5 Bedre bruk av samfunnets ressurser

5.1 Betydningen av effektiv ressursbruk

Hvor høy verdiskaping et samfunn kan oppnå over tid, avhenger av dets evne til å bruke arbeidskraft, kapital og naturressurser til å produsere varer og tjenester som samfunnet har behov for. Tilgang på og bruk av disse ressursene er avgjørende for utviklingen i norsk økonomi og for offentlige finanser.

Arbeidstilbudet har stor betydning for hvordan oppgavene i samfunnet kan løses. Sammenlignet med de fleste andre land er sysselsettingen i Norge høy, og arbeidsledigheten er lav. Arbeidsmarkedet fungerer i hovedsak godt. Samtidig er det en betydelig andel som står utenfor arbeidsmarkedet, og i enkelte aldersgrupper har utviklingen gått feil vei de siste årene.

Fremover vil vi møte utfordringer. Befolkningsfremskrivinger viser at det blir lav eller ingen vekst i de mest arbeidsføre aldersgruppene, og høy vekst i de eldste aldersgruppene. Det er dels fordi fødselskullene i de første tiårene etter annen verdenskrig var store, men også fordi levealderen øker betydelig. I takt med den demografiske utviklingen vil behovet for helse- og omsorgstjenester øke, samtidig som veksten i tilbudet av arbeidskraft stopper opp. For å møte arbeidskraftutfordringen må flere i arbeid, og vi må få mer ut av den arbeidskraften som er tilgjengelig. Utviklingstrekk i arbeidsmarkedet og tiltak for høy sysselsetting er tema for avsnitt 5.2.

Økonomisk vekst kan skje enten ved økt bruk av arbeidskraft, kapital eller naturressurser, eller ved at en gitt ressursmengde brukes på en bedre måte. Når mer oppnås med de samme ressursene, blir produktiviteten høyere. Produktivitetsvekst har over tid vært den dominerende kilden til velstandsvekst både i Norge og andre land.

Produktiviteten til norske arbeidstakere er høy, og langt over gjennomsnittet i OECD-området. Den svært lønnsomme olje- og gassvirksomheten er en viktig årsak, men også produktivitetsnivået i Fastlands-Norge er blant de høyeste i OECD. Norge har en omstillingsdyktig økonomi, en høyt utdannet befolkning og høy grad av digitalisering. Næringslivet i Norge har et bra utgangspunkt, og lønnsomheten er god. Veksten i både fastlandsøkonomien og -investeringene er på vei opp, se nærmere omtale i kapittel 2. Norge har også sterke statsfinanser som – i tillegg til å være en styrke – kan bli en utfordring dersom det medfører at arbeidet med produktivitetsforbedringer legges til side både i offentlig og i privat sektor.

Fremtidig velstandsvekst vil avhenge av at vi fortsetter å forbedre produktiviteten i økonomien. Økt produktivitet kan også bidra til å avhjelpe knappheten på arbeidskraft fremover. De siste 15–20 årene har produktivitetsveksten avtatt både i Norge og hos våre viktigste handelspartnere. I Perspektivmeldingen 2024 anslås veksten å holde seg på dette lavere nivået fremover. For et lite land som Norge er mye av produktivitetsveksten bestemt gjennom teknologiutviklingen internasjonalt. Noe kan vi likevel påvirke, som for eksempel å legge til rette for en godt kvalifisert arbeidsstyrke, bedre regulerte markeder, fristilling av arbeidskraft fra lavproduktive næringer, samt bruk av ny teknologi og innovasjon i oppgaveløsningen. Hva som kan gjøres for å løfte produktivitetsveksten, er tema for avsnitt 5.3.

Offentlig sektor sysselsetter nær en tredjedel av arbeidstakerne i Norge, og offentlig produksjon av tjenester står for om lag halvparten av offentlige utgifter. Siden offentlige tjenester i liten grad omsettes i markeder med konkurranse mellom tilbyderne, oppstår en del særskilte utfordringer for effektiviteten i offentlig sektor. Effektiv ressursbruk i offentlig sektor er tema for avsnitt 5.4.

Drivere for effektiv ressursbruk

Både i Norge og internasjonalt er det blitt gjort mye for å kartlegge faktorer som er særlig viktige for effektiv ressursbruk i en økonomi. Produktivitetskommisjonen leverte i 2015 og 2016 to rapporter som på bred basis drøftet hva som kunne gjøres for å løfte produktivitetsveksten i Norge. Tilsvarende drøftet Sysselsettingsutvalget i 2021 tiltak for å øke sysselsettingen.

OECD har kartlagt årsakene til det markerte fallet i produktivitetsveksten etter den internasjonale finanskrisen i 2008 og tiltak for å løfte produktivitetsveksten. OECD er også i ferd med å utvikle en ny studie om grunnlaget for vekst og konkurranseevne, med vekt på tolv hovedområder, se figur 5.1. Denne oversikten illustrerer at mange politikkområder spiller sammen og er avgjørende for en god ressursbruk med høy sysselsetting og høy produktivitet.

Kilde: OECD.

Mange av disse områdene drøftes i dette kapitlet, mens noen dekkes i andre kapitler i meldingen. Makroøkonomisk stabilitet dekkes i kapittel 2 og 3, finansiell stabilitet og klimapolitikken i kapittel 4, og skattepolitikken i kapittel 1 i tillegg til i Prop. 1 LS (2025–2026) Skatter og avgifter 2026. Energipolitikken er omtalt i Prop. 1 S (2025–2026) Energidepartementet.

5.2 Arbeidskraft

5.2.1 Flere eldre og lavere vekst i arbeidsstyrken

Den norske arbeidslivsmodellen kjennetegnes av et velregulert arbeidsliv, høy tillit og samarbeid mellom partene i arbeidslivet, koordinerte lønnsoppgjør, høy kompetanse og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Norge har de siste 25 årene hatt høyere sysselsettingsandel og lavere arbeidsledighet enn de fleste andre industriland, og inntektene er jevnere fordelt mellom ulike grupper enn i mange andre land.

Det vil likevel være behov for å mobilisere mer arbeidskraft for å løse samfunnets oppgaver i fremtiden. Det siste tiåret har arbeidsstyrken økt med om lag 260 000 personer, noe som i stor grad skyldes sterk vekst i befolkningen i de mest yrkesaktive aldersgruppene. Dette skyldes i hovedsak innvandring, og to tredeler av sysselsettingsveksten siden 2015 kan henføres til innvandrere. Samtidig har yrkesdeltakelsen i de yngste og eldste aldersgruppene i befolkningen økt.

Ifølge SSBs befolkningsfremskrivinger ventes veksten i de mest yrkesaktive aldersgruppene å bli mye lavere de neste ti årene, og arbeidsstyrken ventes å øke betydelig mindre enn i de foregående tiårene.1 Etter 2035 tilsier demografien at arbeidsstyrken vil kunne falle, hvis ikke en økende andel av befolkningen i yrkesaktiv alder deltar i arbeidsmarkedet eller eldre blir stående lenger i jobb.

Samtidig som veksten i antallet yrkesaktive ventes å stoppe opp, og etter hvert avta, vil det bli flere eldre over 75 år. I løpet av de neste ti årene kan det derfor være behov for 55 000 flere sysselsatte i helse- og omsorgssektoren. Det vil legge beslag på nesten tre firedeler av den forventede veksten i arbeidsstyrken i den samme perioden. Fra 2030 anslås behovet for mer arbeidskraft i helse og omsorg å overstige veksten i arbeidsstyrken, se figur 5.2. Det vil forsterke de betydelige utfordringene mange kommuner allerede har med å rekruttere kvalifisert arbeidskraft, særlig i distriktene og til helse- og omsorgstjenester.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Det legges til grunn historiske tall for perioden 2016–2024. Fremskriving av sysselsetting i helse og omsorg (i offentlig forvaltning) er i tråd med forventet vekst i etterspørsel etter arbeidskraft i denne sektoren, som følger den demografiske utviklingen, korrigert for en forutsetning om friskere aldring. For perioden 2025–2027 legges det til grunn anslag for arbeidsstyrken fra nasjonalbudsjettet 2026. Deretter er arbeidsstyrken fremskrevet basert på demografisk utvikling, der det legges til grunn uendrede yrkesfrekvenser for aldersgruppene under 62 år, og gradvis økende yrkesfrekvenser for aldersgruppene over 61 år, i tråd med forutsetningene i Perspektivmeldingen 2024.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fremskrivingene tar utgangspunkt i dagens arbeidsinnsats per bruker i helse og omsorg, med en liten økning i standarden. Høyere standardvekst, mer i tråd med utviklingen de siste tiårene, vil kreve vesentlig flere ansatte i helse- og omsorgssektoren. Fremskrivingene er basert på en antatt økning i levealderen, og at mer enn halvparten av den økte levetiden antas å være frisk, og at deler av den friske tiden benyttes i arbeid. Se nærmere omtale av befolkningsutviklingen og fremskriving av ressursbruken i helse- og omsorgssektoren i boks 3.5.

5.2.2 Regjeringens sysselsettingsmål

For å møte arbeidskraftutfordringen fremover arbeider regjeringen for at flere skal delta i arbeidslivet. Økt arbeidsdeltakelse blant unge og eldre har bidratt til å øke sysselsettingsandelen siden før pandemien, og en ytterligere økning er nødvendig for å dempe knappheten på arbeidskraft fremover. Gjennomsnittlig arbeidstid i disse gruppene, særlig blant de yngste, er imidlertid lavere enn i de mest yrkesaktive aldersgruppene. Det er derfor viktig å opprettholde og helst øke arbeidsdeltakelsen i de såkalte kjernegruppene i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsandelen i aldersgruppen 20–64 år har de siste 25 årene variert rundt 80 pst. I 2024 var sysselsettingsandelen i denne aldersgruppen over gjennomsnittet i EU, men lavere enn i land som Nederland, Sveits og Sverige, se figur 5.3. Sysselsettingsandelen i denne gruppen har også økt i de fleste europeiske land siden 2009, mens den har vært relativt stabil i Norge.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

* Sveits har bruddjusterte tall tilbake til 2010.

Kilde: Eurostat (AKU).

Regjeringens mål er at sysselsettingsandelen i alderen 20–64 år skal øke til 82 pst. i 2030 og videre til 83 pst. i 2035.

Med forutsetning om økende arbeidsdeltakelse for personer som er 62 år og eldre og uendret arbeidsdeltakelse for yngre aldersgrupper vil sysselsettingsandelen bli liggende rundt 80 pst. det neste tiåret (referansealternativet). Det tilsvarer en økning på vel 60 000 sysselsatte personer fra 2024 til 2030, og ytterligere 10 000 sysselsatte personer fra 2030 til 2035. Antallet ikke-sysselsatte per sysselsatte (forsørgelsesbyrden) vil i referansealternativet øke fremover.

For å nå sysselsettingsmålet i 2030 og 2035 må antall sysselsatte øke med henholdsvis 70 000 og 100 000 personer i aldersgruppen 20–64 år utover sysselsettingsveksten i referansealternativet. I så fall vil forsørgelsesbyrden falle istedenfor å øke de neste fem årene, se figur 5.4. Forsørgelsesbyrden vil likevel øke på sikt, og mot slutten av 2030-tallet vil den være høyere enn i 2024, selv om sysselsettingsmålet nås.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

I referansealternativet holder sysselsettingsandelen i aldersgruppen 20–64 år seg stabil på 80 pst. i perioden. I det alternative scenarioet øker sysselsettingsandelen gradvis og lineært til 82 pst. i 2030 og 83 pst. i 2035. I begge alternativene legges det til grunn økt yrkesdeltakelse blant eldre i aldersgruppen 62–74 år, i tråd med fremskrivingene i Perspektivmeldingens referansealternativ.

Kilder: Statistisk sentralbyrå (AKU og befolkningsfremskrivinger MMM2024) og Finansdepartementet.

I boks 5.1 omtales regjeringens politikk for å øke arbeidsdeltakelsen. I det følgende gås det nærmere inn på noen områder hvor det kan ligge et potensiale for økt arbeidsdeltakelse, som er nøkkelen til redusert forsørgelsesbyrde.

5.2.3 Hvem står utenfor arbeidsmarkedet?

I underkant av hver femte person i aldersgruppen 20–64 år stod utenfor arbeid og utdanning i 2024, ifølge registerbaserte tall fra SSB. Det tilsvarer nesten 620 000 personer, se tabell 5.1. Mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd utgjør mer enn halvparten, dvs. i underkant av 10 pst. av befolkningen i denne aldersgruppen.

