Meld. St. 29 (2019–2020)

Politimeldingen – et politi for fremtiden

Til innholdsfortegnelse

6 Oppfølging av nærpolitireformen

6.1 Målene med nærpolitireformen

Formålet med politireformen, jf. Prop. 61 LS (2014–2015), er at vi skal ha et nærpoliti som er operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet. Det skal utvikles et kompetent og effektivt lokalt nærpoliti der befolkningen bor. Samtidig skal det utvikles robuste fagmiljøer som er rustet til å møte kriminalitetsutfordringene fremover. Hovedmålene for reformen har vært:

  • Et mer tilgjengelig og tilstedeværende politi med god lokal forankring og samhandling

  • Et mer enhetlig politi som leverer likere polititjenester med bedre kvalitet i hele landet

  • Et politi med mer målrettet innsats på forebygging, etterforskning og beredskap

  • Et politi med bedre kompetanse og kapasitet, som deler kunnskap og lærer av erfaringer

  • Et politi som skaper bedre resultater i en kultur preget av åpenhet og tillit gjennom god ledelse og aktivt medarbeiderskap

  • Et politi som arbeider mer effektivt ved å ta i bruk bedre metoder og ny teknologi

Gjennom nærpolitireformen skal kvaliteten i polititjenesten styrkes. Det er gjennomført endringer i politidistriktsinndelingen, slik at vi i dag har 12 politidistrikter og samme antall operasjonssentraler. Videre er antall tjenestesteder redusert. Øvrige deler av reformen er godt i gang, og implementeringen sluttføres i 2020. Arbeidet med gjennomføringen av nærpolitireformen evalueres fortløpende.

Politiet har definert seks prioriterte funksjoner som skal bidra til at målene med reformen nås. Disse funksjonene er etterretning, politiråd og politikontakt, felles tjenestekontor, politipatruljen – politiarbeid på stedet, operasjonssentralen og felles straffesaksinntak.

6.2 Grunnlaget for gjennomføring

I forbindelse med behandlingen av Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen) vedtok Stortinget en rekke tiltak i tillegg til de strukturelle endringene. Politidirektoratet innarbeidet tiltakene i sine planer for reformen og laget en liste med 104 milepæler som er blitt brukt til oppfølging av reformen. Per mai 2020 er de fleste tiltakene bakt inn i reformen eller gjennomført.

Flertallsvedtakene er fulgt opp på følgende måte:

  • Sak om nasjonal kriseledelse m.m. ble lagt fram i Meld. St. 13 (2015–2016) og behandlet i Stortinget i februar 2016.

  • Politiets samhandling med kommunene er fulgt opp i tråd med merknadene – politiråd og politikontakter er på plass i alle kommuner og 291 kommuner har inngått samarbeidsavtale med politiet.

  • Politiets ti grunnprinsipper som ble etablert i St.meld. nr. 42 (2004–2005) legger grunnlaget for den videre utviklingen av politiet, men de må kontinuerlig tolkes ut fra utviklingen i kriminalitetsbildet og tilgjengelige ressurser.

  • Den lokale strukturen ble fastlagt etter omfattende prosesser mot kommunene. Stortinget la til grunn 210 tjenestesteder, mens 225 tjenestesteder ble resultatet etter klagebehandling i departementet.

  • Kultur, holdninger og ledelse har høy oppmerksomhet i politiet, og det er satt i verk en rekke tiltak. Krav til lederkompetanse, lederutviklingsprogram, mentorprogram, avviksrapportering og etiske retningslinjer er tiltak som både er gjennomført og som videreføres.

  • Etterforskningsløftet som prosjekt er sluttført og blir videreført som tiltak i løpende utvikling av etterforskningsfeltet.

  • Kompensasjonsordning for 110-sentraler ble fulgt opp i Prop. 30 S (2016–2017) om endringer i statsbudsjettet 2016 for Justis og beredskapsdepartementet.

  • Nasjonalt beredskapssenter på Taraldrud skal være operativt før nyttår 2020.

