Del III – Tiltak for klimatilpasning

7 Utvalgets tilnærming til klimatilpasning og tilpasningstiltak

7.1 Hva er klimatilpasning og tilpasningstiltak?

I del I definerte vi klimatilpasning som enhver beslutning tatt i respons på endringer i vær og klima, fattet av en privatperson, en bedrift eller en offentlig myndighet. Del II drøftet konsekvenser for noen samfunnsområder som ble vurdert som utsatt. I del III avgrenser vi analysen til tiltak for å fremme tilpasning, og med vårt utgangspunkt er dette statlige virkemidler som kan påvirke private eller offentlige beslutninger om klimatilpasning. Med andre ord viser ikke tiltak til den konkrete løsningen, men til virkemidler rettet mot beslutningsmiljøet som påvirker handlinger og adferd.57

Figur 7.1 Utvalgets analytiske tilnærming i rapportens del III

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

I utvalgets metodikk er klimatilpasningspolitikken rettet mot barrierer som hindrer at ønsket tilpasning faktisk realiseres. Metodikken flytter problemforståelsen fra konsekvenser, som at økt nedbør overbelaster avløpsnettet og gir vannskader, til barrierer som påvirker beslutninger om håndtering av disse konsekvensene. Slike beslutninger tas innenfor noen rammer som utgjør et beslutningsmiljø, og som påvirkes av institusjonelle forhold, tilgjengelig informasjon, tilgang på kapital og andre sosiale faktorer. Utvalgets inngang er å se etter svikt i disse rammebetingelsene som påvirker valg om for eksempel å investere i overvannshåndtering eller valg om plassering av innbo i kjellere.

I samfunnsøkonomi er det markedssvikt som gir et økonomisk rasjonale for tiltak.

Tilnærmingen har som utgangspunkt at det er beslutningssvikt eller styringssvikt, som i hovedsak gir grunnlag for å innføre tiltak. Dersom private eller lokale beslutningstakere ut fra egne insentiver58 ikke kommer frem til løsninger som er gode for fellesskapet, oppstår det behov for politiske virkemidler. Dette er virkemidler som endrer rammene for hvilke valg som tas i privat eller offentlig regi.

Fordi tilpasning er kostbart, kan eksisterende økonomiske forskjeller påvirke hvem som har mulighet til å redusere skadevirkninger eller utnytte nye muligheter. Aktører med høy betalingsevne vil ha større mulighet til å investere i tilpasning. Det kan være ønskelig å bistå grupper som mangler ressurser til å investere i tilpasning, eller de som rammes uforholdsmessig hardt av konsekvensene. I slike tilfeller er begrunnelsen for tiltak fordelingshensyn, og ikke barrierer.59

I tillegg kan tiltak være relevant ut fra prinsipielle hensyn, selv om de ikke nødvendigvis er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Dette kan være av hensyn til samfunnssikkerhet og beredskap, forvaltning av økosystemer og føre-var hensyn ved naturinngrep og beskyttelse av kulturminner eller tradisjonell urfolksnæring.

I diskusjonen av tiltak tar vi utgangspunkt i den autonome tilpasningen og konsekvensene som skjer innenfor rammene av gjeldende politikk. Autonom tilpasning er tilpasningsbeslutninger som skjer av seg selv, gitt dagens rammebetingelser. Denne kan resultere i feiltilpasning, det vil si valg og investeringer som ikke samsvarer med det som er ønskelig fra et samfunnsperspektiv. Feiltilpasning er klimatilpasning som er utilstrekkelig eller uheldig utformet, enten i form av undertilpasning eller overtilpasning. Feiltilpasning kan oppstå når en aktørs tilpasning gir negative virkninger for andre aktører eller samfunnsområder som ikke tas hensyn til i beslutningen.

Virkemidler rettes mot årsakene til feiltilpasning, omtalt som barrierer, som innebærer å påvirke kunnskapsnivået, korrigere insentiver, omorganisere eller endre andre strukturelle rammer som former beslutningsmiljøet rundt klimatilpasning, slik at den samfunnsøkonomiske ønskede tilpasningsinnsatsen faktisk finner sted.

7.1.1 Tilpasning er en bred samfunnsoppgave

Klimatilpasning vises ofte til som en såkalt gjenstridig samfunnsoppgave (wicked problem) fordi den er vanskelig å avgrense og ramme inn, og det er stor usikkerhet om årsaken til problemet (barrierer) og effekt av løsningene. Gjenstridige politikkområder er ofte tverrgående og involverer mange aktører. Klimatilpasning i Norge er et resultat av beslutninger tatt på samtlige forvaltningsnivåer og i alle sektorer, og aktørene står ovenfor svært ulike utfordringer.

7.1.1.1 På tvers av forvaltningsnivåer

Klimatilpasning beskrives ofte som et flernivåproblem, fordi det er behov for løsninger på flere nivåer samtidig. Vær- og klimaforhold er i stor grad lokale, og må håndteres lokalt, men rammene for den lokale innsatsen settes av et høyere forvaltningsnivå.

