskere ned til målet eller utviklingen i arbeidsmarkedet blir svakere, kan renten settes raskere ned.

I tråd med sentralbankloven rapporterer Finansdepartementet årlig i Finansmarkedsmeldingen til Stortinget om utøvelse av skjønnsmyndigheten i Norges Banks komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. I Meld. St. 26 (2024–2025) Finansmarkedsmeldingen 2025 skrev departementet at Norges Bank har foretatt gode avveiinger mellom hensynet til å få prisveksten tilbake til målet og hensynet til å bidra til høy sysselsetting, og redegjort godt for sine beslutninger i pengepolitikken.

I Finansmarkedsmeldingen 2025 ble det varslet at Finansdepartementet vil evaluere bestemmelsen om pengepolitikken fastsatt ved kongelig resolusjon 13. desember 2019. I den forbindelse er Norges Bank bedt om å legge frem en skriftlig vurdering av erfaringen med den nåværende bestemmelsen om pengepolitikken samt gi en vurdering av internasjonale erfaringer, herunder erfaringer med forstyrrelser i tilbudssiden av økonomien, og nyere internasjonal forskning om pengepolitikk. Finansdepartementet har lagt vekt på å ha en bred og åpen prosess med tidlig involvering. Alle interesserte er derfor invitert til å komme med skriftlige innspill til departementet med vurderinger av erfaringen med den nåværende bestemmelsen om pengepolitikken. Frist for å komme med skriftlige innspill er satt til 14. november 2025. Det vil også bli avholdt en konferanse om temaet på et senere tidspunkt.

4.2 Finansiell stabilitet

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser som kan utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder.

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed gi husholdningene større tilgang på lån. Det kan igjen bidra til økte boligpriser. Erfaringer tilsier at slike vekselvirkninger kan trekke boligpriser og gjeld opp på nivåer som ikke er bærekraftige over tid.

Til tross for en liten nedgang de siste par årene er husholdningenes gjeld fremdeles høy målt i forhold til inntekt, både historisk og sammenlignet med andre land, se figur 4.1. Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet, og IMF og OECD har pekt på det samme.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt. Disponibel inntekt er inntekt etter skatt og renteutgifter.

² Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og anslåtte avdrag for et annuitetslån i prosent av inntekt etter skatt.

³ Rentebelastning er renteutgifter i prosent av inntekt etter skatt.

Kilde: Norges Bank.

De siste årene har gjeldsbelastningen gradvis avtatt. Andelen av husholdningenes inntekter som går til å betjene renter og avdrag, er likevel høyere nå enn under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008. En høy andel flytende rente på boliglån bidrar til at renteendringer slår raskt ut i husholdningenes økonomi. Samtidig dempes virkningen av at de fleste husholdninger har annuitetslån, der avdragene reduseres når rentene settes opp. Videre har utlånsforskriften stilt krav om at det ved innvilgelse av lån må tas høyde for at låntaker skal evne å betjene lånet også ved økende renter.

Selv om de fleste husholdninger har god betjeningsevne og lav risiko for mislighold av gjeld, kan den høye gjelden føre til at husholdningene må stramme kraftig inn på forbruket i møte med økte utgifter eller uventet bortfall av inntekt. Dette kan i neste omgang påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betjene gjeld. Det kan igjen føre til økte tap på bankenes lån til bedrifter, og bidra til at bankene strammer inn sin kredittpraksis og slik forsterker en nedgang i økonomien. Renteøkningene de siste årene har imidlertid ikke ført til store endringer i husholdningenes forbruk. Det må ses i sammenheng med et sterkt arbeidsmarked og at husholdningene har kunnet trekke på oppsparte midler fra pandemien.

Etter å ha falt betydelig de siste årene har veksten i husholdningenes gjeld tatt seg noe opp siden 2. kvartal i fjor. Utsikter til lavere renter kan tilsi at denne utviklingen vil fortsette. Samtidig gjør videreføringen av utlånsforskriften fra 1. januar, med redusert egenkapitalkrav for boliglån fra 15 til 10 pst., at noen husholdninger kan ta opp større lån enn tidligere. Effekten av endringen begrenses av at forskriften også stiller krav til gjeldsgrad og betjeningsevne. Selv om det kan være utsikter til høyere gjeldsvekst fremover, kan husholdningenes sårbarhet bli redusert dersom inntektsveksten er høyere enn gjeldsveksten, slik tilfellet har vært de siste par årene. Utsiktene for husholdningenes inntekter og forbruk er nærmere omtalt i kapittel 2, mens utlånsforskriften er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2025.

Etter en lengre periode med sterk vekst har boligprisene vokst mer i takt med konsumprisene og husholdningenes inntekter de siste årene, se figur 4.2. Markedet for brukte boliger har vist seg mer robust for renteøkninger enn mange hadde sett for seg. Utviklingen i boligprisene var tilnærmet flat i 2023, men har siden tatt seg opp. Det må ses i sammenheng med mindre usikkerhet om norsk økonomi, realinntektsvekst for husholdningene og utsikter til lavere boliglånsrenter. Utviklingen har trolig også sammenheng endringen i utlånsforskriften nevnt ovenfor.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Disponibel inntekt per innbygger (15–74 år).

Kilde: Norges Bank.

Siden den internasjonale finanskrisen for om lag 15 år siden har også kraftig vekst i prisene på næringseiendommer bidratt til økt sårbarhet i det norske finansielle systemet. Lån med pant i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Prisene og avkastningskravet på næringseiendom følger utviklingen i det generelle rentenivået tett. Med høyere rente har den forventede avkastningen ved sikre plasseringer, som statsobligasjoner, økt. Selskaper innen næringseiendom har derfor stilt høyere krav til avkastning i sine prosjekter, og isolert sett vært villige til å betale mindre for eiendommer enn tidligere. Dette førte til at prisene på næringseiendom falt kraftig i 2022 og 2023 og siden flatet ut, ifølge beregninger gjort av rådgivere innen eiendom (JLL) og Norges Bank. Et sterkt leiemarked og inflasjonsjustering av leiekontrakter bidro til å dempe prisnedgangen.

Næringseiendomsselskapene har samlet sett høy gjeld i forhold til inntektene, og de er derfor sårbare for høyere renter. Ettersom selskapene har et stort omfang av fastrentelån inngått på lave rentenivåer, har rentekostnadene likevel ikke økt like mye som oppgangen i styringsrenten isolert sett skulle tilsi. Ifølge Finanstilsynet vil mange fastrentelån forfalle de neste årene. Selskaper som tar opp nye lån eller må reforhandle eksisterende avtaler, vil trolig måtte betale klart høyere rente. Det kan bidra til at selskapenes rentekostnader holder seg oppe de nærmeste årene, selv om Norges Bank skulle redusere styringsrenten ytterligere. Hvis økningen i rentekostnadene ikke kompenseres med økte utleieinntekter, vil mange selskaper få en lang periode med svak betjeningsevne, ifølge Finanstilsynet. Prisingen av risiko i sektoren (risikopremien) har vært lavere enn normalt de siste årene. Dersom næringseiendomsselskapenes avkastningskrav skulle øke, for eksempel som følge av at uro i finans- eller eiendomsmarkedene fører til oppgang i risikopremien, kan det bidra til svak utvikling i eiendomsverdiene og svekket soliditet i næringseiendomsselskapene.

Til nå har det vært forholdsvis få mislighold av lån til næringseiendomsforetak. Det har heller ikke vært tydelige tegn til at eiendomssalg drevet av finansielle problemer i enkeltforetak forsterket prisfallet på næringseiendom. Dersom næringseiendomsselskapenes soliditet svekkes, kan det derimot fremtvinge hastesalg av eiendommer, som igjen kan forsterke et fall i eiendomsprisene. Dette gjelder særlig dersom mange ønsker å selge samtidig. Hvis eventuelle nedskrivinger av eiendomsverdier fører til at verdien av bankenes pant blir lavere enn utlånene, og foretakenes gjeld misligholdes, kan bankene påføres tap. Risikoen for bankene er derimot redusert de siste årene ved at de har stilt høyere krav til egenkapital for utlån med pant i næringseiendom.

Norske banker har styrket sin soliditet betydelig siden den internasjonale finanskrisen, i takt med økte kapitalkrav. Kapitalkravene er tilpasset risikoen i det norske finansielle systemet, herunder sårbarhetene forbundet med den høye gjelden i husholdningene og utviklingen i eiendomsmarkedene. Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2025.