Blant innvandrere er andelen som ikke er i arbeid og utdanning, høyere enn blant befolkningen ellers. Halvparten av disse mottar verken statlige ytelser, er registrert som ledige eller deltar på arbeidsmarkedstiltak (linjen «Annet» i tabellen). Dette er typisk personer som mottar sosialhjelp eller er forsørget av familien.

Ifølge arbeidskraftundersøkelsen var 10 pst. av befolkningen i aldersgruppen 20–64 år ikke i arbeid grunnet selvrapporterte helseproblemer. Det er en betydelig høyere andel enn i de fleste andre europeiske land, se figur 5.5. Samtidig er andelen som oppgir at de ikke er i arbeid grunnet arbeidsledighet, hjemmearbeid eller at de har gått av med alderspensjon, lavere enn i andre land.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Eurostat (AKU).

Andelen som ikke er i arbeid i aldersgruppen 20–64 år, er lavere i Norge enn EU-gjennomsnittet, men høyere enn i Tyskland, Sverige, Sveits og Nederland. Sammenlignet med andre land har Norge relativt lav sysselsettingsandel i aldersgruppen 40–59 år, se figur 5.6. I denne gruppen oppgir 13 pst. at de ikke arbeider grunnet helseproblemer, noe som er betydelig høyere enn i andre europeiske land, se figur 5.7. Norge har imidlertid relativ høy sysselsetting blant de yngste og eldste aldersgruppene. Dette bidrar til relativ høy sysselsettingsandel i aldersgruppen 15–74 år, og i denne gruppen er det kun tre land i Europa som har en lavere andel ikke-sysselsatte enn Norge.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Uvektet gjennomsnitt av Sverige, Danmark, Finland, Island, Tyskland, Nederland og Sveits

Kilde: Eurostat (AKU).

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Eurostat (AKU).

5.2.4 Yrkesdeltakelse blant innvandrere

Sysselsettingsandelen blant innvandrere fra landgruppe 3 (Asia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa utenom EU) er om lag 25 pst. lavere enn blant norskfødte når det korrigeres for ulik alderssammensetning. Sysselsettingsandelen blant innvandrere er lavere enn blant norskfødte i alle aldersgrupper, men differansen er størst i aldersgruppen 55–66 år, se figur 5.8. SSBs befolkningsfremskrivinger tilsier at innvandrere fra disse landene vil stå for nesten all vekst i befolkningen i de mest yrkesaktive aldersgruppene de nærmeste ti årene. Å inkludere flere fra disse gruppene i arbeidslivet blir viktig for både samfunnet og den enkelte.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå (registerbasert sysselsetting blant innvandrere).

Ukrainske fordrevne har utgjort mer enn halvparten av nettoinnvandringen de siste tre årene. I perioden 2022–2024 søkte om lag 89 000 ukrainere om kollektiv beskyttelse i Norge. Så langt i år (per 1. oktober) har i underkant av 8 000 ukrainere søkt om kollektiv beskyttelse. Usikkerheten om det videre forløpet er stor, avhengig av krigens forløp. Deltakelsen i arbeidslivet har økt raskere hos ukrainske fordrevne enn hos andre flyktninggrupper. I august var vel 40 pst. i aldersgruppen 20–66 år i arbeid. Se boks 2.5 for nærmere omtale av arbeidstilknytningen til ukrainske fordrevne.

På lang sikt er veksten i befolkningen i yrkesaktiv alder i hovedsak drevet av innvandring ifølge SSBs befolkningsfremskrivinger. Omfanget av innvandringen fremover er usikker. Knapphet på arbeidskraft i norsk økonomi kan gi økt etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft. Samtidig kan kampen om arbeidskraften også intensiveres mellom land siden mange andre land står ovenfor de samme demografiske utfordringene som Norge, noe som kan gjøre det vanskeligere å tiltrekke den utenlandske arbeidskraften enn vi har sett de siste 20 årene. Utviklingen det siste tiåret illustrerer også at det er vanskelig å vite om, og hvilke, flyktningestrømmer som vil kunne møte oss fremover. Høyere ankomster av flyktninger vil kunne øke både tilbudet og etterspørselen etter arbeidskraft. Om forsørgelsesbyrden øker eller minker som følge av høyere innvandring enn lagt til grunn i fremskrivingene, avhenger av yrkesdeltakelsen blant de som kommer.

5.2.5 Utviklingen for grupper med lav arbeidstilknytning de siste ti årene

For å øke tilgangen på arbeidskraft fremover, må flere av de som i dag står utenfor, komme inn i arbeidsmarkedet. I Perspektivmeldingen 2024 ble det pekt på noen befolkningsgrupper med særlig potensiale for økt arbeidstilbud, herunder eldre, innvandrere og deltidsarbeidende. Alle disse gruppene har hatt en gunstig utvikling de siste ti årene, se tabell 5.2:

• Andelen sysselsatte blant eldre har økt markert. Det må ses i sammenheng med pensjonsreformen som blant annet ga muligheten til å kombinere pensjon med arbeid og som levealdersjusterte alderspensjonen. Økt sysselsetting blant eldre og innsparinger i folketrygden som følge av pensjonsreformen har gitt og ventes å bidra til betydelig bedringer av offentlige finanser, se figur 5.9. Norge har høyere sysselsetting blant eldre enn de fleste andre europeiske land.

• Sysselsettingsandelen blant innvandrere fra ikke-vestlige land har også økt betydelig. Sysselsettingsveksten har vært særlig sterk i årene i etterkant av pandemien, en periode preget av svært høy etterspørsel etter arbeidskraft. Tall fra Eurostat viser at blant innvandrere fra land utenfor EU er sysselsettingsandelen i Norge lavere enn gjennomsnittet i EU. Ulik sammensetning av innvandrerbefolkningen gjør det vanskelig å sammenligne mellom land.

• Andelen som jobber deltid, er redusert, men Norge har likevel mange deltidssysselsatte sammenlignet med andre europeiske land. Selv om gjennomsnittlig stillingsprosent har holdt seg stabil etter pandemien, har antall utførte timeverk per sysselsatt falt i samme periode. Det har blant annet ha sammenheng med økt sykefravær.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Nav og Finansdepartementet.

Se nærmere beskrivelse av potensialet for økt yrkesdeltakelse og virkningsberegninger av å øke yrkesdeltakelsen blant eldre, innvandrere og deltidsarbeidende, samt andre grupper, i kapittel 3 i Perspektivmeldingen 2024.

Utviklingen har ikke vært like gunstig for mottakere av helserelaterte ytelser. Andelen som mottar slike ytelser, har økt det siste tiåret. I 2024 var sykefraværet nesten 20 pst. høyere enn gjennomsnittet i perioden 2015–2019, tilsvarende en økning på om lag 30 000 årsverk, se figur 5.10. Sykefraværet var i andre kvartal 2025 litt lavere enn gjennomsnittet i 2024, men fortsatt betydelig høyere enn før pandemien. Ifølge arbeidskraftundersøkelsen har sykefraværet i Norge vært høyest i Europa i flere år, og økningen de siste fem årene har også vært større enn i de fleste andre land. På kort sikt fører høyt sykefravær til færre utførte timeverk, og på lengre sikt kan det føre til høyere overgang til arbeidsavklaringspenger (AAP) og senere uføretrygd. Langvarig sykefravær øker risikoen for frafall fra arbeidslivet. Tall fra Nav viser at 30 pst. av de som brukte opp sykepengeretten sin i 2024, ikke var tilbake i arbeid seks måneder etter. Økningen i sykefraværet de siste årene har bidratt til at flere har gått over til AAP, se figur 5.11. Antallet mottakere av AAP og uføretrygd har samlet sett økt betydelig de siste fem årene. Ved utgangen av 2024 var det registrert 513 500 mottakere av AAP eller uføretrygd, tilsvarende 14,5 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. Sammenlignet med 2019 er det en økning på 67 000 personer, eller 1,4 prosentenheter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde Nav.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Nav.

Se boks 5.2 om en områdegjennomgang av de helserelaterte ytelsene hvor det er foreslått tiltak som kan øke sysselsettingen og begrense bruken av slike ytelser.

De siste ti årene har det også vært en stor økning i andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd under 30 år. Se boks 5.3 for nærmere omtale av utviklingen blant unge uføre.

Boks 5.3 Utviklingen blant unge uføremottakere

Andelen mottakere av uføretrygd i aldersgruppen 18–29 år er mer enn tredoblet siden starten av 1990-tallet, og har økt med om lag 140 pst. siden 2010, se figur 5.12. Utviklingen må ses i sammenheng med utviklingen i andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP). Siden de fleste nye mottakere av uføretrygd har mottatt AAP i forkant, virker ordningene i et samspill, og regelendringer for den ene ordningen kan få virkning for bruken av den andre ordningen. Samlet har andelen mottakere av AAP eller uføretrygd under 30 år økt med om lag 130 pst. siden 1992 og med 33 pst. siden 2010.

I 2010 ble tre tidligere ordninger for tidsbegrensede helserelaterte ytelser slått sammen til AAP, og maksimal varighet ble satt til fire år. Endringen kom etter en periode med betydelig økning i unge mottakere i de tre ordningene de foregående 20 årene. Overgangen fra AAP til uføretrygd begynte å øke fra 2014 da AAP-mottakere nådde maksimal stønadsperiode. I 2018 ble det iverksatt innstramminger i varigheten på AAP, samt innført en karensperiode på 52 uker for de som hadde nådd maksimal stønadsperiode. Det bidro til et betydelig fall i andelen unge AAP-mottakere, økt overgang til arbeid og økt overgang til uføretrygd. Under pandemien ble varigheten i AAP-ordningen midlertidig utvidet, og i 2022 ble karensperioden avviklet. Det bidro til lengre varighet på AAP og lavere overgang til uføretrygd.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Arbeidsavklaringspenger ble etablert i 2010. Før 2010 består «arbeidsavklaringspenger» i figuren av attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

Kilder: Nav og Finansdepartementet.

Figur 5.13 viser veksten i unge uføre etter hoveddiagnose. Uføre med psykiske lidelser utenom psykisk utviklingshemming utgjør to tredjedeler av veksten siden 2011.

Personer med psykiske lidelser utgjør også en stadig større andel av unge mottakere av AAP og sykepenger, men diagnosesammensetningen er ulik. Vel 70 pst. av alle AAP-mottakere under 30 år var registrert med en psykisk lidelse i 2024.

En rapport fra Folkehelseinstituttet¹ viser en kraftig vekst i autisme- og ADHD-diagnoser blant barn og unge. Blant jenter har det vært særlig sterk vekst i autismediagnoser i aldersgruppen 13–17 år, mens det blant gutter har vært størst vekst i aldersgruppen 2–5 år. Økningen i autismediagnoser blant barn og unge følger lignende mønster som i andre vestlige land, men nivået i Norge er lavere enn i f.eks. Sverige og Danmark. Det er begrenset kunnskap om årsakene til veksten i autisme- og ADHD-diagnoser, men en del av økningen i unge uføre må ses i sammenheng med dette. Økningen i disse diagnosene blant de yngste barna kan også tilsi at veksten i unge uføre vil fortsette fremover.

Figur 5.14 viser at unge med utviklingsforstyrrelser utgjør halvparten av veksten i unge uføre med psykiske lidelser siden 2011, og nesten 40 pst. av den samlede veksten i samme periode. Aspergers syndrom og barneautisme utgjør de største undergruppene av utviklingsforstyrrelser, og Aspergers syndrom er enkeltdiagnosen med størst vekst blant unge uføre siden 2011. I tillegg har det vært betydelig vekst i antall uføre diagnostisert med lett psykisk utviklingshemming, barneautisme, ADHD og posttraumatisk stresslidelse.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Nav og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Inndelingen følger følgende diagnosekoder i ICD-10: Nevrotiske lidelser mv. (F40-F48). Psykisk utviklingshemming (F70-F79), Utviklingsforstyrrelser (F80-F89) og Atferdsforstyrrelser mv. (F60-F69 og F90-F98).

Kilder: Nav og Finansdepartementet.

¹ Folkehelseinstituttet (2025). Folkehelserapportens temautgave 2025: Barn og unges psykiske helse.

Selv om andelen unge uføre har gått opp, har den samlede andelen unge som står utenfor arbeid, utdanning og arbeidsmarkedstiltak (NEET) gått ned, se tabell 5.3. Det er imidlertid store forskjeller i NEET-andelen blant unge norskfødte og unge innvandrere. Nedgangen de siste ti årene skyldes i hovedsak at det har blitt flere sysselsatte og færre arbeidsledige unge. NEET-andelen er også relativ lav i Norge sammenlignet med andre europeiske land.