Utvalget har i hovedsak tatt utgangspunkt i statlige virkemidler, men mange av de konkrete tilpasningsløsningene vil skje i fylkeskommunal, kommunal eller privat regi. Tilpasning av samfunnet til et endret klima forutsetter et godt samspill mellom forvaltningsnivåene. Dette kan være særlig krevende når lokale og nasjonale ønsker trekker i ulike retninger. Der det lokale eller regionale virkemiddelapparatet ikke strekker til, må staten bidra. Dette kan gjelde i håndtering av målkonflikter, der lokale/private beslutninger ikke fanger opp samfunnsøkonomiske virkninger, koordineringsutfordringer ved forvaltning av fellesgoder, som i areal- og naturforvaltningen, eller i kompetansebyggingen og etablering av systemer som sikrer tilgang på data og veiledning om konsekvenser og tilpasningsløsninger.

7.1.1.2 På tvers av sektorer

Klimatilpasning bør ikke forstås som et avgrenset politikkområde løsrevet fra øvrig politikk. Den er tverrgående og består av mange samtidige enkeltløsninger på de fleste samfunnsområder, gjennomført av ulike ansvarlige aktører. Tilpasning er et hensyn som må integreres i samfunnsområdene, i tråd med ansvarsprinsippet.60 Utfordringen ligger ofte i å bygge kompetanse om hva god tilpasning vil innebære og sikre at hensynet til klimatilpasning innarbeides i beslutningsprosesser. Dette er relevant både for statens sektordepartementer, statlige planretningslinjer og kommuneadministrasjonens organisering av ansvarsområder.

7.1.1.3 På tvers av innsatsområder

Tilstrekkelig klimatilpasning i samfunnet kan heller ikke realiseres gjennom ett enkelt virkemiddel eller gjennom tilpasning i én sektor eller ett samfunnsområde. Klimatilpasning er en samfunnsutfordring med stor bredde bestående av flere uavhengige problemer. Hvert problem må belyses og håndteres separat, med utgangspunkt i et samfunnsperspektiv hvor ringvirkninger på andre sektorer eller på tvers av kommuner (administrative grenser) blir inkludert.

Det har begrenset verdi å rangere sektorer etter størrelsen på konsekvenser, fra positiv til negativ, for deretter å rette innsatsen inn mot det som har størst skadepotensial. At et samfunnsområde kan oppleve store negative konsekvenser betyr ikke nødvendigvis at det bør gjennomføres tilpasning. Det vil avhenge av muligheten for og kostnaden ved tilpasningsløsningene. En konsekvensoversikt vil derfor være et nødvendig, men ikke et tilstrekkelig grunnlag for utforming av tilpasning.

7.1.1.4 På tvers av landegrenser

For Norge, som en liten og åpen økonomi, kan grenseoverskridende virkninger av klimaendringer få vel så stor betydning som de direkte effektene innenlands. Norge er tett integrert gjennom handel med regioner som forventes å bli hardt rammet av klimaendringer. Håndtering av klimaendringer i Norge kan like gjerne komme til å handle om å håndtere en ustabil verdensøkonomi og endrede rammebetingelser for den internasjonale handelen.

Hvor store de internasjonale konsekvensene blir for Norge vil samtidig avhenge av hvor vellykket klimatilpasningen er i andre deler av verden. Samfunn og økonomier som evner å tilpasse seg klimaendringene kan dempe forstyrrelser i produksjon, handel og globale verdikjeder, mens manglende tilpasning kan forsterke økonomisk ustabilitet og ringvirkninger på tvers av landegrenser.

Tiltak som styrker husholdningenes og økonomiens generelle robusthet mot kostnadssjokk og arbeidsledighet vil derfor også kunne bidra til å redusere sårbarheten for internasjonale klimaendringer. Samtidig er slike tiltak ikke unike for klimarelaterte hendelser. Krig, geopolitisk uro og internasjonale økonomiske tilbakeslag kan påvirke norsk økonomi gjennom mange av de samme kanalene. Dette illustrerer at generell økonomisk og institusjonell robusthet også er en viktig del av samfunnets evne til å håndtere klimaendringer.

7.1.1.5 Et vedvarende politikkområde

Tilpasningen i samfunnet vil være i kontinuerlig utvikling. Den vil oppdateres med erfaring og bedre kunnskap om konsekvenser, og endre seg i takt med utvikling av nye teknologiske løsninger, for eksempel innen overvåkning eller varsling. Flere deler av virkemiddelapparatet må tas i bruk samtidig når samfunnslivet og naturen skal tilpasses klimaendringene.

7.1.2 Samfunnsøkonomisk vurdering av klimatilpasning

Et metodisk poeng i denne rapporten er å tydeliggjøre forskjellen mellom analyseperspektivet når man vurderer samfunnskonsekvensene av klimaendringene i stort og avveiningene i klimatilpasningspolitikken.

Figur 7.2 Konsekvenser før og etter tilpasning

Kilde: NVE, videreutviklet av ekspertutvalget om klimatilpasning.

Utgangspunktet er tre sammenhengende størrelser: (i) tiltakskostnader, (ii) restskader og (iii) unngått skade på grunn av tilpasning. Disse tre størrelsene, illustrert i Figur 7.2, er relevante for ulike problemstillinger.

Gevinsten av tilpasning (brutto nytte) er unngått skade, siden alternativet er at skaden skjer. At tilpasning kan ha positive tilleggsvirkninger på samfunnet er holdt utenom her.