4.3 Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet

Høy sysselsetting er et overordnet mål for den økonomiske politikken. Det forutsetter et velfungerende samspill mellom flere politikkområder, herunder finanspolitikken, pengepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet. Budsjett- og finanspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 3, mens pengepolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 4.1. Det inntektspolitiske samarbeidet er nærmere omtalt nedenfor. Strukturpolitiske tiltak som bidrar til økt arbeidstilbud og effektiv bruk av samfunnets ressurser har også stor betydning for samlet verdiskaping og sysselsetting, og omtales i kapittel 5.

Sysselsettingspolitikken

Arbeidslinjen står sentralt i regjeringens økonomiske politikk. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og det skal legges til rette for at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Å delta i arbeidslivet er viktig både for den enkelte og for samfunnet. Arbeidsdeltakelse gir inntekter, utjevner sosiale forskjeller og er det viktigste bidraget til å redusere fattigdom. Høy sysselsetting bidrar også til mer bærekraftige velferdsordninger. Det er viktig å finne en god balanse mellom å ta vare på dem som står utenfor arbeidslivet, og å sørge for at de som har mulighet, kommer seg i aktivitet og jobb. Arbeidslinjen som blant annet gjør at det lønner seg å være i arbeid, har stor betydning for høyest mulig sysselsetting. Tiltak som gir bedre insentiver, kompetanse og forutsetninger for å delta i arbeidsmarkedet, vil kunne gi økt yrkesdeltakelse for grupper som i dag står utenfor.

Regjeringen fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk for å øke sysselsettingen og få færre på trygd. Regjeringen har som mål at sysselsettingsandelen i aldersgruppen 20–64 år skal øke til 82 pst. i 2030 og til 83 pst. i 2035, fra dagens nivå på i underkant av 80 pst. For å oppnå dette kreves det tiltak på flere områder. Trygde- og skattesystemet må utformes slik at det lønner seg å være i arbeid, samtidig som de som av ulike grunner ikke er i jobb skal sikres en inntekt. Utdannings- og kompetansepolitikken skal bidra til at det er samsvar mellom befolkningens kompetanse og behovene i arbeidslivet.

Arbeidsmarkedstiltak er et viktig virkemiddel som skal hjelpe de som har utfordringer med å komme seg inn i arbeidslivet på egen hånd, til å komme i arbeid eller utdanning. Opplæring, oppfølging og arbeidspraksis er eksempler på tiltak som bidrar til å styrke den enkeltes arbeidsevne og produktivitet. Et annet tiltak er lønnstilskudd som kompenserer arbeidsgivere som ansetter personer med usikker eller lav produktivitet. Arbeidsmarkedstiltak kan dermed bidra til at det blir mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer som står utenfor arbeidslivet. Bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak har blitt økt de siste årene, og regjeringen foreslår en ytterligere økning i 2026.

Sysselsettingsmålet og regjeringens tiltak for å øke arbeidsdeltakelsen er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

Det inntektspolitiske samarbeidet

En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Kontaktutvalget og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legger til rette for en felles forståelse av situasjonen og virkemåten i norsk økonomi mellom partene i arbeidslivet og myndighetene.

Lønnsdannelsen i Norge bygger på frontfagsmodellen. I lønnsoppgjørene forhandler sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (frontfaget) først, slik at lønnsveksten er tilpasset frontfagets konkurranseevne. NHO utarbeider deretter, i forståelse med LO, et anslag for lønnsveksten i industrien samlet i NHO-området (frontfagsrammen). Anslaget danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid.

Frontfagsmodellen ivaretar konkurranseevnen ved å tilpasse lønnsveksten til den økonomiske situasjonen og bidrar til reallønnsfleksibilitet som er med på å stabilisere økonomien. Industriens lønnsevne påvirkes av prisen på innsatsfaktorer, prisen på norske eksportvarer, kronekursen og produktivitetsvekst. Ved at lønnsveksten i samfunnet tilpasses lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor, bidrar lønnsdannelsen i Norge til å fordele gevinstene ved internasjonal handel. Handel og konkurranse med utlandet gir opphav til at Norge kan utnytte sine naturressurser bedre og til effektivitetsgevinster og teknologisk utvikling. Det vil igjen gi grunnlag for lønnsvekst.

I tillegg til lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor vil også knapphet på arbeidskraft og prisveksten kunne påvirke den samlede lønnsveksten på kort sikt. Lønnstakernes andel av verdiskapingen i industrien kan variere på kort sikt, for eksempel grunnet raske endringer i valutakursen, men har historisk vist seg å være forholdsvis stabil over tid, i tråd med frontfagsmodellen. Bedret lønnsomhet i industrien bidro til betydelig nedgang i lønnskostandsandelen i 2022 og ytterligere noe nedgang i 2023. Andelen har økt noe etter det, men er fortsatt betydelig lavere enn gjennomsnittet de siste ti årene, se figur 4.3. Det kan gi grunnlag for at lønnsveksten holder seg høy fremover.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den samlede lønnsveksten i økonomien har vært om lag på linje med frontfagsrammen siden 2014, se figur 4.4. Store vridninger i sammensetningen av sysselsettingen i løpet av et enkeltår kan bidra til at den samlede lønnsveksten avviker fra frontfagsrammen. Det gjelder for eksempel i 2016, da sysselsettingen falt blant høytlønnede i petroleumsnæringen, og under pandemien, da lavlønte i større grad enn andre grupper ble permittert. Ser vi bort fra 2023, har den samlede lønnsveksten i økonomien de siste årene vært noe høyere enn det frontfagsrammen skulle tilsi.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

4.4 Forvaltningen av Statens pensjonsfond

4.4.1 Innledning

Statens pensjonsfond eies av staten og består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Sparingen skal støtte opp under finansieringen av folketrygdens pensjonsutgifter og ivareta langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter, slik at petroleumsformuen kommer både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond og fastsetter investeringsstrategien og øvrige rammer, for forvaltningen. Norges Bank og Folketrygdfondet står for den operative forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet. Målet for investeringene er høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Fondet skal forvaltes ansvarlig. Utviklingen i markedsverdi er vist i figur 4.5.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Norges Bank, Folketrygdfondet og Finansdepartementet.

Finansdepartementet legger vekt på at investeringsstrategien skal være faglig forankret og tilpasset fondenes særtrekk og formål. Strategien er utviklet over tid, basert på faglige utredninger, grundige vurderinger og praktiske erfaringer.

Investeringsstrategien fremgår av forvaltningsmandatene og uttrykkes blant annet gjennom sammensetningen av referanseindeksene. Referanseindeksene angir en fordeling av kapitalen mellom aksjer og obligasjoner, og er et uttrykk for eiers investeringspreferanser og risikotoleranse. Valg av aksjeandel er den viktigste beslutningen for avkastning og risiko i fondene. I SPU er andelen aksjer i fondets referanseindeks satt til 70 pst., mens andelen er 60 pst. i SPN. Obligasjoner står for den resterende delen av referanseindeksene.

Rammene for forvaltningen av Statens pensjonsfond er fastsatt av politiske myndigheter, men fondet er ikke et virkemiddel for å oppnå politiske mål utover finansiell sparing. Norges Bank og Folketrygdfondet foretar enkeltinvesteringer og utøver eierrettigheter i selskapene uavhengig av departementet. Dette gir en klar rolledeling som bidrar til å tydeliggjøre ansvar. Styringsstrukturen sørger for at de overordnede beslutningene som er avgjørende for fondets avkastning og risiko samt rammene for den ansvarlige forvaltningen, er forankret i Stortinget.

Bred forankring bidrar til at risikoen som tas i forvaltningen er forstått og akseptert av Stortinget. Det støtter opp om evnen til å holde fast ved den valgte investeringsstrategien over tid, også i perioder med markedsuro.

Ansvarlig forvaltning er en integrert del av forvaltningen. Viktige virkemidler i den ansvarlige forvaltningen er å fremme prinsipper om god selskapsstyring og et ansvarlig næringsliv, bidra til utvikling av internasjonale standarder, ha dialog med selskaper og stemme på generalforsamlinger. Videre har Finansdepartementet fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Nordiske selskaper som utelukkes fra SPU, utelukkes også fra SPN.