Gjennomføringen av videregående opplæring har også økt de siste årene, særlig for yrkesfag. I tillegg har sysselsettingen blant unge økt betydelig etter pandemien, noe som særlig skyldes at flere kombinerer utdanning med deltidsarbeid.

Studentene i Norge er noe eldre enn gjennomsnittet i OECD, og om lag halvparten av nye studenter er 21 år eller eldre. Ifølge tall fra OECD er gjennomføringsprosenten blant bachelorgradstudenter høyere enn gjennomsnittet i OECD og i de andre nordiske landene. Andelen nye studenter som fullfører en bachelorgrad på normert tid eller innen fem år, har også økt de siste ti årene. Gjennomføringsprosenten blant masterstudenter har derimot falt noe over tid. Den var særlig lav blant de som startet mastergraden i 2020, noe som må ses i sammenheng med pandemien. Gjennomsnittsalder ved fullført mastergrad var på sin side tilnærmet uendret fra 2015 til 2023. Regjeringens tiltak for tidligere start og fullføring av høyere utdanning er omtalt i boks 5.1.

Regjeringen har mål om at 30 000 flere under 30 år skal være i jobb innen 2030. Det finnes allerede flere tiltak for å bistå unge i arbeid, blant annet ungdomsgarantien som ble innført i 2023. Ungdomsløftet er regjeringens samlede innsats for å få flere unge som står utenfor arbeidslivet inn i jobb. I statsbudsjettet for 2026 foreslås det flere forsøksordninger for å øke yrkesdeltakelsen blant unge, se boks 5.1. Regjeringen legger vekt på en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, der krav og tilbud om aktivitet og tett oppfølging skal bidra til at flere kommer i arbeid.

5.3 Produktivitet

5.3.1 Produktivitet er grunnlaget for velferd

Økt produktivitet innebærer at mer verdiskaping oppnås med de samme ressursene. Siden 1970 er Norges BNP firedoblet, og tre fjerdedeler av denne økningen kan henføres til økt arbeidsproduktivitet og en fjerdedel til økt sysselsetting målt i timeverk. Den økte produktiviteten har gitt en kraftig velstandsvekst, med en tredobling av disponibel realinntekt per innbygger, samtidig som arbeidstiden per arbeidstaker er redusert som følge av kortere arbeidstid, lengre ferier og gunstigere permisjonsordninger.

Produktiviteten til norske arbeidstakere er høy, og over gjennomsnittet i OECD-området, se figur 5.15. Den svært lønnsomme olje- og gassvirksomheten er en viktig årsak til dette, men også produktivitetsnivået i Fastlands-Norge er blant de høyeste i OECD-området.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ I figuren er Irland og Luxemburg utelatt. De ville ligget over Norge. Tallene for Irland forstyrres av at mange selskaper er flyttet dit som følge av lave skatter, mens Luxemburg sitt BNP løftes av pendlere som er bosatt i landene rundt.

Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.

På 1990-tallet og tidlig på 2000-tallet steg produktiviteten i norsk økonomi raskere enn i de fleste andre land. Deregulering og nedbygging av handelsbarrierer gjennom 1980- og 1990-tallet, samt skattereformen i 1992, bidro til den gunstige utviklingen. Norge høstet også gevinster ved digitalisering og bruk av ny teknologi.

De siste 15–20 årene har produktivitetsveksten avtatt både i Norge og hos våre viktigste handelspartnere. Fra 1970 og frem til den internasjonale finanskrisen i 2008 vokste produktiviteten rundt 2 pst. i året, mens veksten siden da har vært rundt 1 pst. årlig. Produktiviteten i fastlandsøkonomien har i hovedsak utviklet seg som i andre OECD-land disse årene. Den har vært svakere enn i USA, men på linje med våre naboer Danmark og Sverige, og sterkere enn i land som Storbritannia og Tyskland, se figur 5.16.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.

I Norge har lavere produktivitetsvekst i petroleumssektoren trukket ned den samlede produktivitetsveksten de siste 15–20 årene, selv om nivået på produktiviteten fortsatt er langt høyere i denne næringen enn i andre deler av økonomien. På fastlandet har produktivitetsveksten vært høyere, men også her har veksten avtatt i mange næringer det siste tiåret, jf. figur 5.17.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

I figuren angir store bobler næringer som har hatt høyt gjennomsnittlig bruttoprodukt siste ti år. Plassering av boblene angir produktivitetsveksten i de to tiårsperiodene 1993–2012 og 2013–2024. I næringer som ligger under den røde 45-graderslinjen, har produktivitetsveksten falt mellom de to tiårene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Internasjonalt er det gjort mye arbeid for å kartlegge årsakene til nedgangen i produktivitetsveksten de siste 15–20 årene. Noen mulige forklaringer er:

• Mindre effekt av digitalisering enn på 1990-tallet: OECD har beregnet at digitaliseringen på 1990-tallet kan ha løftet produktivitetsveksten i USA i dette tiåret med så mye som 1–1½ prosentenhet per år.2 Dette var en periode med sterk produktivitetsvekst også i Norge, med særlig sterk vekst i varehandel og finansiell tjenesteyting som følge av digitaliseringen og tilhørende effektivisering i disse næringene. Produktivitetsveksten var sterkere i Norge enn i USA på 1990-tallet. Vi har ikke sett tilsvarende sterke effekter av digitalisering i produktivitetstallene utover på 2000-tallet.

• «Zombie»-bedrifter: Etter den internasjonale finanskrisen sammenfalt den lave produktivitetsveksten med lave renter. OECD og BIS har pekt på at lave renter kan ha bidratt til redusert produktivitet gjennom at ulønnsomme bedrifter, såkalte «zombie-bedrifter», holdes kunstig i live fordi gjeldsfinansiering er billig. Konkurs ville ha gjort at arbeidskraften kunne flyttes til bedrifter med høyere verdiskaping. Svakheter i konkurs- og rekonstruksjonsregelverket som gjør at det tar lang tid å avvikle bedrifter, kan forverre disse utfordringene ifølge OECD. Hvis en betydelig andel av ressursene i økonomien er bundet opp i ulønnsomme bedrifter, kan det hindre omstilling og gi lavere produktivitetsvekst enn om ressursene raskere ble flyttet over til mer produktive virksomheter. Et høyere rentenivå og et velfungerende konkurs- og rekonstruksjonsregelverk kan bidra til at ressursene frigjøres raskere til mer produktive anvendelser.

• Lave investeringer: Bruken av kapital i produksjon av varer og tjenester har over tid økt arbeidsproduktivitetsveksten i økonomien, men de siste 20 årene har bidraget vært mindre enn tidligere. Dette er et trekk Norge deler med de fleste andre vestlige land. Studier for USA finner at redusert kapital per arbeider kan forklare litt under halvparten av den reduserte produktivitetsveksten siden 2006. Man finner en lignende effekt for norske fastlandsbedrifter.

• Målefeil: Det kan være utfordrende å måle omfang, kvalitet og verdi på produksjon i ulike næringer, og særlig innenfor IT-relatert produksjon. Lav produktivitetsvekst de siste to tiårene kan i noen grad ha sammenheng med feilmåling knyttet til digitalisering og måling av kvalitet. Sammensetningen av økonomien kan også ha endret seg slik at det produseres flere varer og tjenester som i større grad preges av målefeil i verdiskapingen og produktiviteten enn før. Det er likevel lite trolig at dette forklarer noen stor andel av nedgangen i produktivitetsveksten.

Svakere produktivitetsutvikling de siste 15–20 årene kan indikere at vekstevnen i norsk økonomi og i andre OECD-land er lavere enn før. I Perspektivmeldingen 2024 ble det lagt til grunn en vekst i arbeidsproduktiviteten på nær 1 pst. per år i tiårene fremover, som er litt over gjennomsnittet for de siste 20 årene. Anslaget er på linje med hva OECD legger til grunn i sine oppdaterte langsiktige fremskrivinger.3

Geopolitisk fragmentering kan bidra til å bremse produktivitetsveksten fremover, blant annet gjennom handelsrestriksjoner, økte krav til sikre forsyningslinjer og økte forsvarsutgifter. Klimaomstillingen vil også kunne dempe produktivitetsveksten når forurensende produksjonsutstyr må erstattes tidligere enn bedriftene først hadde planlagt. Endringer i energisammensetningen vil øke behovet for fornybar energi og investeringer i kraftproduksjon og -nett. Investeringer som kun erstatter eksisterende kapital eller ikke øker produksjonen, vil ikke bidra til økt produktivitet.

Økt bruk av kunstig intelligens kan trekke i motsatt retning. OECD har for eksempel anslått at økt bruk av kunstig intelligens isolert sett kan trekke opp den årlige produktivitetsveksten i G7-landene med opp mot 1 prosentenhet per år, med sterkest effekt i USA og Storbritannia.4 Se nærmere analyse av drivkrefter for produktiviteten fremover i Perspektivmeldingen 2024.

Selv små endringer i årlig vekst i produktiviteten kan ha store konsekvenser for fremtidig verdiskaping og velferdsutvikling. Dersom produktivitetsveksten løftes med 1 prosent hvert år fremover, dvs. blir nærmere 2 pst. istedenfor knapt 1 pst. som anslått i Perspektivmeldingen, vil BNP for Fastlands-Norge i 2060 isolert sett bli mer enn 40 pst. høyere enn ellers. Høyere produktivitet gjør at vi får gjort mer uten at ressursinnsatsen øker tilsvarende, noe som blir viktig i møte med den svake veksten i arbeidsstyrken fremover.

5.3.2 De viktigste faktorene som påvirker produktivitetsnivået

Produktivitet er hvor mye produksjon man får ut av de innsatsfaktorene Norge har tilgjengelig. Dels handler det om å sikre at innsatsfaktorene har høy nok verdi, særlig gjennom utdanning, forskning og annen kunnskapsutvikling. Dels handler det om å sikre at innsatsfaktorene blir brukt der de gir høyest mulig verdiskaping.

For et lite land som Norge er mye av produktivitetsveksten bestemt utenfra gjennom teknologiutviklingen internasjonalt. Men noe kan også et lite land påvirke, herunder vår evne til å ta i bruk teknologi og produksjonsmetoder utviklet i andre land. På noen områder er vi også i front i verden, som f.eks. innenfor undervanns boreteknologi, havbruksteknologi og enkelte typer forsvarsteknologi.

I hovedsak er det markedet og virksomhetene som driver produktivitetsveksten, både her hjemme og internasjonalt. Staten har imidlertid en rolle blant annet i å legge til rette for en godt kvalifisert arbeidsstyrke, at vi har et næringsliv med god konkurranse som legger til rette for innovasjon og nyskaping, at arbeidskraft fristilles fra lavproduktive næringer, og ved å legge til rette for bruk av ny teknologi i oppgaveløsningen.

I stort er de viktigste faktorene som påvirker produktivitetsnivået i et land og produktivitetsutviklingen fremover, følgende, se også figur 5.1:

• Institusjonelle og finansielle rammebetingelser: I studier av forskjeller i levestandard mellom land er det særlig kvaliteten på samfunnets institusjoner som skiller fattige fra rike land.5 Dette omfatter blant annet en velfungerende offentlig forvaltning, et velutviklet rettssystem og at innbyggerne har tillit til myndighetene og hverandre. Høy produktivitet krever institusjoner som fremmer innovasjon og konkurranse, og velfungerende finansmarkeder som gir stabile og gode finansielle rammebetingelser.

• Utdanning, forskning og utvikling: Et høyt utdannings- og kompetansenivå i befolkningen legger til rette for en mer produktiv arbeidsstyrke og økonomisk vekst. God tilgang på riktig kompetanse er avgjørende for bedriftene og for at offentlige virksomheter skal kunne levere gode tjenester til innbyggerne. Forskning og utvikling er viktig for å kunne forbedre produksjonsprosesser og utvikle nye produkter.

• Konkurranse, handel og konkursregulering: God konkurranse bidrar til å fremme effektiv ressursbruk og økonomisk vekst. Bedriftene vil da hele tiden jobbe med å øke effektiviteten og utvikle nye og bedre varer og tjenester for å hevde seg i konkurransen. Produktiviteten i en økonomi kan øke både ved at eksisterende virksomheter blir mer produktive og ved at mer produktive virksomheter vokser på bekostning av de mindre produktive. Slik overflytting forutsetter at man har effektive regelverk for avvikling av ulønnsomme bedrifter, og gode forhold for at nye bedrifter kan vokse. Handel med andre land er særlig gunstig for et lite land som Norge med et forholdsvis ensidig ressursgrunnlag, og teknologispredning på tvers er land er avhengig av åpne markeder. Bedrifter som konkurrerer internasjonalt, er gjennomgående mer produktive enn virksomheter som er skjermet for konkurranse.