Restskade er de skadevirkningene som gjenstår etter at mulig og ønsket tilpasning er gjennomført.61

Klimatilpasning kan redusere framtidige skadekostnader, men legger samtidig beslag på ressurser. Dette er en avveining. Tiltakskostnaden av å investere i tilpasning må veies mot forventet redusert skadekostnad. Eksempler på tiltakskostnader er investering i flomsikring, overvannshåndtering, varslingssystemer, kjøling mot hetebølger og innføring av fordyrende byggetekniske krav.

Hva vil klima koste oss? Hvis vi ønsker å holde regnskap over konsekvensene av klimaendringene må man inkludere et estimat på verdien av restskaden i tillegg til tiltakskostnaden. Restskaden er realiserte klimakonsekvenser og tiltakskostnader er investeringer realisert over private og offentlige budsjetter. Da finner man den samlede materialiserte konsekvensen, det samfunnet faktisk vil oppleve og må håndtere etter at tilpasning er gjort, som består av:62

Restskade + Tiltakskostnader = Klimakonsekvenser etter tilpasning

Hva kunne klima kostet hvis vi ikke tilpasset oss? For å anslå den opprinnelige klimaskaden, før tilpasning finner sted, må verdien av restskade og unngått skade ses i sammenheng:

Unngått skade + restskade = Klimakonsekvenser før tilpasning

Hva er riktig nivå på tilpasningen? Ved vurderinger av tilpasningsløsninger er perspektivet noe snevrere fordi restskade ikke er med. Å avgjøre om et tilpasningsprosjekt er lønnsomt bestemmes av forventet netto nytte, som vil si tiltaksgevinsten (verdien av unngått skade) fratrukket tiltakskostnader. Verdien på det tapet vi ikke får gjort noe med har ikke betydning for beslutningen:

Unngått skade + Tiltakskostnader = Netto nytte av tilpasning

Netto nytte kan være positiv, lik null eller negativ. Dersom forventet reduksjon i skadekostnader overstiger tiltakskostnaden, gir tilpasningen en netto samfunnsøkonomisk gevinst. Dersom kostnadene er like store, innebærer tiltaket i hovedsak en omfordeling av ressursbruk fra skadehåndtering til forebygging. Tilpasning med negativ netto nytte er ikke samfunnsøkonomisk lønnsom. Se illustrasjon i Figur 7.3.

Figur 7.3 Netto nytte av tilpasning

Kilde: NVE, videreutviklet av ekspertutvalget om klimatilpasning.

Tilpasning er en avveining mellom kostnader knyttet til de fysiske klimavirkningene som vi kan avverge og kostnader knyttet til investering i tilpasningsløsninger. Avveiningen består i å avgjøre hvilke løsninger som er ulønnsomme, for så å prioritere de som har en samfunnsnytte som er lik eller overgår tiltakskostnaden. Det vil si at de uunngåelige restskadene, de virkningene vi ikke kan gjøre noe med, ikke inngår i en vurdering av nivå og innretning på den konkrete tilpasningen.

I kapittel 3 problematiserte vi at gevinsten av tilpasning er en ikke-materialisert nytteverdi i form av fravær av en fremtidig kostnad. Vi omtalte dette som skjulte gevinster, og en mulig barriere for tilpasning. Når skader vi unngår ikke kan observeres og dermed er vanskelige å dokumentere, må gevinstene estimeres. Estimeringsgrunnlaget er i tillegg usikkert fordi vi er bundet av historiske observasjoner som kanskje ikke vil gjelde for fremtidens klima. Tilpasning med skjulte velferdsgevinster har også en iboende ulempe i kortsiktige budsjettprosesser, der pengebruk i dag prioriteres til å løse oppgaver som er mer nærliggende i tid.64

I kapitlet UnderstandingtheEconomicsof Adaptation i The SternReview(2006)illustreres det samme poenget i en forenklet figur med lineære kostnadskurver for ulike temperaturøkninger, se Figur 7.4. Figuren viser tre kostnadskurver: Den totale kostnaden av klimaendringene (rød), det materialiserte (blå) og restkostnad (sort).65 Rapporten la vekt på at klimatilpasning vil være viktig for å begrense negative konsekvenser, og utnytte gevinster, men at det likevel vil gjenstå restkostnader. Det er grenser for hva tilpasning kan oppnå. Etter hvert som omfanget og tempoet i klimaendringene øker, vil den relative effekten av tilpasning avta. I naturlige systemer finnes det klare begrensninger i hvor raskt arter og økosystemer kan flytte seg eller tilpasse seg. Også for menneskelige systemer finnes det slike grenser.

Figur 7.4 Netto nytte av klimatilpasning

Kilde: Stern (2006) Chapter 18 Understanding the Economics of Adaptation.

7.1.3 Kartlegging av tiltakskostnader

Investering i klimatilpasning er (som oftest) ikke gratis. Fordi klimatilpasning legger beslag på samfunnets begrensede ressurser, må innsatsen veies opp mot hvor mye skade som kan reduseres (eller gevinst som kan realiseres).