6.3 Særlige utfordringer knyttet til gjennomføringen av reformen

Reformen som ble vedtatt i 2015 var nødvendig. Vi har kommet langt, men det tar tid før så omfattende reformer får «satt seg» og fullt ut finner sin form. Dette gjelder også for politireformen.

Andre hendelser og prioriteringer som ikke er planlagt innenfor rammene av reformen må også håndteres parallelt. Et eksempel er beslutningen om å innføre nye pass og ID-kort og behov for økt sikkerhet ved utstedelse av pass. Fordi endringene skjedde samtidig med reformen, blir de ofte sett på som et utslag av reformen.

Politireformen sluttføres i løpet av 2020. Politireformen representerer en betydelig utvikling og modernisering av norsk politi. Regjeringen tar ikke sikte på å sette i gang nye, omfattende reformer i politiet. Nå er det viktig at politiet går over til å tenke kontinuerlig forbedring og justeringer av forhold som ikke fungerer som forutsatt.

Et viktig mål med reformen har vært at større distrikter og mer spesialiserte fagmiljøer på distriktsnivå skal gi distriktene bedre forutsetninger enn tidligere for å bistå hverandre og håndtere alvorlige saker uten bistand fra nasjonale enheter. Styrkingen av operasjonssentralene, mer vekt på etterretning, felles straffesaksinntak og lederutvikling er alle tiltak som utgjør sentral støtte til polititjenestene som utføres i de geografiske driftsenhetene.

Politireformen har svært ambisiøse mål. Det skal både utvikles robuste fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer, og et kompetent og effektivt nærpoliti der befolkningen bor. Politiet har så langt kommet lengst med å få til mer robuste fagmiljøer og økt kvalitet på flere områder. Det gjelder for eksempel kriminalitet på nett og alvorlige overgrep i nære relasjoner. Politiet har lykkes med bedre etterforskning i startfasen gjennom felles straffesaksinntak, og med å profesjonalisere operasjonssentralene. Etaten har fått bedre grep om tjenesteplanleggingen i det enkelte distrikt.

6.4 Følgeevaluering av reformen

På oppdrag fra departementet har Difi (fra 1. januar 2020 DFØ) evaluert politiets arbeid med nærpolitireformen i 2016, 2017, 2018 og 2019. Evalueringene er viktige bidrag til gjennomføringen av reformen.

Evalueringsrapportene viser at ny organisering i hovedsak er på plass, men at organisering og bemanning varierer mellom distriktene. Difis vurdering er at reformen er inne i en fase hvor organisering, oppgavefordeling, nye rutiner og systemer mv. må få satt seg. Kvalitetsdelen av reformen er ønsket av alle deler av politiet, men den koster både tid og ressurser. Både ledere og medarbeidere er urolige for at det blir for mye på én gang. Det er flere eksempler på at kvaliteten i politiarbeidet øker, men det er ennå for tidlig å angi målbare effekter og økonomiske gevinster av reformen.

Difi anbefalte i 2019 bl.a. at ambisjonsnivået i reformen måtte vurderes i lys av tilførsel av ressurser og nye oppgaver og krav til polititjenestene. Samtidig må reformtiltakene få tid til å virke, og politiet må ikke pålegges nye store oppgaver uten at de er samordnet med reformtiltakene.

DFØ uttaler i statusrapporten for 2019 at:

«Vår vurdering er at departementet og politiet ikke bør sette i verk nye reformtiltak. Nå bør organisasjonen få lov til å utvikle seg mer organisk gjennom gradvise endringer og forbedringsarbeid.»

I statusrapporten for 2019 konkluderer DFØ med at reformtiltakene nå begynner å gi resultater. Operasjonssentralene er blitt mer profesjonelle, felles straffesaksinntak gir bedre etterforskning i initialfasen og flere ser nytte av ressursplanleggingen som felles tjenestekontor står for. Politikontaktene og politirådene samhandler bra i kommunene. Det er imidlertid en utfordring å få alle de prioriterte funksjonene integrert med hverandre og med andre initiativ som etterforskningsløftet og forebygging som primærstrategi.