• Reguleringer, subsidier og skattesystem: Markedsregulering som legger til rette for effektiv konkurranse og lave etableringsbarrierer for nye og innovative bedrifter, bidrar til økt produktivitet. Motsatt kan regulering, på samme måte som subsidier og næringsstøtte, også bidra til å opprettholde mindre produktive virksomheter og næringer eller hindre nyetableringer, og dermed forsinke omstilling. Reguleringene og subsidiene vil i så fall binde opp arbeidskraft og kapital som kunne gitt høyere verdiskaping andre steder. Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Samtidig påvirker skattesystemet arbeidstilbud og investeringer. For at ressursene i samfunnet skal utnyttes mest mulig effektivt, bør en i utformingen av skattesystemet ta sikte på å holde kostnadene ved beskatningen nede og at skattyterne behandles likt. Skatte- og avgiftspolitikken skal samtidig bidra til rettferdig fordeling.

• Teknologi, digital infrastruktur og fysisk infrastruktur: Teknologiutviklingen kan gi økt produktivitet både gjennom mer effektive produksjonsprosesser og nye og forbedrede produkter og tjenester. En god digital og fysisk infrastruktur er viktig for høy produktivitet.

I de påfølgende avsnittene skal vi ta for oss hvert av disse fem områdene. Det er også andre politikkområder som er viktig for produktivitetsutviklingen som belyses andre steder i denne meldingen, herunder makroøkonomisk stabilitet i kapitlene 2 og 3, finansiell stabilitet og klimapolitikken i kapittel 4. Skattepolitikken er utdypet i Prop. 1 LS (2025–2026) Skatter og avgifter 2026 og omtalt i kapittel 1 i denne meldingen.

Politikken for arbeidstilbud og produktivitet må for øvrig ses i sammenheng: Å få flere inn i arbeidsmarkedet er gunstig for den samlede verdiskapingen i landet, selv om det reduserer gjennomsnittlig produktivitet.

5.3.3 Institusjonelle og finansielle rammebetingelser

Internasjonale sammenligninger viser at Norge har gode samfunnsinstitusjoner.6 Norges politiske system er stabilt. Samfunnsdebatten er vesentlig mindre polarisert enn i enkelte andre land, og det norske samfunnet preges i stor grad av konsensus. En forholdsvis jevn inntektsfordeling, vesentlig jevnere enn i de fleste andre land, er trolig en viktig faktor bak dette, se kapittel 6. Det er gjennomgående godt forankrede og tillitsfulle relasjoner mellom politiske myndigheter og befolkningen. Det er større grad av tillit til offentlig administrasjon og til politikere i Norge enn i mange andre land. Befolkningens tilfredshet med det offentlige tjenestetilbudet er i hovedsak meget høy.

Innbyggerundersøkelsen måler tillit mellom innbyggerne og tilliten til offentlige institusjoner.7 Sammenlignet med andre land, har innbyggerne i Norge høy tillit til hverandre. I 2023 svarte de i gjennomsnitt 7 på en skala fra 0–10. Innbyggerne har også større grad av tillit til offentlige institusjoner og politikere enn i mange andre land. Tilliten til Stortinget, regjeringen og offentlig administrasjon ble i gjennomsnitt vurdert til mellom 5 og 6 på en skala fra 0–10, noe lavere enn i 2021.

At folk har høy tillit til hverandre og til myndighetene er viktig for den sosiale bærekraften i et samfunn, og det fremmer også produktivitet. Samhold og tillit reduserer kostnadene til kontroll og rettshåndhevelse og legger til rette for at markeder, demokrati og rettsstat kan fungere effektivt. Dette understøttes av samfunnets lover og regler, et velfungerende rettssystem og små problemer med korrupsjon.

Velfungerende finansmarkeder som gir stabile og gode finansielle rammebetingelser, er også viktig for produktivitet og vekst. Dette drøftes nærmere i kapittel 4 og i Meld. St. 26 (2024–2025) Finansmarkedsmeldingen 2025.

5.3.4 Utdanning, forskning og utvikling

Et lands produktivitet og omstillingsevne er nært knyttet til landets kunnskapsbase, og dermed nivå og kvalitet på utdanning. Dette er særlig viktig for produktivitetsveksten i et lite land som Norge, som i stor grad er avhengig av å utnytte teknologi som er utviklet i utlandet. Norge har en arbeidsstyrke med høy kompetanse, og andelen med høyere utdanning ligger over gjennomsnittet i OECD, se figur 5.18. Andelen som fullfører videregående opplæring, øker og er nå om lag på OECD-snittet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ «Tertiary educational attainment» (ISCED 5-8).

Kilde: Eurostat.

OECD gjennomfører måling av kompetansenivå både hos skoleelever og voksne. Den siste PISA-undersøkelsen (2022) viste en nedgang i norske 15-åringers ferdigheter i lesing, matematikk og naturfag. Norge er på samme nivå som OECD-snittet i lesing og matematikk, men ligger lavere i naturfag. Norge presterer derimot godt i PIAAC-undersøkelsen (2023), som måler voksnes ferdigheter i lesing, regning og problemløsning. Voksenbefolkningen i Norge har stabilt høyere ferdigheter i lesing og bedre tallforståelse enn i den forrige PIAAC-undersøkelsen, som ble gjennomført i 2012.

Sentralt for en god ressursutnyttelse og høy produktivitet er i hvilken grad det er sammenheng mellom folks kompetanse og arbeidslivets behov. OECD Skills for Jobs-undersøkelse indikerer at Norge har et litt større avvik enn OECD-gjennomsnittet.8 Undersøkelsen viser at mange arbeidstakere er underkvalifiserte, ved at de ikke har de kvalifikasjonene arbeidsgiver ønsker seg.

Regjeringen legger vekt på å tilpasse utdanningstilbudene til de nasjonale kompetansebehovene. Utdannings- og kompetansepolitikken prioriterer derfor kompetanse som er nødvendig for et produktivt og konkurransedyktig næringsliv, for å kunne gjennomføre det grønne skiftet, for å ha gode velferdstjenester i hele landet og for å ivareta sikkerhet og beredskap. Siden 2022 er kapasiteten omprioritert mellom institusjoner og fagområder, særlig til helsefag (medisin, sykepleie, psykologi og audiograf) og teknologi (IKT, kvanteteknologi og nukleære fag). Satsing på fleksible utdanningstilbud i høyere utdanning tilrettelegger for livslang læring og gir økt kompetanse til arbeidslivet.

OECD anbefaler å styrke høyere yrkesfaglig utdanning som et tiltak for økt produktivitet.9 Antall studieplasser i høyere yrkesfaglig utdanning har økt mye de siste ti årene, men NHO-bedrifter oppgir det fortsatt er et stort behov for ansatte med høyere yrkesfaglig utdanning, og at kompetansemangelen er størst innen ingeniør- og tekniske fag og håndverksfag.10 Meld. St. 11 (2024–2025) Fagfolk for en ny tid – med høyere yrkesfaglig utdanning legger frem regjeringens forslag for å utvikle og styrke høyere yrkesfaglig utdanning, blant annet gjennom tiltak som skal sikre flere og mer kompetente fagfolk til norsk arbeidsliv. Regjeringens satsning på flere studieplasser ved fagskolene bidrar til at flere kan spesialisere seg og styrke stillingen sin i arbeidsmarkedet. Dette kan redusere det udekkede behovet for flere fagarbeidere og andre fagfolk.

Regjeringen foreslo i Meld. St. 20 (2023–2024) Opptak til høgare utdanning en rekke endringer som gjør opptaksregelverket enklere og som bidrar til at flest mulig kommer raskt i gang med høyere utdanning og ut i arbeid. Kunnskapsdepartementet kunngjorde ny opptaksforskrift i september 2025. Den nye forskriften trer i kraft 1. januar 2027, men de største endringene har utsatt ikrafttredelse til opptaket i 2028 for å gi elever i videregående opplæring forutsigbarhet. Endringene i nivåkrav for opptak til lærer- og sykepleierutdanningene ble innført i lokalt opptak til studieåret 2024–2025 og i ordinært opptak til studieåret 2025–2026.

Kompetansereformutvalget, som har utredet hvordan partene i arbeidslivet kan legge bedre til rette for omstilling og læring i arbeidslivet, la frem sin rapport i januar 2025, jf. NOU 2025: 1 Felles ansvar, felles gevinst – Partssamarbeid for kompetanseutvikling i arbeidslivet.

Forskning og utvikling

Forskning og utvikling er viktig for næringslivets innovasjonsevne. Næringslivets FoU-innsats utgjør over halvparten av Norges samlede FoU-innsats. Næringslivet bruker ressurser til å forbedre nye produksjonsprosesser og utvikle produkter, men også til å forstå og ta i bruk metoder og funn fra andres forskning. For et lite land som Norge er evnen til å ta i bruk nye metoder og funn fra utlandet avgjørende for produktivitetsvekst, fordi nesten all ny teknologi utvikles i utlandet. Kompetansen til å sikre immaterielle verdier er sentral, og det har vært sterk vekst i patentering mv. de siste tiårene.

I EUs årlige European Innovation Scoreboard (EIS) klassifiseres Norge som en sterk innovatør, som er nest øverst i en skala på fire kategorier. Norge rangeres som nummer 9 av de 39 landene som er vurdert, og scorer bra på områder som humankapital og digitalisering. Sikring av immaterielle verdier, som merkevarer (trademarks) og mønsterbeskyttelse (design), er områder hvor Norge kommer dårlig ut.

Offentlig støtte til næringsrettet forskning og innovasjon skal bidra til at næringslivet satser mer på forskning og nyskaping enn det ellers ville gjort. Slik støtte kommer blant annet gjennom Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og som skattefradrag for godkjente FoU-kostnader (Skattefunn), og har bakgrunn i at metoder og funn fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling også kan anvendes eller videreutvikles av andre. Målt som andel av BNP har denne støtten blitt noe redusert de siste årene, se søylene i figur 5.19.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Næringslivets FoU-utgifter gjelder bedrifter med mer enn 10 ansatte. Tallene omfatter også innkjøpte FoU-tjenester, dvs. fra forskningsinstitutter. Nedgangen i andelen i 2021 og 2022 må ses i sammenheng med den sterke veksten i BNP som følge av økte petroleumspriser.

² Bevilgninger til næringsrelatert FoU fra Nærings- og fiskeridepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Energidepartementet.

³ FoU eksl. petroleumsvirksomhet er målt i pst. av BNP for Fastlands-Norge

Kilder: Finansdepartementet Statistisk sentralbyrå og NIFU (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning).

FoU-innsatsen i næringslivet har derimot økt. Antall forskningsårsverk i næringslivet har vokst mye gjennom de siste 10–15 årene, ifølge Statistisk sentralbyrås årlige FoU-undersøkelse. Frem til 2020 økte også FoU-utgiftene i næringslivet som andel av BNP (blå linje i figuren), men i 2021 og 2022 avtok andelene som følge av den sterke veksten i BNP drevet av økte petroleumspriser. Næringslivets forskingsinnsats i Norge ligger litt lavere enn gjennomsnittet av EU- og EØS-landene, målt som andel av BNP. Korrigeres det for næringssammensetning og vi kun ser på fastlandsbedriftene, øker denne andelen, siden FoU-utgiftene i oljevirksomheten er lave sammenlignet med den høye verdiskapingen i sektoren. FoU-innsatsen i fastlandsbedriftene har økt betydelig det siste tiåret målt som andel av BNP for Fastlands-Norge (rød linje i figuren).

Regjeringen har lagt frem en strategi for å øke næringslivets investeringer i forskning og utvikling, med et mål om at FoU i næringslivet skal utgjøre 2 pst. av BNP innen 2030. I 2024 la regjeringen frem Norges første stortingsmelding om gründere og oppstartsbedrifter. Meldingen går gjennom politikkområder og rammevilkår av betydning for gründere og oppstartsbedrifter. Regjeringen vil følge opp forslag fra meldingen i 2026.

5.3.5 Konkurranse, handel og konkursregulering

God konkurranse bidrar til å fremme effektiv ressursbruk, høyere kvalitet, bedre utvalg og lavere priser for forbrukerne sammenliknet med en situasjon der det er svak konkurranse. Effektiv konkurranse bidrar til at eksisterende virksomheter blir mer produktive og at mer produktive virksomheter vokser på bekostning av de mindre produktive, slik at arbeidskraft og kapital flyttes dit de kaster mest av seg.

