Del I – Innledning og problembeskrivelse

1 Innledning

1.1 Mandat

«Mandat for ekspertutvalg som skal utrede samfunnsøkonomiske konsekvenser av klimaendringene

Bakgrunn

I juni 2023 la regjeringen frem en ny stortingsmelding om klimatilpasning – Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn. I stortingsmeldingen varsler regjeringen blant annet at det skal settes ned et ekspertutvalg som skal fremskaffe mer kunnskap om samfunnsøkonomiske konsekvenser av klimaendringer for utsatte sektorer og regioner i Norge, og identifisere innsatsområder der potensialet for å redusere klimarelatert risiko er stort, vurdert opp mot kostnaden ved tiltak.

Norge har et nasjonalt mål om at samfunnet og økosystemene skal forberedes på og tilpasses klimaendringene. I tillegg til det nasjonale målet gir internasjonale mål og forpliktelser føringer for klimatilpasningsarbeidet i Norge. Med Parisavtalen i 2015 ble det satt et globalt mål på feltet – at landene skal øke sin tilpasningskapasitet og motstandsdyktighet mot klimaendringer og samtidig bidra til en bærekraftig utvikling gjennom sitt tilpasningsarbeid. 2030-agendaen og bærekraftsmålene er den politiske overbygningen for regjeringens arbeid nasjonalt og internasjonalt. Her vektlegges tilpasning til klimaendringer som en del av en bærekraftig utvikling. Hensynet til konsekvenser av klimaendringer og klimatilpasning er også omtalt i en rekke internasjonale avtaler, blant annet Sendai-rammeverket for katastrofeforebygging, Konvensjonen om biologisk mangfold og Verdensarvkonvensjonen.

FNs klimapanels siste hovedrapport viser at klimaendringene allerede har medført delvis irreversible ødeleggelser, og at endringene er en trussel for menneskers livsgrunnlag og planetens tilstand. Nær sagt alle samfunnsområder, sektorer og næringer påvirkes av at klimaet endrer seg. Konsekvensene merkes på de fleste områder – fra landbruk, fiskeri og naturforvaltning til helse, kultur og samferdsel. Klimaendringene påvirker Norge direkte, for eksempel med hyppigere flom, skred og overvannhendelser, som medfører skade på bygninger og infrastruktur, friluftsområder, matjord og kulturmiljø. I alvorlige tilfeller kan det innebære fare for liv og helse. Andre eksempler er hyppigere perioder med langvarig tørke som gir utfordringer for landbruket, og hetebølger som kan utgjøre en helserisiko for sårbare grupper. Norge påvirkes også indirekte av klimaendringene, blant annet i form av ringvirkninger av slike hendelser. For eksempel kan stengte veier eller jernbanestrekninger grunnet flom og skred medfører brudd i tjenester og betydelige kostnader både i offentlig sektor og næringslivet. Klimaendringene virker også på tvers av landegrenser. Når klimaendringene påvirker forhold i andre land, får det konsekvenser for Norge. Klimarelatert risiko overføres mellom land blant annet gjennom handel og globale verdikjeder, finansielle systemer og felles økosystemer. For eksempel kan klimaendringene føre til at verdens matvareproduksjon reduseres, noe som kan øke risikoen for forsyningssvikt og høyere priser på matvarer som vi er avhengig av å importere til Norge.

Klimaendringene medfører store kostnader for samfunnet. Det er imidlertid utfordrende å beregne kostnadene. EU-kommisjonen viser til at klimaendringene forårsaker skader for rundt 12 milliarder euro i EU årlig, og at tallet er forventet å øke til 170 milliarder euro dersom den globale oppvarmingen når tre grader over før-industrielt nivå. Det finnes i dag ingen oversikt over de samlede kostnadene for det norske samfunnet, hverken knyttet til skader/tap som følge av klimaendringer, utgifter til tilpasningstiltak, tap av natur og økosystemtjenester eller andre velferdstap som følger av klimaendringer. Kunnskapen om hvordan klimaendringene påvirker ulike sektorer og samfunnsområder i Norge er økende, og vi vet også mer om risiko forbundet med klimaendringer i andre land. Det er likevel fortsatt lite kunnskap om hvordan konsekvenser av et endret klima vil fordele seg på ulike grupper og ulike typer økonomisk virksomhet og hvordan dette vil slå ut geografisk. Kostnadene for å tilpasse Norge til klimaendringene vil variere avhengig av hvilke tiltak som må gjennomføres og hvor omfattende innsats som kreves på ulike områder. En samfunnsøkonomisk fornuftig klimatilpasning forutsetter kunnskap om hva klimaendringene koster samfunnet nå og i fremtiden, og om hvilke tiltak som er lønnsomme og kostnadseffektive.

Føringer

Målet med utvalget er å fremskaffe mer kunnskap om samfunnsøkonomiske konsekvenser av klimaendringene for utsatte sektorer og regioner, og identifisere innsatsområder der potensialet for å redusere klimarelatert risiko er stort, vurdert opp mot kostnaden ved tiltak. Dette innebærer å bidra til økt kunnskap om hva de økonomiske og velferdsmessige konsekvensene av klimaendringene betyr for Norge. Der klimaendringene også har positive virkninger og muligheter for økt verdiskaping, bør disse belyses, og det bør gis råd om hvordan samfunnet best kan utnytte disse mulighetene. Utvalget skal vurdere de samfunnsøkonomiske konsekvensene av klimaendringene og hvordan vi legger til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme tilpasningstiltak med et klima endring. Utvalget skal se nærmere på:

• Utvalget skal utrede, og så langt som mulig tallfeste, mulige samfunnsøkonomiske konsekvenser av klimaendringer for utsatte nærings- og samfunnssektorer og regioner under ulike klimascenarioer frem mot midten og slutten av dette århundret.
• Utvalget skal vurdere samfunnsøkonomiske kostnader og nytteeffekter ved ulike tilpasningstiltak i utsatte nærings- og samfunnssektorer og regioner.
• Utvalget skal identifisere innsatsområder der potensialet for å redusere klimarelatert risiko er stort, vurdert opp mot kostnadene ved tiltak. Utvalget kan også gi anbefalinger om hvordan myndigheter og andre best kan gå frem for å forebygge negative virkninger av klimaendringene på mennesker, samfunn og miljø.
• Utvalget skal gi innspill til videre arbeid med utvikling av indikatorer for å kunne bidra til bedre og enklere vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved tiltak. Her er det ønskelig å vise til utfordringer og eventuelle gode eksempler på nyttekostnads- beregninger av tilpasningstiltak i Norge.
• Utvalget skal kartlegge om relevante offentlige og private aktører som berøres har det de trenger av data, insentiver, kunnskap og metoder for å vurdere økonomiske konsekvenser av klimaendringer, og vurdere behovet for tiltak.
• Utvalget skal kartlegge om det foreligger andre former for markedssvikt eller barrierer (enn det som ligger i punktet over) som gjør at sektorene og virksomhetene ikke tar hensyn til økonomiske og velferdsmessige konsekvenser av klimaendringer i sine beslutninger.

Arbeidet skal gjøres i tråd med Utredningsinstruksen og rundskriv r-109/21 om samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget skal i sitt arbeid legge opp til tett dialog med og involvering av berørte aktører; offentlige virksomheter, kommunal sektor, Sametinget, Norske Reindriftsamers Landsforbund, uavhengige eksperter, organisasjoner og næringsliv. Utvalget skal også se hen til relevante prosesser knyttet til oppfølgingen av Meld. St. 26 Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn, herunder blant annet det varsla arbeidet på landbruksområdet. Det forutsettes at utvalget etter behov innhenter avgrensede tematiske fagutredninger og vurderinger fra utvalgte fagmiljøer og myndigheter.

Utvalget skal rapportere til Klima- og miljødepartementet om status underveis i form av en delrapport. Endelig rapport skal leveres innen 01.07.2026».

1.2 Sammensetning

Utvalg:

• Ingrid Hjort (leder)
• Kine Josefine Aurland-Bredesen
• Halvor Dannevig
• Kristine Grimsrud
• Atle Harby
• Gunn-Britt Retter
• Asgeir Sorteberg

Sekretariat:

• Nora Vågnes Traaholt (leder)
• Solveig Borkenhagen
• Petter Andreas Gudding
• Markus Gyene
• Shirin Ræder

1.3 Tolkning av mandatet

Utredningsinstruksens første spørsmål er «hva er problemet?». Spørsmålet skal tvinge oss til å avdekke årsakene til at et problem oppstår: hindringer det er mulig å gjøre noe med.

I mandatet er løsningen gitt: klimatilpasning. Men hvilket problem skal klimatilpasningen løse?

Utvalget bes om å redegjøre for konsekvensene av klimaendringene. Å kun beskrive utfallet av klimaproblemet er ikke et tilstrekkelig svar på instruksens første spørsmål. Vi må forstå hvorfor konsekvensene ikke håndteres, og dermed hvorfor det er behov for politiske virkemidler.1

Når løsningen er klimatilpasning må problemet være at lønnsom håndtering av vær- og naturhendelser ikke blir realisert grunnet strukturelle hindringer som ikke gir de beslutningene vi ønsker på et samfunnsnivå. Respons i form av tilpasningspolitikk skal rettes mot det som hindrer omstilling til et nytt klima, med mål om å utnytte gevinster og redusere kostnader det er mulig og lønnsomt å unngå.2

Når utgangspunktet er klimatilpasning, er ikke problemet at samfunnet påvirkes av klima. Samfunn har til alle tider blitt påvirket av og tilpasset seg variasjoner i vær og klima, basert på erfaring og læring over tid. Et samisk ordtak er:

Jahki ii leat jagi vielja.

(Det ene året er ikke det andre årets bror).

Samfunnet er allerede tilpasset et klima med naturlige variasjoner mellom år og perioder. De menneskeskapte klimaendringene innebærer imidlertid raskere og mer omfattende endringer enn tidligere, med ukjente sannsynligheter og konsekvenser langt utenfor historisk erfaring.

Samtidig har vi mulighet for mer planlagt, kunnskapsbasert og fremoverskuende tilpasning enn tidligere tiders møte med variasjoner i vær og klima. Dette reiser spørsmålet om samfunnets organisering og enkeltaktørenes insentiver er rigget slik at vi tar i bruk de løsningene og metodene som gir best mulig tilpasning til et klima i endring, eller om det finnes forbedringspotensial.

Den samfunnsøkonomiske problemforståelsen av klimatilpasning tar utgangspunkt i at det finnes barrierer i samfunnet som hindrer gjennomføring av ønsket omstilling til nye klima- og værforhold. Slike barrierer kan være knyttet til hvordan ansvar og insentiver er organisert, som igjen kan føre til at gode tilpasningsløsninger uteblir.

Når det foreligger barrierer, får tilpasningspolitikken en viktig rolle. Offentlig inngripen kan redusere klimakostnader (eller utnytte klimagevinster) i situasjoner der styringssvikt eller beslutningssvikt hindrer gode tilpasningsvalg.

For politikkutformingen er problemstillingen hvordan politiske virkemidler kan løse årsaker til at barrierer oppstår.

1.3.1 Tilnærming: Samfunnsøkonomisk analyse

Mandatet består av seks punkter som følger stegene i en samfunnsøkonomisk analyse. Først kartlegges problemet, det vil si barrierer som fører til feil valg i tilpasningen og konsekvensene dersom problemene ikke løses. Videre skal alternative tiltak som kan redusere problemene (barrierene) analyseres. Samlet danner dette grunnlag for å peke ut innsatsområder og gi innspill til politikkutviklingen.

Mandatet nevner spesifikt markedssvikt og barrierer.3 Kunnskap om hindringer for klimatilpasning kommer fra flere fagdisipliner, og i litteraturen finnes ulike inndelinger. Utvalget organiserer de tverrsektorielle barrierene i fire hovedkategorier: institusjonelle, informasjonsmessige, finansielle og sosiale, se kapittel 3. I del III identifiserer vi barrierer som påvirker tilpasning i samfunnsområdene.

Figur 1.1 Bruksområdet for en samfunnsøkonomisk analyse av klimatilpasning

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

En samfunnsøkonomisk analyse er et verktøy for å informere politikk og beslutninger. Hensikten med å tallfeste og verdsette konsekvenser er metodisk knyttet til problemer som kan håndteres.4 Å tallfeste konsekvenser som ikke er relevante for politikk, i vårt tilfelle klimatilpasningspolitikk, kan derfor sies å være utenfor nytte-kostnadsanalysens formål.5 Med andre ord har det begrenset hensikt å verdsette for eksempel tapt nytte av naturgoder som påvirkes av klimaendringer, dersom det ikke finnes konkrete handlinger på klimatilpasningsfeltet som kan endre denne verdien. Vi omtaler dette om uunngåelige konsekvenser og det faller inn under i begrepetrestskade, videre omtalt i del III. Verdsetting gir først mening når den kan inngå i en reell beslutningssituasjon, ved at den belyser konsekvenser det er mulig å gjøre noe med. Samtidig kan man innvende at få klimakonsekvenser faller helt utenfor klimatilpasningens rekkevidde. Likevel finnes det en grense for hva tilpasning faktisk kan oppnå.6

Vi vet at store naturverdier vil gå tapt ved betydelige klimaendringer, og at slike tap i begrenset grad kan forhindres av tilpasning. Tilpasning kan i noen tilfeller avbøte eller utsette skade på naturmiljøet, men når det gjelder muligheten for større irreversible konsekvenser, som økologisk kollaps når isbreer smelter og tregrensen stiger, er det i hovedsak klimautslippspolitikken som kan gjøre at vi unngår slike alvorlige utfall.

Styrken og omfanget av klimaendringene avhenger av hvor mye det globale samfunnet reduserer klimagassutslipp fremover. Et viktig forebyggende klimaarbeid på lang sikt er derfor internasjonale utslippskutt.

Tilpasning kan dempe virkningene av klimaendringene, men ikke løse klimaproblemet.

1.3.2 Tilnærming: Fysisk klimarisiko

I likhet med NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring, er dette ekspertutvalget bedt om å vurdere konsekvensene av klimaendringer i Norge i lys av mulighetene for tilpasning. Dette gir to sentrale avgrensninger. For det første rettes analysen i hovedsak mot samfunnsvirkningene av de fysiske konsekvensene av klimaendringer som inntreffer i Norge, og ikke i utlandet. For det andre er analysen rettet mot utfordringer knyttet til omstilling til nye og usikre klima- og værforhold, det vil si fysisk klimarisiko, og ikke omstilling til et lavutslippssamfunn.

Innretningen av utslippspolitikken i verden, og overgangsrisikoen som følger av denne, faller dermed utenfor ekspertutvalgets mandat, selv om dette inngår i den totale klimarisikoen Norge står overfor, se Figur 1.2. Norge er en energiprodusent, og om den globale klimainnsatsen fremover er ambisiøs eller ikke vil ha stor betydning for globale energipriser og dermed også den økonomiske utviklingen og næringssammensetningen i Norge. Disse forholdene er viktig for en vurdering av norsk økonomi fremover, men har ikke vært fokus i utvalgets arbeid.

En rettesnor for utvalgets arbeid har vært at det i hovedsak er virkninger som er relevante for klimatilpasning som politikkfelt som skal belyses. Det vil si de virkningene som forårsakes av fysisk klimarisiko i Norge og som det er mulig å gjøre noe med innenfor et teknisk og økologisk handlingsrom. Et unntak er klimatilpasning av natur diskutert i kapittel 5.2 og 9.2. Her vil relevant politikk ikke nødvendigvis være nye tilpasningsløsninger, men en justering og begrensning av de menneskelige pressfaktorene som allerede belaster økosystemene i dag.7

Figur 1.2 Klimarisiko

Kilde: NOU 2018: 17, bearbeidet av ekspertutvalget om klimatilpasning.

1.3.3 Tilnærming: Usikkerhet

Hvordan klimasystemet, naturmiljøet og samfunnet vil utvikle seg frem mot slutten av århundret avhenger av mange ukjente forhold, og virkningene dem imellom. Fremtiden er i sin natur ukjent. De menneskeskapte klimaendringene tilfører imidlertid en ny dimensjon av usikkerhet, ved at klimasystemets respons på dagens høye konsentrasjoner av klimagasser ikke har noen historisk parallell.

At klimaendringer utgjør en ny og erkjent kilde til usikkerhet betyr at beslutningsprosesser må ta inn over seg flere usikkerhetsvurderinger, særlig når tidshorisonten er lang. Ved å identifisere klimaendringene som en ekstra driver for usikkerhet i samfunnsutviklingen, gjøres én kilde eksplisitt og dermed mer håndterbar. Her er utvikling og bruk av klimaframskrivinger et viktig bidrag til å strukturere og håndtere usikkerhet.