Statusrapporten for 2019 anbefaler at styringen av politiet må skje på en mer realistisk og helhetlig måte, og det er stort behov for å digitalisere arbeidsprosesser og tjenester. Det er behov for å vurdere ressurssituasjonen i distriktene og særlig i de geografiske driftsenhetene på nytt. Politiet må også bli tydeligere på sine prioriteringer overfor innbyggerne lokalt. Og politiet bør nå endre fokus fra reform til kontinuerlig forbedring.

Når det gjelder behovet for digitalisering av tjenester uttaler DFØ:

«Etter vår vurdering er digitalisering en nøkkelfaktor for at politiet skal klare å effektivisere tjenestene og få innsparing.»

Evalueringen viser at det er behov for å vurdere ressurssituasjonen i distriktene og særlig i de geografiske driftsenhetene på nytt. Politiet må også bli tydeligere på sine prioriteringer overfor innbyggerne lokalt. Og politiet bør nå endre fokus fra reform til kontinuerlig forbedring.

I statusrapporten for 2020 skal evalueringen særskilt se på tilgjengelighet og lokal tilstedeværelse.

I tråd med Stortingets behandling av Prop. 61 LS (2014–2015) har det også vært bevilget midler til forskning i evalueringsperioden. Resultatene av forskningen blir brukt i evalueringsarbeidet og får også spredning gjennom egne rapporter, faglige artikler og gjennom andre formidlingsaktiviteter både internt i politiet og eksternt.

Følgeevalueringen skal videreføres og avsluttes med en effektevaluering og en tjenestestedsevaluering i 2022, jf. stortingsforliket av 10. juni 2015. Som avtalt i forliket vil departementet legge til rette for at tjenestestedsevalueringen kan behandles i kommunestyrene.

I Prop. 1 S. (2019–2020) er det uttalt, i tilknytning til vedtak nr. 579 av 5. april 2018 hvor «Stortinget ber regjeringen sørge for en reell styrking av de lensmannskontorene som står igjen etter gjennomføringen av politireformen», at styrking av lensmannskontorene vil omtales også i denne meldingen.

Befolkningen skal ha god tilgang til polititjenester, og politiet skal være til stede og tilgjengelig i lokalsamfunnene.

For å kunne møte alvorlig kriminalitet på en bedre måte enn før har reformen ført til mer sentraliserte fagmiljøer i det enkelte politidistrikt. Nedleggingen av lensmannskontorer har ikke resultert i den nødvendige økningen i synlighet og tilstedeværelse lokalt gjennom flere politipatruljer. Undersøkelser som er gjort i forbindelse med statusrapporten for 2019 viser at innbyggernes tilfredshet med politiets synlighet og tilgjengelighet er blitt dårligere. Dette gjelder alt fra synlighet i lokalsamfunnet til mulighet for å nå frem på telefon mv. Samtidig er mange av de tjenestene publikum savner i lokalsamfunnet ikke nødvendigvis resultat av reformen, som for eksempel nedleggelse av passkontorer. Utfordringene knyttet til lokal fysisk tilstedeværelse skyldes både at opprettelsen av de funksjonelle driftsenhetene har krevd økte ressurser, og at mange av de nedlagte lensmannskontorene hadde svært liten drift i utgangspunktet, slik at det var lite kapasitet å hente der.

Politistasjonene og lensmannskontorene i en geografisk driftsenhet inngår i et vaktsamarbeid for at de samlede ressursene skal kunne utnyttes så effektivt som mulig. For å kunne håndtere en hendelse der noen er truet på ethvert tidspunkt på døgnet er man avhengig av døgnkontinuerlig beredskap. Lensmannskontorer har bare dagbemanning, det kreves som tidligere nevnt 18 årsverk for å opprettholde en 24-7-patruljeenhet. En ekstra døgnkontinuerlig patrulje i hvert distrikt vil samlet kreve 216 årsverk. Det vil verken være mulig eller hensiktsmessig å etablere en slik tjeneste ved alle tjenestesteder.