Etter hvert som klimaendringene gjør seg gjeldende, blir det viktig å fange opp og dokumentere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tilpasning, det vil si ressursbruken knyttet til omstilling til et endret klima. For å unngå underestimering vil det være viktig å fremskaffe kunnskap om tilpasningsinvesteringer, slik at ressursbruken på klimatilpasning gjøres synlig i offentlige budsjetter og i statistikken for nasjonalregnskap.

Utvalget har forsøkt å kartlegge hva offentlige myndigheter bruker på klimatilpasning. Utvalget sendte en bestilling til alle departementer for å sammenstille data, dokumentasjon og annen relevant informasjon om historisk klimatilpasningsinnsats. Departementene samlet videre inn data fra sine underliggende direktorater og etater. Fra denne øvelsen erfarer utvalget at det er behov for bedre rammer for innsamling og systematisering av data om klima- og værrelaterte samfunnskonsekvenser og tilpasningsinnsats. Flere sektorer peker også på behov for bedre samordning og koordinering for å kunne håndtere virkninger som går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Se del IV for en mer utfyllende drøfting.

7.1.4 Rangering av innsatsområder etter lønnsomhet

Klimatilpasning er en samlebetegnelse for et bredt spekter av innsatsområder, fra flom- og skredsikring, overvannshåndtering, landbrukstilpasning, naturforvaltning, til oppgradering av infrastruktur. Tilpasning på disse områdene retter seg mot ulike vær- og naturhendelser, de virker på ulike deler av økonomien og er ofte uavhengig av hverandre.

Dersom vi tar utgangspunkt i at den samlede klimatilpasningen består av en portefølje med ulike og uavhengige innsatsområder, kan vi illustrere beslutningsproblemet for klimatilpasningspolitikken som helhet. Hver innsats kan da i prinsippet tilordnes en samfunnsøkonomisk nytte i form av forventet unngått klimaskade, samt en tilhørende kostnad av å investere i tilpasning.66 Figur 7.5 illustrerer en slik portefølje, hvor innsatsområdene er gitt prosjektnavn fra A til T og rangert etter prosjektenes netto nytte. Prosjekt A har størst samfunnsøkonomisk gevinst. A til L er samfunnsøkonomisk lønnsomme og bør gjennomføres, mens prosjekt M til T ikke er lønnsomme. Dersom det er begrensede ressurser, og alle lønnsomme prosjekter ikke kan gjennomføres, bør de med høyest netto nytte prioriteres først.

En slik portefølje vil ikke få belyst at klimaendringene medfører uunngåelige kostnader fordi fokus er virkninger vi kan gjøre noe med. Uunngåelige klimakostnader er ikke relevant for en rangering av tilpasningsprosjekter etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men det er relevant hvis man ønsker å vite den samlede belastningen av klima på samfunnet.

7.1.4.1 Uavhengige innsatsområder

Klimatilpasning er stedsspesifikk. Det vil si at nytten av tilpasning i ett prosjekt i stor grad er uavhengig av nytten av tilpasning på et annet område. For eksempel vil investeringer i rassikring på veistrekninger i Innlandet ikke ha påvirkning på gevinsten av tilpasning til havnivåstigning. Når en tilpasningsportefølje består av uavhengige prosjekter innebærer det at innsatsen ikke kan rangeres langs én felles margin.

Grunnen til å understreke uavhengigheten i tilpasningsarbeidet er kontrasten til klimapolitikk rettet mot utslipp. Utslippsreduksjoner har en intern avhengighet fordi kutt av ett tonn CO₂ har samme marginale nytteeffekt globalt uansett hvor eller hvordan den skjer. Alle utslipp påvirker samme atmosfære uavhengig av hvor utslippet skjer.67

For klimatilpasning står man ikke overfor én sammenhengende skadefunksjon man kan optimere langs. For eksempel er gevinsten av å begrense skader ved en marin hetebølge upåvirket av gevinsten av å redusere flomskader. Derfor må kostnader og nytte ved hvert enkelt tilpasningsområde vurderes separat og etter samme prinsipper. Først da kan en tiltaksportefølje rangeres etter lønnsomhet.

Figur 7.5 Eksempel: Rangert tilpasningsportefølje etter netto nytte

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

7.2 Metode og forutsetninger for analyse av tilpasning

7.2.1 Addisjonalitet og fortrengning

Klimatilpasning vil i mange tilfeller være privatøkonomisk lønnsomt. Det tilsier at aktørene har insentiver til å for eksempel investere i å endre driftsform eller oppgradere bygg og eiendom til endrede naturgitte rammevilkår og hyppighet av vær- og naturhendelser. I vårt rammeverk faller dette inn under forståelsen av autonom tilpasning.

Diskusjonen av autonom tilpasning er særlig relevant i vurderingen av offentlig finansierte tilskuddsordninger. Dersom klimatilpasning er privatøkonomisk lønnsom, vil tilskudd ikke nødvendigvis føre til mer tilpasning, men i stedet finansiere løsninger som ville blitt gjennomført uavhengig av støtten.

I litteraturen om grønne subsidier omtales dette som enten fortrenging (crowding-out), som viser til hvilken grad subsidiert aktivitet erstatter private initiativ, eller addisjonalitet (additionality), som handler om hvorvidt et tiltak faktisk bidrar til endringer som ellers ikke ville ha skjedd. Vurdering av addisjonalitet kan forenklet knyttes til tre spørsmål:

• Har det skjedd en endring i ønsket retning?
• Kan endringen tilskrives tiltaket?
• Ville endringen skjedd også uten tiltaket?