Politiske beslutninger om klimatilpasning må tas før all informasjon om konsekvenser foreligger. Usikkerheten er størst når tidshorisonten er lang. Det gjør det viktig å vurdere alternative scenarioer og vurdere om investeringen i tilpasning er ønskelig under ulike usikre fremtider. Dette gjelder særlig hvis valget om innretning har lang levetid og justerringer senere er kostbart. Beslutningskriterier under usikkerhet er videre diskutert i kapittel 10.

Formålet med klimaframskrivinger er å brette ut mulighetsrommet, både for å synliggjøre hvilke utfall som er mulige, og for å gi informasjon om konsekvenser og alternativer på tvers av scenarioer. Når flere klimaframskrivinger peker i samme retning eller overlapper styrkes robustheten, mens et stort sprik mellom scenarioene indikerer større usikkerhet og et mindre presist beslutningsgrunnlag. Denne informasjonen går tapt når man kun vurderer og handler ut fra ett scenario.

I Norge gis det konkrete føringer om håndtering av usikkerhet i arbeidet med klimatilpasning, ved et fastsatt prinsipp om at «det skal tas utgangspunkt i høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivingene når hensynet til et klima i endring vurderes» (Meld. St. 26 (2022–2023)). Tilsvarende føring gis i statlige planretningslinjer for klima og energi (2024), kapittel 5.3 om krav til planprosess og beslutningsgrunnlag i kommunal og regional planlegging:

«[n]år konsekvensene av klimaendringene vurderes, skal høye alternativer fra nasjonale klimaframskrivinger legges til grunn.»

Som begrunnelse vises det til «føre-var».

De politiske føringene om føre-var-prinsippet i klimatilpasningen går langt i å bestemme hvordan usikkerhet skal håndteres og virke inn på en vurdering av tilpasning. Det er derimot mindre klart på hvilken måte det er ønskelig at man er føre-var når den høye framskrivingen skal legges til grunn for klimatilpasningen. Om sikkerhetsmarginen er til for å beskytte natur, samfunnsliv eller andre kulturhistoriske verdier, tre hensyn som ikke nødvendigvis trekker i samme retning.

Innen natur- og miljøforvaltningen har det lenge eksistert en prinsipiell føre-var-tilnærming. Her vises det til at mangel på full vitenskapelig sikkerhet ikke skal bli brukt som grunn til å gjennomføre et naturinngrep eller utsette miljøvernpolitiske tiltak (St.meld. nr. 58 (1996–97)). Ved usikkerhet skal tvilen komme naturmiljøet til gode.

Når føre-var også har blitt et førende prinsipp i klimatilpasningen er det uklart hvem som skal beskyttes når usikkerheten er stor. Klimatilpasning er en vid politikkparaply som favner løsninger for å forberede både samfunnslivet og naturen. Å beskytte samfunnslivet mot et verste-fall-scenario kan i noen tilfeller innebære store naturinngrep og ytterligere nedbygging av natur (for eksempel bygging av voller mot flom, regulering av vernede vassdrag og bygging i kystsonen). Å tilpasse og beskytte økosystemene mot et verste-fall-scenario kan gå utover økonomisk aktivitet (for eksempel ved vern av skog, endring i jordbruksdriften og tildeling av færre kvoter til havbruk og fiskenæringen). Når høye klimaframskrivinger skal legges til grunn settes denne iboende konflikten i høyspenn.

En kunnskapsbasert tilnærming til klimatilpasning vil ta utgangspunkt i den samlede kunnskapen som finnes, og ikke utelukke informasjon som kan bidra til å styrke vurderinger eller gi informative nyanser. Den vil også være dynamisk, da kunnskap om konsekvenser vil bli oppdatert over tid.

I begrunnelsen av føre-var-prinsippet i naturforvaltningen vises det til at usikkerhet ikke skal brukes som unnskyldning for å la vær å handle til fordel for naturen. Det samme kan overføres til klimatilpasning, hvor usikkerhet om klimaendringene og utviklingen av globale utslipp ikke skal brukes som et argument for å vente med tilpasning. Men tilpasning i nær fremtid er håndtering av fortidens utslipp, og mindre avhengig av den iboende usikkerheten i langsiktige framskrivinger. Hvis flere scenarioer peker i retning av at økningen i nedbørsmengder blir krevende å håndtere de neste 30–50 årene, indikerer det at tilpasning er nødvendig uansett utviklingen i utslipp. I klimatilpasningen kan usikkerheten bli mer håndterbar hvis beslutningshorisonten deles opp i intervaller. Utvalget drøfter føre-var-prinsippet i klimatilpasningen videre i kapittel 10.

1.3.3.1 Tidsdimensjon i klimatilpasningspolitikken

Klimatilpasningspolitikken og politikken for utslippskutt opererer i to ulike tidsdimensjoner. Klimatilpasning er aktuelt nå fordi vi må håndtere klimaendringer som allerede er i gang, det vil si konsekvensene av tidligere utslipp. Det står i kontrast til den politiske diskusjonen om utslippskutt, som handler om vårt bidrag til de klimaendringene som vil treffe fremtidens samfunn. Selv om flere tilpasningsvalg har lang levetid, som oppgradering av infrastruktur, byutvikling og arealinngrep, er det svært lange tidsperspektivet som kjennetegner klimautslippspolitikken noe mindre relevant for beslutninger i dagens klimatilpasning. Uansett hvilke valg som tas i klimautslippspolitikken fremover kommer vi ikke utenom den nødvendige tilpasningen som må være på plass frem til midten av århundret.

1.4 Sentrale begreper

1.4.1 Klimaendringer

Det er hensiktsmessig å introdusere mer presis begrepsbruk om klimaendringene:

Klimadrivere er en betegnelse vi bruker om vær- og klimavariabler som endres når konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren øker, eksempelvis temperatur, nedbør og vind. Dette er de underliggende prosessene som utløser de fysiske virkningene av klimaendringene, eksempelvis elveflom og overvannsflom, styrtregn, tørke, hetebølger på land og i havet, storm, skred, havnivåstigning og stormflo. De fysiske virkningene kan enten være brå (som skred, styrtregn eller stormflo) eller gradvise (som havtemperatur, årsnedbør eller havnivå). Ofte omtales de fysiske virkningene som vær- og naturhendelser eller naturfarer.

Endring i klimadrivere vil påvirke hyppighet og intensiteten av de fysiske klimavirkningene i fremtiden. Endring i temperatur og nedbør er drivere som sammen kan resultere i mer tørke eller styrtregnhendelser. I FNs klimapanel omtales drivere og de fysiske konsekvensene samlet som Klimarelaterte påvirkningsdrivere (climateimpact-drivers).

Figur 1.3 Illustrasjon av sammenhengen mellom sentrale begreper

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

Begrepet klima- og værrelaterte konsekvenser for samfunn og natur eller klimakonsekvenser på kortform, brukes om hvordan klimaendringer påvirker ulike menneskelige og økologiske systemer. I rapporten omtaler vi også dette som klimaskader, klimakostnader eller klimagevinster. Et annet tilsvarende begrep er samfunnsøkonomisk virkning, se Boks 1.1.

I et samfunnsperspektiv er både konsekvenser for natur og samfunnsliv relevant, fordi begge påvirker velferd og vi har politiske mål om å tilpasse både samfunnet og økosystemene til klimaendringene.

Eksempler på konsekvenser er:

• virkninger på fysisk kapital, som skade eller erosjon på vei og bane, skade på nettinfrastruktur og vannskade på bygg
• virkninger på natur og økosystemtjenester, som forurensning av drikkevann, skogareal rammet av skogbrann, sjøareal rammet av algeoppblomstring og økt avrenning
• endret produksjon eller produktivitet, som økt eller redusert avkastning fra jordbruket, fiske og skogsdrift, kraftproduksjon, endret behov for vedlikehold, sikring og oppgradering, økt turisme og redusert produktivitet i havbruk
• påvirkning på liv og helse, som spredning av nye sykdommer, heteslag og beinbrudd på holkeføre.

Konsekvenser er diskutert i rapportens del II.

1.4.2 Tilpasning

Klimatilpasning er enhver beslutning tatt i respons på endringer i vær og klima. Beslutningen kan være fattet av en privatperson, en bedrift eller en offentlig myndighet. I Meld. St. 26 (2022–2023) er klimatilpasning definert som:

Å forstå konsekvensene av at klimaet endrer seg og iverksette tiltak for å på den ene siden hindre eller redusere skade, og på den andre siden utnytte mulighetene som endringene kan innebære.

Naturen og samfunnet er i kontinuerlig utvikling og har alltid blitt påvirket av variasjoner i klima og vær. Også tidligere har klimarelaterte endringer ført til store konsekvenser på samfunn og natur, og tilpasning er ikke et nytt konsept. Men tempoet og omfanget av klimaendringene som følge av menneskeskapte klimagassutslipp er likevel noe annet og ukjent i historisk tid. Det tilsier at forberedelse på klimatiske endringer bør gis en sentral plass i politikk og planlegging.

Klimatilpasning handler om å erkjenne at klimaet er i rask endring på nye måter, og ta valg som begrenser negative konsekvenser og realiserer positive muligheter. Enhver investering eller annen beslutning som tas som følge av observerte eller forventede klimaendringer, kan forstås som klimatilpasning.8

FNs definisjon av tilpasning omfatter både tilpasning av samfunnet og naturen, hvor tilpasning av natur kan innebære menneskelig inngripen.9 I rapporter fra FNs klimapanel skilles det mellom autonom tilpasning som skjer uten styring, planlagt tilpasning som er politisk styrt påinitiativ av myndighetene, og naturens tilpasning som skjer når økosystemene responderer på et endret klima. Naturen har ingen evne til planlagt fremoverskuende tilpasning for å forebygge skade, og er da avhengig av menneskelig initiativ.

Når utgangspunktet er samfunnsøkonomisk lønnsomhet skiller vi mellom den autonome tilpasningen som gir feiltilpasning og den som fører til valg og investeringer som er ønskelige fra et samfunnsperspektiv. Hvis den autonome endringen i adferd ikke gir gode løsninger for felleskapet, ved at tilpasningen er enten utilstrekkelig eller uheldig utformet, er det behov for nye eller oppdaterte politiske virkemidler. Slike tiltak skal rettes inn mot årsakene til at feiltilpasningen oppstår. Det vil si at tiltak skal korrigere insentiver og redusere barrierer, slik at ønsket tilpasningsinnsats faktisk blir realisert.10

Autonom tilpasning er særlig relevant i vurderingen av offentlig finansierte tilskuddsordninger. Dersom klimatilpasning er privatøkonomisk lønnsom, vil tilskudd ikke nødvendigvis føre til mer tilpasning, men i stedet finansiere tiltak som ville blitt gjennomført uavhengig av støtten. I litteraturen om grønne subsidier omtales dette som addisjonalitet (additionality), som handler om hvorvidt et tiltak bidrar til endringer som ellers ikke ville skjedd. Dette er samtidig krevende å vurdere fordi det kontrafaktiske utfallet ikke kan observeres direkte.

Rettferdighet og fordeling kan være et annet argument for politiske virkemidler som fremmer tilpasning. Forskningen viser at kapitalbegrensninger, markedssvikt og adferdsmessige forhold ofte hemmer tilpasning som er ønsket fra et samfunnsperspektiv, særlig for lavinntektshusholdninger og -land (Carleton mfl., 2025). Uten offentlig inngripen kan tilpasning øke ulikhet, fordi ressurssterke og rike grupper og land har bedre økonomisk evne til å beskytte seg mot klimaendringene enn fattigere grupper og land.

I den samfunnsøkonomiske litteraturen er et hovedpoeng at konsekvenser av klima ikke kan forstås uten å ta hensyn til tilpasningsadferd. De materialiserte effektene av vær og klima på samfunnet reflekterer allerede en kombinasjon av direkte skade og unngått skade på grunn av ulike former for tilpasning.

Gevinsten av klimatilpasning er unngåtte klimakostnader (eller utnyttede muligheter), vist som netto nytte i Figur 1.4. Generelt er tilpasning i stor grad forebyggende ved at det reduserer en mulig fremtidig skade. Nyttegevinsten av tilpasning er derfor skjult. Men kostnaden av tilpasningsinvesteringer, vist som tiltakskostnad i Figur 1.4, er observerbar over private og offentlige budsjetter. Tiltakskostnaden er en ressursbruk som skyldes klimaendringene, og må derfor inkluderes for å estimere klimakonsekvensene. Figur 1.4 er videre drøftet i del III.

Figur 1.4 Konsekvenser før og etter tilpasning

Kilde: NVE, videreutviklet av ekspertutvalget om klimatilpasning.

Enhver tilpasningsbeslutning tas innenfor et samfunnsmessig og institusjonelt rammeverk som former handlingsrommet. Miljømessige, økonomiske, politiske og kulturelle forhold påvirker hvilke valg som er tilgjengelige og lønnsomme. Klimaendringene alene avgjør derfor ikke omfanget eller innretningen av klimatilpasningen.

Hvis ønskelig omstilling til klimaendringer skjer av seg selv er det ikke behov for politisk styring. Dette forutsetter at aktørene har tilstrekkelig informasjon, riktige insentiver og kapasitet til å tilpasse seg på en måte som også er gunstig for samfunnet som helhet.

Feiltilpasning brukes om tilpasningsvalg som avviker fra det samfunnsøkonomisk ønskelige. Feiltilpasning dekker både situasjoner der det gjøres for lite (undertilpasning) og der det gjøres for mye (overtilpasning). Eksempel på undertilpasning er når nødvendig tilpasning uteblir fordi aktørene undervurderer konsekvensene av klimaendringer eller ikke bærer de fulle kostnadene ved å la være å tilpasse seg. Overtilpasning kan forekomme hvis aktørene overvurderer konsekvensene og velger svært kostbare eller lite fleksible løsninger som senere viser seg å ha negative effekter for natur og samfunn.

Barrierer for klimatilpasning viser til forhold som hemmer tilpasning som er gunstig for samfunnet som helhet. Barrierene kan skyldes ulike former for markedssvikt, men også styringssvikt og institusjonelle forhold. Vi skiller mellom institusjonelle, informasjonsmessige, finansielle og sosiale barrierer, se kapittel 3.

Tiltak viser her hovedsakelig til politiske virkemidler på statlig nivå som skal påvirke rammebetingelsene for beslutninger om konkrete tilpasningsløsninger. Utvalget legger utredningsinstruksens definisjon av tiltak til grunn, og vi skiller ikke mellom tiltak og virkemidler.

1.4.3 Begrepet risiko

Begrepet risiko brukes ulikt i litteraturen, på tvers av fagfelt og i dagligtale (NOU 2024: 2; Handberg mfl., 2020; NOU 2018: 17; Aven, 2018; Aven, 2012). Det gjør at også begrep som klimarisiko eller naturrisiko forstås ulikt. Litteraturen om klimatilpasning henter bidrag fra flere fagfelt, blant annet ingeniør- og sikkerhetsfagene, der begrepet «risiko» brukes annerledes enn i økonomifagene, se Boks 1.3. I norsk dagligtale og i risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) er begrepet risiko ofte forbundet med at noe negativt kan skje. Det står i motsetning til samfunnsøkonomi og finans der risiko er verdinøytralt, for eksempel ved at en investering kan ha både oppside- og nedsiderisiko. Risikotilnærminger brukes også for naturfaglige vurderinger, hvor perspektivet er på konsekvenser for naturen.11

For å unngå begrepsforvirring, og fordi denne rapporten i begrenset grad bruker kvantitative risikoberegninger (som innen finans og forsikring), eller risikobeskrivelser (som i ROS-analyser), forsøker vi så langt som mulig å unngå begrepet risiko.

I økonomisk fagterminologi skilles det i utgangspunktet strengt mellom begrepene risiko og usikkerhet, se Boks 1.3. I denne rapporten følger vi ikke dette skillet, og velger isteden en begrepsbruk som er nærmere dagligtale og praksis, som i Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (DFØ, 2024a) og i NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser. Det betyr at vi i hovedsak bruker usikkerhet som en samlebetegnelse for det som er ukjent og mangler sikker kunnskap, selv når sannsynligheter kan estimeres.