Det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen, innenfor rammene av en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsoppdraget. Åpenhet er viktig for å bevare fondets legitimitet og Stortingets og befolkningens oppslutning om og tillit til forvaltningen. Norges Bank og Folketrygdfondet rapporterer regelmessig om resultatene i forvaltningen. Finansdepartementet legger årlig frem en melding til Stortinget om forvaltningen av fondet, senest Meld. St. 22 (2024–2025) Statens pensjonsfond 2025. I nasjonalbudsjettet rapporteres det om resultatene i første halvår. Departementet orienterer også om arbeidet med aktuelle saker når ny informasjon eller utvikling tilsier det.

4.4.2 Resultater i forvaltningen

Statens pensjonsfond utland

Markedsverdien av SPU ved utgangen av første halvår i år var 19 586 mrd. kroner. Det er 156 mrd. kroner lavere enn ved inngangen til året. Bidrag til verdiendringen er vist i figur 4.6. Investeringene var fordelt med 70,6 pst. i aksjer, 27,1 pst. i obligasjoner, 1,9 pst. i unotert eiendom og 0,4 pst. i unotert infrastruktur for fornybar energi, se figur 4.7. Den samlede avkastningen i første halvår var 5,7 pst. målt i fondets valutakurv1 og før fradrag for forvaltningskostnader. Avkastningen av fondets aksje- og obligasjonsportefølje var henholdsvis 6,7 pst. og 3,3 pst. Videre var avkastningen av fondets unoterte eiendoms- og infrastrukturportefølje henholdsvis 4,0 pst. og 9,4 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Basert på tall fra statsregnskapets inntekter og utgifter, Statistisk sentralbyrå.

² Netto overføringer fra staten til SPU gjennom året er basert på estimater for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og oljekorrigert underskudd. Avviket mellom det overførte beløpet og det endelige avsatte beløpet i statsregnskapet, legges til overføringene det påfølgende året. Slike avvik er inkludert i «Oljekorrigert underskudd mv.».

Kilder: Norges Bank, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Norges Bank og Finansdepartementet.

Målt i norske kroner var samlet fondsavkastning -1,6 pst. Avkastningen var lavere i norske kroner enn i fondets valutakurv fordi kronen styrket seg gjennom første halvår. Det er imidlertid avkastningen av investeringene målt i valutakurven som er relevant for utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.

De siste 20 årene har gjennomsnittlig årlig nominell avkastning av SPU vært 6,8 pst. målt i valutakurven. Netto realavkastning i samme periode, målt som nominell avkastning fratrukket forvaltningskostnader og prisstigning, er beregnet til 4,2 pst.

Norges Bank oppnådde i første halvår 2025 en avkastning på investeringene som var 0,05 prosentenheter lavere enn avkastningen av fondets referanseindeks. De siste 20 årene har årlig brutto meravkastning vært i gjennomsnitt 0,17 prosentenheter, se tabell 4.1.

Statens pensjonsfond Norge

Markedsverdien av SPN ved utgangen av første halvår i år var 404,8 mrd. kroner. Det er 23,7 mrd. kroner høyere enn ved inngangen til året. Dette tallet fordeler seg på 31,4 mrd. kroner i porteføljeresultat og 7,5 mrd. kroner i uttak fra fondet. Fondets aksjeportefølje hadde en markedsverdi på 260,7 mrd. kroner, tilsvarende 64,4 pst. av fondskapitalen. Den resterende kapitalen var investert i rentebærende papirer. Avkastningen var 8,3 pst. målt i norske kroner i første halvår i år. Aksjeporteføljen fikk en avkastning på 11,3 pst., mens obligasjonsporteføljens avkastning var 3,3 pst.

Folketrygdfondet oppnådde i første halvår en avkastning som var 0,21 prosentenheter høyere enn avkastningen av referanseindeksen.

Målt over de siste 20 årene har gjennomsnittlig årlig nominell avkastning av SPN vært 7,8 pst. Gjennomsnittlig årlig realavkastning, målt som nominell avkastning fratrukket forvaltningskostnader og prisstigning i Norge, har vært 5,0 pst. Folketrygdfondet har i samme periode hatt en gjennomsnittlig årlig meravkastning før kostnader på 0,96 prosentenheter, se tabell 4.2.

4.4.3 Aktuelle saker

Gjennomgang av den aktive forvaltningen i Statens pensjonsfond utland

Finansdepartementet gjennomfører regelmessige gjennomganger av Norges Banks forvaltning av SPU i begynnelsen av hver stortingsperiode, og har nå satt i gang arbeidet med en ny gjennomgang.

Departementet har i brev 6. juni 2025 bedt Norges Bank legge frem analyser og vurderinger av gjennomføringen av forvaltningen, herunder om rammen for avvik fra referanseindeksen er tilpasset forvalteroppdraget. Videre er det opprettet en ekspertgruppe bestående av professor Trond M. Døskeland og førsteamanuensis André W. Sjuve, som skal utarbeide en offentlig rapport med analyser og vurderinger av bankens forvaltning og oppnådde resultater. Ekspertgruppens mandat og brevet til Norges Bank er tilgjengelig på departementets nettsider.

Departementet tar sikte på å redegjøre for gjennomgangen i fondsmeldingen som legges frem våren 2026.

Ekspertrådet for Statens pensjonsfond utland

Ekspertrådet for SPU er opprettet for å gi råd og vurderinger til departementet om investeringsstrategien for fondet, rammeverket for ansvarlig forvaltning og oppfølgingen av Norges Bank. Rådet består av professor i samfunnsøkonomi Karen Helene Ulltveit-Moe, sjeføkonom Harald Magnus Andreassen og professor i finans Magnus Dahlquist. Rådets oppdrag for 2025 er å foreslå et opplegg for systematiske gjennomganger av viktige veivalg som er foretatt i forvaltningen av fondet, herunder vurdere både hvor ofte det er hensiktsmessig å vurdere vesentlige endringer i strategien og hvordan slike endringer kan evalueres i ettertid. Ekspertrådet skal også vurdere grunnlaget for investeringsstrategien, blant annet vektleggingen av bred spredning av investeringene for å redusere risiko og innhøsting av risikopremier. Rådet bes i denne sammenhengen om å vurdere sammensetningen av referanseindeksen, blant annet i lys av politiske og økonomiske utviklingstrekk internasjonalt. Ekspertrådet skal videre ha en rolle knyttet til gjennomgangen av Norges Banks aktive forvaltning som er omtalt over. Ekspertrådets rapport skal leveres til departementet innen utgangen av 2025. Det legges opp til at rådet skal arrangere et åpent seminar tidlig 2026 der rapporten presenteres, sammen med rapporten om Norges Banks aktive forvaltning av SPU.

Uttak fra Statens pensjonsfond Norge

I meldingen Statens pensjonsfond 2024 varslet regjeringen at den legger opp til at det fra og med statsbudsjettet for 2025 innføres en regel for årlige uttak fra SPN for å løse utfordringen med fondets høye eierandeler på Oslo Børs.

Regjeringen legger opp til årlige uttak på tre pst. av SPNs verdi ved inngangen til budsjettåret, i tråd med Folketrygdfondets anslag på hvilken uttaksprosent som vil være tilstrekkelig til å håndtere eierandelsutfordringen over tid. I statsbudsjettet for 2025 er det budsjettert med et uttak på 11,7 mrd. kroner. Finansdepartementet har, basert på råd fra Folketrygdfondet, fastsatt en plan for overføringene der uttaksbeløpet fordeles relativt jevnt gjennom året.

4.5 Statens gjeldsforvaltning

4.5.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten tar opp lån i obligasjonsmarkedet samtidig som de løpende petroleumsinntektene overføres til og spares i Statens pensjonsfond utland (SPU). Formålet med at staten tar opp lån er blant annet å finansiere statsbankenes utlån til sine kunder, særlig utlån fra Husbanken og Statens lånekasse for utdanning. I tillegg benyttes statlige låneopptak til å dekke avdrag på den gjelden som staten allerede har tatt opp. Avdrag på statsgjelden og netto utlån i statsbankene mv. kan også bli dekket ved å trekke på statens kontantbeholdning. For 2026 anslås det at staten har et brutto finansieringsbehov på 95,6 mrd. kroner. Forventet opplåning kan avvike fra dette, se nærmere omtale i kapittel 7 i Prop. 1 S (2025–2026) Statsbudsjettet 2026.

Staten låner kun i norske kroner. Samtidig er midlene i SPU plassert i utlandet. En gradvis innfasing av statens petroleums- og fondsinntekter i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken skjermer kronekursen og norsk økonomi fra den kapitaloppbyggingen som skjer i SPU og fremmer en stabil utvikling. Dersom kapitalen plassert i utlandet gjennom SPU skulle vært benyttet til å dekke det innenlandske finansieringsbehovet, ville det bidratt til å svekke denne stabiliteten.