Addisjonalitet er dermed bare oppfylt dersom den offentlig finansierte støtten fører til en ønsket endring, tiltaket er årsaken til endringen, og endringen ikke ville skjedd uten støtten. I praksis innebærer dette at offentlig støtte bør rettes mot tiltak som ellers ikke ville blitt gjennomført, snarere enn å subsidiere autonom tilpasning eller skape rene overføringer til aktører som allerede ville tilpasset seg. Dette er samtidig krevende å vurdere fordi det kontrafaktiske utfallet, hva som ville skjedd uten støtten, ikke kan observeres direkte.

7.2.2 Effekt av tilpasning

Selv om konsekvenser som omtalt i del II ikke forteller hvor det er tilpasningsbehov, er det en viktig informasjonskilde for å vurdere mulig effekt av tilpasning. Effekt bestemmes av å sammenligne velferdsendringene av konsekvenser K_tmed og uten tilpasning T₁ og T₀,der W angir velferd:

W( T ₁ , K ₁ ) – W(T₀, K₁).

En slik sammenligning innebærer metodiske utfordringer fordi effekten av tilpasning må vurderes opp mot et kontrafaktisk utfall, det vil si hvordan utviklingen ville vært uten tilpasning. Det kontrafaktiske utfallet observeres ikke, men må defineres eller konstrueres gjennom scenarioer, modeller eller ved å finne en sammenlignbar kontrollgruppe. Ved evaluering av gjennomført tilpasning kan dette eksempelvis innebære sammenligning med lignende områder eller situasjoner med tilsvarende forhold der tilpasning ikke er gjennomført.

Det er en kjent utfordring at det er vanskelig å dokumentere gevinster fra forebyggende innsats.68 Dette kan bli en barriere hvis tilpasningsløsningen har høye tiltakskostnader som ilegges for mye vekt opp mot usikre fremtidige gevinster. Jo dyrere tilpasningen er, desto større skade må det kunne avverge for å være lønnsomt. Tilsvarende kan billige løsninger være samfunnsøkonomisk lønnsomme på tross av at effekten er liten.

7.2.3 Tilpasning, tiltak og politikk

I vårt rammeverk bruker vi i hovedsak begrepet tiltak om politiske virkemidler på statlig nivå.69 Med andre ord er vår analyse rettet mot den overordnede politikken, og ikke enkeltprosjekter eller tilpasningsløsninger som kan følge av den. Tabell 7.2 illustrer dette.

Tabell 7.2 Eksempel på statlig tiltak og konkret tilpasningsløsning

7.2.3.1 Økonomiske insentiver versus direkte regulering

På de fleste samfunnsområder er det ikke staten som selv gjennomfører tilpasningsløsningene. Myndighetenes rolle vil i stor grad være å påvirke beslutningene til husholdninger, bedrifter og kommuner gjennom økonomiske insentiver, informasjon, veiledning og reguleringer.

Økonomiske virkemidler søker å påvirke de underliggende insentivene aktørene står overfor. Dersom beslutningstakerne selv møter de samfunnsøkonomiske kostnadene og gevinstene av egne valg, vil de også ha sterkere insentiver til å velge løsninger som gir bedre samlet ressursbruk. Slike virkemidler gir den enkelte beslutningstager fleksibilitet til å finne de løsningene som er best egnet for egne forhold, som igjen kan bidra til kostnadseffektivitet.

Direkte regulering er motsatsen til virkemidler som virker gjennom insentiver. Dette kan være krav, forbud eller standarder som pålegger bestemte løsninger eller handlinger. Direkte regulering kan være hensiktsmessig dersom det er nødvendig å oppnå et bestemt resultat eller det haster å unngå alvorlige konsekvenser. Samtidig vil direkte reguleringer ofte være mindre kostnadseffektive fordi de ikke tar hensyn til at kostnadene ved tilpasning varierer mellom aktører og områder. Når alle pålegges de samme kravene, kan det føre til tilpasning også der kostnadene er høye og gevinstene små.

Når det er praktisk vanskelig å innføre ordninger som påvirker økonomiske insentiver blir direkte regulering en nødvendig nest-best politikk. I praksis vil klimatilpasning ofte kreve en kombinasjon av økonomiske virkemidler, reguleringer, informasjon og offentlig koordinering. Hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige vil avhenge av hvilke barrierer eller samfunnsmessige problemer tiltakene er ment å løse.

8 Kunnskap og kompetanse

8.1 Innledning

Informasjon om klimaendringer og klimatilpasning har noen egenskaper som gjør at markedet alene ikke vil produsere nok. Manglende eller utilstrekkelig informasjon kan igjen føre til dårlige beslutninger, for eksempel feilinvesteringer eller mangelfull tilpasning til klimaendringer. Kunnskap kjennetegnes ved at det er et fellesgode. Det innebærer at i et uregulert marked vil det være svake insentiver til å produsere informasjon, særlig den brede kunnskapen som kommer mange til gode.70 Dette er bakgrunnen for at det offentlige har en viktig rolle i å finansiere og sikre tilstrekkelig kunnskapsproduksjon som legger til rette for gode tilpasningsbeslutninger i et samfunnsperspektiv.