Rammeverket til FNs klimapanel for analyse av klimarisiko har utviklet seg over tid (Reisinger mfl., 2020). Klimarisiko ble tatt i bruk som begrep i den femte hovedrapporten i 2014. I tidligere hovedrapporter var begrepet klimasårbarhet, som ble forstått som en funksjon av eksponering, sensitivitet og tilpasningsevne (IPCC, 2007). Disse komponentene er videreført i klimapanelets definisjon av klimarisiko. Videre inkluderer klimapanelet også komponentene «fare» og «respons» i de nyere hovedrapportene. Det er ikke rett frem å operasjonalisere rammeverket til FNs klimapanels definisjon av klimarisiko i en samfunnsøkonomisk analyse, og vi har derfor valgt å ikke ta i bruk terminologien sårbarhet, eksponering, respons og klimarelaterte farer i denne rapporten, se Boks 1.4.12

Boks 1.4 Ulik begrepsbruk om klimarisiko

I litteraturen om klimarisiko finnes det to ulike forståelser av risikobegrepet. Den ene er forankret i økonomisk fagtradisjon, mens den andre er utviklet innenfor klimaforskningen.

Klimarisiko som usikkerhet om avvik

I klimarisikoutvalgets rapport (NOU 2018: 17) er risiko knyttet til usikkerhet om fremtidige hendelser og utfall, forstått som avvik fra et planlagt eller forventet forløp. Avvikene kan være både negative og positive, og risiko omfatter dermed også muligheter. Utvalget skriver at et viktig mål for risikohåndteringen er «å tåle avvik i negativ retning, og å dra nytte av de mulighetene som åpner seg ved positive avvik», men peker samtidig på at oppmerksomheten i praksis ofte rettes mot negative avvik.

I NOU 2018: 17 deles klimarisiko inn i fysisk klimarisiko, som er knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet, og overgangsrisiko, som er risiko knyttet til konsekvensene av klimapolitikk, teknologisk utvikling og omstilling til et lavutslippssamfunn. Taskforce on Climate-Related Financial Disclosures (TCFD) legger til søksmålsrisiko. Naturrisikoutvalget (NOU 2024: 2), som tok utgangspunkt i Taskforce on nature related financial disclosures (TNFD) la til systemrisiko.

I denne litteraturen er det også vanlig å skille den fysiske risikoen i akutt og kronisk, hvor akutt er brå hendelser mens kronisk materialiserer seg langsomt.

Klimarisiko som potensial for skade

I rammeverket til FNs klimapanels sjette hovedrapport (AR6) er klimarisiko mer avgrenset, ved at det primært retter seg mot negative utfall. Risiko defineres som «the potential for adverse consequences for human or ecological systems, recognising the diversity of values and objectives associated with such systems. In the context of climate change, risks can arise from potential impacts of climate change as well as human responses to climate change.». Definisjonen anerkjenner at vurderingen av hva som utgjør en mulighet for negative konsekvenser avhenger av verdier, mål og prioriteringer.

I rammeverket til FNs klimapanel kan risiko oppstå både som følge av klimaendringer i seg selv og som følge av samfunnets respons på dem, herunder klimapolitikk, teknologisk utvikling og tilpasning. Risiko forstås som et resultat av samspillet mellom:

• klimarelaterte farer (hazards)
• sårbarhet (vulnerability)
• eksponering (exposure)
• respons (response)

De tre første er knyttet til de fysiske konsekvensene, mens respons omfatter risiko knyttet til menneskelige beslutninger og systemiske endringer. Sårbarhetsdimensjonen er igjen et aggregat av sensitivitet og tilpasningskapasitet hos de eksponerte systemene, aktørene eller verdiene. Et vesentlig poeng ved denne risikodefinisjonen er at forekomst av klimarelaterte farer ikke nødvendigvis fører til skade på natur og samfunn. For at en skade skal skje må den klimarelaterte faren ramme en verdi, et system eller en aktør som både er eksponert og sårbar.

Figur 1.5 Risikorammeverket til FNs klimapanel

Kilde: Figur 1.5 i FNs klimapanels AR6 Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability (Begum mfl., 2022).

1.5 Analysens avgrensinger og forutsetninger

1.5.1 Valg av klimascenarioer

Valg av klimascenarioer bestemmer bredden i utfallsrommet. Mandatet gir ikke føringer for hvor mange eller hvilke klimascenarioer som skal benyttes i utvalgets analyser. Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i de samme scenarioene som Norsk Klimaservicesenter (KSS) legger til grunn for framskrivinger av klima i Norge (Dyrrdal mfl., 2025). Rapporten legger frem et datagrunnlag for ulike klimarelaterte påvirkningsdrivere for tre klimaframskrivinger hentet fra FNs klimapanel («Lavt» RCP2.6, «Middels» RCP4.5 og «Høyt» SSP3-7.0), se Figur 1.6.

Figur 1.6 Trettiårsmidler for temperatur i Norge gitt som avvik (°C) fra referanseperioden

Kilde: KSS (Dyrrdal mfl., 2025).

Note: Svarte punkter viser observasjonsbaserte verdier for historiske normalperioder. Blå, oransje og røde punkter viser gjennomsnitt av 20 framskrivinger, for henholdsvis lavt (RCP2.6), middels (RCP4.5) og høyt (SSP3-7.0) utslippsscenario for periodene 2041–2070 og 2071–2100. De fargede områdene viser spredningen (10 til 90 -prosentil) mellom framskrivingene. For flere detaljer se rapporten Klima i Norge (Dyrrdal mfl., 2025).

Boks 1.5 Klimascenarioer fra FNs klimapanel

FNs klimapanel (IPCC) publiserer jevnlig hovedrapporter, Assessment Reports (AR), med oppdaterte scenarioer. Scenarioene utforsker mulige utviklinger, ofte der flere faktorer endres samtidig. Et scenario er en fremtidsfortelling og trenger ikke å være en sannsynlig utvikling. Slik skiller scenarioer seg fra prognoser, hvor det siste brukes til å informere om trolig utvikling i nær fremtid.

Scenarioanalyse er et verktøy for langsiktig planlegging under usikkerhet. I arbeidet til FNs klimapanel har bruken av scenarioer to hovedfunksjoner:

• Bidra til konsistens og sammenlignbarhet på tvers av forutsetninger og fortellinger.
• Bidra til kommunikasjon og forståelse av mulige konsekvenser av klimagassutslipp.

Utviklingen av scenarioer i FNs klimapanel knytter antagelser om globale utslipp til antagelser om samfunnsutvikling:

• Utslippsbaner, såkalte Representative ConcentrationPathways (RCP) er scenarioer basert på tidsserier for utslipp og konsentrasjoner som fører til et bestemt klimapådriv (som RCP2.6, RCP4.5 og RCP8.5).
• Utviklingsbaner, såkalte SharedSocioeconomicPathways(SSP) komplementerer utslippsbanene ved å inkludere utviklingen av sosioøkonomiske faktorer som populasjon, økonomisk vekst, utdanning, urbanisering og teknologisk utvikling.

Figur 1.7 Observert (sort linje) og scenarioer for temperaturavvik i Norge i forhold til perioden 1991–2020

Figurkilde: Kajsa Parding, Meteorologisk institutt (Dyrrdal mfl., 2025).

Kilde: Rapport fra FNs klimapanel ClimateChange 2007: MitigationofClimateChange(Metz mfl., 2007); (IPCC, 2026b).

1.5.2 Vippepunkter

I en rapport fra OECD (2022) argumenteres det for at mulige vippepunkter i klimasystemet innebærer at klimatilpasning ikke kan baseres på gradvise og marginale forberedelser alene. Når konsekvensene blir så omfattende, vil det være nødvendig med mer grunnleggende endringer i hvordan samfunn og natur organiseres og fungerer. Dette omtaler de som transformativ tilpasning. Fordi usikkerheten er stor legger de vekt på no-regret-løsninger som blant annet bevaring av kystøkosystemer som bidrar til å dempe konsekvensene av havnivåstigning, samtidig som det gir gevinster i form av bedre fiskeressurser, biologisk mangfold og rekreasjonsmuligheter.

Utvalgets vurderinger utelukker de verst tenkelige utfallene av klimaendringene, og viser derfor ikke bredden i konsekvenser som er mulig. Svært alvorlige konsekvenser som blant annet endring av havstrømmer, havforsuring, nedsmelting av innlandsisen på Grønland og Antarktis, nedsmelting av tundraen eller mulighet for andre typer vippepunkter i form av økologisk kollaps er i liten grad dekket i utvalgets rapport. Konsekvenser for klimatilpasning i Norge av denne typen ekstreme hendelser bør håndteres i en egen utredning.

1.5.3 Tidsrom

Mandatet setter tidsrommet for utvalgets analyse til midten og slutten av dette århundret.

1.5.4 Avgrensing av samfunnsområder

I rapporten organiserer vi natur og samfunnsliv inn i utsatte samfunnsområder. Begrepet utsatte samfunnsområder brukes om aktører, sektorer eller næringer som er vurdert å ha en sterk avhengighet til naturmiljø, bygget miljø eller internasjonal handel, på en slik måte at de direkte eller indirekte kan bli vesentlig berørt av klimaendringer. Dette er beskrevet mer i kapittel 4.1.1.

1.5.5 Modellvalg

Utvalget har gått gjennom og vurdert ulike modeller og metoder for å beregne de samfunnsøkonomiske konsekvensene av klimaendringer, se vedlegg 1. Metodene kan fordeles i hovedkategoriene partielle analyser og makroøkonomiske analyser, som har ulike styrker og svakheter. Utvalget har gjennomført partielle analyser av konsekvenser for ulike samfunnsområder, og har gjort egne beregninger som har inngått som grunnlag for en makroøkonomisk analyse gjennomført av Statistisk sentralbyrå.

1.5.6 Regional variasjon

Norge er et langstrakt land med stor regional variasjon i klima og vær. Samfunnsliv og natur er tilpasset og dimensjonert for ulike værforhold og har ulike forutsetninger for å møte klimaendringene illustrert i Figur 1.8. Klimaendringene går raskest i nord. Finnmarksvidda er det området i Norge som har hatt størst økning i gjennomsnittstemperatur de siste 60 årene, og som det framgår av figuren forventes det at denne trenden vil fortsette. Konsekvensen på samfunn og natur av samme type vær vil følgelig være svært forskjellig ulike steder i landet. Samfunnskonsekvenser av en gitt nedbørsekstrem vil være ulike avhengig av om det treffer et område som historisk har vært tilpasset store nedbørsmengder, eller et område der flom har vært en sjeldenhet. Virkningen vær og klima har på natur og samfunnsliv bestemmes av de lokale forutsetningene det møter.

Ekspertutvalget har i hovedsak vurdert nasjonale og aggregerte konsekvenser av klimaendringer fordelt på samfunnsområder.13 Den store variasjonen på tvers av landet går da tapt. For de nasjonale vurderingene er det tatt utgangspunkt i fastlandet, og utvalget har ikke vurdert konsekvenser og tilpasning på Svalbard, Bjørnøya eller Jan Mayen. Utvalget vil understreke at regionale analyser vil ha større praktisk verdi for det lokale tilpasningsarbeidet, og vil være viktig i det videre arbeidet med klimatilpasning i Norge.

Året (årsmiddeltemp.)	Vinter (middeltemp.: des, jan, feb)	Sommer (middeltemp.: jun, jul, aug)

Figur 1.8 Endring i temperatur (°C) mellom periodene 1991–2020 og 2071–2100. Høyt utslippsscenario (SSP3-7.0).

Kilde: Klima i Norge (Dyrrdal mfl., 2025).

Note: Beregnet endring representerer gjennomsnittet av de 20 framskrivingene i COR-BA-2025.

1.5.7 Norge i verden: Klimaendringer hjemme og ute

I tillegg til direkte konsekvenser av klimaendringer i Norge, vil klimaendringer andre steder i verden påvirke oss indirekte og dermed også ha betydning for tilpasningsarbeidet.

Én viktig kanal går gjennom priser på verdensmarkedet. Klimaendringer i andre deler av verden vil kunne endre prisene på varer som vi enten eksporterer eller importerer. Sviktende avlinger og redusert tilgang på matvarer vi ikke selv produserer, vil slå inn i norsk økonomi i form av økte matvarepriser, se kapittel 5.5. Dette vil kunne gi betydelige velferdstap for husholdningene og endre etterspørselen etter ulike matvarer.

En annen kanal er gjennom globale finansmarkeder. Norsk økonomi kan fremover bli påvirket av uro i finansmarkedene og renteendringer hos våre handelspartnere som skyldes klima- og værhendelser globalt. Dette vil kunne påvirke renter, kapitaltilgang og investeringer også i Norge, og konsekvensen for norsk økonomi kan bli stor. Med den avgrensningen av klimatilpasning som vi legger til grunn for denne utredningen, er politiske virkemidler for å håndtere generell finansiell markedsuro utenfor klimatilpasningens virkeområde.

I tillegg vil klimaendringer i verden kunne føre til folkeforflytting, ved at enkelte områder blir ubeboelige eller at ekstremvær fører til sosial uro og konflikt. Håndtering av klimaflyktninger til Norge er et politikkområde som må sees i sammenheng med håndtering av flyktninger og økt innvandring generelt, uavhengig av årsaken til søknad om beskyttelse.14 Utvalget anser derfor dette som mindre relevant for klimatilpasningspolitikken, og har av den grunn ikke vurdert konsekvensene av endrede flyktningestrømmer til Norge.

Utvalgets avgrensning til konsekvenser og politiske virkemidler i Norge gjør at man mister muligheten til å vurdere om det kan være i Norges egeninteresse, i form av reduserte kostnader for Norge, å investere i tilpasning i utlandet.15

1.6 Utvalgets arbeid

1.6.1 Arbeidsform

1.6.1.1 Kunnskapsinnhenting

Mandatet presiserer at «utvalget etter behov innhenter avgrensede tematiske fagutredninger og vurderinger fra utvalgte fagmiljøer og myndigheter». Utvalget har derfor i hovedsak basert sitt arbeid på å samle og sammenstille eksisterende kunnskap. Utvalget har videre bestilt eksterne utredninger for å få ytterligere kunnskap om noen avgrensede problemstillinger. Følgende eksterne oppdragsbesvarelser er utarbeidet på oppdrag fra utvalget, og er tilgjengelig på utvalgets hjemmeside:

• Samfunnsøkonomiske virkninger av klimaendringer i Norge – Litteraturgjennomgang (Rosnes mfl., 2025)
• Makroøkonomiske konsekvenser av klimaendringer for norsk økonomi (Bye mfl., 2026)
• Framtidige skadebeløp etter overvannsflom for bygninger i Norge (Kolstø mfl., 2026)
• Hvem bærer naturskaderisiko? Effekter av naturhendelser på norske husholdninger og risikodeling i naturskadeforsikringen (Espegren, 2026)
• Utredning om klimatilpasning av natur i Norge (Oslo Economics, 2026b)
• Klimaendringer i Sápmi – erfaringer og perspektiver på konsekvenser og mulige tiltak for samisk kultur, næring og samfunn (Sundnes mfl., 2026)

Som et ledd i å fremskaffe kunnskap om sektorspesifikke forhold, har utvalget henvendt seg direkte til relevante statlige myndigheter med forespørsel om å sammenstille det sektorene har av data om fysiske og økonomiske virkninger av klimaendringer og klimatilpasning.

For å få bedre innsikt i avgrensede tema og problemstillinger har utvalget invitert en rekke uavhengige eksperter og organisasjoner til å innlede på utvalgsmøter. Utvalget har også gjennomført møter og webinarer med utvalgte fagmiljøer og myndigheter. Utvalget takker for bidragene fra Bergen kommune, CICERO, Climate Futures, Danmarks Tekniske Universitet (DTU), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Energidepartementet, Finans Norge, Gjensidige, Havforskningsinstituttet, Kartverket, Klima- og miljødepartementet, Klimaetaten Oslo kommune, Kommunalbanken (KBN), Landbruksdirektoratet, Menon Economics, Miljødirektoratet, Nationella Expertrådet för klimatanpassning (Sverige), Naturfareforum, Nesbyen kommune, NMBU, NORCE, NORD Universitet, Norges Bank, Norsk Naturskadepool, Norsk Regnesentral, NTNU, NVE, Rådet for rettferdig omstilling, SINTEF, SSB, Statens vegvesen, Trondheim kommune og Vista Analyse.

1.6.1.2 Møtevirksomhet

Utvalget har hatt 19 møter, hvorav ni digitale. Utvalget har hatt fem fysiske møter i Oslo, ett i Bergen, ett i Trondheim og ett i Lakselv og Karasjok. Utvalget var på studietur til den nordiske konferansen om klimatilpasning (NOCCA) i Rovaniemi, Finland i mai 2025 og på ekskursjon til Nesbyen for å lære om konsekvensene av ekstremværet «Hans» i februar 2026.