Målsettingen for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som risikoen for staten skal være akseptabel. Innenfor denne overordnede målsettingen legges det vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

4.5.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Norges Bank står for den operative forvaltningen basert på et mandat fra departementet. Banken skal gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, herunder bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og eventuelt inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på inntil ett år. At det utstedes både langsiktige og kortsiktige lån, medvirker til at det tilbys statspapirer med et bredt spenn av ulike løpetider i markedet.

Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges deretter gradvis opp ved utvidelser. At det er et tilstrekkelig volum tilgjengelig i markedet gjør det mulig for markedsaktørene å handle relativt store poster uten at prisene blir vesentlig påvirket, noe som reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav.

Låneopptakene har normalt vært avgrenset til løpetider på inntil ti år, men høsten 2022 utstedte Norges Bank et lån med 20 års løpetid, og i mai 2024 ble det utstedt et lån med 15 års løpetid. Med utsikter til vedvarende høyere finansieringsbehov de neste årene, var det rom for å legge ut lengre lån uten å svekke likviditeten i de øvrige papirene.

Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. Statskasseveksler er omsettelige lån uten kupongrente, som legges ut med løpetid på ett år eller kortere. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir statens lånestrategi også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko, som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, noe som innebærer at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og en årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

4.5.3 Valg av løpetid for statsgjeldsporteføljen

Historisk har langsiktige lån normalt hatt en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil en forvente at rentekostnadene svinger mer ved redusert rentebinding. Staten kan bruke rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over ulike løpetider. Dette er kontrakter der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare slike avtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko knyttet til avtalene kreves det sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene overstiger en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen relativt lav.

Norges Bank har reforhandlet de fleste av disse avtalene slik at også staten fremover vil måtte innbetale sikkerhet for nye rentebytteavtaler. Slike tosidige avtaler er vanlig markedspraksis mellom banker og etter hvert for statsgjeldsforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil være tilnærmet lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er nær null. Finansdepartement har bedt Stortinget om fullmakt til å gjennomføre slike innskudd i Prop. 1 S (2025–2026) Statsbudsjettet 2026.

Norges Bank inngår rentebytteavtaler når det anses som lønnsomt for staten. Banken har ikke inngått nye rentebytteavtaler siden 2014. Det utestående volumet har derfor falt over tid, og den siste rentebytteavtalen forfalt i 2024. På Norges Banks nettsider finnes en oversikt over de historiske avtalene.

4.5.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2024 utgjorde statens bruttogjeld om lag 774 mrd. kroner, se tabell 4.3. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 21 805 mrd. kroner, hvorav 19 735 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 20 922 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2024–2025) Statsrekneskapen 2024.

Fra utgangen av 2014 til utgangen av første halvår 2025 er statsgjelden økt fra 485 mrd. kroner til 722 mrd. kroner. Se også figur 4.8, som viser statens markedsgjeld (obligasjoner og veksler) fordelt på ulike låneformer. Fra 2014 til 2024 økte utestående markedsgjeld med 187 mrd. kroner, fra 428 mrd. kroner til 615 mrd. kroner. I samme periode økte utlånene fra statsbankene med 162 mrd. kroner. Den største posten er utlånsøkning i Statens lånekasse for utdanning. Også utlånene i Husbanken har økt vesentlig i denne perioden.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Ved utgangen av første halvår for 2025.

Kilde: Finansdepartementet.

4.5.5 Opplåningen i 2025

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden tolv referanselån i markedet, jf. tabell 4.4.

Fra inngangen til 2025 og frem til og med utgangen av august har det vært gjennomført auksjoner på 15 datoer, med et samlet volum på 46 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden har vært 3,89 pst. Gjennomsnittet for hele 2024 var 3,64 pst. Forskjellen reflekterer et høyere rentenivå i markedet for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån.

Renten som har vært oppnådd så langt i år, har ligget mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet. Det tilsier at auksjonene har vært relativt vellykkede, og at rentene som kan observeres i annenhåndsmarkedet er gode indikasjoner på hvilken lånerente staten kan oppnå i en auksjon.

I 2025 har Norges Bank på alle auksjonsdagene latt markedsaktørene by på to obligasjoner med ulike løpetider samtidig. Banken fordeler deretter det annonserte salgsvolumet på de to obligasjonene, noe som gir fleksibilitet til å utnytte den etterspørselen som er i markedet. Samtidige auksjoner av to obligasjoner har vært gjennomført siden 2023.

I tillegg til auksjonene er det i 2025 arrangert to syndikeringer i et nytt statsobligasjonslån med forfall i 2035. Første gang var i februar, med et volum på 22 mrd. kroner til markedet, og deretter i mai, med et volum på 15 mrd. kroner. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et nytt lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om utsteders forventninger til pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Det gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer. Volumet er ofte større i syndikering enn ved en auksjon. Låneformen er samtidig fleksibel med hensyn til hvor mye som lånes og tidspunkt for gjennomføring. I syndikeringen i februar oppnådde staten en lånerente på 3,84 pst., mens syndikeringen i mai oppnådde en lånerente på 4,14 pst. Norges Bank har gjennomført syndikeringer hvert år fra og med 2018.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg åpnes nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene, som er tredje onsdag i mars, juni, september og desember.

Fra inngangen til 2025 og frem til utgangen av august var det emittert til sammen 30 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 4,25 pst. I samme periode forfalt det veksler for 38 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2025 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 100 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet). Den største plassereren av kontolån er normalt den banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i markedet for statspapirer. Hver primærhandler har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for et samlet beløp på inntil 4 mrd. kroner i hvert papir. Primærhandlerne låner da statsobligasjoner eller statskasseveksler fra statens egenbeholdning. Egenbeholdningen er 4 mrd. kroner for hvert lån både for de fleste obligasjoner og alle veksler. Det korteste obligasjonslånet har en egenbeholdning på 6 mrd. kroner.

Attestasjonsoppdrag

Siden 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som ledd i sin kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldsforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser, samt bankens etterlevelse. Fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor for å utføre attestasjonsoppdraget. Attestasjonsuttalelsene for perioden 2015–2024 er avgitt uten særskilte merknader.

4.6 Klimapolitikken

En voksende befolkning og økende materiell levestandard har lagt press på verdens natur og økosystemer gjennom utslipp av klimagasser, nedbygging og bruksendring av arealer, forurensning og forsøpling. Det har gitt et klima i endring og bidratt til tap av naturmangfold. Globale utslipp av klimagasser har mer enn doblet seg siden 1990, og FNs klimapanel anslår i sin sjette hovedrapport at den globale overflatetemperaturen i perioden 2011–2020 var 1,1°C høyere enn førindustrielt nivå.2 De siste par årene har det stadig blitt satt nye varmerekorder.

Konsekvensene av global oppvarming er usikre, men kostnadene kan bli betydelige, også i Norge. Varmere klima fører til hyppigere og mer intenst ekstremvær og påvirker naturmangfoldet. Mer tørke, styrtregn og nye skadegjørere er en utfordring for den globale matproduksjonen. Ekstremvær som hetebølger og regnflommer kan påvirke hvor folk vil bo. Dette kan føre til økt uro og migrasjon og øke knappheten på mat, vann og andre ressurser. Også i Norge vil mer ekstremvær få negative konsekvenser for avlinger, infrastruktur og boliger.

For å begrense skadeomfanget må de globale klimagassutslippene reduseres og samfunnet tilpasses klimaendringene. Utfordringen er at de som slipper ut klimagasser, ofte ikke stilles overfor de reelle kostnadene som global oppvarming påfører samfunnet. Selv om bidraget til global oppvarming fra den enkelte aktør og det enkelte land kan være lite, er de samlede konsekvensene store. Løsningen på problemet må derfor skje i fellesskap, der enkeltaktører og enkeltland bidrar med sin del av innsatsen.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk som henger tett sammen med våre internasjonale forpliktelser og samarbeid med EU. Avsnitt 4.6.1 redegjør for det internasjonale klimasamarbeidet og Norges klimamål. I avsnitt 4.6.2 omtales norske virkemidler i klimapolitikken, og i 4.6.3 redegjøres det for norske klimagassutslipp. Avsnitt 4.6.4 presenterer fremskrivinger av utslipp forutsatt at dagens vedtatte innretning på klimapolitikken videreføres.