Difis undersøkelser de siste årene viser imidlertid at kommuner, innbyggere og deler av de politiansatte stiller spørsmål om reformen vil gi et godt nærpoliti og levere gode nok tjenester lokalt. Det er særlig knyttet mye usikkerhet til beredskap, utrykningstider, og om en konsentrasjon av årsverkene på færre og større steder vil medføre mindre lokalkunnskap og dårligere forebygging, særlig blant barn og unge. I tillegg er det noe uro knyttet til at en profesjonalisering og effektivisering av ulike sivile tjenester og oppgaver – som pass, våpensaker mv. – krever bedre planlegging og lengre reisevei for brukere av disse tjenestene. Det hevdes også at de nye operasjonssentralene ikke har den samme kunnskapen om lokalmiljø, gater og adresser som de hadde tidligere. Kritikken har også gått ut på at politiet ikke kommer når det er behov for dem, og at det heller ikke har vært lett for publikum å komme i kontakt med politiet på 02800. Flere kommuner ønsker at politiet skal være mer til stede rent fysisk.

Det er behov for et politi som kan møte innbyggerne på de lokale møteplassene, som er raskt til stede hvis noe skjer og som kjenner de lokale forholdene. Dette må politimestrene ta hensyn til når ressursene fordeles mellom de funksjonelle og geografiske driftsenhetene og internt i de geografiske driftsenhetene. Det er viktig å planlegge og disponere ressursene på en måte som både ivaretar hensynet til en god og effektiv patruljetjeneste og lokale behov for synlighet og tilstedeværelse.

Om lag halvparten av alle ansatte i politiet og om lag 60 prosent av alle politiutdannede er organisert i de geografiske driftsenhetene. Stillinger som rent organisatorisk er plassert i funksjonelle driftsenheter, kan likevel ha sin fysiske arbeidsplass på tjenesteenheter i de geografiske driftsenhetene. I 2019 hadde 62 prosent av alle årsverk i politiet og 68 prosent av alle årsverk med politiutdanning sin fysiske arbeidsplass på tjenesteenheter i de geografiske driftsenhetene.

Departementet mener at fortsatt høy tillit til politiet også avhenger av synlighet og tilstedeværelse lokalt. Flere av reformtiltakene vil ivareta dette hensynet på en enda bedre måte når de får satt seg og får tid til å virke. Operasjonssentralene har fått nye rutiner og nye kartsystemer på plass, noe som bidrar til at de nå har fått en sentral posisjon i de nye distriktene og får gode tilbakemeldinger på arbeidet sitt. Arbeidet med å få et mer strukturert samarbeid med en tydelig og omforent rolle- og ansvarsdeling mellom politiet og den enkelte kommune er også viktig.

Befolkningen skal kunne forvente at politiet er til stede i lokalsamfunnet for å trygge innbyggerne. Samtidig må fysisk synlighet og tilstedeværelse kombineres med synlighet og tilstedeværelse i det digitale rom.

Befolkningen forventer å kunne møte og kommunisere med offentlige etater på digitale plattformer. Det gjelder også politiet. Behovet for synlighet og tilstedeværelse er ikke et valg mellom tilstedeværelse og åpningstider på et lokalt lensmannskontor og tilgjengelighet og kontakt på digitale plattformer. Begge behov må dekkes.

Politiet må fortsette å utvikle og ta i bruk ny teknologi slik at publikum lett kan komme i kontakt med politiet og politiets tjenester uavhengig av tid og fysisk avstand. Innsatsen fremover må derfor rettes mot å styrke de geografiske driftsenhetene og de lokale tjenestekontorene samtidig som digitaliseringen av publikumstjenestene og politiets arbeidsprosesser og metoder fortsetter.

6.5 Antall tjenestesteder i distriktene ligger fast

For å kunne utnytte ressursene bedre, ble antall tjenestesteder redusert fra 340 til 210 som en del av reformen. Etter klagebehandling i departementet ble det endelige antallet tjenestesteder fastsatt til 225.

Antallet bygger på anbefalinger i Politianalysen og et krav fra Stortinget om at minst 90 prosent av befolkningen skulle ha maksimalt 45 minutter å kjøre til nærmeste tjenestested. Plasseringen av de 225 tjenestestedene gjør at dette kravet innfris med god margin. Det ble samtidig stilt krav til at tjenestestedene skulle ha forutsigbare åpningstider som gjorde det mulig å besøke kontoret også utenfor normal arbeidstid, og det ble stilt krav til hvilke tjenester det enkelte tjenestested skulle tilby.