1.6.2 Involvering og dialog

Mandatet presiserer at utvalget skal legge opp til tett dialog med relevante aktører, inkludert offentlige virksomheter, kommunal sektor, organisasjoner, næringslivet og uavhengige eksperter, og ta hensyn til prosesser rundt oppfølging av Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring. Særlig uthevet er Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund. Utvalget har fulgt opp føringene om dialog på flere ulike måter.

For å hensynta prosesser knyttet til oppfølging av stortingsmeldingen om klimatilpasning har sekretariatet hatt regelmessige møter med Miljødirektoratet, som leder arbeidet med den første nasjonale klimasårbarhetsanalysen for Norge som legges frem i 2027. Arbeidet er bredt forankret på tvers av sektormyndigheter og med bred involvering av forskning, næringsliv, bransjeorganisasjoner, sivilsamfunn, kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere, samiske organisasjoner, forsikringsnæringen og andre relevante aktører. Selv om tematikken for klimasårbarhetsanalysen overlapper med utvalgets mandat, har førstnevnte en bredere tilnærming, med vekt på risiko, sårbarhet og utsatthet og i mindre grad på de samfunnsøkonomiske konsekvensene av klimaendringer. Slik utfyller utvalgets rapport og klimasårbarhetsanalysen hverandre.

Utvalget har ved flere anledninger hatt dialog med sekretariatet for det svenske ekspertrådet om klimatilpasning, som forbereder sin andre rapport. Utvalgets sekretariat har i tillegg hatt dialog med sekretariatet for arbeidsgruppen som gjennomgår klimatilpasning i landbruket.

I desember 2025 holdt utvalget et digitalt innspillsmøte og ba samtidig om skriftlige innspill via utvalgets hjemmeside. Innspillsmøtet ble annonsert på regjeringens hjemmeside og invitasjon ble sendt til en rekke organisasjoner og aktører som ga innspill til regjeringens arbeid med klimatilpasningsmeldingen (Meld. St. 26 (2022–2023)) og andre aktører utvalget hadde vært i kontakt med. Regionale myndigheter (fylkeskommuner og statsforvaltere) ble også invitert. Utvalget mottok muntlige og skriftlige innspill fra DNT – Den Norske Turistforening, Fagforbundet, Finans Norge, Fornybar Norge, Forsvaret, Forsvarets forskningsinstitutt, HK Norge, Huseierne, Kommunalbanken, KS – Kommunesektorens organisasjon, LO, Møre og Romsdal fylkeskommune, NIBIO, NGI, NITO, NMBU, Noradapt og Vestlandsforsking, NORCE, Norges Bondelag, Norges Fiskarlag, Norges Skogeierforbund, Norsk Arbeidsmandsforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Kommunalteknisk Forening – NKF, Norsk Naturskadepool, Norsk Takst, NORSKOG, Oslo kommune – Klimaetaten, Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF), Røde Kors, Samfunnsbedriftene, Sjømat Norge, Skift – Næringslivets klimaledere, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Trøndelag, Storebrand, Tekna, Telemark fylkeskommune, TINE, Unge funksjonshemmede, Vestlandsforsking, Virke og WWF Verdens naturfond. Det har vært mulig å gi skriftlige innspill via hjemmesiden gjennom hele utvalgets arbeidsperiode, og alle mottatte innspill er publisert på utvalgets hjemmeside.

I tråd med mandatet har utvalget har hatt et særlig fokus på å innhente kunnskap om og innsikt i konsekvenser av klimaendringer og klimatilpasning i Sápmi, og betydningen dette har for samisk næringsutøvelse og kultur. Utvalget hadde høsten 2025 dialog med Sametinget og sametingsråd Ole-Henrik Bjørkmo Lifjell, og Norske Reindriftssamers landsforbund. I tillegg til møter for å kartlegge og diskutere relevante aspekter, har Sametinget hatt anledning til å kommentere på tekstutkast som omtaler samiske interesser. Utvalget har i samarbeid med Miljødirektoratet satt ut et oppdrag om en medvirkningsprosess med samiske kunnskapsbærere og en litteraturgjennomgang av konsekvenser av klimaendringene og tilpasning i Sápmi (Sundnes mfl., 2026). I mars 2026 reiste utvalget til Lakselv og Karasjok, og møtte i den forbindelse en rekke organisasjoner og aktører som delte sin kunnskap og vurderinger av klimaendringenes påvirkning på samisk næring, kultur og samfunnsliv. Utvalget besøkte Sametinget, som arrangerte et møte ledet av sametingsråd Jon-Christer Mudenia, der også Bivdu, Čorgaš reinbeitedistrikt, Gávcci, Norske Reindriftssamers Landsforbunds Arealtjeneste og Samerådet deltok. Utvalget besøkte også det sjøsamiske senteret Mearrasiida i Indre Billefjord. Utvalget retter en takk alle som har delt av sin kunnskap og erfaringer.

1.7 Organisering av rapporten

Rapporten er delt inn i fire overordnede deler og et sammendrag. Figur 1.9 illustrerer omfanget av de ulike delene.

Figur 1.9 Oppbygning av rapporten og omfanget av rapportens fire deler

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

I tillegg har rapporten følgende vedlegg:

• Vedlegg 1 Modeller og metoder i samfunnsøkonomiske analyser av klimaendringer
• Vedlegg 2 Anslag på sektorvise konsekvenser av klimaendringer
• Vedlegg 3 Beregninger i utvalgets partielle analyser

Del I består av en innledning som tar for seg bakgrunnen for utvalgets arbeid, mandat, arbeidsform samt utvalgets utadrettede virksomhet med involvering, dialog og innspill fra berørte aktører. Videre i rapporten gir kapittel 2 en overordnet gjennomgang av de institusjonelle rammene for klimatilpasning i Norge i dag. Del I avsluttes med kapittel 3, som beskriver utvalgets forståelse av klimatilpasning i en samfunnsøkonomisk kontekst. Kapitelet gjennomgår sentrale barrierer for klimatilpasning, som tas opp igjen i rapportens del III.

Del II er den mest omfattende i utvalgets rapport, og her svarer utvalget ut mandatets hovedpunkt om de samfunnsøkonomiske konsekvensene av klimaendringer for utsatte samfunnsområder i Norge under ulike klimascenarioer. Kapittel 4 gjør rede for utvalgets tilnærming for å vurdere samfunnsøkonomiske konsekvenser av klimaendringer, sentrale forutsetninger samt metoder og modeller utvalget har brukt i sine utredninger. I kapittel 5 presenteres utvalgets analyser av klimaendringenes konsekvenser for 12 ulike samfunnsområder. Kapittel 6 oppsummerer utvalgets funn og setter dem i sammenheng med internasjonal litteratur på området. Kapittelet presenterer også overordnede effekter fra den makroøkonomiske analysen SSB har utført for utvalget.

I del III går utvalget gjennom barrierer for klimatilpasning og aktuelle tiltak, og her svarer utvalget ut mandatets hovedpunkt om samfunnsøkonomiske vurderinger av tilpasningstiltak i utsatte samfunnsområder. I kapittel 7 forklarer utvalget sin tilnærming til analyse av klimatilpasning og tilpasningstiltak, inkludert metodevalg og sentrale forutsetninger. Kapittel 8 fokuserer på rollen kunnskap og kompetanse spiller for klimatilpasning på tvers av samfunnet, og relevante tiltak. I kapittel 9 vurderer utvalget autonom tilpasning, barrierer og aktuelle tilpasningstiltak i de utsatte samfunnsområdene.

I rapportens del IV samler utvalget trådene og svarer ut de fire resterende hovedpunktene i mandatet. I kapittel 10 drøfter utvalget muligheter og begrensninger for vellykket klimatilpasning i Norge, inkludert insentiver, metodikk og måleindikatorer, samt beslutninger under usikkerhet. I kapittel 11 presenterer utvalget sine overordnede anbefalinger og peker ut innsatsområder for klimatilpasning. Kapittel 12 beskriver de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger.

2 Institusjonelle rammer for klimatilpasning

2.1 Mål og styringssystem

2.1.1 Nasjonale mål

Stortingsmeldingen Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn (Meld. St. 26 (2022–2023)) legger rammene for den nasjonale klimatilpasningspolitikken, og med den nye meldingen ble det nasjonale målet for klimatilpasning fra 2013 oppdatert til:

Samfunnet og økosystemene skal forberedes på og tilpasses klimaendringene.

Med stortingsmeldingen ble det eksisterende målet utvidet til også å omfatte økosystemene. Målsetningen angir ikke et ønsket eller kvantitativt nivå på tilpasningen eller investeringene. Målet er isteden en anerkjennelse av at innsats er nødvendig og at den gjelder både natur og samfunnsliv.

Utvidelsen av det nasjonale målet for klimatilpasning bygger på en erkjennelse av at økosystemer i god tilstand er viktig for å redusere konsekvensene av klimaendringer for både samfunn og natur. Utvidelsen setter målet i sammenheng med de tre nasjonale målene for naturmangfold: Miljømål 1.1. Økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester, Miljømål 1.2. Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres og Miljømål 1.3. Et representativt utvalg av norsk natur skal tas vare på for kommende generasjoner.

I Naturmeldingen (Meld. St. 35 (2023–2024)) slår regjeringen fast at:

«Norge vil arbeide for at naturen har god motstandsevne mot klimaendringer, øke bidraget til klimatilpasning gjennom naturbaserte løsninger og grønn infrastruktur og begrense negative effekter av klimatiltak på naturmangfold gjennom avbøtende tiltak.»

Andre nasjonale mål er også relevante for klimatilpasning, herunder klima- og miljømål og mål for kulturmiljø, friluftsliv og polarområdene. Klimatilpasning er blant annet viktig for å oppnå nasjonale målsetninger for samfunnssikkerhet og beredskap, matsikkerhet, bærekraftig arealplanlegging, helse og økonomisk velferd, samt Norges oppnåelse av FNs bærekraftsmål.

2.1.2 Globale mål

Internasjonale mål og forpliktelser legger føringer for klimatilpasningsarbeidet i Norge.

I Parisavtalen, som Norge sluttet seg til i 2015, er klimatilpasning et hovedmål på linje med utslippsreduksjoner. Avtalens artikkel 7 setter et globalt mål om at landene skal øke sin tilpasningsevne, styrke sin klimarobusthet og redusere sårbarheten overfor klimaendringer, på en måte som bidrar til bærekraftig utvikling. Norge har også forpliktet seg til å bidra til internasjonal finansiering av klimatilpasning i sårbare land. Det såkalte UAE-rammeverket for klimatilpasning støtter oppfølging av de globale målene og angir mål for 2030. Hvert fjerde år rapporterer Norge til FNs klimakonvensjon om status for arbeid med klimatilpasning, sist i 2024 (Klima- og miljødepartementet, 2024).

Konsekvenser av klimaendringer og klimatilpasning er omtalt i en rekke internasjonale avtaler Norge er part av, herunder Sendai-rammeverket for katastrofeforebygging, Konvensjonen om biologisk mangfold og Verdensarvkonvensjonen.

2.1.3 Styringssystem for klimatilpasning

Et viktig bakteppe for stortingsmeldingen om klimatilpasning var Riksrevisjonens (2022) undersøkelse av myndighetenes arbeid med klimatilpasning av infrastruktur og bebyggelse. Undersøkelsen viste blant annet at myndighetene mangler kunnskap om hvor utsatt eksisterende transportinfrastruktur og bebyggelse er for naturfare i et fremtidig klima, se Boks 2.1. Riksrevisjonen pekte på at dette kan føre til unødvendig høye kostnader for samfunnet. Riksrevisjonen vurderte også at myndighetene mangler oversikt over hvor langt arbeidet med klimatilpasning har kommet i Norge, og at samordningen mellom nasjonale myndigheter er for svak.

Med fremleggelsen av stortingsmeldingen om klimatilpasning (Meld. St. 26 (2022–2023)) ble det innført et nytt styringssystem for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet som nå er i etableringsfasen. Styringssystemet tar høyde for at det er usikkerhet om hvordan klimaet vil endre seg og hvilke konsekvenser klimaendringene vil ha for natur og samfunnsliv. Styringssystemet er derfor lagt opp som en kontinuerlig og gjentakende prosess, slik at klimatilpasningsarbeidet kan bygge på oppdatert kunnskap om sårbarhet og kontinuerlig læring om hva som er virkningsfullt.

Systemet består av en rutine for utvikling av nasjonale klimasårbarhetsanalyser, oppdatering av klimatilpasningspolitikken, rapportering og evaluering av innsatsen, se Boks 2.2. Formålet med styringssystemet er at en mer systematisk og samordnet innsats nasjonalt skal bidra til bedre rammer for kommuner og andre aktørers klimatilpasningsarbeid.

I henhold til klimaloven § 7-b skal regjeringen på egnet vis årlig rapportere til Stortinget om klimatilpasningsarbeidet. Den årlige rapporteringen gis i regjeringens Klimastatus og -plan (Grønn bok) som legges frem samtidig med statsbudsjettet. Hvert fjerde år gir regjeringen en mer omfattende rapport til FNs klimakonvensjon.

Stortinget har vedtatt at det skal lages et helhetlig system for å måle og evaluere effekt av klimatilpasning på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.16 Regjeringen skriver at de vil se på etableringen av evalueringsrutiner i sammenheng med de andre elementene i styringssystemet for klimatilpasning, og med lignende systemer på andre samfunnsområder.

Boks 2.2 Regjeringens rammeverk for arbeid med klimatilpasning

Nasjonal klimasårbarhetsanalyse

Ansvaret for å utvikle nasjonale klimasårbarhetsanalyser ligger hos Miljødirektoratet. Analysene skal utarbeides i samarbeid med relevante sektormyndigheter og aktører, og oppdateres minimum hvert fjerde år. Den første klimasårbarhetsanalysen pågår og skal ferdigstilles i 2027.

Politikkutvikling

Klimatilpasningspolitikken koordineres av Klima- og miljødepartementet, og skjer i samarbeid med sektordepartementene som har ansvar for klimatilpasning innenfor sine områder. Meld. St. 26 (2022–2023) gjør rede for regjeringens plan for perioden 2024–2028. Regjeringen har varslet at det skal legges frem en ny stortingsmelding om klimatilpasning i 2028.

Rapportering og evaluering

Regjeringen rapporterer hvert år om status for arbeidet med klimatilpasning til Stortinget i klimastatus og -plan (Grønn bok). Hvert fjerde år rapporterer Norge om status for arbeidet med klimatilpasning til FNs Klimakonvensjon.

Evaluering

I forbindelse med rapporteringen til FNs Klimakonvensjon hvert fjerde år skal det nasjonale klimatilpasningsarbeidet evalueres. Den nasjonale klimasårbarhetsanalysen og regjeringens klimastatus og -plan utgjør en viktig del av grunnlaget for evalueringsarbeidet.

Figur 2.1 Rammeverk for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet

Kilde: Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn (Meld. St. 26 (2022–2023)).

2.1.4 Ansvarsprinsippet

Alle sektorer og samfunnsområder er berørt av klimaendringene, eller vil bli det i fremtiden. I Norge følger organiseringen av arbeidet med klimatilpasning ansvarsprinsippet. Prinsippet innebærer at den organisasjonen, myndigheten eller aktøren som har ansvar for en oppgave eller funksjon i en normalsituasjon, også har ansvar for å sikre denne mot konsekvensene av klimaendringer. Prinsippet gjelder ikke bare offentlige myndigheter, men også privat næringsliv og husholdninger.17 Det innebærer at alle aktører i samfunnet må ta ansvar for å tilpasse seg og sine eiendeler til klimaendringene.

2.2 Ulike aktørers ansvar for klimatilpasning

Utslipp av drivhusgasser er et globalt problem, mens tilpasning i større grad er lokalt. Klimatilpasning vil i de fleste tilfeller gi lokale gevinster ganske umiddelbart, i motsetning til klimapolitikken rettet mot utslippskutt. Det gjør det politiske koordineringsproblemet mer håndterlig fordi det skjer innenfor en nasjons jurisdiksjon. Med lokale konsekvenser vil mye av denne tilpasningen skje autonomt, uten politiske virkemidler, ettersom aktører responderer på markedssignaler og endringer i naturmiljøet.

Figur 2.2 Ulikt tyngdepunkt i konsekvenser av politiske beslutninger

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

2.2.1 Nasjonalt

Regjeringen har ansvaret for den helhetlige klimatilpasningspolitikken, se omtale i kapittel 2.1. I tråd med ansvarsprinsippet har hvert departement ansvar for å vurdere konsekvenser og behov for tilpasning på sitt område. Klima- og miljødepartementet samordner det nasjonale arbeidet med klimatilpasning med støtte fra Miljødirektoratet som er nasjonal fagetat.

Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordnede ansvaret for samfunnsplanlegging, og for kommunal forvaltning. Arealbruk legger mange av premissene for hvor godt økosystemene og samfunnslivet tåler værforhold og naturhendelser, i dag og i fremtiden. Klimatilpasning er et integrert hensyn i flere nasjonale planverktøy, inkludert de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging og statlige planretningslinjer (SPR).

SPR for klima og energi har et eget kapittel om klimatilpasning. Retningslinjen skal bidra til oppnåelse av det nasjonale målet for klimatilpasning og stiller krav om at når konsekvensene av klimaendringene vurderes, skal høye alternativer fra nasjonale klimaframskrivinger legges til grunn. Dette er en operasjonalisering av føre-var-prinsippet i klimatilpasningspolitikken. Retningslinjen peker videre på behovet for samordning og samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og på at kommunale og regionale planstrategier skal vurdere om hensynet til klimaendringer innebærer et behov for å oppheve eller revidere gjeldende planer. Den statlige planretningslinjen for areal og mobilitet viser til opprettholdelse av arealers evne til klimatilpasning, og at større utbygginger i områder med dårlige bunnforhold og/eller flom- og skredfare bør unngås.

Miljødirektoratet bidrar gjennom sin koordinerende rolle til at klimatilpasning blir ivaretatt på lokalt, regionalt og statlig nivå og at tilgjengelig kunnskap og erfaringer blir tatt i bruk. Direktoratet skal sørge for kompetansebygging og rådgivning til forvaltningen. Direktoratet samler og formidler kunnskap og veiledning til bruk i klimatilpasning via sine nettsider og i form av webinarer, seminarer og podcaster, hovedsakelig rettet mot beslutningstakere og planleggere i kommunene. For naturfare, som er blant de best etablerte områdene innenfor klimatilpasning, er aktørbildet ganske omfattende, se Boks 2.3.

Sektorprinsippet innebærer at hvert enkelt departement skal ha oversikt over forskningsbehovene sine knyttet til klimaendringer og klimatilpasning på kort og lang sikt. Sektorene skal selv finansiere forskningen, både gjennom Forskningsrådet og andre kanaler.

Tre aktører på nasjonalt nivå har ansvar for å innhente, systematisere og tilrettelegge kunnskap om klima og forventede klimaendringer: Norsk klimaservicesenter (KSS), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Statens kartverk (Kartverket).

KSS er et samarbeid mellom Meteorologisk institutt, NVE, Bjerknessenteret og NORCE. Senteret tilrettelegger klimadata og hydrologiske data til bruk i klimatilpasning og videre forskning om effekten av klimaendringer på natur og samfunn i Norge. Senteret publiserer blant annet klimaframskrivinger til år 2100, data og statistikk om vær og klima, og fylkesvise klimaprofiler. Senteret gir også anbefalinger om klimapåslag på dagens dimensjonerende verdier for nedbør, flom og stormflo til bruk i planlegging av infrastrukturprosjekter med lang levetid.

NVE samler inn hydrologiske data og tilrettelegger kunnskap om flom, overvann og ulike typer skred. Kartverket samler inn og tilrettelegger kunnskap om stormflo og havnivå til bruk i forvaltningen, blant annet gjennom kartløsningen «Se havnivå».

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. DSB har nasjonalt fagansvar for beredskapsplanlegging og for utvikling og veiledning knyttet til risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), som kommunene er forpliktet til å utarbeide i tråd med sivilbeskyttelsesloven.

For øvrig har alle nasjonale organer et ansvar for å innhente, systematisere og tilrettelegge kunnskap om konsekvenser av klimaendringer og tilpasning på sine områder.

Neby mfl. (2023) påpeker at klimatilpasningsfeltet i Norge har fått en tydeligere nasjonal politikk det siste tiåret. Likevel vurderer de at feltet ikke er preget av en sterk ovenfra-ned-tilnærming, ettersom de tydeligste signalene fra nasjonalt nivå (regjering og Storting) nettopp er vektleggingen av ansvarsprinsippet, koordinering, og en tydelig delegering av ansvar til kommunenivået.

Boks 2.3 Aktørbildet ved håndtering av naturfare

En del av klimatilpasningsarbeidet sammenfaller med det allerede etablerte arbeidet med beredskap og forebygging av naturfarer. Håndtering av naturfare involverer mange aktører, som figuren under viser. Blant statlige myndigheter er åtte departementer og 14 direktorater og etater involvert. På regionalt nivå har både statsforvaltere og fylkeskommuner et ansvar. På lokalt nivå er kommunen en viktig aktør. Fra privat sektor har både eiendomseier og forsikringsbransjen et ansvar.

Kilde: Sandberg mfl. (2020), bearbeidet av ekspertutvalget om klimatilpasning.

2.2.2 Regionalt og lokalt

Statsforvalterne og sysselmesteren på Svalbard har flere oppgaver knyttet til klimatilpasning. Statsforvalterne koordinerer offentlige styringssignaler til kommunene, og bidrar til at nasjonal politikk blir fulgt opp lokalt. Statsforvalteren gir råd og veiledning til kommunal planlegging og samordning av arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Statsforvalteren fører tilsyn med kommunene og fylkeskommunene, og samordner innsigelser fra statlige sektormyndigheter. Sysselmesteren på Svalbard har ansvar for å vurdere og hensynta konsekvenser av klimaendringer i forvaltingen der. I stortingsmeldingen om klimatilpasning (Meld. St. 26 (2022–2023)) skriver regjeringen at den vil tydeliggjøre statsforvalterens og sysselmesterens ansvar for og samordningsrolle i arbeidet med klimatilpasning.

Fylkeskommunen er regional planmyndighet, og har dermed et overordnet ansvar for at regional planlegging bidrar til oppnåelsen av politiske mål, inkludert gjennom utarbeidelsen av regional planstrategi. Fylkeskommunen er en sentral veileder for kommunene i arbeidet med samfunns- og arealplanlegging, og kan spille en viktig rolle som tilrettelegger for regionale nettverk om klimatilpasning. Fylkeskommunen har også ansvar for regional utvikling, og er dermed knyttet til næringslivets tilpasning til et klima i endring.

Ansvarsprinsippet innebærer at kommunene står i førstelinjen i møte med konsekvensene av klimaendringer. Som lokal planmyndighet etter plan- og bygningsloven har kommunen ansvar for at arealene i kommunen blir utviklet og forvaltet på en måte som tåler og er tilpasset fremtidens klima. De statlige planretningslinjene skal sikre at kommunene bruker et bredt spekter av sine virkemidler og roller i klimatilpasningsarbeidet.

Kommunens ansvar som beredskapsmyndighet er sammenvevd med ansvaret for klimatilpasning som planmyndighet. Dersom kommunen ikke oppfyller sin plikt om å ivareta samfunnssikkerhet ved naturfare, for eksempel ved å gi dispensasjon til å bygge i en faresone for ras eller flom, kan kommunen bli ilagt erstatningsansvar dersom det senere skjer tap av eller skade på liv eller eiendom.

Klimaendringer berører mange andre ansvarsområder for kommuner og fylkeskommuner. Samfunnssikkerhet og beredskap, forurensning og naturforvaltning er noen eksempler. I tillegg eier kommuner og fylkeskommuner bygninger, veier og annen infrastruktur, og de er leverandører av viktige samfunnstjenester som vann og avløp, skole og helse. Hensynet til klimaendringer gjør seg gjeldene for alle disse områdene.

Samfunnsplanlegging er blant de viktigste verktøyene for klimatilpasning. Neby mfl. (2023) skriver:

«Det er viktig å understreke at nær samtlige informanter og dokumenter peker i retning av kommunenivået, dels fordi mye av aktiviteten på nasjonalt plan i praksis retter seg mot kommunenivået. Sektormyndighetene har eierskap til sine respektive områder og legger føringer som får virkning for kommunenivået. Nasjonale (sektor-) myndigheter kan veilede og bidra med finansiering. En informant uttrykker at «det aller, aller meste må utføres på lokalt nivå, både med hensyn til planlegging for fremtiden og konkret beredskap».

2.2.3 Husholdninger, næringsliv og frivillige organisasjoner

Privatpersoner og husholdninger har et ansvar for å forberede seg, ivareta egen sikkerhet og beskytte egne eiendeler mot konsekvenser av klimaendringer. I tillegg anbefaler myndighetene at flest mulig har en egenberedskap som gjør dem forberedt på å klare seg selv i en uke, eksempelvis som følge av ekstremvær.

Interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoners rolle i klimatilpasningsarbeidet omfatter å ivareta medlemmenes interesser ved klimatilpasning, skape et rom for engasjement i befolkningen og mobilisere flere i politikkområdet. Frivillige organisasjoner bidrar dessuten med å utvikle og formidle kunnskap, og i beredskapsarbeid, for eksempel ved ekstremværhendelser, skred og flom.

Næringslivet har ansvar for å forebygge skade og tilpasse egen virksomhet til et klima i endring. Næringslivet spiller også en rolle i å utvikle løsninger for deling av data og kunnskap, nye løsninger for klimatilpasning, og å utvikle forretningsmuligheter knyttet til konsekvenser av klimaendringer og klimatilpasning.

Forsikringsbransjen spiller en viktig rolle i å formidle kunnskap, blant annet ved å samle inn og publisere statistikk og data over klimarelaterte skader, og ved å gi råd til kunder om hvordan de kan forbygge skader og tilpasse seg klimaendringer.

2.3 Naturfare og forsikring

Mer ekstremvær og flere naturhendelser er synlig i internasjonale forsikringsdata. De siste tiårene har forsikringsutbetalinger knyttet til naturkatastrofer globalt økt med om lag 5–7 prosent årlig målt i faste priser (Swiss Re Institute, 2025). Erfaringer fra blant annet USA viser også at klimaendringer allerede påvirker forsikringsmarkedene. I områder med høy eksponering for naturfare, særlig langs sørøstkysten, har forsikringspremiene i enkelte tilfeller økt med 60–80 prosent som følge av høyere forventede skadeutbetalinger knyttet til orkaner, flom og andre klimarelaterte hendelser (Keys & Mulder, 2024).

Denne utviklingen har bidratt til økt oppmerksomhet om det som internasjonalt omtales som theuninsurablefuture, hvor økende klimabelastning kan gjøre deler av den bygde kapitalen vanskelig eller svært kostbar å forsikre. Dette kan skyldes at forsikringspremiene blir for høye for huseierne, eller at forsikringsselskaper vurderer det som ulønnsomt å tilby dekning i særlig utsatte områder.

En slik utvikling er bekymringsfull fordi det kan gi store kostnader for privatpersoner, og makroøkonomisk ustabilitet på grunn av brå nedgang i eiendomsmarkedet med påfølgende ringvirkninger i finansmarkedene.

Det er imidlertid særnorske institusjonelle rammer som gjør at Norge skiller seg ut i en internasjonal sammenheng (Sandberg mfl., 2020). Sammenlignet med andre land i Europa er en stor andel av naturskadene i Norge forsikret (EEA, 2025).

I forsikring bygger lønnsomheten vanligvis på at ikke alle forsikringstakere rammes samtidig, slik at forsikringsselskapene kan spre risiko mellom mange kunder. Ved naturhendelser og ekstremvær er skadeomfanget i større grad konsentrert, fordi mange kan bli rammet av den samme hendelsen samtidig. Dette gjør risikoen vanskeligere å diversifisere, noe som øker kostnadene ved å tilby forsikring. Klimaendringene kan tilføre en ny type systematisk risiko som gjør den enkelte naturskade mindre tilfeldig og mindre spredt. Høy forsikringsdekning mot naturskader forutsetter derfor offentlig regulering av forsikringsmarkedet.

2.3.1 Naturskadeforsikring og Norsk naturskadepool

I Norge er naturskadeforsikring en obligatorisk del av brannforsikringen i hus- og innboforsikringer. Den innebærer at alle ting som er forsikret mot brann også er forsikret mot naturskader, dersom skaden ikke er dekket av andre forsikringsordninger.

Naturskadeforsikringen ble innført i 1979, lenge før klimaendringer var på samfunnsagendaen. Ordningen bygger på et solidaritetsprinsipp som innebærer at forsikringspremien for naturskade, satt til en gitt promille av brannforsikringssummen, skal være lik for alle forsikrede husstander i Norge, uavhengig av hvor utsatt boligen er for naturskade.18 I praksis er da ordningen en tvungen nasjonal fordeling av kostnader ved naturskade mellom husstander som er lite utsatt (lav eller ingen sannsynlighet) og husstander som er mer utsatt.

Flere har pekt på at en flat premie gir reduserte insentiver til å investere i skadeforebygging og at prinsippet slik sett ikke fremmer effektivitet, se blant annet Klimarisikoutvalget (NOU 2018: 17) og De Økonomiske Råd (2023). Andre viser til at formålet med solidaritetsprinsippet er omfordeling av sjeldne og mer tilfeldige hendelser som i liten grad kan forebygges med enkle løsninger i privat regi.

Forsikringsselskaper i Norge som dekker naturskade er lovpålagt å være medlem av Norsk naturskadepool, som er en felles skadeutligningspool. Naturskadepoolen fastsetter den årlige premieraten for naturskadedekningen. Selskapene betaler inn premiesatsen til et felles fond som forvaltes av naturskadepoolen. I år der premien overstiger skadene, bygges kapitalen i fondet. I år med store skader brukes fondet til å dekke selskapenes underskudd. Forsikringsselskapene utbetaler erstatning til sine kunder for naturskader. Naturskadepoolen utligner kostnadene mellom forsikringsselskapene fordelt etter selskapenes markedsandeler.

2.3.2 Statens naturskadeordning

Statens naturskadeordning dekker naturskader der det ikke finnes et vanlig forsikringstilbud. Landbruksdirektoratet forvalter ordningen, som blant annet dekker skade på jordbruksareal, skogbruksareal, veier som ligger utenfor 5 dekar fra bolighus og hytte, idrettsanlegg, broer og betongkaier. Skader på statlig og kommunal eiendom er ikke dekket. Ordningen dekker reparasjon av det som er skadet tilbake til samme standard som før skaden. Dersom kostnader til reparasjon er større enn bruksverdien av det som er skadet, kan erstatningen bli avkortet eller nektet.

2.3.3 Selvassuranse

Staten er selvassurandør (DFØ, 2025). Det betyr at staten som hovedregel ikke tegner forsikring, men håndterer tap og skader når de oppstår. Begrunnelsen er at staten har høy evne til å bære forsikringsrelatert risiko, og at i forhold til statens samlede formue og ansvar, vil enhver skade være relativt liten. Kostnadene ved selvassuranse vil derfor over tid være lavere enn om staten skulle søke å tegne forsikring i det private markedet. Prinsippet følges også i våre nordiske naboland.

Med mindre kommunene eller fylkeskommunene er pålagt forsikring som følge av lov eller avtale, er det opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å vurdere egen evne til å bære risiko og behov for forsikring (Finansdepartementet, 2019). Oslo er eksempel på en stor kommune som i utgangspunktet er selvassurandør.

2.3.4 Skjønnsmidler

Ordningen med skjønnsmidler har til formål å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i inntektssystemet og gjennom andre faste tilskuddsordninger. Kommuner som blir hardt rammet av naturskader kan søke om skjønnstilskudd via statsforvalteren, mens fylkeskommuner kan søke direkte til Kommunal- og distriktsdepartementet.

Innenfor basisrammen skal statsforvalteren hvert år holde av skjønnsmidler til uforutsette og ekstraordinære utfordringer gjennom året. Tilbakeholdte skjønnsmidler fra departementet skal fortrinnsvis kompensere for naturskader (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a ). Kommunene og fylkeskommunene må fortsatt dekke deler av kostnadene selv, men dersom kostnadene er høye, kan de søke om å få dekket deler av utgiftene.

3 Problembeskrivelse

3.1 Hva avgjør tilpasningsinnsatsen?

I møte med klimaendringene er det viktig å forstå hvordan ulike aktører i samfunnet kan bli berørt, hvorvidt de har forutsetninger for å gjøre tilpasninger selv og om det er behov for offentlige virkemidler for å fremme omstilling av samfunnet i møte med det nye klimaet.

Klimaendringene vil kunne påvirke det norske samfunnet på ulike måter. På den ene siden forventer man at en rekke konsekvenser vil påføre samfunnet økte kostnader som følge av blant annet hyppigere ekstremvær, stigende havnivå og våtere vær. På den andre siden vil noen konsekvenser kunne ha positive virkninger, som følge av færre og mindre snøsmelteflommer, lengre sommersesonger eller muligheter for økt vannkraftproduksjon.