Graden av konkurranse i et marked kan blant annet vurderes ut fra markedskonsentrasjon, lønnsomhet og markedsdynamikk, som dreier seg om hvordan markedsstrukturen endrer seg over tid og hvor mange tilbydere som etablerer seg og forlater et marked.

Dynamikken i norsk næringsliv er god, selv om det har vært noe nedgang i antall nyetableringer de siste årene. Av de vel 650 000 bedriftene i Norge har nær én av ti blitt skapt det siste året. Samtidig er det en nedleggelsesrate på mellom 6 og 9 pst. Mange bedrifter lever forholdsvis kort, og vel 70 pst. av nyetableringene er borte etter fem år. Bedrifter med ansatte utgjør rundt en tredel av bedriftene. Blant disse er i underkant av 3 pst. skapt i løpet av det siste året. Dette er om lag på linje med EU-snittet, men høyere enn i Sverige, Danmark og Tyskland. Bedrifter med ansatte har høyere overlevelsesrate enn dem uten ansatte, og rundt 50–55 pst. er fortsatt i live etter fem år.

Internasjonalt har man sett tendenser til økt markedskonsentrasjon og økte lønnsomhetsmarginer, særlig hos de største bedriftene.11 Dette kan indikere økt markedsmakt og mindre konkurranse.

Markedskonsentrasjonen i Norge er relativt høy. Dette kan blant annet forklares med høyere konsentrasjon i mindre land, og det gjelder også for Sverige og Danmark. En analyse for perioden fra 1992 til 2018 fant at gjennomsnittlig markedskonsentrasjon falt betydelig frem til 2005, for deretter å flate ut frem mot 2018.12 Det er imidlertid stor variasjon mellom næringer både i nivå og utvikling. En annen studie, som har gjennomgått prispåslag i 42 norske markeder i perioden 1980–2019, finner en bred økning i prispåslag gjennom perioden, og refererer til andre studier som viser det samme.13 Konkurransetilsynet trekker frem markedene for dagligvarer, drosjer, drivstoff og digitale markeder som områder som er særlig prioritert, eller hvor tilsynet har fått ekstra oppgaver.

En god konkurranselov og effektiv håndheving av den er avgjørende for virksom konkurranse. Konkurranseloven har som formål å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler forbyr konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av dominerende stilling, og gir hjemmel til inngrep mot foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp) som begrenser konkurransen til skade for forbrukerne. Loven håndheves av Konkurransetilsynet, og vedtak kan påklages til Konkurranseklagenemnda. Fra 1. juli 2025 har Konkurransetilsynet fått nye virkemidler til å gripe inn mot vesentlige konkurransebegrensninger, gjennom markedsetterforskning.

Bakgrunnen for innføringen av markedsetterforskning er at konkurransebegrensninger ikke utelukkende oppstår som følge av brudd på forbudsbestemmelsene i konkurranseloven eller foretakssammenslutninger. Konkurransen kan også bli begrenset på grunn av forhold som ikke direkte er forårsaket av den enkelte aktørs atferd i markedet, for eksempel høy markedskonsentrasjon og manglende eller asymmetrisk tilgang på informasjon. Markedsetterforskning gir Konkurransetilsynet mulighet til å gripe inn med avhjelpende tiltak dersom det avdekkes forhold som vesentlig begrenser konkurransen, i strid med lovens formål, uten at det kreves brudd på forbudsbestemmelsene i loven. Dette gjør det mulig å gripe inn tidligere og mer målrettet mot konkurranseproblemer i utsatte markeder.

Regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg for å modernisere og oppdatere konkurranseloven. Siden sist loven ble revidert, har det vært en betydelig utvikling både i konkurransepolitikken, i norsk økonomi og i samfunnet generelt, særlig som følge av økende digitalisering og teknologisk utvikling. Effektivisering og forenkling av reglene og saksbehandlingen er en sentral del av arbeidet. Utvalget skal levere utredningen til Nærings- og fiskeridepartementet 1. desember 2025. Regjeringen vil deretter vurdere endringer i konkurranseregelverket.

Se boks 5.4 for en nærmere omtale av konkurransen i dagligvarebransjen.

Handel med utlandet

Norge høster store gevinster av internasjonal handel. Norske konsumenter og bedrifter får tilgang til et bredt utvalg av varer fra andre land, og norsk produksjon får avsetning i et stort marked utenfor landets grenser. Handel med andre land er særlig gunstig for små land som Norge, med et forholdsvis ensidig ressursgrunnlag. Handel og investeringer fører dessuten til at norske bedrifter deltar i kunnskaps- og teknologiutviklingen i internasjonale markeder, og internasjonal konkurranse bidrar til å gjøre bedriftene mer produktive.

Norge har, som de fleste små land, en forholdsvis åpen økonomi. Eksport av varer og tjenester tilsvarer enkelte år opp mot halvparten av total verdiskaping i Norge, mens import tilsvarer om lag en tredjedel. Det er høyt i internasjonal sammenheng.

Økte geopolitiske spenninger og endringer i vilkårene for internasjonal handel kan påvirke Norges eksportmuligheter og begrense mulighetene for å importere varer og tjenester fra lavkostland. Høyere priser på importerte varer og dårligere avsetningsmuligheter for vår eksport kan innebære et bytteforholdstap og dermed gi et velferdstap.

Rammene lagt av EØS-avtalen og frihandelsavtalen med Storbritannia er viktige grunnlag for Norges markedsmuligheter i Europa, som er vårt klart viktigste eksportmarked. EØS-avtalen gir Norge adgang til EUs indre marked på like vilkår som EU-land og øvrige EØS-land. Ved eksport til USA er norske bedrifter nå pålagt en tollsats på 15 pst. i tillegg til den tollen som tidligere gjaldt. En del varer er unntatt, herunder energivarer.

Fortsatt høy levestandard i Norge avhenger av muligheten til fortsatt å kunne høste gevinster av handel og grensekryssende investeringer. Det avhenger igjen av om markeder forblir åpne i land Norge handler mye med, og at handelsbegrensende tiltak av den typen USA har innført, ikke brer om seg. Et økt omfang av handelsvridende tiltak og svekkelse av internasjonalt regelverk for handel har større konsekvenser for en liten og åpen økonomi enn for en stor og lukket økonomi.

Regelverk for rekonstruksjon og konkurs

Effektive rekonstruksjonsregler kan bidra til at levedyktige bedrifter som har fått midlertidige økonomiske problemer, i større grad kan videreføres. Samtidig bør lite produktive og ulønnsomme virksomheter legges ned, slik at ressursene kan benyttes i mer effektive virksomheter. Hvis en betydelig andel av ressursene i økonomien er bundet opp i ulønnsomme bedrifter, kan det hindre omstilling og gi lavere produktivitetsvekst enn om ressursene raskere ble flyttet over til mer lønnsomme og produktive virksomheter.

Midlertidig lov om rekonstruksjon for å avhjelpe økonomiske problemer som følge av utbrudd av covid-19 (rekonstruksjonsloven) trådte i kraft 11. mai 2020. Hovedformålet var å redusere risikoen for konkurser i levedyktige virksomheter som ble rammet av en akutt svikt i inntektene som følge av virusutbruddet. Lovens virketid er forlenget til 1. juli 2026. Justis- og beredskapsdepartementet sendte i 2023 på høring et forslag til nye regler om rekonstruksjon, som skal avløse konkurslovens regler om gjeldsforhandling og den midlertidige rekonstruksjonsloven. Det arbeides nå med forslag til permanente regler om rekonstruksjon.

OECD har påpekt at norske rekonstruksjonsregler kan gi langvarige og krevende prosesser, og OECD støtter arbeidet med å gjøre regelverket permanent. Samtidig viser de til at til at det ikke er gjort tilsvarende endringer for personlige konkurser.14

5.3.6 Reguleringer, subsidier og skattesystem

God markedsregulering som legger til rette for effektiv konkurranse og lave etableringsbarrierer for nye og innovative bedrifter, kan bidra til økt produktivitet. Motsatt kan regulering og subsidier til næringslivet bidra til å opprettholde mindre produktive virksomheter og næringer eller hindre nyetableringer, og dermed forsinke omstilling.

Reguleringer kan begrunnes med markedssvikt, dvs. at aktiviteten har samfunnsmessige kostnader som ikke tas med i betraktningen av den som utøver den, slik som forurensing. En annen markedssvikt kan være såkalte naturlige monopoler. Regulering kan da gi mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene. Eksempler på særskilt regulerte markeder i Norge er naturressursnæringer som fiske, havbruk og landbruk, samt bokmarkedet og drosjemarkedet.

Samtidig må det tas hensyn til at reguleringer kan medføre unødig høye priser for forbrukerne og gi mindre effektiv ressursbruk, se boks 5.5 som viser hvordan Norge kommer ut på OECDs indikatorer for produktmarkedsregulering.

Boks 5.5 Indikatorer for produktmarkedsregulering

OECDs produktmarkedsindikatorer (PMR) vurderer i hvilken grad medlemslandenes regulering legger til rette for konkurranse, og i hvilken grad regulatoriske hindre begrenser nyetableringer og utvikling av etablerte virksomheter. Figur 5.20 viser Norges rangering i OECD for PMR-indikatorer (rangering fra 1–43, hvor 1 er best).

¹ Verdien angir rangering i forhold til andre land, hvor 1 er best og 43 dårligst. Lav verdi indikerer at reguleringen av et område legger godt til rette for konkurranse, sammenlignet med andre land.

Kilder: OECD.

Norge kommer i hovedsak godt ut og ble samlet sett rangert som nummer 7 av 43 land. Blant annet fordi rangeringen er basert på en sammenstilling av landenes rapportering av egen regulering, og det ikke gjøres egne analyser for hvert enkelt land, må resultatene tolkes med noe varsomhet.

OECD anbefaler forenkling av næringslivets reguleringsbyrde, herunder gode offentlige nettsider og enkle prosesser for nyetableringer, og etablering av et offentlig lobbyregister. Høyt offentlig eierskap i næringslivet trekkes vanligvis frem som negativt av OECD. Det offentlige eierskapet i Norge er høyt, men negative virkninger begrenses av at Norge rangeres som aller best i OECD på styring av det offentlige eierskapet. Offentlig eierskap i bedrifter som er utsatt for de samme markedssignalene som sine konkurrenter og er isolert fra politisk påvirkning, vil i liten grad påvirke konkurransen negativt.

Forenkling av næringslivets reguleringsbyrde

EU har startet et arbeid med forenkling og å fjerne unødvendig regulering, blant annet som en oppfølging av Draghi-rapporten om EUs konkurransekraft.15

Også i Norge arbeider regjeringen med å redusere næringslivets kostnader til etterlevelse av regler og utfylling av offentlige skjemaer. Ny teknologi og digitale løsninger gir muligheter for forenklinger og mer effektive prosesser, samtidig som det gir bedre kontrollmuligheter for myndighetene. Det er et mål at opplysninger som det offentlige innhenter, skal lagres og kategoriseres på en slik måte at de samme opplysningene kun hentes inn én gang. Direkte informasjonsflyt mellom virksomhetenes fagsystemer og myndighetene vil kunne redusere behovet for manuell utfylling av skjemaer, både på papir og digitalt.

De siste årene er det blant annet innført en ny digital skattemelding som gir om lag 790 000 virksomheter en forenklet prosess ved levering av skattemeldingen. Digitale løsninger for eiendomshandel og søknader i plan- og byggesaker har gitt vesentlige besparelser for næringslivet. Forslag om gjennomgående bruk av elektronisk faktura (EHF) er sendt på høring. Dette vil kunne gi en betydelig lettelse i de administrative kostnadene for næringslivet.

Subsidier og næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Eksempler på ulike former for næringsstøtte er tilskudd, reduserte skatter og avgifter, særlige reguleringer, tildeling av konsesjoner under markedspris, subsidierte lån og garantier og skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Næringsstøtten er et resultat av politiske prioriteringer og har ulike begrunnelser. Den norske næringsstøtten er relativt høy. Dette har sammenheng med at man har ønsket å støtte visse næringer, særlig landbruket, og korrigere for markedssvikt med støtte eller særskilt regulering.

Næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Næringsstøtte kan vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter, bidra til å opprettholde mindre produktive virksomheter og forsinke omstilling. For å sørge for effektiv konkurranse er offentlig støtte i utgangspunktet forbudt etter EØS-avtalen. Det er mange unntak fra dette generelle forbudet.

Tabell 5.4 viser anslag på næringsstøtte i 2024 for ulike næringer og støttekategorier, men gir ikke en fullstendig oversikt. Budsjettstøtte og skatteutgifter rettet mot næringslivet gjennomgås nærmere nedenfor.