For en fullstendig redegjørelse om norsk klimapolitikk vises det til særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2025–2026) under Klima- og miljødepartementet Regjeringens klimastatus og -plan og Meld. St. 25 (2024–2025) Klimamelding 2035 – på vei mot lavutslippssamfunnet.

4.6.1 Internasjonalt klimasamarbeid og Norges klimamål

Parisavtalen

Parisavtalen ble vedtatt i 2015 og er den første globale klimaavtalen som er juridisk bindende for landene som deltar. Avtalen forplikter partene til å holde gjennomsnittlig global temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå (1850–1900) og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C.

Parisavtalen setter et mål om at det skal være balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret. Partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene skal nå sitt toppunkt snarest mulig, og så reduseres raskt for å oppnå balanse mellom utslipp og opptak. Avtalen erkjenner at utviklingsland vil bruke lengre tid på å nå toppunktet.

Nesten alle verdens land har ratifisert Parisavtalen og er dermed enige om målsettingen om å redusere globale utslipp av klimagasser. Avtalen pålegger landene å melde inn nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål). I år melder landene inn klimamål for 2035. Hvert land bestemmer selv hvor mye de vil bidra gjennom de klimamålene de setter seg, men Parisavtalen legger føringer om at målene skal representere landets høyeste mulige ambisjonsnivå og utgjøre en progresjon fra det forrige klimamålet. I tillegg til målene i Parisavtalen har en rekke land annonsert mål om å nå netto null utslipp fra og med 2050. Det må en betydelig økt innsats til for at verdens land skal nå Parisavtalens temperaturmål, se boks 4.2 og 4.3.

På klimatoppmøtet i Baku i november 2024 ble partene enige om et nytt globalt mål som innebærer at klimafinansiering til utviklingsland skal økes til minst 300 mrd. dollar årlig innen 2035. I tillegg ble partene enige om en oppfordring til alle aktører om å arbeide sammen for å øke alle former for finansiering til klimatiltak i utviklingsland til minst 1300 mrd. dollar årlig innen 2035.

Norges klimamål

Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen innebærer å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. sammenlignet med referanseåret 1990. Målet kan oppfylles ved utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU. Dersom EU-samarbeidet ikke tar oss helt til 55 pst., kan klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 (kjøp av utslippsreduksjoner utenfor EØS) brukes til å dekke det som mangler for å oppfylle 2030-målet.

I år har Norge også meldt inn et klimamål for 2035, som innebærer at klimagassutslippene skal reduseres med minst 70–75 pst. fra utslippsnivået i 1990. Regjeringen planlegger for at klimamålet for 2035 skal nås med utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU.

Utslipp og opptak fra skog- og arealbrukssektoren vil bli tatt med i beregningen av Norges måloppnåelse under Parisavtalen hvis de er addisjonelle. Det vil si at effekten av nye tiltak på opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren regnes med. Regjeringen vil avklare metode for å regne addisjonelt utslipp og opptak på et senere tidspunkt.

Målene for 2030 og 2035 er lovfestet i den norske klimaloven. I tillegg til målene Norge har meldt inn under Parisavtalen, har Norge lovfestet et klimamål for 2050. Loven sier at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050 og at klimagassutslippene skal reduseres i størrelsesorden 90 til 95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990. I klimaloven defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av at Norge deltar i EUs kvotesystem.

For rapportering på Norges forpliktelser etter klimaloven vises det til regjeringens klimastatus og -plan.

Klimasamarbeidet med EU

Norge har lenge hatt et tett samarbeid med EU om klimapolitikken og har tilsluttet seg flere av EUs mekanismer for å kutte klimagassutslipp i tråd med Parisavtalen. Klimasamarbeidet med EU består av tre typer forpliktelser:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS)

2. Innsatsfordelingsforordningen (ESR)

3. Regelverk for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF3-regelverket)

Norge har deltatt i det europeiske kvotesystemet siden 2008. EUs kvotedirektiv regulerer klimagassutslipp4 fra industri, kraftproduksjon, kommersiell luftfart og maritim transport. Det setter et felles tak på utslippene til bedriftene som deltar i kvotesystemet. Bedriftene og sektorene som omfattes av EUs kvotesystem, skal sammen redusere utslippene med 62 pst. i 2030 sammenlignet med 2005. Virksomheter med kvotepliktige utslipp må årlig levere utslippskvoter tilsvarende mengden av klimagasser som de slipper ut. Kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt, kan kjøpes i statlige auksjoner. Kvotepliktige virksomheter kan også kjøpe og selge kvoter seg imellom. Utslippene går ned ved at mengden kvoter i systemet reduseres over tid. Formålet med kvotesystemet er å redusere utslippene der det koster minst, på tvers av sektorer og landegrenser. Måloppnåelse vurderes samlet for deltakende land. Det er ennå ikke avklart hvor store utslippsreduksjoner Norge kan telle med i oppfyllelsen av 2030-målet fra utslipp omfattet av kvotesystemet. Det vil imidlertid være slik at Norges tildelte utslippskutt er uavhengig av hvor innenfor systemet klimagassutslippene er redusert. Fra 2027 innfører EU et nytt kvotesystem (ETS2) som omfatter forbrenningsutslipp fra veitrafikk, bygninger og industriutslipp som ikke er omfattet av dagens kvotesystem.

EUs innsatsfordeling omfatter utslipp fra transport ekskl. luftfart, bygninger, jordbruk, ikke-kvotepliktig industri og avfall mv. I Norge omfatter denne reguleringen i all hovedsak utslipp fra veitrafikken, annen transport, jordbruk og avfall (se tabell 4.5). Tidligere ble disse utslippene omtalt som «ikke-kvotepliktige utslipp».5 I perioden 2021–2030 har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene innenfor innsatsfordelingen med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Forpliktelsen gir også bindende utslippsbudsjett som må gjøres opp hvert av årene i perioden 2021–2030. EUs medlemsland har blitt enige om et revidert klimaregelverk. Ved videre norsk deltakelse i innsatsfordelingen, og dermed det reviderte regelverket, vil Norge trolig få et mål om å redusere utslippene med 50 pst. i 2030. Regjeringen legger derfor dette måltallet til grunn i klimapolitikken. Forpliktelsen kan oppfylles gjennom nasjonale utslippsreduksjoner og bruk av fleksible mekanismer, det vil si kjøp av utslippsreduksjoner (kvoter) fra europeiske land som har overoppfylt sin nasjonale forpliktelse.6

Gjennom regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket) har Norge også forpliktet seg til å balansere utslipp og opptak fra skog- og arealbrukssektoren. Forpliktelsen går ut på at samlede rapporterte utslipp fra skog- og arealbrukssektoren ikke skal overstige det rapporterte opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Etter dette regelverket måles faktisk netto opptak i forvaltet skog mot en fremoverskuende referansebane. Om netto opptak er lavere enn referansebanen, bokføres det som utslipp. EU har vedtatt endringer i regelverket og satt nye mål for perioden 2026–2030. Også denne forpliktelsen kan nås ved bruk av fleksible mekanismer

Oppfyllelsene av de tre nevnte forpliktelsene vil bidra til å oppfylle Norges klimamål under Parisavtalen. I en situasjon der EU-samarbeidet ikke tar oss helt til en utslippsreduksjon på 55 pst. i 2030, kan samarbeid med andre land om utslippsreduksjoner utenfor EØS-området brukes for å dekke det som mangler for å oppfylle Norges mål under Parisavtalen. Slik handel med utslippsreduksjoner (kvotekjøp) mellom land er regulert gjennom artikkel 6-kvoter i Parisavtalen.

Regjeringen ønsker å fortsette samarbeidet med EU også etter 2030. Det er ventet at EU vil vedta et nytt klimamål for 2040 i løpet av høsten 2025, og at Kommisjonen i 2026 vil foreslå innretning av klimapolitikken etter 2030.