8.2 Kunnskap i tre trinn

Vi strukturerer utvalgets diskusjon av tiltak for å fremme kunnskap i tre trinn. Figur 8.1 viser denne kunnskapskjeden, fra kunnskap blir produsert til den blir mottatt og forstått. I trinn 1 produserer, dokumenterer og samler man inn kunnskap, blant annet i forskningsmiljøer, gjennom evalueringsrapporter og ved å sammenstille data. Et system som samler inn og oppdaterer nasjonal kunnskap om klimatilpasning basert på erfaringer og observasjoner i felt, er avgjørende i dette trinnet. Viktig kunnskap blir også produsert gjennom evalueringer og uavhengige granskninger. Se videre drøfting i kapittel 8.3.

Trinn 2 er formidling av kunnskap ved å gjøre den tilgjengelig i en form som er relevant og forståelig for beslutningstakere, for eksempel gjennom veiledere, databaser, statistikkplattformer, kunnskapsoppsummeringer, beslutningsstøtteverktøy eller varslingstjenester. Formidlingens innhold avhenger av kvaliteten på kunnskapsproduksjonen og innsamlingen i trinn 1. Kunnskapsformidling handler også om å dele erfaringer underveis i håndtering av en hendelse, og om å gjøre kunnskapen operativ.71 Se videre drøfting i kapittel 8.4.

Beslutningstakerne i klimatilpasningsarbeidet spenner fra husholdninger og enkeltpersonforetak til større aktører som bedrifter og sektormyndigheter med egne analyseavdelinger. Denne bredden gjør det nødvendig å tilpasse hvordan vi formidler og tilrettelegger informasjon, slik at den er relevant og tilgjengelig for ulike målgrupper. Noen aktører etterspør detaljerte statistikker, kart og datasett for å gjennomføre avanserte analyser på aggregert nivå. Mindre aktører har ofte behov for mer begrenset informasjon, i form av korte og lett tilgjengelige sammenfatninger av forskningen.

Figur 8.1 Kunnskapskjede for klimatilpasningstiltak

Kilde: Ekspertutvalget om klimatilpasning.

De to første trinnene i kunnskapskjeden handler om å lage og tilby informasjon, men for at den skal komme til nytte må aktørene også ta den i bruk. Trinn 3 handler om at aktørene må forstå kunnskapen og integrere den i egne vurderinger og beslutninger. Dette krever både ressurser og kompetanse (humankapital) hos aktørene. Mindre aktører, som privatpersoner og små kommuner, har svakere forutsetninger for å tilegne seg informasjon og veiledning, særlig når den fremstår uoversiktlig eller vanskelig tilgjengelig. Se videre drøfting i kapittel 8.5.

Trinn 3 og trinn 1 er koblet sammen gjennom brukerinvolvering i forskningsproduksjon. Når brukerne av kunnskapen blir involvert, sikrer det at forskning svarer på relevante behov, samtidig som det styrker forståelsen og bruken av kunnskapen i trinn 3.

Svikt i ett av leddene i kunnskapskjeden, enten i produksjon, formidling eller forståelse, kan hindre god klimatilpasning. Økt satsing på forskning gir ikke bedre tilpasning dersom vi ikke samtidig formidler og gjør kunnskapen forståelig for dem som tar beslutninger. Ofte vil det være hensiktsmessig å involvere kunnskapsbrukerne i prosessen. Derfor må vi se kunnskaparbeidet som en helhetlig kjede, der alle ledd må fungere for at kunnskapen faktisk skal bidra til bedre beslutninger.

8.2.1 Hvilken kunnskap trenger vi?

Kunnskap som kan styrke klimatilpasningen er nødvendig på flere områder. For det første trengs bedre kunnskap om konsekvensene av klimaendringene, både for å forstå de naturvitenskapelige driverne, de fysiske virkningene og de samfunnsmessige konsekvensene for naturen og økonomien. For det andre er det behov for økt innsikt i barrierer for tilpasning, ulike former for styringssvikt og andre forhold som hindrer samfunnsøkonomisk lønnsomme løsninger. Utforming av politiske virkemidler i klimatilpasningspolitikken forutsetter god forståelse av hvorfor tilpasning ikke skjer autonomt og hvorfor det oppstår feiltilpasninger. For det tredje er det nødvendig med mer kunnskap om effekten av tilpasning. Slik kunnskap vil i stor grad måtte utvikles gjennom evaluering av tiltak etter at de er gjennomført.

Utvalget har gjennom arbeidet med rapporten erfart at den største kunnskapsmangelen gjelder de samfunnsøkonomiske konsekvensene av klimaendringer. Det vil si kunnskap om hvordan fysiske klimaendringer påvirker økonomien og økosystemene, og om kostnadene og effektene av tilpasning som kan redusere skader og utnytte muligheter (Oslo Economics, 2026b ; Bye mfl., 2026; Rosnes mfl., 2025). Bedre kunnskap på dette området vil gi økt forståelse av hvordan klimaendringer gir kostnader og gevinster for ulike grupper i samfunnet og ulike økosystem. Samtidig er dette et omfattende felt, ettersom klimaendringer vil berøre alle deler av samfunnet og naturmiljøet, og det er kompliserte sammenhenger som vi har begrenset innsikt i.