Budsjettstøtte er statlig næringsstøtte som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside (tilskudd). Figur 5.21 illustrerer utviklingen i den samlede budsjettstøtten som er anslått til 49,7 mrd. kroner i 2024.16 Det har vært en markert økning i den statlige budsjettstøtten fra 2019. Regnet i faste 2024-priser økte støtten med 2,3 mrd. kroner fra 2023 til 2024, mens den anslås økt med 3,2 mrd. kroner til 52,9 mrd. kroner i 2025. De største kategoriene, som også har hatt størst vekst de siste årene, er støtte til landbruket, miljø- og energistøtte og CO₂-kompensasjon til industrien. Miljø- og energistøtte inkluderer blant annet tilskudd fra Enova og tilskudd til CO₂-håndteringsprosjekter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

I tabell 5.5 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En del støtteordninger skal oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten plassert etter dens primære formål.

Fra 2021 til 2024 har bevilgningen til jordbruksavtalen økt med 9,8 mrd. kroner til 26,7 mrd. kroner. En mindre del av landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi. For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Fremover er det forventet fortsatt vekst i den budsjettmessige støtten til landbruket blant annet som følge av opptrappingsplanen for inntekt i jordbruket, jf. Meld. St. 11 (2023–2024) Strategi for auka sjølvforsyning av jordbruksvarer og plan for opptrapping av inntektsmoglegheitene i jordbruket.

CO ₂ -kompensasjonsordningen er statsstøtte som utbetales til bedrifter i sektorer som anses som særlig strømintensive og konkurranseutsatt i det globale markedet. Støtten er ment å kompensere for økning i elektrisitetspriser som følge av EUs klimakvotesystem. Formålet med ordningen er å motvirke karbonlekkasje, dvs. at bedrifter flytter vekk fra land hvor CO₂-utslipp er kostbart på grunn av kvoter og avgifter. Fra og med budsjettåret 2025 er det innført et bevilgningstak på 7 mrd. 2025-kroner per år. Bevilgningstaket prisjusteres årlig.

Budsjettstøtte til miljø og energi omfatter blant annet Klima- og energifondet, som forvaltes av Enova, og støtte til CO₂-håndtering (Langskip). Klima- og energifondet har for 2025–2028 som formål å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og å fremme effektive klima- og energiomstillingstiltak på veien mot lavutslippssamfunnet. I 2024 var utbetalingene fra Enova gjennom Klima- og energifondet på 3,9 mrd. kroner. Anslaget for 2025 er 5,6 mrd. kroner. Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år, blant annet avhengig av fremdriften i prosjekter som støttes. I 2024 ble det gitt tilsagn om støtte for 11,6 mrd. kroner under Klima- og energifondet. Så langt i 2025 har Enova gitt tilsagn på 4,6 mrd. kroner.

Gjennom Langskip-prosjektet bidrar staten med støtte til fangst, transport og lagring av CO2, anslagsvis totalt om lag 23 mrd. kroner. Prosjektet ble satt i drift i 2025, og innebærer etablering av en komplett, operativ CO₂-håndteringskjede, fra fangst til transport og lagring. Lagerinfrastrukturen er tilgjengelig for fangstprosjekter både i Norge og utlandet. Utbetalt støtte vil variere fra år til år, i henhold til tilskuddsavtaler som staten har inngått med Heidelberg Materials, Hafslund Celsio og Northern Lights. I tillegg til investeringstilskudd og driftsstøtte har staten påtatt seg betydelig risiko, blant annet knyttet til grensesnittene mellom fangst, transport og lagring i det samlede Langskip-prosjektet. I inneværende år er det bevilget om lag 2,2 mrd. kroner til Langskip-prosjektet. I 2026 foreslår regjeringen en bevilgning på 1,9 mrd. kroner. Driftsstøtten fra staten ytes i inntil 10 år.

Fremover vil budsjettstøtte til utbygging av havvind bli betydelig. Det er inngått kontrakt om utbygging av bunnfast havvind på Sørlige Nordsjø II med en kostnadsramme på 23 mrd. 2023-kroner. Støtten forventes bevilget over en seksårsperiode fra og med 2028. I tillegg til dette kommer utbygging av flytende havvind på Utsira Nord, hvor Stortinget i 2025-budsjettet vedtok en tilsagnsfullmakt med en øvre ramme på 35 mrd. 2025-kroner. Størrelsen på statsstøtten, innenfor den øvre rammen, vil avgjøres gjennom en auksjon. Det ventes at denne støtten vil bevilges over en tre- eller fireårsperiode fra og med 2030.

Skipsfart mottar driftsstøtte gjennom tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk, hvor rederier kan søke om tilskudd på grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsberettiget mannskap med arbeid om bord på skip i ordningen. Ordningen er utformet som åtte tilskuddsmodeller med ulike vilkår og virkeområder. Samlet støtte over ordningen utgjorde om lag 2,4 mrd. kroner i 2024. Om lag 14 100 sjøfolk var omfattet, og rederiene mottok i gjennomsnitt om lag 170 000 kroner per ansatt omfattet av ordningen. Tilskuddet skal kompensere rederiene for kostnadsulempen ved å sysselsette sjøfolk fra Norge og de andre EØS-landene fremfor billigere arbeidskraft fra øvrige land.

Annen budsjettstøtte omfatter flere ordninger, blant annet støtte gjennom Norges forskningsråd og Innovasjon Norge. Budsjettstøtten gjennom disse ordningene har samlet sett blitt redusert noe de siste årene.

Skatteutgifter er unntak og særordninger som reduserer skatteinntektene sammenlignet med skattlegging etter de ordinære reglene eller etter hovedprinsippene for skatte- og avgiftssystemet. Den største skatteutgiften til næringslivet er regionalt differensiert arbeidsgiveravgift, men det er også store skatteutgifter til skipsfart og industri.

Nettokostnadene ved særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.6. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2024 og 2025 fordelt etter formål. Bare den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører, er med i tabellen. Næringsstøtte gjennom skattesystemet kan være næringsspesifikk, men den ytes også til både regionale og forskningspolitiske formål.

I tillegg til skatteutgifter som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften tilfalle næringslivet. Tabell 5.7 gir en næringsfordelt oversikt over verdien av unntak fra de generelle merverdiavgiftsreglene. Næringsmiddelindustrien, jordbruket, handels- og servicenæringen, samt kultur og idrett, er blant de som har fritak eller redusert sats. Begrunnelsen for slike unntak er gjerne politisk fastsatte mål for sektoren eller næringen.

For nærmere omtale av skattesystemet og skatteutgiftene vises det til Prop. 1 LS (2025–2026) Skatter og avgifter 2026.

5.3.7 Teknologi, digital infrastruktur og fysisk infrastruktur

Teknologiutvikling og en god digital infrastruktur kan gi økt produktivitet både gjennom mer effektive produksjonsprosesser og nye og forbedrede produkter og tjenester. På lang sikt bestemmes produktivitetsveksten særlig av teknologiske fremskritt og bruk av ny teknologi. Fra 1980-tallet og utover har utviklingen av mikroprosessorer og informasjonsteknologi trolig vært særlig viktige.17 Disse oppfinnelsene er eksempler på såkalte «General Purpose Technologies», som kjennetegnes ved at de kan anvendes på et svært bredt område og at de kan fundamentalt endre måten varer og tjenester produseres på.

Digitalisering og økt bruk av informasjonsteknologier ga en betydelig produktivitetsøkning på 1990- og starten av 2000-tallet for mange næringer. Digitalisering gir fortsatt store muligheter for næringsliv, offentlig sektor og samfunnet for øvrig, selv om bidraget til produktivitetsvekst ikke har vært like markert de siste 15–20 årene. Norge har gode forutsetninger for å ligge langt fremme i den digitale utviklingen, særlig når det gjelder bruk av digitale verktøy. De aller fleste har tilgang til høyhastighets bredbånd. I 2023 ble Norge rangert på fjerdeplass i OECDs Digital Government Index, som vurderer innsatsen som er gjort av myndighetene for å sikre det nødvendige grunnlaget for digital transformasjon av offentlig sektor. Regjeringen vil også legge til rette for at næringslivets konkurranseevne styrkes gjennom innovativ bruk av data og digitalisering. Regjeringens arbeid er nærmere beskrevet i Digitaliseringsstrategien.18

Kunstig intelligens (KI) har potensial til å løse store samfunnsutfordringer, øke produktiviteten og forbedre velferdssamfunnet. Hver femte norske foretak med minst 10 ansatte brukte én eller flere KI-teknologier i 2024 – mer enn dobbelt så mange som året før, ifølge SSB.19 Bruken er størst innenfor informasjon og kommunikasjon, faglig og teknisk tjenesteyting, og detaljhandel. Kunstig intelligens kan særlig øke produktivitetsveksten dersom den brukes til å utføre oppgaver som i dag ivaretas av en stor andel av de sysselsatte, men også ved å komplementere arbeidskraften og øke kvaliteten på varene og tjenestene som produseres. Dette er nærmere beskrevet i boks 4.2 i Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024. Den teknologiske utviklingen gir også nye utfordringer, blant annet knyttet til personvern og verdien av data.

Fysisk infrastruktur omfatter veier og annen transportinfrastruktur, samt strømnett, vann og tele. Enkelte tidlige studier av sammenhengen mellom fysisk infrastruktur og produktivitet fant svært høye effekter, men en systematisk gjennomgang av forskningen på feltet tyder på at effekten nå er mer moderat.20 Dette bekreftes i en studie fra Verdensbanken som blant annet inkluderer data fra Norge. Norge er et av landene der det ser ut til å være en negativ sammenheng mellom fysisk infrastruktur og produktivitet over tid.21 Et slikt resultatet er selvsagt usikkert, men kan være et tegn på at andre hensyn vektlegges mer enn økt produktivitet i beslutninger om investeringer i fysisk infrastruktur. Dersom mye av investeringene går til spredtbygde strøk hvor kapasitetsutnyttelsen er lav, vil de gi relativt lite bidrag til vekst i økonomien selv om trafikksikkerhet og fremkommelighet for de som bruker infrastrukturen, øker. Dette gjenspeiles også gjennom at mange av investeringsprosjektene i Nasjonal transportplan (NTP) har lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

5.4 Effektiv offentlig ressursbruk

5.4.1 Hvor effektiv er offentlig forvaltning i Norge?

Offentlig forvaltning står for om lag en fjerdedel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien og sysselsetter om lag en tredjedel av lønnstakerne i Norge. Av i overkant av 900 000 lønnstakere i offentlig forvaltning jobber litt over 300 000 i staten, slik at hoveddelen arbeider i kommunene og fylkeskommunene. Om lag halvparten av lønnstakerne i offentlig forvaltning jobber med helse- og sosialtjenester, mens litt under en fjerdedel jobber med utdanning og forskning, se figur 5.22.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Omfatter ikke lønnstakere i private virksomheter som leies inn til offentlig tjenesteproduksjon, slik som f.eks. private barnehager.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Når så store deler av arbeidskraften og de øvrige ressursene i økonomien benyttes i stat og kommuner, får ressursbruken i offentlig forvaltning mye å si for økonomisk utvikling, produktivitet og velferd. Effektiv ressursbruk i offentlig forvaltning handler om å produsere gode offentlige tjenester til befolkningen til en lavest mulig kostnad. Hvis oppgavene til offentlig ansatte kan utføres mer effektivt, kan man oppnå like gode tjenester med lavere ressursbruk, eller bedre tjenester med samme ressursbruk. Dette blir særlig viktig i en situasjon med utsikter til svak vekst i arbeidsstyrken, kombinert med stort behov for flere hender innenfor helse og omsorg for å håndtere en økende andel eldre.

Over tid vil samfunnets behov for offentlige tjenester endre seg. Demografiske og teknologiske endringer påvirker hvilke tjenester det offentlige bør tilby, og hvor og hvordan de bør produseres. I møte med slike endringer er det ikke tilstrekkelig å se på hvordan den enkelte ansatte, eller avdeling i en etat jobber med sine oppgaver innenfor dagens forvaltningsstruktur. Man må også vurdere om oppgavene kan løses på helt andre måter. Demografiske endringer kan gjøre at regionale inndelinger og fordeling av oppgaver mellom ulike forvaltningsnivå som tidligere var fornuftig, ikke lenger er hensiktsmessig. Internett og andre forbedringer i kommunikasjon og transport reduserer behovet for fysisk oppmøte og gir mer fleksibilitet i valg om hvor offentlige virksomheter kan lokaliseres. Teknologiske endringer vil også kunne utfordre hvordan tjenestetilbudet er regulert i lover og forskrifter. For eksempel vil dagens krav til personvern og rettssikkerhet kunne begrense gevinstene fra de teknologiske fremskrittene som er gjort i behandling av store datamengder og kunstig intelligens.