4.6.2 Virkemidler i klimapolitikken

Regjeringens politikk er basert på at omstillingen vil kreve en kombinasjon av virkemidler. Sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i EUs kvotesystem er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler, se figur 4.9. Samtidig har både Norge og EU gjennom mange år iverksatt øvrig politikk rettet mot utslipp fra hele økonomien. Støtte til forskning og teknologiutvikling er viktig for å få frem nye løsninger for utslippskutt, og prising og regulering bidrar til at slike løsninger faktisk blir tatt i bruk.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utslipp regulert under EUs kvotesystem

Omtrent halvparten av norske utslipp er omfattet av EUs kvotesystem. Kvotesystemet dekker utslipp fra fastlandsindustrien, petroleumsvirksomheten, kommersiell luftfart i EØS-området, kraftproduksjon og større maritim transport, med noen unntak.7 Kvoteprisen varierer, men har så langt i 2025 ligget rundt 800 kroner per tonn CO₂. Norske bedrifter bidrar på lik linje som andre europeiske virksomheter til å redusere utslippene innenfor systemet. Kvotesystemets bidrag til oppfyllelse av Norges lovfestede klimamål vil avklares gjennom avtale med EU, se avsnitt 4.6.1. Virkemidler for å redusere norske kvotepliktige utslipp, utover kvoteplikt, vil derfor ikke bidra direkte til oppfyllelse av de lovfestede klimamålene. EU og Norge har likevel gjennom mange år iverksatt politikk som skal virke sammen med prisingen gjennom kvotesystemet. Det har vært begrunnet i at staten skal bidra til å rette opp i markedssvikter som prising alene ikke håndterer, som teknologiutvikling og investeringer i infrastruktur. Se nærmere omtale av EUs klimakvotesystem og nasjonale virkemidler i kap. 6.3.3 i Klimameldingen.

Klimaavgifter

Klimaavgifter er avgifter som skal korrigere for den negative effekten klimagassutslipp påfører samfunnet, slik at den hensyntas av private aktører. Norge var blant de første landene med avgifter på utslipp av klimagasser da dette ble innført i 1991. Både avgiftsnivået og omfanget av avgiftene er høyt i internasjonal sammenheng, og begge deler har økt over tid. Klimaavgifter regulerer hovedsakelig utslipp under innsatsfordelingen, men også deler av de kvotepliktige utslippene. Til sammen er nesten 60 pst. av norske utslipp ilagt en form for klimaavgift.

Den viktigste avgiften på utslipp av klimagasser er CO₂-avgiften på mineralske produkter, som ilegges bensin, mineralolje (inkl. diesel), naturgass og flytende petroleumsgass (LPG)8. I tillegg er det en egen CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Det er også avgift på utslipp av hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK), avgift på svovelheksafluorid (SF₆) og avgift på avfallsforbrenning. Klimaavgiftene treffer dermed de fleste sektorer, som veitrafikken, bygg og anlegg, avfallsforbrenning, sjøfart, fiske og fangst, deler av industrien og noe innenriks luftfart. Om lag halvparten av de ikke prisede-utslippene kommer fra jordbruket og er utslipp av lystgass (N₂O) og metan (CH₄). Disse klimagassene er i all hovedsak ikke ilagt avgift.

For 2025 er det generelle nivået på avgiften 1 405 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. I budsjettet for 2026 foreslår regjeringen å øke avgiften med 14 pst. i tråd med varslingen i budsjettet for 2022 om å trappe opp avgiftene på utslipp av klimagasser under innsatsfordelingen i 2030 til om lag 2 000 2020-kroner (tilsvarende 2 400 2025-kroner), se Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022). Se avsnitt 10.9 i Prop. 1 LS (2025–2026) for en fullstendig gjennomgang av avgifter på utslipp av klimagasser.

Regjeringen varsler i årets budsjett at avgiften skal trappes videre opp etter 2030 til 3 400 kroner per tonn CO₂ i 2035 (i 2025-kroner). Den lineære opptrappingen fortsetter dermed mellom 2030 og 2035. Regjeringen tar sikte på at fremtidige merinntekter fra økte klimaavgifter tilbakeføres til skatteyterne gjennom brede lettelser i skatter og avgifter. Dette er i tråd med regjeringens skatteløfte. For å bevare insentivene til å ta klimavennlige valg skal lettelsene i minst mulig grad redusere effekten av klimatiltak.

Andre klimapolitiske virkemidler

Sammen med prising av utslipp brukes også andre virkemidler, som krav og reguleringer, informasjon og ulike støtteordninger.

Krav og reguleringer benyttes i mange tilfeller for å oppnå utslippskutt. Reguleringer, som forbud og krav, har en samfunnsøkonomisk kostnad ved at produsenter og forbrukere må tilpasse seg kravene, selv om de direkte kostnadene ikke nødvendigvis er like synlige som en avgift. Eksempler på direkte reguleringer som brukes er omsetningskrav for biodrivstoff, krav til offentlige innkjøp og arealplaner samt forbud mot bruk av fossile brensler til blant annet oppvarming av bygninger.

Støtteordninger for utvikling og innfasing av ny teknologi kan bidra til utslippskutt i flere sektorer. Selv om prising av utslipp øker den privatøkonomiske lønnsomheten av å utvikle klimavennlig teknologi, kan det likevel bli brukt for lite ressurser på slik utvikling. Det skyldes at gevinstene av den nye teknologien tilfaller flere enn de som har investert i den. En effektiv klimapolitikk tilsier derfor at prising av utslipp bør suppleres med støtteordninger for utvikling og innfasing av teknologi samt bruk av patenter. Det er viktig at slike ordninger er brede og generelle, slik at man reduserer risikoen for tilkarringsvirksomhet. Regjeringen har siden den tiltrådte satset på Enova som et sentralt virkemiddel for å stimulere til klima- og energiomstilling. I 2026 foreslår regjeringen å redusere overføringen til Klima- og energifondet med om lag 1,8 mrd. kroner, til 7,2 mrd. kroner. Av reduksjonen er 1 mrd. kroner midler som Stortinget i 2025 øremerket til tiltak i kvotepliktig sektor, noe som ikke påvirker oppfyllelse av Norges klimaforpliktelser for 2030. Den foreslåtte bevilgningen er 3,9 mrd. kroner høyere enn i 2021 og gir Enova betydelige midler til å støtte utvikling av klima- og energiteknologi.

Regjeringen foreslår å videreføre satsingen på Hurtigbåtprogrammet i 2026, for å bidra til en raskere innfasing av nullutslippsløsninger for fylkeskommunale hurtigbåtsamband. Regjeringen fortsetter arbeidet med å digitalisere og effektivisere arbeidsprosessene hos energimyndighetene og videreutvikle tjenester for energinæringene.

Langskip-prosjektet, som er et viktig bidrag til utvikling av teknologi som kan gi globale utslippskutt, følges opp videre. I august 2025 ble de første volumene med CO₂ fra Heidelberg Materials CO₂-fangstanlegget i Brevik injisert i Northern Lights sitt lager under havbunnen på norsk sokkel. Hafslund Celsios CO₂-fangstprosjekt på Klemetsrud er under bygging. Forventede kostnader for Langskip er 35 mrd. 2025-kroner, hvorav det statlige bidraget anslås til 23 mrd. 2025-kroner.

Norge bidrar også betydelig til å redusere klimagassutslipp internasjonalt. Norge har som mål å doble årlig klimafinansiering til utviklingsland fra 7 mrd. kroner i 2020 til 14 mrd. kroner senest i 2026. Norges klimafinansiering i 2024 var på 18,7 mrd. kroner, og målet anses dermed som nådd for tredje år på rad. Arbeidet for reduserte utslipp fra avskoging og skogsforringelse i utviklingsland er en av de viktigste klima- og natursatsingene, og regjeringen vil forlenge initiativet til 2035.

Regjeringens klimaplan

I tillegg til forslagene til innstramminger i klimapolitikken i budsjettet for 2026, planlegger regjeringen for ytterligere virkemidler for å oppnå utslippsreduksjoner fremover. Sammen med opptrappingen av avgiftene på utslipp av klimagasser frem mot 2035, varsler regjeringen i klimastatus og -plan blant annet at de målrettede satsingene for veitransporten, sjøfarten og industrien forsterkes. I tillegg tas det sikte på å sende forslag om klima- og miljøavgift på mineralgjødsel på høring, og regjeringen vil utrede nullutslippsmaskiner i jordbruket, sette system for overvåking av jordbruksjord i drift og videreføre tilskuddsordningen «Klimasats» til 2030. Regjeringen tar videre sikte på å legge frem forslag i statsbudsjettet for 2027 om en rettighetsbasert ordning for CO₂-håndtering av negative utslipp. Dette omfatter fangst av biogene utslipp eller fangst av CO₂ direkte fra atmosfæren. Se klimastatus og -plan for en nærmere gjennomgang av regjeringens klimaplan og øvrige politikk for å nå klimamålene.