Alle aktører i samfunnet vil i større eller mindre grad bli påvirket. I noen tilfeller vil aktørene selv ha innsikt i hvordan klimaendringene vil påvirke dem, og ut fra egeninteresse gjennomføre hensiktsmessig tilpasning. I andre sammenhenger vil tekniske begrensinger (harde grenser)19 og ulike former for barrierer (myke grenser) kunne føre til at aktørene enten ikke har mulighet, informasjon eller insentiver til å tilpasse seg, selv om slik tilpasning er privatøkonomisk rasjonelt eller samfunnsmessig ønskelig.

Figur 3.1 illustrerer hvordan realisert tilpasning snevres inn på grunn av ulike typer begrensninger og barrierer. Den ytterste sirkelen (rød) angir samlet konsekvens av klimaendringene. Arealet innenfor den ytterste sirkelen angir derfor det totale omfanget av virkninger på samfunnet, før aktørene har foretatt seg noe for å tilpasse seg. Størrelsen på denne sirkelen påvirkes av utslipp av klimagasser og kan reduseres ved politikk som begrenser globale utslipp.

Figur 3.1 Fra total klimakonsekvens til den faktiske klimatilpasningsinnsatsen

Kilde: Oversatt fra FNs klimapanel AR5 figur 17-1 (Chambwera mfl., 2014), bearbeidet av ekspertutvalget om klimatilpasning.

Den nest ytterste sirkelen (lilla) definerer det tekniske handlingsrommet samfunnet har i møte med klimaendringene, gitt at det er både teknologiske og økologiske begrensninger for tilpasning, omtalt som harde grenser (hard limits). Arealet innenfor omfatter alle konsekvenser av klimaendringene hvor samfunnet har muligheter til å gjøre tilpasning.

Arealet mellom den ytterste og nest ytterste sirkelen angir klimakonsekvenser som samfunnet ikke har mulighet for å tilpasse seg til. Dette er uunngåelige konsekvenser.

Handlingsrommet for klimatilpasning er ikke statisk. På den ene siden kan innovasjon, forskning og utvikling bidra til at nye teknologiske løsninger blir tilgjengelig (utvide den lilla sirkelen). På den annen side er naturens egen tilpasningsevne begrenset, og annen negativ påvirkning fra menneskelig aktivitet på naturmiljøet kan gi flere harde grenser i møte med klimaendringene (krympe den lilla sirkelen).20 Med økte utslipp av klimagasser over tid forventes de negative konsekvensene å bli større. Det gjør at tilpasning blir dyrere og grensene for mulig tilpasning hardere.

Arealet innenfor den nest innerste sirkelen (grønn) representerer omfanget av virkninger for samfunnet og naturen som det fra et samfunnsmessig ståsted er ønskelig å tilpasse seg til. Arealet innenfor denne sirkelen tar høyde for at det koster noe å gjennomføre tilpasning, og er derfor mindre enn sirkelen som angir det tekniske handlingsrommet. Differansen mellom den lilla og den grønne sirkelen er konsekvenser som det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller på andre måter ønskelig å tilpasse seg til21.

Størrelsen på den grønne sirkelen er heller ikke statisk. Over tid vil nye ideer, løsninger og innovasjon kunne bidra til å redusere tiltakskostnaden ved tilpasning. Alt ellers likt, vil reduserte kostnader føre til at flere tilpasningsløsninger vurderes som lønnsomme, og sirkelen utvides. Økonomisk vekst kan gi større betalingsevne for tilpasning og på den måten utvide sirkelen. Over tid vil også oppfattelsen av nytten ved tilpasning kunne endre seg. For eksempel kan høyere inntekter og økt velstand øke samfunnets betalingsvillighet for tilpasning.

Et viktig tema i analyser av politikkutforming for klimatilpasning er ulike former for barrierer som kan hindre at samfunnet evner å realisere ønsket omfang av tilpasning. Slike barrierer kan skyldes at markedene fungerer dårlig og gir feil insentiver, eller de kan ha utspring i organisatoriske og institusjonelle forhold eller adferdsmessige og psykologiske faktorer. Fordi slike hindringer ofte er mulig å gjøre noe med, omtales de som myke grenser for klimatilpasning (soft limits). Den innerste sirkelen (blå) i Figur 3.1 representerer det faktiske tilpasningsnivået i samfunnet som realiseres uten at slike barrierer fjernes. I et slikt tilfelle vil omfanget av klimatilpasning bli lavere enn ønskelig. Dersom myndighetene innfører politikk og reguleringer som fjerner barrierer, reduserer styringssvikt og gir markedsaktørene riktige insentiver, kan det blå arealet øke og nærme seg den grønne sirkelen (ønsket tilpasningsnivå).

3.2 Manglende virkemidler for å håndtere markedssvikt

De fleste aktører i samfunnet vil bli berørt av klimaendringene. Ansvarsprinsippet innebærer at alle som berøres, herunder offentlige myndigheter, næringsliv og privatpersoner, har et ansvar for å gjennomføre klimatilpasning.

Dersom den enkelte aktør står overfor alle relevante kostnader og gevinster ved klimaendringer og egen tilpasning, vil beslutninger tatt ut fra egeninteresse i mange tilfeller også være ønsket fra et samfunnsperspektiv. I praksis finnes det imidlertid en rekke forhold som kan hindre slike beslutninger. Aktører kan stå overfor koordineringsproblemer, mangelfull informasjon, uklare ansvarsforhold, finansielle begrensninger eller andre barrierer som gjør at tilpasningen blir utilstrekkelig eller uheldig sett fra et samfunnsperspektiv. Markedssvikt er én viktig forklaring på hvorfor slike barrierer oppstår, men ikke den eneste.

Når barrierer fører til at samfunnsøkonomisk lønnsomme tilpasningstiltak ikke blir gjennomført, kan det oppstå behov for offentlige virkemidler og reguleringer som forbedrer beslutningsmiljøet. Formålet med slike tiltak er å korrigere insentiver, tydeliggjøre ansvar og legge til rette for beslutninger som i større grad ivaretar samfunnets samlede interesser.

Vanlige tilfeller der ukoordinerte og ukorrigerte enkeltbeslutninger fører til samfunnsmessig uheldige løsninger, gjelder forsyning og forvaltning av såkalte fellesgoder og i tilfeller hvor en aktørs aktivitet har utilsiktede tilleggsvirkninger (eksterne virkninger), se Boks 3.1.22

Fellesgoder og eksterne virkninger er to sentrale former for markedssvikt som kan begrunne offentlig inngripen.

Problemstillinger knyttet til forvaltning av fellesgoder og korreksjon for eksterne virkninger er relevant for klimatilpasning på ulike måter. For eksempel har uberørt natur viktige funksjoner som kan bidra til å dempe negative virkninger av fremtidige klimaendringer, som flomdempende eller avkjølende effekt. Mange av disse funksjonene i naturen kan betraktes som fellesgoder og har ingen markedspris som aktørene i økonomien tar hensyn til når de vurderer å gjøre tilpasning som kan påvirke naturen negativt (eller positivt). Samfunnsverdien av å bevare, opprettholde eller forsterke naturens bidrag til å dempe konsekvensene av klimaendringene er derfor ekstern for aktørene som tar beslutninger. Uten reguleringer som sikrer at det tas hensyn til samfunnsverdien naturen har for klimatilpasning, vil utfallet bli at for mye natur bygges ned eller for lite natur restaureres, sammenlignet med hva som er ønsket fra et samfunnsperspektiv.

Manglende regulering av tilgangen på fellesgoder og mangel på korreksjon for eksterne virkninger kan derfor lede til for lite klimatilpasning, eller at tilpasning har uheldige og kostbare bivirkninger for samfunnet. I ytterste konsekvens vil slike bivirkninger kunne føre til alvorlig feiltilpasning.

I andre tilfeller vil gjennomføring av tekniske tilpasningsløsninger helt eller delvis kunne karakteriseres som fellesgoder. Et eksempel kan være etablering av en voll som verner et område med bebyggelse, næringsliv og infrastruktur mot konsekvenser av flom eller havnivåstigning. Når vollen først er bygget vil alle som blir beskyttet høste gevinsten, i form av unngått skade fra flom eller havnivåstinging. Siden alle som er berørt har et insentiv til å være gratispassasjer vil et frivillig initiativ til samfinansiering for bygging av vollen ikke nødvendigvis lede til at den blir realisert. I en slik situasjon vil det være nødvendig med en koordinerende instans som har autoritet og myndighet til å forplikte finansielle bidrag fra de involverte.

Et tredje område hvor forvaltning av fellesgoder og eksterne virkninger kan gjøre seg gjeldende i arbeidet med klimatilpasning gjelder kunnskapsutvikling om klimakonsekvenser og effekter av tilpasning. Produksjon av kunnskap har klare fellesgodetrekk. En aktuell problemstilling er at private aktører som utvikler ny kunnskap ikke har insentiver til å ta inn over seg alle positive virkninger for samfunnet av denne kunnskapsproduksjonen. Den positive tilleggseffekten på andre inngår dermed ikke i kalkylen når en privat aktør vurderer å investere i kunnskapsproduksjon. Positive eksterne virkninger er derfor et viktig argument for statlig finansiert forskning.

Hensiktsmessig forvaltning av fellesgoder og korreksjon for eksterne virkninger i arbeidet med klimatilpasning krever at staten griper inn og korrigerer adferden til aktørene i markedet via innføring av målrettede tiltak. Utformingen av tiltak bør bygge på grundige analyser og kan blant annet omfatte innføring av økonomiske insentiver (som avgifter, subsidier og brukerbetaling), kvantumsbegrensinger (som kvoter) eller lover og regler (som forbud, påbud, standarder og retningslinjer).

3.3 Barrierer som hindrer for tilpasning

Utvalgets tilnærming til klimatilpasning tar utgangspunkt i barrierer. Faglitteraturen om tilpasning drøfter ofte barrierer, men da med en bredere forståelse av begrepet enn vi legger til grunn her.23 Vårt utgangspunkt er å knytte begrepsforståelsen til metodikken i en samfunnsøkonomisk analyse. Formålet er å identifisere muligheter for bedre bruk av samfunnets ressurser.

Med barrierer viser vi til svikt i beslutningsmiljøet som setter rammer for hvilke valg private og offentlige aktører tar i respons på klimaendringene. Et beslutningsmiljø påvirkes av den institusjonelle settingen, informasjonen tilgjengelig, tilgang på kapital og andre sosiale faktorer.

En svikt oppstår når beslutninger resulterer i valg som er ugunstige i et samfunnsperspektiv, der et annet valg kunne gitt høyere velferd og bedre utnyttelse av samfunnets begrensede ressurser. Med ugunstige utfall menes her situasjoner hvor ressursene kunne vært anvendt på en måte som samlet gir høyere velferd i samfunnet.

I denne rapporten brukes barrierer som en samlebetegnelse på forhold som kan hindre klimatilpasning som er ønsket fra et samfunnsperspektiv. Barrierene kan skyldes ulike former for markedssvikt, men også styringssvikt og institusjonelle forhold. Eksempler på dette er uklare ansvarsforhold, svak samordning, målkonflikter, mangelfulle beslutningsgrunnlag eller reguleringer som ikke er tilpasset et endret klima. Styringssvikt, eller governmentfailure, oppstår når organisering eller selve styringen bidrar til ineffektiv ressursbruk eller hindrer tilpasning som er ønsket fra et samfunnsperspektiv.

Ved å synliggjøre slike hindringer kan politikkutformingen som vi diskuterer i del III, rettes inn mot å redusere friksjoner, korrigere insentiver og legge bedre til rette for beslutninger som samlet sett gir en mer effektiv allokering av ressurser i møte med klimaendringene.

Vi kategoriserer de ulike formene for barrierer i fire hovedkategorier: Institusjonelle barrierer, kunnskapsbarrierer, finansielle barrierer og sosiale barrierer, se Figur 3.2.24 Innenfor hver hovedkategori drøfter vi videre i dette kapittelet spesifikke eksempler på barrierer som hindrer gode beslutninger.

Figur 3.2 Barrierer for klimatilpasning

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

3.3.1 Institusjonelle barrierer

Institusjonelle barrierer for klimatilpasning er en samlebetegnelse for situasjoner der innrettingen av regulatoriske eller organisatoriske forhold i samfunnet hindrer samfunnsøkonomisk lønnsom tilpasning. Klimatilpasningsinnsatsen styres av rammene rundt en beslutning. Det kan være institusjonelle forhold eller markedsbetingelser, som til sammen utgjør et beslutningsmiljø. Når beslutningsmiljøet er utilstrekkelig utformet slik at det fører til tilpasningsbeslutninger som ikke gagner felleskapet står vi ovenfor en institusjonell barriere.25

Klimatilpasning skjer gjennom en rekke enkeltbeslutninger i offentlig og privat sektor. Omfanget og innretningen av tilpasningen avhenger ikke bare av klimarisikoen i seg selv, men av beslutningsmiljøet beslutningstakerne står i. Med beslutningsmiljø menes de rammebetingelsene som påvirker hvilke tilpasningsvalg som fremstår mulige, hensiktsmessige og lønnsomme for beslutningstageren.

Institusjonelle barrierer for klimatilpasning er forhold ved styrings- og forvaltningssystemet som gjør at tilpasning som samlet sett er samfunnsøkonomisk lønnsom, ikke blir besluttet eller gjennomført, gjennomført for sent, i for liten skala eller med feil innretning. Med institusjonelle siktes det her til formelle rammer og praksiser som fordeler myndighet og ansvar, fastsetter krav og standarder, regulerer areal- og ressursbruk, og strukturerer plan-, budsjett- og beslutningsprosesser på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Klimatilpasning berører ofte flere sektorer samtidig og involverer aktører med ulike mål, tidshorisonter og ansvarsområder. I slike situasjoner vil kvaliteten på beslutningsmiljøet være avgjørende for om samfunnsøkonomisk fornuftige tilpasninger faktisk realiseres. Dette gjelder blant annet evnen til å identifisere og håndtere målkonflikter, avklare ansvar, samordne løsninger og tilpasse regelverk og virkemidler til et endret risikobilde.

3.3.1.1 Målkonflikter

Én mulig barriere for tilpasning kan være motstridende målsetninger. Dette kan oppstå når eksisterende mål (og reguleringer) i én sektor eller på ett samfunnsområde, er i konflikt med mål (og reguleringer) i en annen sektor eller på et annet samfunnsområde. Et eksempel er en mulig konflikt mellom landbrukspolitiske mål (som nydyrking av jordbruksarealer) og naturpolitiske mål (som å unngå nedbygging av myr). Eller lokale mål om økonomisk utvikling (som etablering av hyttefelt eller ny industri) som står i konflikt med den nasjonale interessen av intakte økosystem og uberørt natur. Samtidig som slike målkonflikter oftest er utrykk for legitime interessemotsetninger i samfunnet, kan uløste målkonflikter bli barrierer som hindrer samfunnsmessig gode løsninger.

Når ulike samfunns- og sektorinteresser har ønsker og mål som trekker i ulik retning, er det behov for institusjoner som sikrer at målkonfliktene ses, analyseres og vurderes ut fra et helhetlig samfunnsmessig perspektiv.

Mål om klimatilpasning kan komme i konflikt med andre samfunnsmål. En særlig aktuell målkonflikt er relatert til arealbruk. Areal er en knapp ressurs med flere alternative anvendelser, og avgjørelser om arealbruk skal samordne et mangfold av sektorer og hensyn. På den ene siden er bruk og utbygging en viktig innsatsfaktor for produksjon og verdiskaping i sektorer som landbruk, industri, energi og bygg og anlegg. På den andre siden representerer bevaring av inngrepsfrie arealer en verdi for samfunnet, for eksempel ved at de er viktige leveområder for dyr og planter (naturmangfold) eller ved at de tar opp og lagrer CO₂ og dermed bidrar til å begrense klimaendringene.26

I dag forvaltes om lag 80 prosent av arealene i Norge av kommunene. Gjennom plan- og bygningsloven er arealforvaltningen i Norge organisert slik at kommunen er utpekt som fellesskapets representant, og garantist for helhetlig og god planlegging. Det forutsetter at hver kommune har riktig og tilstrekkelig kompetanse til å ivareta denne rollen. Videre må kommunen opptre som en nøytral offentlig aktør med nok kunnskap og oversikt til å fatte gode beslutninger som gagner samfunnet.