Dersom Norge skal ha en effektiv offentlig sektor også i fremtiden, må man stadig gjennomgå og vurdere hvordan regulering og organisering av tjenesteproduksjonen kan forbedres. Det vil være en klar sammenheng mellom størrelsen på tjenesteproduksjonen og størrelsen på produktivitetsgevinstene samfunnet kan oppnå. Grep for økt produktivitet i helse- og omsorgsektoren eller opplæring og undervisning, som står for i overkant av 70 pst. av de sysselsatte i offentlig forvaltning, vil derfor måtte stå sentralt.

Måling av produktivitet i offentlig forvaltning er vanskelig siden det ikke finnes noen enkel måte å kvantifisere kvaliteten på tjenestene som leveres, se boks 5.6. Offentlig forvaltning i Norge er relativt velfungerende i internasjonal målestokk.22 Organiseringen er på mange måter fornuftig. Det synes å være små problemer med korrupsjon, og kvaliteten på det offentlige tjenestetilbudet er gjennomgående god. Befolkningen har stor tillit til forvaltningen, og tilfredsheten med det offentlige tjenestetilbudet er til dels meget høy.23

Boks 5.6 Måling av produktivitet i offentlig forvaltning

Produktivitet i offentlig forvaltning er vanskelig å måle. I nasjonalregnskapet beregner Statistisk sentralbyrå bruttoproduktet for ulike næringer, herunder offentlig forvaltning, i tråd med internasjonale regler og standarder. Bruttoproduktet er et mål på verdiskapingen i en næring, og bruttoprodukt per arbeidstime er derfor mye benyttet som et mål på produktivitet. For markedsrettet virksomhet beregnes bruttoproduktet som differansen mellom verdien av varene og tjenestene som selges (salgsverdi) og kostnadene til innsatsfaktorene som er brukt i produksjonen (for eksempel råmaterialer og husleie). Det gjøres også justeringer for subsidier og enkelte skatter. Offentlig forvaltning selger normalt ikke sine tjenester i et marked. Bruttoproduktet for offentlig forvaltning defineres derfor i stedet som kostnadene til produksjonen, primært lønn og kapitalkostnader. Bruttoproduktet per arbeidstime i offentlig forvaltning sier derfor noe om hvor mye av samfunnets ressurser som brukes per time de offentlig ansatte jobber, men kanskje mindre om verdien av det som produseres.

For å bøte på dette suppleres bruttoproduktberegningene til Statistisk sentralbyrå med indikatorer for volumveksten i tjenesteproduksjonen. For undervisning og offentlige helsetjenester brukes for eksempel antall elever/studenter, elevtimer, gebyrbetalinger, DRG-poeng, omsorgsdøgn mv. som anslag på mengden offentlige tjenester som produseres. En utfordring med disse indikatorene er at de ikke nødvendigvis dekker alle typer tjenester og verdier som de offentlige ansatte produserer. Videre sier de ingenting om kvaliteten på den enkelte tjenesten. Dersom man øker antall elever i skolen samtidig som man holder det offentliges utgifter til lærerlønninger og drift av skolebygg uendret, vil det gi en økning i den målte produktiviteten. En slik endring vil samtidig kunne påvirke kvaliteten på undervisningen og skolegangen til hver elev, uten at det vil fanges opp i statistikken.

Siden produktiviteten i privat næringsliv og offentlig forvaltning måles på ulike måter, skal man være svært varsom med å trekke konklusjoner om produktiviteten i offentlig forvaltning basert på sammenligning av produktivitetsstatistikken for andre næringer. Figur 5.23 illustrerer dette. Bruttoproduktet per arbeidstime i Fastlands-Norge samlet økte med rundt 8 pst. fra 2013–2024. I samme periode gikk bruttoproduktet per arbeidstime for helsetjenester ned med 8 pst., mens den for undervisning er om lag uendret. Nedgangen for helsetjenester skjedde særlig under pandemien. Det har trolig sammenheng med at ressursene ble prioritert vekk fra de ordinære oppgavene og prosedyrene som fanges opp av indikatorene SSB benytter, og over til smittevernshåndtering. Det fremstår som urimelig å påstå at denne omleggingen gjorde norsk helsevesen mindre effektivt sammenlignet med næringslivet for øvrig. Da må man i så fall se bort ifra at samfunnets behov for og prioritering av helsetjenester vil være ulikt under en pandemi enn under normale omstendigheter. Tilsvarende vil det i figuren se ut som at produktiviteten i skolevesenet har stått stille de siste 10 årene. Det er imidlertid ikke mulig å fastslå at effektiviteten i opplæringen ikke har endret seg. Tallene sier ingenting om dette for eksempel skyldes at lærere har fått andre oppgaver som ikke slår ut i indikatorene eller om lærere bruker mer tid på individuell tilpasning. På den annen side viser de siste PISA-resultatene omtalt i avsnitt 5.3.4, en nedgang i norske 15-åringers ferdigheter i lesing, matematikk og naturfag, noe som indikerer at produktiviteten snarere har falt enn stått stille i undervisningssektoren. Gode analyser av produktivitet i offentlig sektor bør alltid suppleres med et mer detaljert datagrunnlag enn det som er mulig å hente ut av nasjonalregnskapet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Nasjonalregnskapet).

En måte å måle produktivitetsutvikling på er å se på produksjon av tjenester som utføres av mange ulike aktører, for eksempel kommuner, fylkeskommuner eller helseforetak. Senter for økonomisk forskning ved NTNU kom frem til at ressursbruken i de tre kommunale tjenesteområdene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg i gjennomsnitt kan reduseres med rundt 20 pst. uten at målt produksjon reduseres dersom alle blir like effektive som den mest effektive kommunen. Det ble estimert et samlet effektiviseringspotensial på ca. 20–23 pst. i pleie og omsorg, mens tilsvarende tall for grunnskolen var 17 pst.

Når utfordringen med knapphet på arbeidskraft blir sterkere, blir det i større grad behov for å frigjøre arbeidskraft til bruk på andre områder. Beregninger i perspektivmeldingen viser at en høyere produktivitetsvekst i offentlig forvaltning som frigjør 0,25 pst. av arbeidskraften årlig, i løpet av fem år ville frigjort om lag 9 000 årsverk.

OECD publiserte sommeren 2024 en landrapport om Norge med særlig vekt på effektivitet i offentlige utgifter. OECD trekker frem behovet for en mer effektiv offentlig forvaltning, spesielt i møte med utfordringer som aldrende befolkning og avtagende oljeinntekter. Offentlige utgifter er høyere i Norge enn i andre OECD-land. Det skyldes dels at vi har valgt å løse flere samfunnsoppgaver i felleskap. I tillegg er kostnadene i enkelte sektorer i mange tilfeller høyere i Norge enn i andre land. Det kan gjenspeile høyere kvalitet på tjenestene i Norge, men kan også være et tegn på lavere effektivitet. Norge har for eksempel høyere utgifter til helsetjenester enn andre land. Selv om kvaliteten er høy i norsk helsetjeneste, er produktivitetsutviklingen nokså svak. OECD peker også på høye utgifter i utdanningssektoren i forhold til resultatene og lav nytte av samferdselsinvesteringer i forhold til ressursene som brukes. I utdanningssektoren kan resultatene fra OECDs PISA-undersøkelse tyde på at Norge ikke får mer ut av pengebruken enn andre. Vi har også vesentlig høyere utgifter til sykepenger og uføretrygd enn andre land. I rapporten pekes det på at digitalisering, mer langsiktig planlegging og økt innovasjon kan bidra til mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor. OECD gir også anbefalinger om bedre samarbeid mellom kommuner, og bedre samarbeid mellom sykehus og helsetjenesten i kommunene.

Hele befolkningen skal ha tilgang til offentlige tjenester med god kvalitet, også tjenester som i utgangspunktet kunne blitt produsert i det private markedet, som utdanning og helse. Blant annet for å utnytte effektivitetsfordelene som konkurranse mellom virksomheter gir, og slik få mest mulig velferd for pengene, er det mange områder hvor private virksomheter leverer tjenester til eller på vegne av det offentlige. Det omfatter alt fra rengjøringstjenester og kantinedrift til drift av barnehager og sykehjem. Omfanget varierer kraftig fra sektor til sektor. Private tjenesteprodusenter benyttes i stor grad i arbeidsmarkedstiltak, barnevernsinstitusjoner og barnehager, mens det er et vesentlig mindre innslag av private aktører i grunnskole, spesialisthelsetjenesten og sykehjem.

5.4.2 Rammeverk for effektiv offentlig ressursbruk

Kapittel 5.3 gjennomgår faktorer som kan påvirke produktiviteten i økonomien. De samme faktorene er også relevante for effektiv produksjon av offentlige tjenester og infrastruktur. Statens innsats for høy produktivitet i økonomien som helhet vil derfor også påvirke produktiviteten i offentlig sektor. Produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon påvirkes også av beslutninger om organisering, drift og investering i offentlig forvaltning. For å bidra til at det tas gode og rasjonelle beslutninger om offentlig ressursbruk er det etablert flere regelverk som stiller krav til hvordan beslutninger utredes og gjennomføres.

Anskaffelsesregelverket skal fremme effektiv ressursbruk og gi tillit til at anskaffelsene skjer på en samfunnstjenlig måte. Målet er gode offentlige ytelser med kvalitet som dekker brukernes behov til en lav kostnad. Regelverket stiller også krav til at offentlige innkjøpere skal ta andre samfunnshensyn, på områder som klima- og miljø og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Ifølge SSB utgjorde offentlige anskaffelser om lag 835 mrd. kroner i 2024. Et regelverk som legger til rette for gode anskaffelsesprosesser og effektiv konkurranse om kontraktene, vil bidra til effektivitet i offentlige innkjøp og lavere kostnader ved produksjon av offentlige tjenester.

Utredningsinstruksen stiller krav til utredning av statlige tiltak før vedtak fattes, herunder en gjennomgang av forventede positive og negative virkninger. Formålet er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel reformer, regelendringer og investeringer. Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser.

Reglene for samfunnsøkonomiske analyser skal bidra til at politikere og andre beslutningstakere får solid og sammenlignbar informasjon om konsekvensene av et tiltak når de skal vurdere ulike alternativer opp mot hverandre. Ved systematisk å sammenligne nytte og kostnader ved ulike løsninger får beslutningstakere bedre mulighet til å benytte samfunnets ressurser der de gir størst verdi for samfunnet.

Statens prosjektmodell stiller krav til hvordan store statlige investeringsprosjekter skal utredes. Investeringsprosjekter med anslått samlet kostnadsramme over én milliard kroner (over 300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter) omfattes av kravene. Modellen stiller også krav om at prosjektene skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før beslutningsunderlaget legges frem for regjering og Stortinget. Målet er å unngå feilinvesteringer og holde god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av statlig prosjekter, og på den måten sørge for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser.

Områdegjennomganger er et verktøy som benyttes i budsjettprosessen og som gir mulighet for grundigere vurderinger av enkelte utgiftsområder. De skal legge til rette for effektiviseringsgevinster, bedre målretting av regler og tiltak eller nedprioritering av aktivitet som ikke lenger anses formålstjenlig. Områdegjennomgangene inngår ofte som en del av arbeid med større strukturendringer. Som hovedregel offentliggjøres rapportene på regjeringen.no sin side for områdegjennomganger og på Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sitt nettsted Kudos.no. Den nylig gjennomførte områdegjennomgangen av helserelaterte ytelser i folketrygden er omtalt i boks 5.2.

KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem utviklet av Statistisk sentralbyrå hvor det samles inn og publiseres data fra alle norske kommuner og fylkeskommuner om de ulike tjenestene (barnehage, skole, helse, omsorg, kultur osv.), ressursbruk (økonomi, bemanning, drift), samt befolkningsdata og strukturelle forhold. Dette gir et godt grunnlag for målrettet arbeid med økt effektivitet.