Usikkerhet har i seg selv en kostnad. Det gjør at usikkerhet i klimatilpasningsarbeidet henger sammen med behovet for bedre kunnskapsutvikling.

8.2.2 Analyse av tverrgående tiltak i EU

Europakommisjonen utga i januar 2026 en rapport om investeringsbehov for klimatilpasning (Europakommisjonen, 2026). Tiltakene som omtales i rapporten spenner fra konkrete fysiske løsninger, som vannreservoarer og naturbaserte løsninger, til regulatoriske og organisatoriske tiltak, som vannprising og beredskapsordninger. Et gjennomgående premiss i rapporten er at klimatilpasning krever både sektorspesifikke investeringer og mer systemiske tilnærminger som styrker samfunnets samlede evne til å håndtere de fysiske klimavirkningene.

Rapporten viser til «cross-cuttingmeasures», tverrgående tiltak som ikke retter seg mot én bestemt sektor eller klimakonsekvens, men som skal styrke de strukturelle og institusjonelle forutsetningene for effektiv tilpasning på tvers av sektorer. I rapporten omfatter disse hovedsakelig:

• Utdanning og bevisstgjøring
• Forskning, innovasjon og utvikling

EU-rapporten vektlegger investeringer i menneskelig kapital og kunnskapsgrunnlag fordi de mener det øker samfunnets tilpasningsevne (adaptiv kapasitet).72Utdanning styrker evnen til å forstå og håndtere klimakonsekvenser, forbedrer institusjonell kapasitet og fremmer bedre beslutninger. FoU-investeringer kan gi bedre oppdaterte analyser, verktøy og modeller, tekniske løsninger som tidlig varsling og mer robuste infrastrukturløsninger.

8.2.3 Funn i litteraturen

Carleton mfl. (2024) viser at forventningsdannelse, læring og tilgang på klimainformasjon er avgjørende for hvordan økonomien tilpasser seg klimaendringene. Mye av den tidlige samfunnsøkonomiske forskningen på klimaskader identifiserer effekter av klimaendringer ved å bruke kortsiktige variasjoner i vær, for eksempel varme dager, tørkeepisoder eller flom, som «naturlige eksperimenter». Disse studiene estimerer hvordan utfall som dødelighet, avlinger eller energibruk reagerer på væravvik fra normalen. Slike analyser måler imidlertid primært korttidsrespons, det vil si hvordan aktører reagerer når det plutselig blir varmt et enkelt år, men fanger i mindre grad opp langsiktig tilpasning til et gradvis varmere klima. Den langsiktige klimatilpasningen består i at husholdninger, bedrifter og myndigheter endrer drift, organisering, lokalisering eller tar i bruk ny teknologi når de forventer at klimaet gradvis vil endre seg. Mye av den empiriske litteraturen har derfor undervurdert omfanget av tilpasning, fordi den ikke har fanget opp hvordan aktører responderer på forventet klima basert på informasjon om langsiktige trender.

Informasjon og kunnskapsoppbygging er samtidig en del av kostnadsbildet ved tilpasning. Den empiriske litteraturen viser at gradvis tilpasning over tid kan gi betydelige velferdsgevinster, og at når økonometriske analyser klarer å identifisere slik tilpasning, reduseres de estimerte klimaskadene betydelig (Carleton mfl., 2025). Uten tilgang til og forståelse av klimaets konsekvenser vil samfunnsøkonomisk lønnsom tilpasning i mindre grad bli realisert. Kunnskap om klimakonsekvenser er likevel ikke kostnadsfri. Det krever ressurser å investere i teknologiutvikling, datainnsamling, forskning, analyse og formidling. Informasjonsinnhenting og kunnskapsproduksjon må derfor betraktes som en integrert del av de samlede tilpasningskostnadene.

8.3 Trinn 1: Produsere kunnskap

8.3.1 Barrierer

Fullstendig informasjon er en forutsetning for velfungerende markeder, der enkeltbeslutninger samlet sett gir samfunnsøkonomisk lønnsomme løsninger. For at aktører skal kunne ta velinformerte valg, må konsekvenser av klimaendringer være synlige og reflektert i priser, for eksempel i eiendoms- og forsikringsmarkedene, samt i utformingen av avgifter og subsidier (Greenhill mfl., 2026). Dersom slik informasjon mangler eller er ufullstendig, kan det føre til feilprising og investeringer som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Kunnskapen som ligger til grunn for slike beslutninger har samtidig karakter av et fellesgode, noe som tilsier at det offentlige har en viktig rolle i å utvikle, vedlikeholde og gjøre informasjonen tilgjengelig.

En barriere for riktig klimatilpasning på tvers av samfunnet kan være at kunnskapsproduksjonen ikke møter informasjonsbehovet. Det kan både være for lite kunnskapsproduksjon, eller at kunnskapen omfatter tema eller metoder som ikke gir det som trengs. For å møte informasjonsbehovet kan det være behov for ulik type kunnskapsproduksjon, både vitenskapelig forskning, men også erfaringsbasert, sosial og kulturell kunnskap som blir dokumentert. Samprodusert kunnskap innebærer at brukere av kunnskapen er involvert i kunnskapsproduksjonen, og bidrar til at kunnskapen møter behovet.