Både Naturrisikoutvalget (NOU 2024: 2) og Klimautvalget 2050 (NOU 2023: 25) har pekt på at modellen med desentralisert kommunalt ansvar for forvaltning av arealer kan lede til bit-for-bit nedbygging av naturen, uten at en sentral myndighet har oversikt over de samlede konsekvensene for samfunnet. Uten god kunnskap om det samlede omfanget vil vi, ut fra et samfunnsøkonomisk ståsted, kunne få for mye irreversibel nedbygging. I møte med klimaendringene vil for mye nedbygging av natur kunne føre til at samfunnets handlingsrom for tilpasning snevres inn. En slik innsnevring av handlingsrommet kan føre til store samfunnskostnader. Etablering av en sentral institusjon som kan håndtere målkonflikter i arealforvaltningen er derfor svært viktig i arbeidet med klimatilpasning.

3.3.1.2 Utdatert regelverk

Gjeldende regulatoriske rammeverk har stor innvirkning på hvordan private og offentlige aktører innretter seg i møte med klimaendringene. Mye av regelverket som aktørene må forholde seg til i dag, ble utformet på et tidspunkt hvor oppmerksomheten og kunnskapen om konsekvensene av klimaendringer var langt mindre eller helt fraværende. Eksisterende regelverk kan derfor i noen tilfeller være dårlig tilpasset dagens og fremtidens utfordringer i et klima i endring.27

I verste fall kan eksisterende regelverk være så rigid og lite fleksibelt at det hindrer gjennomføring av effektiv klimatilpasning. En bekymring som trekkes frem av Greenhill mfl. (2026), er at utdaterte støtteordninger kan gi perverse insentiver ved at aktører velger å opptre på en måte som øker klimafaren eller svekker tilpasningen. Som eksempel viser de til at omfattende gjenoppbyggingsstøtte etter naturfarehendelser kan redusere husholdningers og bedrifters insentiver til å flytte bort fra utsatte områder. Et annet eksempel er subsidier til bestemte sorter, dyrkingsmetoder eller kompensasjonsordninger ved avlingssvikt, som kan hemme omstilling til mer klimarobuste produksjonsformer. Perverse insentiver oppstår når etablert regelverk motvirker tilpasning ved å holde på lokasjon, produksjon eller investeringer som i fravær av regelverket trolig ville blitt endret i respons på et endret klima.

3.3.1.3 Skjulte gevinster

Skjulte gevinster kan føre til en uheldig skjevhet når finansiering og budsjetter for klimatilpasning vurderes og fastsettes. Tilpasning som forebygger skade, koster (som oftest) penger. Investeringer i klimatilpasning gir umiddelbare økonomiske utlegg, samtidig som nytten av investeringen kan være krevende å dokumentere fordi den involverer en uobserverbar gevinst. Nytten av klimatilpasning er ofte at noe uheldig ikke skjer, unngåelsen av en mulig fremtidig kostnad. Mens de umiddelbare investeringene i forebygging inkluderes i budsjettet, vil gevinsten av unngått skade ikke komme like tydelig frem. Denne utfordringen gjelder all type forebygging. Dersom disse gevinstene ikke synliggjøres i den årlige budsjettprosessen, kan beslutningstakerne få et skjevt bilde av fordeler og ulemper ved tilpasning, og kortsiktige budsjettmessige kostnader tillegges uforholdsmessig stor vekt.

3.3.1.4 Kortsiktige beslutninger

Konsekvensene av klimaendringene vil tilta over tid, og mange klimatilpasningstiltak må derfor gjennomføres i forkant av fremtidige belastninger. Dette gjelder blant annet dimensjonering av nye byggeprosjekter og oppgraderinger av eksisterende bygg og infrastruktur med lang levetid, som vann- og avløpssystemer. Behovet for å investere i dag, samtidig som gevinstene først realiseres frem i tid, kan føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer utsettes. Utsettelse kan medføre høyere fremtidige skade- og reparasjonskostnader og dermed ineffektiv ressursbruk.28

Utsettelse kan også føre til at tilpasningsmuligheter gradvis blir mer kostbare eller vanskeligere å gjennomføre. Innen klimatilpasningslitteraturen omtales dette gjerne som myke og harde grenser for tilpasning. Myke grenser oppstår når tilpasning i prinsippet er mulig, men begrenses av barrierer. Dersom tilpasning utsettes over tid, kan slike begrensninger bli så store at tilpasning ikke lenger er mulig. Da møter samfunnet harde grenser for klimatilpasning.

Dette kan blant annet gjelde økosystemer og naturmiljø hvor gradvise klimaendringer, som kombinert med andre belastninger kan redusere naturens evne til å tilpasse seg. Utsettelse av bevaring eller styrking av økologiske systemers tilpasningskapasitet kan derfor føre til irreversible tap av arter, naturtyper eller økosystemfunksjoner.

I den offentlige forvaltningen er et aktuelt spørsmål hvor godt planer, regelverk, budsjettprosesser og den politiske valgsyklusen legger til rette for langsiktige beslutninger. Sandberg & Sandberg (2024) peker på at det politiske nivået i kommunene i beste fall legger et fireårsperspektiv til grunn, og at tidsavstand til hendelser kan redusere det politiske presset om sikring mot naturfarer. Flere anerkjente studier peker på at ønsket om gjenvalg kan føre til at politikere prioriterer kortsiktige hensyn fremfor løsninger på problemer som først vil gjøre seg gjeldende på lenger sikt (Nordhaus, 1975; Tufte, 1978). Denne mekanismen forsterkes av at også velgerne kan ha tilbøyelighet til å stemme på politikere som fremmer politikk som i større grad svarer på mer umiddelbare ønsker og behov. Tendensen blant både politikere og velgere til å slutte opp om politikk som fremmer kortsiktige interesser går på bekostning av langsiktige interesser. Videre viser forskning på beslutninger om klimatilpasning i næringslivet at mange bedrifter også synes å ha en tendens til å hensynta de umiddelbare investeringskostnadene, samtidig som de overser kostnadene som vil påløpe på lenger sikt, dersom de ikke tilpasser seg til et endret klima (se for eksempel Henke mfl. (2024)).

3.3.1.5 Uklar ansvarsfordeling

For at samfunnet skal kunne håndtere fremtidige klimaendringer på en god måte er det viktig at ansvaret for klimatilpasning er entydig plassert slik at ansvarsprinsippet kan følges opp.29 Behovet for tydelig ansvarsplassering gjelder både fordelingen av ansvar mellom privat og offentlig sektor og fordeling av ansvar mellom ulike forvaltningsnivåer, aktører og områder innad i offentlig sektor.

Den europeiske klimarisikoanalysen (EUCRA) peker på at kompliserte og tvetydige strukturer for risikoeierskap (uklar ansvarsfordeling) er en barriere for effektiv tilpasning til klimaendringer i EU (EEA, 2024).

Ansvarsprinsippet tillegger ansvaret for klimatilpasning hos den som har ansvaret for en oppgave eller funksjon som er berørt av klimaendringene, i tråd med annet beredskapsarbeid.30 Ansvarsfordelingen mellom offentlige myndigheter følger av det såkalte sektoransvaret, som innebærer at hver enkelt sektormyndighet skal ha oversikt over direkte og indirekte konsekvenser av klima innenfor sitt sektorområde og vurdere behov for tilpasning. Prinsippet gjør at aktøren med best kjennskap til et område også skal ta beslutninger om klimatilpasningen.

Ansvaret for regjeringens helhetlige arbeid med klimatilpasning, og koordinering mellom departementene, ligger hos Klima- og miljødepartementet. Ansvarsfordeling i arbeidet med klimatilpasning i Norge er diskutert i flere utredninger og rapporter. En undersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen (2022) kommer med dels alvorlig kritikk av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring. I undersøkelsen peker Riksrevisjonen blant annet på mangelfull kartlegging av kritiske områder og at samordningen mellom departementene er for svak til å kunne gjennomføre tilstrekkelige forberedelser og tilpasninger av samfunnet i møte med klimaendringene. Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse gir kommunene utrykk for at det er uklart hvem som sitter med ansvaret dersom det avdekkes risiko og sårbarhet som ikke følges opp og en hendelse inntreffer.

I stortingsmeldingen om flom og skred (Meld. St. 27 (2023–2024)) påpeker regjeringen at kommunene har et ansvar for å gjennomføre nødvendig sikring mot naturskade, men at det har vært uklart hvor langt dette ansvaret strekker seg. Ifølge stortingsmeldingen er det for eksempel urimelig å legge til grunn at kommuner har en juridisk plikt til å gjennomføre sikring for egen regning i alle tilfeller der risiko- og sårbarhetsanalyser avdekker flom og skredfare. Rekkevidden av kommunens ansvar for sikring, både juridisk og økonomisk, synes derfor å være gjenstand for diskusjon.

Det er etablert flere tverrsektorielle møtepunkt på statlig nivå, som kan bidra til bedre samarbeid og kontaktnettverk innenfor et tema. Et eksempel er Naturfareforum, som er organisert som et nettverk med en styringsgruppe som består av representanter fra DSB, NVE, SVV, Bane NOR, LDir, KS, MDir, MET, Kartverket, Fylkesberedskapssjefene og NGU.31 Naturfareforum er en nasjonal plattform for det globale rammeverket for katastrofeforebygging (Sendai rammeverket), som Norge har forpliktet seg til å følge opp. Et annet eksempel er den tverrdepartementale koordineringsgruppen for klimatilpasning. Slike møtepunkt er viktige å opprettholde på et politikkområde som klimatilpasning.

Sandberg og Sandberg (2024) påpeker at det i tilfeller hvor flere ulike aktører er eksponert for en naturskaderisiko og forebygging kan karakteriseres som et fellesgode, så vil uavklarte ansvarsforhold kunne føre til at ingen foretar seg noe. Uavklart ansvarsrekkevidde og manglende retningslinjer kan føre til handlingslammelse i kommunene (Sandberg & Sandberg, 2024).

Selseng og Gjertsen (2024) finner at små og mellomstore kommuner er mer avhengige av regional støtte for å komme i gang og opprettholde klimatilpasningsarbeidet enn de større kommunene. Funnene er basert på en regresjonsbasert analyse av et datasett basert på tre spørreundersøkelser om klimatilpasning, en kommuneundersøkelse fra 2021 rettet mot 146 norske kommuner og to undersøkelser fra 2020 og 2022 rettet mot fylkesnivå. Det avgjørende er ikke hvilken type støtte som gis, men hvor sterkt og aktivt regionnivået engasjerer seg. Dette funnet bekreftes i en spørreundersøkelse av Børke mfl. (2025) der de kommunene som har kommet kortest i arbeidet med klimatilpasning opplever utydelige signaler fra fylkeskommunen og statsforvalteren som en viktig hindring.

Etter Riksrevisjonens undersøkelse kartla Naturfareforum om det finnes en statlig aktør med tydelig fagansvar og veiledningsrolle i håndteringen av ulike naturfarer (NVE, 2023). Gjennomgangen viser at det for flere typer naturfare enten mangler en slik aktør eller at ansvaret er uklart, særlig når det gjelder stormflo, havnivåstigning og bølgeoppskylling, men også for overvann, ekstrem vind, hetebølger og tørke.

Naturfareforums gjennomgang viser at det har tatt lang tid å plassere ansvar. Klimatilpasningsutvalget fant at overvann og havnivåstigning var to områder som manglet forankring og plassering av nasjonal fagmyndighet, og anbefalte at «det nasjonale ansvaret blir plassert snarast, og at ein særlig vurderer om Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) kan ta eit slik ansvar» (NOU 2010: 10, s. 17).

Når kommunale planmyndigheter ikke står overfor økonomiske insentiver som i tilstrekkelig grad reflekterer de fremtidige kostnadene ved lokalisering av bebyggelse i områder utsatt for naturskade, øker sannsynligheten for at samfunnskostnadene knyttet til klimarelaterte naturskader blir høyere enn nødvendig. Erfaringer med slike problemstillinger i Norge, blant annet før innføringen av ny naturskadeforsikringslov, har også reist prinsipielle spørsmål om ansvarsfordeling ved naturskade, og vært gjenstand for rettslig behandling, se Boks 3.7.

Gjennomgangen over gir holdepunkter for at uklarhet i ansvarsforhold, både mellom aktører i offentlig sektor, og mellom offentlig og privat sektor, kan representere en viktig barriere for klimatilpasning i Norge.

3.3.1.6 Administrative grenser

Klimaendringer og tilpasning har virkninger som går på tvers av administrative, geografisk bestemte grenser, for eksempel mellom forvaltningsnivå (kommunalt, regionalt og nasjonalt). I slike tilfeller kan de administrative grensene representere en barriere for klimatilpasning. Dette gjelder kanskje spesielt for virkninger som skyldes økte vannmengder. Fordi vann renner nedover, kan store mengder nedbør som faller i en kommune oppstrøms, forårsake flomproblemer i en kommune nedstrøms i et vassdrag. Når kommunen oppstrøms ikke rammes av den økte nedbøren, mens kommunen nedstrøms opplever elver som går over sine bredder og gir flomskader, kan de administrative grensene hindre gjennomføring av effektiv tilpasning. Problemene i nedstrøms-kommunen vil også kunne forsterkes dersom kommunen oppstrøms forvalter sine arealer på en måte som reduserer naturens evne til å dempe flom.

Som et grunnleggende prinsipp for økonomisk effektiv tilpasning bør beslutninger tas på det nivået der alle gevinster og kostnader blir tatt i betraktning. Det tilsvarer det administrative nivået som favner alle relevante aktører som er involvert eller blir berørt av konsekvensene.

En overordnet utfordring er fravær av tilstrekkelige mekanismer for å vurdere sumvirkninger av arealendringer på tvers av kommunegrenser og over tid. Summen av kommunale arealplanvedtak har stor betydning for samlet arealbruk og naturpåvirkning, men det mangler systemer for å måle de kumulative effektene.

Prinsippet om lokalt selvstyre bygger på at lokalt folkevalgte er nærmest til å vurdere lokale behov og prioriteringer. Når det gjelder klimatilpasning i naturforvaltningen er dette imidlertid en utfordring. Konsekvensene av naturtap er ofte langsiktige og nasjonale/regionale, mens gevinstene i større grad er lokale og kortsiktige. Denne asymmetrien mellom lokalt beslutningsnivå og nasjonalt konsekvensnivå kan bidra til systematiske skjevheter i prioriteringene.

3.3.1.7 Silotenkning

I Norge har hver enkelt sektormyndighet et selvstendig ansvar for å gjennomføre tilpasning til klimaendringer jf. ansvarsprinsippet.32 Tidligere i kapitlet diskuterte vi hvordan motstridende mål, uklar ansvarsfordeling og administrative grenser kan virke som barrierer, og dette er alle hindringer som er relatert til silotenkning.

Det følger av ansvarsprinsippet at aktøren med best kjennskap til et område også skal ta beslutninger om klimatilpasningen. Men det er en fare for at ansvarsprinsippet bidrar til en sektorisert tilnærming til klimatilpasning, der hver aktør primært vurderer tilpasning utfra kostnader og gevinster på eget område. Dette kan hindre løsninger som forutsetter samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, for eksempel mellom arealplanlegging og -forvaltning, samferdsel, byggesaksbehandling og miljøforvaltning.

Ingen sektorer er isolerte enheter i samfunnet selv om forvaltningen av praktiske hensyn er organisert slik. En beslutning på ett område vil ofte påvirke andre områder. Det er grunnleggende viktig i all politikkutforming, ikke bare i klimatilpasningen, at beslutninger tas ut fra et helhetlig samfunnsperspektiv selv om ett samfunnsområde står ansvarlig for utførelsen. Det gjelder på tvers av sektorer, og på tvers av beslutingsnivå.

På noen innsatsområder, og kanskje særlig ofte innen klimatilpasning, er det avvik mellom samfunnsperspektivet og perspektivet til en kommune/sektordepartement/bedrift/privatperson, som gjør det viktig å tenke helhetlig for å få gode løsninger. Ofte gjelder dette for tilpasning på ett område, som medfører budsjettmessige eller velferdsrelevante konsekvenser for andre. Dersom det ikke er tilstrekkelig samarbeid og informasjonsflyt mellom sektorene (silotenkning), kan slike konsekvenser bli utelatt. Dette vil kunne medføre at lønnsom tilpasning på samfunnsnivå ikke blir prioritert.

Manglende hensyn til at tilpasning har tverrsektorielle budsjettkonsekvenser kan føre til mindre effektive løsninger og høyere kostnader ved klimatilpasning. For å motvirke at konsekvenser på andre sektorers budsjett ikke hensyntas, og blir en barriere for tilpasning, er det viktig med god samordning på tvers av sektormyndigheter og insentiver som reflekterer påvirkningen på andre.