5.4.3 Regjeringens tiltak for en mer effektiv offentlig forvaltning

Virksomhetsledere og styrende departement har ansvar for at statlige midler brukes effektivt innenfor eget ansvarsområde, gitt politiske føringer og vedtak. Tilsvarende gjelder i kommunene og fylkeskommunene. Forvaltningsnivået som er ansvarlig for å løse og finansiere en oppgave, bør ha stort frihet til å beslutte hvordan oppgaven best løses for å imøtekomme brukernes og samfunnets behov innenfor budsjettrammene. Lover, regler og andre politiske vedtak som skal ivareta ulike samfunnshensyn vil legge føringer for kvaliteten på tjenestene, men også begrensinger for hvor effektivt oppgaver kan utføres. Eksempler på slike strukturelle bindinger kan være krav til energibruk og utforming av bygg i plan- og bygningsloven, bemanningsnormer for offentlige barnehager, lærertetthetsnormen i opplæringsloven, eller regional inndeling av en etats ansvarsområde.

Gjennom de årlige budsjettene arbeider regjeringen med å utrede mulige strukturtiltak. Hensikten er å løse opp i de strukturelle bindingene som gjør at samfunnets ressurser brukes på en lite effektiv måte. Gjennom strukturtiltak er det mulig å frigjøre ressurser som enten kan bidra til økt kvalitet eller lavere kostnader i den offentlige tjenesteproduksjonen, og slik øke produktiviteten i offentlig sektor. Nedenfor følger en oversikt over sentrale strukturtiltak på forvaltningsområdet som regjeringen arbeider med eller foreslår i budsjettet for 2026. Politikk som gjelder arbeidsinsentiver eller produktivitet i økonomien som helhet, er omtalt i øvrige deler av kapittelet.

• Regjeringen vil ha best mulig utnyttelse av ressursene innenfor Justis- og beredskapssektoren. Derfor er det viktig å utrede og igangsette tiltak både på kort og lang sikt for å bedre måloppnåelsen og effektivisere tjenester innenfor politi, kriminalomsorg og samfunnssikkerhet. Det har vært en betydelig kostnadsvekst i politiet de siste årene. Det gjør det krevende å nå sentrale mål, på tross av betydelige budsjettøkninger. Regjeringen er opptatt av at politiet får handlingsrom til å bruke ressursene sine der de gjør mest nytte. På bakgrunn av politifaglige råd vil regjeringen derfor legge ned 14 passkontor, og erstatte kapasiteten med passbusser. En områdegjennomgang fra 2024 viser at det er behov for mer langsiktig styring av politiet. Regjeringen vil derfor utvikle langsiktige plandokumenter for etaten. Regjeringen vil videre be politiet utrede hvordan den underliggende kostnadsveksten kan reduseres og hvordan ressursene kan brukes mer effektivt.

• I kriminalomsorgen er det behov for å tiltrekke kompetanse. Derfor vil regjeringen legge om utdanningen for fengselsbetjenter fra et lønnet toårig studium til en ordinær bachelorgrad. Utdanningen kan gjennomføres på deltid mens man jobber i fengslene. Regjeringen vil også vurdere å utvide de rettslige rammene for å gjennomføre straff med elektronisk kontroll. Det vil kunne frigjøre kapasitet i fengslene, og forebygge tilbakefall til ny kriminalitet.

• Mange legekontorer har sykepleiere ansatt, men de utfører få kliniske oppgaver. En viktig begrunnelse for dette er dagens finansieringsmodell, der det bare ytes refusjon for konsultasjon og sykebesøk når legen selv utfører disse. Ved å åpne for at det kan ytes stønad fra folketrygden for konsultasjoner som er delegert fra fastlege til sykepleier, legger regjeringen til rette for at sykepleiere vil gjøre flere oppgaver. Det vil frigjøre kapasitet hos legene og legge til rette for en mer hensiktsmessig bruk av helsepersonell. Se nærmere omtale i Prop. 1 S (2025–2026) for Helse- og omsorgsdepartementet.

• Det er behov for omstilling i kommunesektoren i årene fremover blant annet som følge av knapphet på arbeidskraft og endringer i befolkningssammensetningen. Statlig detaljstyring kan være til hinder for at kommunene kan utnytte ressursene best mulig, basert på lokale forutsetninger og innbyggernes behov. Regjeringen arbeider derfor for å redusere det statlige styringstrykket overfor kommunesektoren, og har blant annet fått gjennomført en områdegjennomgang. Regjeringen har videre satt ned en kommisjon som skal foreslå endringer i statens styring som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Kommisjonen skal levere første rapport ved årsskiftet og ny rapport i 2026. Se nærmere omtale i Prop. 1 S (2025–2026) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

• Regjeringen vil høsten 2025 sende forslag til endringer i postloven på høring, som oppfølging av anbefalinger fra Postutvalget. Postsektoren preges av at antall fysiske brev og papiraviser er sterkt fallende, mens antall pakker er sterkt økende. Regjeringen ønsker å beholde levering til postkassene, og vil sikre levering av post én dag i uken til alle. Anslag fra Postutvalget viser at dette isolert sett kan gi en innsparing på opp mot 1,2 mrd. kroner sammenliknet med bevilgningsnivået i 2026. Se omtale i Prop. 1 S (2025–2026) for Samferdselsdepartementet.

• Stortinget har ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2025 sluttet seg til en omlegging av finansieringsmodellen til Norske tog AS, fra at selskapet tar opp lån i det private lånemarkedet til at staten skal tilby lånefinansiering. Formålet med ny modell er i første rekke å oppnå besparelser, ved at staten kan låne penger til en lavere kostnad enn Norske tog. Besparelsen er anslått til en–to mrd. kroner i perioden 2025–2036. I tillegg vil en ny finansieringsmodell være mer i tråd med budsjettprinsippene. Se nærmere omtale i Prop. 1 S (2025–2026) for Samferdselsdepartementet.

• Regjeringen utreder en modell for kapitalbelastning som skal gi bedre insentiv i planleggingen og gjennomføringen av byggeprosjekter ved de fem universitetene som forvalter eiendom på vegne av staten. Se omtale i Prop. 1 S (2025–2026) for Kunnskapsdepartementet.

• Utredninger har funnet flere systemsvakheter i forsvarssektoren som reduserer den operative evnen. Det er derfor besluttet å gjøre endringer i styringen og innretningen av sektoren. Prosjektet har fått navnet Forsvarssektoren 24 (F24). Endringene i F24-prosjektet skal føre til raskere beslutningsprosesser, høyere gjennomføringstempo og økt effektivitet. Dette skal gi økt forsvarsevne for Norge.

5.4.4 Statlige investeringer

Investeringer er utgifter som forventes å ha en fremtidig avkastning for samfunnet. Gode offentlige investeringer bidrar til å nå viktige samfunnsmål og løse utfordringer vi står ovenfor. Målet er å finne løsninger som leverer høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad. Samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer kan bidra til høyere vekst i økonomien, og det offentlige har en rolle i å tilrettelegge for velferd og vekst gjennom riktige investeringer og god gjennomføring.

Nivået på offentlige investeringer i Norge har vært høyt de siste 15 årene, se figur 5.24. Det øker risikoen for at investeringer med høye kostnader og lav nytte legger beslag på betydelige midler som heller burde gått til andre formål som ville gitt mer vekst og velferd. Å unngå feilinvesteringer krever at de mest lønnsomme prosjektene prioriteres først og at det finnes gode systemer for styring og kostnadskontroll i prosjektene. OECD anbefaler i sin siste landrapport at samfunnsøkonomisk lønnsomhet bør vektlegges mer i valg av infrastrukturinvesteringer. Det vises også til omtalen i avsnitt 5.3.7 om at Norge får lite igjen i form av økt produktivitet av investeringene i fysisk infrastruktur.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

I hovedsak har store statlige investeringer de siste årene blitt gjennomført innenfor den kostnadsrammen som er vedtatt av Stortinget. Slik sett har det vært rimelig god kostnadskontroll i utbyggingsfasen av prosjektene. Selv om prosjektporteføljen samlet sett leverer innenfor planlagte rammer, er det utfordringer i enkeltprosjekter. God styring og oppfølging er viktig for å håndtere dette. Det største potensialet for forbedring finnes trolig i den tidlige utredningsfasen, før prosjektene legges frem for Stortinget for endelig investeringsbeslutning. Det ble innført tiltak for å bedre kostnadsoppfølgingen i denne fasen i 2017. En oppdatert studie gjennomført av Concept, viser at kostnadsøkning i tidligfasen er et mindre problem i nyere prosjekter. I videre studier vil det ses nærmere på årsaker til nedgangen og hvordan igangsatte tiltak har fungert, for læring og forbedring i kommende prosjekter.24

Den lave samfunnsøkonomiske nytten av investeringsprosjektene har således ikke først og fremst sammenheng med dårlig gjennomføring av prosjektene, men med hvilke prosjekter som igangsettes. Det foreslås ikke kostnadsramme for oppstart av nye, store infrastrukturprosjekter på samferdselsområdet i 2026-budsjettet. Regjeringen prioriterer rasjonell gjennomføring av igangsatte prosjekter og vedlikehold av eksisterende infrastruktur. Se nærmere omtale i Prop. 1 S (2025–2026) under Samferdselsdepartementet.

Regjeringen foreslår også stans i arbeidet med Stad skipstunnel som følge av at innkomne anbud ligger langt over kostnads- og styringsrammene Stortinget har vedtatt. I 2021 var den prissatte nytten av prosjektet anslått til 650 mill. kroner og kostnadsrammen var 4,1 mrd. kroner, jf. Prop. 97 S (2020–2021). Når kostnadene øker betydelig uten tilsvarende økning i nytten, svekkes prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet ytterligere. Beslutning om å stanse prosjektet gir betydelige besparelser de kommende årene. Oppdatert kostnadsramme for prosjektet er 9,4 mrd. kroner. Se nærmere omtale i Prop. 1 S (2025–2026) under Nærings- og fiskeridepartementet.

Første byggetrinn i Regjeringskvartalet ferdigstilles i 2026. Regjeringen har gjennomført flere tiltak for å redusere kostnader og etablere effektive løsninger i prosjektet. I forbindelse med nysalderingen av 2024-budsjettet varslet regjeringen at alle departementene skal ha aktivitetsbasert arbeidsplasskonsept og at dekningsgraden i nytt regjeringskvartal blir redusert fra 75 til 70 pst. Dette gir redusert arealbruk samtidig som det gir rom for mer fleksibel bruk av arealene i fremtiden. Redusert arealbruk vil alt annet likt gi lavere kostnader både til utbygging og drift. Det er også utredet hvorvidt det kan gi kostnadsbesparelser å sette i stand og ta i bruk eksisterende bygg i området. Utredningen viste at det vil kreve mer ressurser å oppgradere disse bygningene enn å gjennomføre siste byggetrinn. Det arbeides imidlertid videre med å øke arealeffektiviteten i G-blokken innenfor rammene av byggets verneverdier. Sammen med tiltak for å samle flere fellestjenester i Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon og Digitaliseringsorganisasjon, legger disse grepene til rette for at det samlede arealbehovet i Regjeringskvartalet kan tas ned og at kostnadene kan reduseres. Samordningen av fellestjenester skal også gi bedre koordinering og mer effektiv ressursbruk i departementene. Arbeidet er basert på en områdegjennomgang som er offentlig tilgjengelig. Se nærmere omtale i Prop. 1 S (2025–2026) under Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet.

Regjeringen er opptatt av at Nationaltheatrets bygning skal bevares samtidig som teatret også i fremtiden skal ha lokaler som legger til rette for teaterdrift. Etter betydelig økning i kostnadsanslagene for tidligere valgt løsninger, har regjeringen besluttet å gå videre med det som er utredet som minimumsalternativet. Det legges opp til full rehabilitering av teaterbygningen på Johanne Dybwads plass, samtidig som det skal etableres scenefasiliteter som ivaretar teaterdriften under byggeperioden, og som senere vil bygges om til permanente biscener. Alternativet gir en god løsning for Nationaltheatret til en vesentlig lavere kostnad enn de mest omfattende alternativene. I 2026 foreslår regjeringen videreføring av midler til videre planlegging og prosjektering av prosjektet. Se nærmere omtale i Prop. 1 S (2025–2026) under Kultur- og likestillingsdepartementet.

For å levere gode investeringer er det viktig at kostnader og nytte ses i sammenheng i alle faser av prosjektet. I noen sektorer og for noen prosjekttyper er det en særlig utfordring å realisere planlagte nytteeffekter fra investeringer. Dette gjelder blant annet i IKT- og byggeprosjekter der organisasjonene må jobbe med omstilling, for eksempel i form av nye arbeidsprosesser eller annen endring i virksomhetene for at nytte fra investeringen skal realiseres. Regjeringen vurderer tiltak for å bedre departementenes kompetanse på området, spesielt for byggeprosjektene. I tillegg jobber DFØ med bedre veiledning for oppfølging av nyttesiden og realisering av gevinster.