Antall tjenestesteder skal i utgangspunktet beholdes på dagens nivå de kommende årene. Det kan gjøres unntak der det er lokal tilslutning til sammenslåing. I tillegg vil det være mulig for større byer å se på hva som er hensiktsmessig lokalisering. Politiet og kommunene bør i fellesskap vurdere om det er hensiktsmessig at politiet har kontorplass i kommunens egne lokaler. Gjennom bedre utnytting av ny teknologi, justering av arbeidsprosesser og mer hensiktsmessig organisering av politiets administrative gjøremål, den sivile rettspleien og forvaltningsoppgaver, bør det ligge til rette for en mer effektiv samlet ressursutnyttelse.

Endringene i politiets lokale struktur er svar på Politianalysens konstatering av at den tidligere lokale strukturen var et reelt hinder for politiets mulighet til å drive effektiv forebygging, sikre lov og orden og tilby en god polititjeneste lokalt. Med de endringer som er gjort i politiets lokale struktur, er flere ressurser samlet under én ledelse. Dette gir mer samhandling og større fleksibilitet i oppgaveløsingen lokalt. Til sammen skal økningen i politibemanningen og ny lokal struktur gi grunnlag for en god lokal polititjeneste.

Årsverkene i politiet er samlet på færre og større steder etter gjennomføringen av strukturtiltakene i politireformen. At det er færre lokale tjenestesteder, og ved noen av stedene færre ressurser enn tidligere, må ses i sammenheng med at politidistriktene nå har mer spesialisert kompetanse og bedre forutsetninger for å understøtte virksomheten lokalt enn de gamle politidistriktene hadde. Etableringen av de funksjonelle driftsenhetene støtter de geografiske driftsenhetene med faglig rådgivning, spesialistkompetanse og eventuell bruk av spesielle verktøy. I tillegg etterforsker de de mest krevende straffesakene og kan bistå med kapasitetsforsterkninger. Med samspill mellom lokalt politi og spesialiserte støttefunksjoner i politidistriktet skal innbyggerne ha tilgang til gode polititjenester uavhengig av hvor politiressursene har sitt daglige virke. Dette krever en god samhandling mellom sentralt og lokalt nivå i det enkelte politidistrikt.

Politimesteren har ansvar for å disponere ressursene og innrette organiseringen slik at det enkelte politidistrikt løser samfunnsoppdraget, herunder behovet for nærhet, best mulig. Lensmannskontorer og politistasjoner bidrar til nærhet mellom innbyggerne og politiet, men er ikke det eneste virkemiddelet for å komme nært folk. I noen tilfeller kan det eksempelvis være hensiktsmessig at politiet er til stede med en mobil enhet i områder og til tider der utfordringsbildet tilsier det.

Dette gjelder også for sivile oppgaver. Politidirektoratet har eksempelvis fått i oppdrag å etablere en mobil løsning for utstedelse av pass i områder med lang reisevei. Dette vil gjøre det mulig å bestille time når enheten er i nærheten. Politiet har fått kritikk for at en i Gudbrandsdalen må reise til Lillehammer for å skaffe seg pass. En slik enhet vil kunne kjøre oppover Gudbrandsdalen og tilby tjenestene der.

6.6 Samarbeidet med kommunene

Politiet er helt avhengig av et godt samarbeid med kommunene for å kunne nå målene for etaten. Det gjelder både i forebygging og bekjempelse av kriminalitet, men også for å ivareta god beredskap og krisehåndtering, og i alle de andre oppgavene politiet har i samfunnet. I politireformen ble det lagt føringer for dette samarbeidet.

6.6.1 Politiråd og politikontakter

Kontakt mellom politiet, kommunene og lokalsamfunnene for øvrig er også viktig for å sikre en god forståelse av utfordringsbildet lokalt, og for å avstemme tiltak i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Det er god tradisjon for samarbeid mellom politiet og kommunene, blant annet gjennom det såkalte SLT-samarbeidet (samordning av lokale, forebyggende tiltak mot rus og kriminalitet).