4.6.3 Norske klimagassutslipp

Foreløpige tall fra SSBs utslippsregnskap viser at norske utslipp av klimagasser var på 45 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i fjor, som er en nedgang på 3,5 pst. fra 2023. Elektrifisering innen olje- og gassvirksomheten, større andel elbiler på veiene og noe driftsstans i industrien, har særlig bidratt til nedgangen.

Utslippene i 2024 var 12 pst. lavere enn i 1990 og 20 pst. under utslippstoppen i 2007. Nedgangen har skjedd parallelt med at befolkningen og økonomien har vokst. Målt per innbygger er reduksjonen i utslipp på over 30 pst. siden 1990.

Olje- og gassvirksomheten har vært den største utslippssektoren i Norge siden 2007 og står for om lag en fjerdedel av norske utslipp, se figur 4.10. Det meste av disse utslippene kommer fra produksjon av energi på installasjonene på sokkelen. Utslipp fra olje- og gassutvinning har økt betydelig siden 1990, i hovedsak som følge av en nær dobling i produksjonen. Utslipp per oljeekvivalent har på sin side sunket mye, og siden toppåret i 2007 har også de samlede petroleumsutslippene falt med om lag 27 pst. Foreløpige tall viser at utslippene falt med 4,6 pst. fra 2023 til 2024. De lavere utslippene i 2024 skyldtes i hovedsak at installasjoner som ble elektrifisert i 2023, ga full effekt i fjor. Nesten alle utslippene (96 pst.) er dekket av EUs kvotesystem og er utslipp av CO₂. De gjenstående utslippene er i hovedsak metan som kommer fra kaldventilering, drift av turbiner, fakling og utslipp i forbindelse med last og lagring.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den nest største utslippssektoren er fastlandsindustrien, som også står for nesten en fjerdedel av norske utslipp. Det er i denne næringen utslippene har avtatt mest siden 1990, med en reduksjon på om lag 45 pst. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO₂ og henger blant annet sammen med teknologiforbedringer og nedleggelser. Produksjon av metaller og kjemiske råvarer står for en betydelig andel av utslippene i denne sektoren. Fra 2023 til 2024 falt utslippene i tillegg som følge av driftsstans på flere industrianlegg. Som for petroleumsvirksomheten er majoriteten av industriutslippene dekket av EUs kvotesystem (93 pst.).

Veitrafikk er den tredje største utslippssektoren med om lag en sjettedel av utslippene. Ifølge foreløpige tall for 2024 er utslippene fra veitrafikk om lag på samme nivå som i 1990, til tross for at det kjøres langt flere kilometer. Sterke virkemidler, som fritak i engangsavgiften og merverdiavgift på elbil, økt innblanding av biodrivstoff og CO₂-avgift, har sammen med teknologisk fremgang bidratt til at utslipp per kjørte kilometer har falt med over 30 pst. siden 1990.

Utslipp fra luftfart, sjøfart, anleggsmaskiner m.m. står også for om lag en sjettedel av norske utslipp, og har økt med 40 pst. siden 1990. Rundt 14 pst. av utslippene fra denne sektoren er kvotepliktige, mens det meste av de gjenstående utslippene er ilagt avgift.

Ifølge foreløpige tall var utslippene fra jordbruket 10 pst. lavere i 2024 enn i 1990. Samtidig er andelen utslipp fra jordbruket om lag den samme som i 1990, på 10 pst. av totale norske klimagassutslipp. Jordbruksutslippene består nesten utelukkende av metan (61 pst.) og lystgass (36 pst.). Disse utslippene kommer i stor grad fra fordøying av fôr hos drøvtyggere og gjødsling og er hverken ilagt avgift eller kvoteplikt.

De resterende 9 pst. av norske utslipp kommer fra oppvarming, energiforsyning og andre kilder som avfall, branner og bruk av produkter med blant annet løsemidler og fluorgasser.

4.6.4 Fremskriving av norske utslipp og opptak av klimagasser til 2040

Under Parisavtalen er alle land pålagt å rapportere om fremtidige utslipp av klimagasser, blant annet for å kunne følge med på hvordan partene ligger an i oppfyllelsen av sine bidrag. Et sentralt punkt i retningslinjene er at partene skal legge frem en fremskriving basert på dagens innretning av klimapolitikken (vedtatt politikk).9 Det innebærer at fremskrivingen som legges frem i denne meldingen ikke inkluderer forslag til endrede virkemidler og tiltak som foreløpig ikke er iverksatt i forskrift, stortingsvedtak mv. Fremskrivingen inkluderer dermed ikke tiltak som legges frem i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2026. Den inkluderer heller ikke regjeringens planer for fremtidig klimapolitikk (planlagt politikk) omtalt i regjeringens klimastatus og -plan. Siden fremskrivingen ikke gir en beskrivelse av regjeringens mål, planer eller virkninger av ny klimapolitikk, må den ikke forstås som en prognose på den mest sannsynlige utslippsutviklingen. Fremskrivingen gir heller ikke fullstendig informasjon om hvorvidt Norge ligger an til å nå lovfestede klimamål, blant annet fordi målene kan nås gjennom internasjonalt samarbeid om utslippsreduksjoner, se avsnitt 4.6.1.

Utslippsfremskrivingen presentert her (NB26) er en deloppdatering av fremskrivingen i Nasjonalbudsjettet 2025 (NB25). Det innebærer at det bare er større endringer i klimapolitikken det siste året, nye makroøkonomiske anslag og oppdaterte beregninger av utslipp fra petroleum og jordbruk som er innarbeidet, se boks 4.4.10 Finansdepartementet vil oppdatere fremskrivingen av klimagassutslipp årlig i nasjonalbudsjettene, blant annet for å følge opp anbefalingene fra teknisk beregningsutvalg for klima.11

Forutsetninger og usikkerhet

Utslippsfremskrivingen er Finansdepartementets anslag på fremtidige utslipp av klimagasser i Norge. Den er basert på antakelser om underliggende utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, herunder økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. Beregningsteknisk legges det til grunn at dagens klimapolitikk ligger fast, både i Norge og internasjonalt. Det innebærer at 2025-satser for CO₂-avgiften og andre avgifter videreføres reelt, og at nivået på ulike bevilgninger holdes reelt uendret. Forutsetningene for internasjonal økonomi er i tråd med anslag presentert i meldingen. Siden fremskrivingen bygger på at dagens klimapolitikk videreføres, er det som hovedregel lagt til grunn at utviklingen av ny teknologi følger historiske trender.

Det er stor usikkerhet i fremskrivingen, og usikkerheten øker utover i tid. Utviklingen i utslipp av klimagasser er tett knyttet til økonomisk aktivitet og teknologisk utvikling. Norge er en liten åpen økonomi, og utslippsutviklingen vil derfor i stor grad påvirkes av utenlandske forhold. For eksempel kan lavere økonomisk vekst hos handelspartnerne føre til lavere etterspørsel etter utslippsintensive eksportvarer, som metaller og kunstgjødsel, og dermed trekke ned utslippene i Norge. Teknologisk utvikling, som for det meste foregår utenfor Norge, har også stor betydning for utslippsutviklingen, men er svært vanskelig å forutse. Større teknologiske gjennombrudd internasjonalt vil kunne føre til raskere nedgang i utslippene enn lagt til grunn, se nærmere analyse av dette i avsnitt 5.2.2 i Perspektivmeldingen 2024.

Hovedtrekk i fremskrivingen

Nedgangen i norske utslipp av klimagasser ventes å fortsette, også uten ny politikk. I fremskrivingen avtar utslippene i gjennomsnitt med om lag 3 pst. årlig frem mot 2040. Det innebærer at i 2030 er utslippene rundt 16 pst. lavere enn i fjor, mens de i 2040 er 37 pst. lavere. Utviklingen skyldes i hovedsak at allerede sterke virkemidler gjør det attraktivt å gjennomføre tiltak som reduserer utslipp, som å forbedre og ta i bruk mer miljøvennlig teknologi eller effektivisere bruken av ressurser som gir utslipp. Samtidig dempes nedgangen i utslippene av at økonomien og befolkningen ventes å vokse.

Nedgangen i utslippene frem mot 2040 anslås å være noe større i innsatsfordelingen enn i kvotepliktig sektor, se tabell 4.5. Utslippene under innsatsfordelingen anslås å falle med om lag 9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter mellom 2024 og 2040, mens de kvotepliktige utslippene anslås å falle med 7,6 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Fremskrivinger for skog- og arealbrukssektoren viser et fortsatt netto opptak i sektoren. Siden toppen i årene 2008–2010 har det vært en nedgang i årlig rapportert netto opptak. Denne nedgangen anslås å fortsette frem mot 2040. Dette skyldes blant annet at skogplantingen etter andre verdenskrig ga høye årlige CO₂-opptak som nådde en topp i 2008–2010, og som gradvis reduseres når skogen blir eldre.