3.3.2 Informasjonsbarrierer

Klimatilpasning innebærer å ta beslutninger under usikkerhet. Både den globale klimapolitikken, den naturvitenskapelige kunnskapen om fremtidige klimaendringer og anslag over konsekvenser for natur og samfunn er beheftet med usikkerhet. Denne usikkerheten må aktørene forholde seg til når de vurderer behovet for tilpasning. Manglende kunnskap om hvordan klimaendringene vil påvirke samfunnet, kan dermed være et hinder for å planlegge og gjennomføre effektiv klimatilpasning.

Når kunnskapen er begrenset kan dette skyldes problemer hos brukeren, som manglende evne eller kompetanse til å forstå og utnytte det kunnskapsgrunnlaget som finnes. Eller det kan være problemer hos tilbyder som skal distribuere kunnskapen, for eksempel at formidlingen er lite forståelig, fragmentert eller utilgjengelig.

3.3.2.1 Risikooppfatning

Den iboende usikkerheten kan også utgjøre en barriere gjennom hvordan aktører oppfatter og tolker risiko. Et sentralt spørsmål er hvordan ulike samfunnsaktører forstår og anvender tilgjengelig kunnskap om klimaendringer i sine vurderinger. Aktørenes risikooppfatning påvirker hvilke løsninger som vurderes som nødvendige, og hvilke beslutninger som faktisk tas.

Funn fra adferdsøkonomien viser blant annet at individer legger større vekt på tap enn på tilsvarende gevinster (tapsaversjon), har vansker med å vurdere sannsynligheter, og ofte baserer beslutninger på hendelser som er lett tilgjengelige i hukommelsen, fremfor objektive sannsynligheter. Tapsaversjon kan også bidra til en preferanse for å videreføre eksisterende praksis (status quo-skjevhet), fordi endringer oppleves som potensielle tap. Beslutninger kan videre påvirkes av hvordan risiko presenteres (framing-effekter), og av en tendens til å overvurdere egen evne til å kontrollere risiko.

Usikkerhet og risikooppfatning vil også kunne ha betydning for autonom tilpasning. I et valgeksperiment rettet mot et utvalg norske respondenter/husholdninger (N = 4 654) studerer Iversen og Aanesen (upublisert, under arbeid) hvordan etterspørselen etter klimarelaterte forsikringsprodukter påvirkes av faktabasert informasjon om, og/eller faktisk erfaring med, ekstremværhendelser. Undersøkelsen ble distribuert i to omganger, henholdsvis like før og rett etter ekstremværhendelsen «Hans» i 2023. Undersøkelsen viser at faktabasert informasjon om klimaendringer og ekstremvær øker etterspørselen etter klimarelaterte forsikringsprodukter. Videre viser studien at husholdninger som selv ble berørt av «Hans», hadde signifikant høyere etterspørsel etter klimarelaterte forsikringsprodukter enn husholdninger før hendelsen. For husholdninger som ikke ble berørt, var etterspørselen derimot signifikant lavere enn i utvalget før «Hans». Studien indikerer dermed at risikooppfatning i husholdningene påvirkes av erfaring, men at økt kjennskap til ekstreme værhendelser uten førstehåndserfaring i seg selv ikke nødvendigvis vil påvirke husholdningenes tilbøyelighet til å tilpasse seg endringer i klimaet.

3.3.2.2 Behov for koordinert informasjon

Gode beslutninger om klimatilpasning krever kunnskap om konsekvenser av klimaendringer, samt kunnskap om alternative tilpasningsmuligheter og virkningene av disse. Selv om slik informasjon og kunnskap finnes, kan den være ukjent eller vanskelig tilgjengelig for aktører som har bruk for den til å fatte beslutninger. Innhenting av nødvendig informasjon vil kreve at aktørene bruker ressurser på å søke etter eller kjøpe informasjon. Å fremskaffe informasjon vil dermed ha en kostnad for aktørene, ofte omtalt som transaksjonskostnader. Det er derfor fordeler ved at koordineringen av kunnskapen gjøres av en sentral myndighet.

3.3.2.3 Kommunal kapasitet og kompetanse

Kommunenes evne til å jobbe med klimatilpasning som ivaretar naturhensyn, er betinget av kapasitet og kompetanse. Mange kommuner, særlig små, har begrensede ressurser til å gjennomføre grundige naturfaglige vurderinger i plan- og byggesaker, eller å sette seg inn i hvordan klimaendringer i samspill med andre pressfaktorer vil påvirke natur i egen kommune. Dette kan påvirke kvaliteten på konsekvensutredninger og annet kunnskapsgrunnlag som inngår i beslutningsprosessene. Funn fra tidligere undersøkelser indikerer at konsekvensutredninger ikke alltid har tilstrekkelig kvalitet til å gi et godt grunnlag for beslutninger om naturmangfold (Pedersen mfl., 2019). Statistikk fra KOSTRA viser også at kommunenes ivaretakelse av naturmangfold har vært svak (NOU 2024: 2). I perioden 2015–2020 har andelen kommuner som ivaretar de nasjonale forventningene for naturmangfold i sin planlegging, gått ned fra 53 prosent til 31 prosent.

3.3.2.4 Kunnskapsmangel kan gi feilrapportert betalingsvilje

Manglende kunnskap og feilinformasjon kan påvirke hvordan husholdninger oppgir sin betalingsvilje i verdsettingsstudier. Dersom respondentene har begrenset forståelse av konsekvensene av klimaendringer for samfunn og natur, kan betalingsviljen bli feilrapportert. Dette gjelder særlig for naturgoder, hvor komplekse økologiske sammenhenger kan være krevende å forstå uten faglig kompetanse, og hvor manglende innsikt kan føre til undervurdering av den reelle verdien.

3.3.3 Finansielle barrierer

Finansielle barrierer oppstår når friksjoner i finansielle markeder eller kapitalbegrensninger hindrer gjennomføring av klimatilpasning som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Dette kan skyldes likviditetsbegrensninger, manglende tilgang til kreditt, ufullstendige forsikringsmarkeder eller andre markedsimperfeksjoner som gjør at kapital ikke finner veien til prosjekter med positiv samfunnsøkonomisk nåverdi. I slike tilfeller avviker faktisk gjennomført tilpasning fra det nivået som er samfunnsøkonomisk ønsket.

Med et samfunnsøkonomisk utgangspunkt er ikke stramme budsjetter i seg selv en barriere.33 Knapphet på ressurser er et grunnvilkår i økonomien og innebærer nødvendige prioriteringer mellom formål, se Boks 3.11. En finansiell barriere foreligger først når systemiske friksjoner i kreditt- eller forsikringsmarkeder fører til at tilpasning som er lønnsom for samfunnet ikke blir realisert. At en tilpasningsløsning ikke gjennomføres, er derfor ikke i seg selv et uttrykk for en barriere; det avgjørende er om fraværet av tilpasning skyldes ineffektiv kapitalallokering.

Flere undersøkelser av klimatilpasning (Børke mfl. (2025); Tandberg & Selseng (2024); Henke mfl. (2024); Rusdal (2019)) viser at aktører selv ofte viser til «økonomiske barrierer», herunder kostnader, økonomi eller bemanning. Slike funn kan imidlertid ikke uten videre tolkes som finansielle barrierer i den betydningen som legges til grunn her.

En finansiell barriere er ikke:

At et tiltak er dyrt

At en aktør har begrenset budsjett

At ressurser er knappe

Når aktører peker på ressursmangel, kan dette like gjerne reflektere at tilpasning ikke prioriteres til fordel for andre formål innenfor en gitt budsjettramme. All investering i tilpasning har en alternativ anvendelse, og økt ressursbruk til tilpasning innebærer mindre ressurser til andre formål. Spørsmålet er derfor ikke om ressurser er knappe, men om finansielle strukturer hindrer gjennomføring av tilpasning som samlet sett ville økt samfunnets velferd.

I en regresjonsanalyse finner Selseng & Gjertsen (2024) ikke noen tydelig direkte sammenheng mellom kommunale ressurser og klimatilpasningsinnsats når det kontrolleres for andre relevante forhold. Det vil si at når studien sammenligner kommuner som er like med hensyn til for eksempel politisk oppmerksomhet, risikoforståelse, samarbeid og regional støtte, fremstår ikke forskjeller i økonomiske eller administrative ressurser som en selvstendig forklaring på variasjon i klimatilpasningsarbeidet.

3.3.3.1 Begrenset kapitaltilgang

For å gjennomføre investeringer i tilpasning kan både privatpersoner, bedrifter og kommuner være avhengige av å innhente kapital, for eksempel ved å ta opp lån i finansmarkedet. Muligheten aktørene har for å ta opp lån kan påvirkes av flere forhold, herunder hvor høy gjeldsgrad eller risikoeksponering de har fra før, om de kan stille sikkerhet for nye lån og om de har en god eller dårlig kreditthistorie.

I tillegg kan muligheten for å ta opp lån påvirkes av at det er vanskelig å måle og dokumentere gevinstene av tilpasning, eller at gevinstene av tilpasning er usikre. Det er ikke sikkert den som tilbyr finansering har et samfunnsperspektiv. Det er heller ikke sikkert den som søker finansiering har et samfunnsperspektiv. Begge deler kan utgjøre en finansiell barriere for tilpasning til klimaendringer.

3.3.4 Sosiale barrierer

Sosiale barrierer kan oppstå som følge av manglende aksept for tilpasningsløsninger, motstand mot endring eller kulturelle og sosiale normer i samfunnet.

Tilpasning handler om at samfunnet omstilles for å møte et nytt klima. Både husholdninger, næringsliv og offentlig sektor vil måtte ta valg i respons til klimaendringene, og disse valgene påvirkes av sosiale barrierer.

I noen tilfeller vil aktørene i økonomien akseptere at det nye klimaet krever endring, eller selv oppleve at de er tjent med å gjøre ting på andre måter enn de har vært vant til under stabile og forutsigbare klimabetingelser. I slike tilfeller vil samfunnsmessig ønskelig omstilling kunne ha bred oppslutning i samfunnet.

I andre tilfeller vil den enkelte aktør oppleve kostnadene ved det nye klimaet eller behovet for omstilling som urimelige, og vil derfor kunne motsette seg samfunnsmessig ønskelige tilpasninger (aktørene aksepterer ikke den nye situasjonen). Aktørenes opplevde kostnader forbundet med endringer i klimaet eller omstilling gir en følelse av urettferdighet som kan skape friksjon og folkelig motstand. Dette virker som sosiale barrierer som hindrer ønsket omstilling av samfunnet. Slike mekanismer er blant annet godt kjent fra andre saksområder som innføring av bompenger eller økte fergepriser (Reed, 2020).

Et klima i endring kan også påvirke samfunnets samlede vurdering av hvilken fare som bør bæres av den enkelte, og hvilken klimarisiko som bør håndteres gjennom kollektive ordninger og fellesfinansierte tiltak. Forventninger til offentlig ansvar og solidarisk risikodeling kan endre seg over tid.

3.3.4.1 Aksept og fordelingsvirkninger

Sosial tillit og rettferdighet kan være forutsetninger for gjennomføring av tilpasning. Større samfunnsendringer som følge av klimaendringer eller klimatilpasning, som endret næringsstruktur, omstilling i arbeidsmarkedet eller relokalisering, kan rokke ved den sosiale tilliten og folks opplevelse av rettferdighet. Dette kan påvirke aksepten i samfunnet for å gjennomføre klimatilpasning.

Et eksempel kan være dersom klimaendringer fører til økt hyppighet av ras som isolerer avsidesliggende bosetninger med lav befolkningstetthet. Fordi få innbyggere er berørt av økt fare for ras vil investering i sikring som kan forebygge skade trolig vurderes som samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Basert på en ren samfunnsmessig lønnsomhetsvurdering kan det være mer effektivt å enten akseptere at innbyggerne må leve med økt fare for ras eller flytte bosetningen til andre, tryggere områder.34 For innbyggerne som er direkte berørt vil disse alternativene kunne oppleves som inngripende og urettferdige, og derfor ha lav aksept. Ved å mobilisere, for eksempel ved å få mediene interessert, kan de berørte innbyggerne oppnå oppmerksomhet og støtte for sin sak i folkeopinionen. Dette engasjementet kan bidra til å legge press på beslutningstakerne, og det vil kunne oppstå en politisk kostnad som gjør det vanskelig å ikke gjennomføre rassikkring. På denne måten kan mangel på aksept hos de som er berørt gi opphav til en sosial barriere som fører til at samfunnsmessig ønsket tilpasning velges bort, eller at samfunnsmessig ufordelaktige tilpasning likevel gjennomføres.

Eksempelet over peker på et viktig forbehold ved begrepet samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Lønnsomhetsvurderinger i samfunnsøkonomiske analyser bygger på det såkalte «Kaldor-Hicks-kriteriet», som sier at et tiltak samlet sett gir en velferdsforbedring dersom summen av positive virkninger overstiger summen av negative virkninger. Kriteriet innebærer at de som kommer bedre ut ved gjennomføring av et tiltak i prinsippet kan kompensere de som kommer dårligere ut, men forutsetter ikke at slik kompensasjon faktisk gis. At et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt sier ingen ting om hvorvidt det er rettferdig eller ikke. For å få til en rettferdig og sosialt akseptert omstilling kan det derfor være nødvendig å kompensere de som kommer dårlig ut når samfunnsøkonomisk lønnsom omstilling gjennomføres.

I tilfeller hvor tiltak har fordelingsmessige implikasjoner stiller regelverket for samfunnsøkonomiske analyser krav om at det skal gjennomføres tilleggsanalyser som belyser hvilke grupper i befolkningen som vinner og hvilke som taper (Finansdepartementet, 2021). Slike analyser kan bidra med innsikt som gjør det mulig å forstå og redusere sosiale barrierer som følger av opplevd urettferdighet og lav aksept. Barrierene kan overkommes ved for eksempel å formidle informasjon om behovet for og effekter av tilpasning, eller ved å tilby grupper som taper på tilpasningen kompensasjon.

3.3.4.2 Endringsmotstand (resistance to change)

Motstand mot endring kan ha utspring i folks adferdsmessige tilbøyelighet til å foretrekke det kjente foran det ukjente, også i tilfeller der endring hadde vært til det beste for dem selv. I litteraturen omtales denne tilbøyeligheten som en «status quo- skjevhet» (Kahneman mfl., 1991). I tilfeller der status quo-skjevhet hindrer klimatilpasning kan det være nødvendig å kombinere informasjon med andre strategier for å overvinne barrieren. En strategi kan være å presentere informasjon om behovet for klimatilpasning på en måte som gjør endringen mer attraktiv (såkalt framing). En annen strategi kan være å tilby ulike former for dulting eller belønning som oppmuntrer til endring (insentiver). En tredje strategi kan være å legge til rette for små, gradvise endringer fremfor store, umiddelbare og drastiske endringer.

3.3.4.3 Normer som begrensning og sosiale vippepunkter

Beslutninger om klimatilpasning påvirkes av kulturelle og sosiale normer i samfunnet. Dette kan være verdier, tradisjoner og vaner som binder oss til et levesett som ikke er forenlig med effektiv klimatilpasning. Det kan også være at oppfatninger om hva som er akseptabelt eller ønskelig hindrer overgangen til et mer klimatilpasset samfunn.

Kulturelle og sosiale normer er eksempler på uformelle institusjoner i samfunnet. Ostrom (1990) har vist at sosiale normer, under visse betingelser, kan fremme samarbeid om effektiv forvaltning av fellesressurser uten behov for innføring av formelle institusjoner eller reguleringer. I andre tilfeller kan de sosiale normene medføre at håndheving av formelle institusjoner ikke er tilstrekkelig for å utløse ønsket kollektiv handling. I tilfeller hvor sosiale normer hindrer ønsket adferd, og forholdene ligger til rette for det, kan politikkutforming bidra til å endre normer og dytte samfunnet over i en ny sosial likevekt (Nyborg mfl., 2016).

Nyborg mfl. (2016) diskuterer under hvilke omstendigheter endring av sosiale normer kan representere viktige løsninger på kollektive koordineringsproblemer av større skala. De peker på at menneskers adferd påvirkes av hvilke forventinger vi har til andre menneskers adferd og holdninger. Fordi mennesker foretrekker å gjøre ting på samme måte som de fleste andre, kan slike forventinger bli selv-oppfyllende. Dersom politikken utformes slik at den gir nok folk grunner til å endre forventinger, kan det derfor være mulig å utløse brå og varige endringer i adferd (sosiale vippepunkter). I tilfeller hvor sosiale normer er til hinder for klimatilpasning kan politikk som bidrar til å endre folks forventinger og holdninger derfor tenkes å spille en viktig rolle.