I politireformen har videreutvikling av politiråd og etablering av politikontakter vært viktige grep for å styrke samhandlingen mellom politiet og kommunene. Målet er at politi og kommune sammen skal finne tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet i lokalsamfunnet, basert på en felles situasjonsforståelse. Spesielt politikontakten er et vesentlig punkt for kontakten mellom politiet, innbyggerne og de ulike kommunale tjenestene. Politikontakten skal være tilstede også i kommuner der det ikke er polititjenestested. Politikontaktrollen er fortsatt under oppbygging mange steder, og arbeidet må styrkes ytterligere i tiden som kommer. Politiet må sørge for at politikontaktene har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å utøve rollen på en god og hensiktsmessig måte.

Politirådet er et sentralt forum for samhandling mellom politiet og kommunene. Det skal ha minimum to faste møter pr. år, og møtehyppigheten tilpasses de utfordringer som gjør seg gjeldende knyttet til trygghet, kriminalitet og beredskap. Mange steder er politirådene slått sammen til regionale politiråd. I gjennomføringen av politireformen er det blant annet arbeidet for å etablere en mer enhetlig praksis for politirådene. I en spørreundersøkelse til kommunedirektører svarer om lag tre fjerdedeler av kommunedirektørene at samarbeidet i politirådet fungerer godt eller svært godt.

6.6.2 Lokale samarbeidsavtaler

Både politiet og kommunene har oppgaver som er viktige for kriminalitetsforebyggingen. Det er et felles ansvar å bidra til at innsatsen er koordinert. Samarbeidet mellom politiet og de kommunale tjenestene må være tilpasset utfordringene og kriminalitetsbildet lokalt. Kommunene har et viktig ansvar for å drive forebyggende arbeid slik at sosiale problemer ikke ender som en arbeidsoppgave for politiet.

Svært mange av landets kommuner har inngått samarbeidsavtaler med lokalt politi. Etter ny kommunestruktur har 291 av 356 kommuner skrevet under samarbeidsavtaler (per mars 2020). Det forebyggende arbeidet står sentralt i avtalene, og de har kort varighet slik at de skal beholde sin aktualitet. Noen av avtalene regulerer åpningstidene for tjenestestedene lokalt, mens andre avtaler er på et mer overordnet nivå. Det er lokalt politi som har kontakten med kommunene om slike avtaler, men politidistriktene benytter en felles mal.

DFØs spørreundersøkelse til kommunedirektørene viser at de er fornøyd med samarbeidsavtalene. De er særlig fornøyd med avtalene mht. politiråd, men også når det gjelder SLT (samordning av lokale, forebyggende tiltak mot rus og kriminalitet), politikontakt og forventninger til samarbeid. Relativt sett er de minst fornøyd når det gjelder avtalenes evne til å avklare hva kommunen kan forvente av tjenestetilbud fra politiet.

Erfaringene så langt er at samarbeidsavtaler kan bidra til å styrke samhandlingen mellom kommuner og lokalt politi. Sør-Vest politidistrikt har vært tidlig ute i dette arbeidet.

Departementet mener det er av stor betydning at det ligger en gjensidig forpliktende avtale til grunn for samarbeidet. Der det fortsatt ikke er samarbeidsavtaler mellom politiet og kommunen, må politiet ta initiativ til at det igangsettes arbeid for å oppnå en avtale. Der kommunene ikke ønsker å inngå avtale er det viktig at årsakene til dette kommer frem og kan diskuteres.

Samarbeidsavtalene kan eventuelt også omfatte lokaler der politiet kan ha faste møter med innbyggerne eller kommunale tjenester, og som kan benyttes også av patruljetjenesten. Politiet kan avtale med kommunen å ha arbeidssteder lokalt, uten av det opprettes nye lensmannskontor og politistasjoner med administrative og forvaltningsmessige oppgaver, eventuelt samlokaliseres med andre statlige virksomheter i et Statens Hus. Her må imidlertid kostnader vurderes opp mot nytte.

Til dokumentets forside