Endringer siden Nasjonalbudsjettet 2025

Utslippene i 2030 og 2040 anslås å være på om lag samme nivå som i NB25-fremskrivingen, se figur 4.11. Sterkere virkemiddelbruk bidrar til lavere utslipp, mens oppdaterte utslippstall for petroleumsvirksomheten og andre forhold virker i motsatt retning.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Annet inkluderer endringer i fremskrivingene av utslipp fra olje- og gassvirksomheten og jordbruk. I tillegg inkluderes endringer i anslag på økonomisk aktivitet og kraftproduksjon.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Økte bevilgninger til Enova rettet mot tungtransporten er den største enkeltkomponenten som bidrar til reduksjon i utslippene. Effekten av Enova-overføringene anslås å tilta over tid, i takt med at andelen utslippsfrie lastebiler og langdistansebusser på veiene øker.

Siden NB25 er det også innført flere krav og forbud som trekker utslippene ned. Forbudet mot bruk av gass i bygge- og anleggssektoren til midlertidig oppvarming og tørking av bygg reduserer utslippene fra oppvarming. Samtidig reduseres kystfartsutslippene etter hvert som nye anbudskontrakter for fergesamband inngås, som følge av krav om at fergene skal være utslippsfrie. Økte omsetningskrav for biodrivstoff bidrar umiddelbart til lavere utslipp. Samtidig avtar effekten over tid som følge av at andelen kjøretøy med forbrenningsmotor faller.

Endringer i karbonprising siden NB25, hvor både effekten av klimaavgifter og kvotepriser inngår, bidrar også til litt lavere utslipp. Økningen i klimaavgiftene trekker utslippene ned over hele perioden, men effekten svekkes av at veibruksavgiften og kvoteprisen er lavere enn til NB25.

Siden NB25-fremskrivingen har endelige utslippstall for 2023 og foreløpige utslippstall for 2024 blitt publisert. Mens utslippene ble høyere i 2023 enn de foreløpige tallene viste i fjor, indikerer foreløpige tall nå at utslippene i 2024 var lavere enn anslått i NB25-fremskrivingen. I tillegg til informasjon om nivået på dagens utslipp, gir historiske tall også en pekepinn på sammenhengen mellom utslipp og økonomisk aktivitet fremover og hvor utslippsintensiv norsk produksjon er. Samlet bidrar historiske utslippstall til at utslippene i denne fremskrivingen anslås noe høyere i perioden 2025–2030 og litt lavere i perioden 2031–2040. Totalt gir dette marginalt høyere utslipp over perioden 2023–2040 enn anslått i NB25.

Andre endringer som påvirker utslippsforløpet er spesielt en oppdatert fremskriving av utslippene fra olje- og gassvirksomheten. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten anslås noe høyere nå enn til NB25. Grunnen til det er nedskaleringer og endret fremdriftsplan for noen utslippsreduserende prosjekter.

Sammensetningen av utslippene i fremskrivingen

Til tross for mindre bidrag fra utslippsreduserende prosjekter sammenlignet med NB25, anslås utslippene fra olje- og gassvirksomhet å falle med nesten 60 pst. frem mot 2040. Olje og gass er fremdeles den største bidragsyteren til at norske utslipp avtar, se figur 4.12. Usikkerheten i anslaget er særlig knyttet til fremtidig aktivitetsnivå, levetid på infrastruktur, fremtidige energiløsninger og andre mulige utslippsreduserende tiltak. Nærmere omtale av status for utslippsutviklingen i petroleumsvirksomheten omtales i Prop. 1 S (2025–2026) for Energidepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Historiske utslipp t.o.m. 2024, hvorav tallene for 2024 er foreløpige. Fremskrevne utslipp er markert med gjennomsiktig farge og baseres på vedtatt politikk. Effekten av planlagt politikk som presentert i regjeringens klimastatus og -plan er ikke inkludert.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Nedgangen i utslippene fra veitrafikk ventes også å fortsette med en anslått reduksjon på tre fjerdedeler fra dagens nivå. Utslippsreduksjonen kommer til tross for at antall kjørte kilometer ventes å øke med befolkningsveksten. Nedgangen skyldes særlig at utskiftingen av biler med forbrenningsmotor, til fordel for biler med elektrisk fremdrift, fortsetter. Økningen i CO₂-avgiften, høyere innblanding av biodrivstoff og økningen i bevilgningene til Enova bidrar til at utslippene fra veitrafikk i 2040 nå anslås å være 0,6 mill. tonn lavere enn i NB25.

Utslipp fra sjøfart, fiske, anleggsmaskiner m.m. anslås å avta med om lag en tredjedel frem mot 2040. Mye av reduksjonen kommer fordi det forventes videre utvikling av utslippsreduserende teknologier, som for eksempel flere og billigere anleggsmaskiner med elektrisk fremdrift, eller skip som kan bruke hydrogen. Nedgangen er om lag som anslått i NB25.

Utslippene fra luftfart falt mye under pandemien, og selv om de har tatt seg raskt opp igjen, var utslippene fortsatt noe lavere i 2023 enn i 2019. Fremover anslås utslippene å holde seg relativt stabile selv om aktiviteten øker. Det har sammenheng med at flyparken blir mer drivstoffeffektiv.

Utslipp fra industri og bergverk anslås å falle med omtrent en femtedel frem mot 2040. Det gir et utslippsforløp omtrent som til NB25. Økt aktivitet i næringen ventes å bli motsvart av mer effektiv bruk av innsatsfaktorer slik at utslippene gradvis avtar. Prosjektet i Brevik for karbonfangst og -lagring er nå fullt operativt og bidrar også til lavere netto utslipp.

Utslippene fra energiforsyning er anslått å avta videre. Det skyldes blant annet en noe usikker forutsetning om at karbonfangst og -lagringsanlegget ved avfallsanlegget på Klemetsrud ferdigstilles i 2029. Også energiforsyningsutslippene er om lag på nivå med anslagene til NB25.

Jordbruksproduksjonen anslås å øke i takt med befolkningsutviklingen, men effekten av økt produksjon på utslipp motvirkes delvis av at utviklingen med litt lavere utslipp per produserte enhet antas å fortsette. Samlet anslås utslippene å øke noe frem mot 2040. Sammenlignet med NB25 anslås nå utslippene marginalt høyere over perioden.

Deler av utslippene som fanges på Klemetsrud og i Brevik, er fra forbrenning av biologisk materiale og regnes dermed som negative.

I fremskrivingen anslås det at samlede klimagassutslipp vil være 45 pst. lavere i 2040 enn i 1990. Tabell 4.6 viser utslippene fordelt etter type klimagass. Siden 2015 har CO₂-utslippene falt i takt med at forbruket av fossile drivstoff har avtatt, blant annet som følge av økt elektrifisering. Det er ventet at denne utviklingen fortsetter.

Samlede utslipp av metan og lystgass ventes å falle frem mot 2040. Reduksjonen i utslippene av metan henger sammen med forbudet mot deponering av avfall, mens reduksjonen i lystgassutslipp først og fremst antas å komme fra ytterligere forbedringer i katalysatorer i kunstgjødselproduksjon. Nedgangen dempes av at utslippene av metan og lystgass i jordbruket anslås å fortsette å øke.

Fluorgasser som fører til global oppvarming, ventes å falle videre mot 2040. Dette er utslipp av perfluorkarboner (PFK), svovelheksafluorid (SF₆) og hydrofluorkarboner (HFK). EUs reviderte fluorgassforordning inneholder blant annet markedsføringsforbud mot produkter med fluorgasser og forbud mot bruk av fluorgasser der det finnes alternativer som er økonomisk og teknologisk gjennomførbare. Som følge av denne forordningen anslås utslippene av HFK å bli omtrent halvert mot 2040. Utslippene av SF₆ ventes også å falle noe, spesielt fordi bruk av SF₆ til isolasjon av vinduer og elektrisk utstyr fases ut. Utslippene av PFK, som i hovedsak kommer fra aluminiumsproduksjon, ventes imidlertid å vokse i takt med aktiviteten i næringen. Samlet ventes det at utslippene av fluorgasser vil falle med rundt 90 pst. sammenlignet med 1990.