Arbeidet med klimatilpasning krever tverrfaglig innsikt og involverer mange ulike fagdisipliner. Den store variasjon i tilpasningsløsninger mellom samfunnsområder gjør det nødvendig med et bredt spekter av forskningsmetodikk. En mulig barriere for kunnskapsproduksjonen kan være de iboende utfordringene med tverrfaglig forskning, hvor lite kontakt på tvers av miljøer hindrer samarbeid eller gjør det vanskelig å forstå hverandres metoder på tvers av fagdisipliner. Dette er relevant for tiltak som retter seg mot innretningen av kunnskapsutviklingen, hvor forskning på konsekvenser av klima og klimatilpasning vil kreve bred metodisk tilnærming og ulike innfallsvinkler.

Forskjell i innsats og tilnærming mellom sektorer og fagdisipliner har blitt tydelig for utvalget gjennom arbeidet med denne rapporten. Utvalget sendte en bestilling til alle departementene for å sammenstille data, dokumentasjon og annen relevant informasjon om historisk klimatilpasningsinnsats og framskrivninger. Departementene samlet videre inn data fra sine underliggende direktorater og etater. Dialogen med departementene og direktoratene underveis og svarene utvalget fikk, viser stor variasjon i hva som dokumenteres og samles inn, en variasjon som gjenspeiler heterogeniteten i klimatilpasningsarbeidet.

Manglende helhetlig eller nasjonal forskning har også gjort utvalgets arbeid utfordrende. Vista Analyse gjorde en litteraturgjennomgang for utvalget som fant en stor mengde vitenskapelig litteratur om klimaendringer og konsekvenser av klimaendringer, men få artikler som kvantifiserer de økonomiske konsekvensene på en slik måte at de kan brukes i samfunnsøkonomiske analyser i Norge (Rosnes mfl., 2025). SSB har også i sitt arbeid for utvalget møtt på samme utfordring med å finne godt underlag til en makro-økonomisk analyse, både nasjonalt og internasjonalt (Bye mfl., 2026).

8.3.1.1 Nye metoder

Fremover vil forskningen på klimakonsekvenser kunne ta i bruk KI. Det kan gi raskere håndtering av store datamengder i empiriske analyser og nye metoder for å samle inn data om jordoverflaten ved hjelp av fjernmåling uten fysisk kontakt, typisk ved hjelp av satellitter, droner, radar eller andre fjernstyrte fartøy. Fjernmåling brukes til å måle miljø- og klimarelaterte forhold, og brukes i klimaforskningen til å dokumentere og kvantifisere faktiske konsekvenser av klimaendringer. Fjernmåling kan blant annet følge utviklingen i vegetasjon, avlinger, flomutbredelser, tørke, skogtap, overflatetemperatur, vannkvalitet og nattlys (som proxy for økonomisk aktivitet). Fordelen med denne typen data er at de gir konsistente målinger over tid, høy geografisk oppløsning og objektive målinger uavhengig av selvrapportering.

Boks 8.2 Satellittdata og naturfarehendelser

Copernicus er EUs program for samfunnssikkerhet og overvåking av miljø og klima ved hjelp av satellitter. Alle medlemsland kan utløse Copernicus Krisehåndteringstjeneste (CEMS) under en naturhendelse. CEMS kan gi tilgang til høyoppløselige optiske satellittdata over oversvømte områder og skred. Tilgangen er rask og gratis når medlemslandene trenger det.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) aktiverte CEMS den 8. august 2023, for å kartlegge flomområdene under og etter ekstremværet «Hans». Bildet viser flom i Ringebu.

Kilde: Direktoratet for romvirksomhet(2024). Foto: Copernicus

8.3.2 Tiltak trinn 1

8.3.2.1 Støtte til forskning og statistikkutvikling for klimatilpasning

Det er behov for økt støtte til målrettet forskning på klimakonsekvenser i Norge og kartlegging av tiltakskostnader ved tilpasning. Særlig bør tverrfaglige forskningsprosjekter prioriteres, ettersom klimatilpasning berører flere sektorer og forvaltningsnivåer samtidig og krever kunnskap som går på tvers av etablerte faggrenser. Samproduksjon av kunnskap og aktiv brukerinvolvering bør fortsatt ha en sentral rolle i forskningen, for å sikre relevans og anvendbarhet for forvaltning og samfunn.

Videre er det behov for langsiktige forskningssentre og -programmer som kan sikre kontinuitet og produksjon av tidsserier, noe som er avgjørende for å kunne belyse utviklingstrekk og endringer i klimarelaterte konsekvenser over tid. Det er også behov for økt finansiering til utvikling, videreutvikling og bruk av relevante statistiske indikatorer for klimatilpasning over tid.

8.3.2.2 Måling og evaluering av klimatilpasning

Systematisk måling og evaluering av klimatilpasningsinnsatsen vil styrke videre kunnskapsproduksjon om både kostnader og effekter av tiltak. I dag mangler Norge et helhetlig målings- og evalueringssystem for klimatilpasningsfeltet. Klimaloven legger til rette for årlig nasjonal rapportering, men på et overordnet nivå. Det finnes i dag begrenset med indikatorer og rapporteringsrutiner på lavere forvaltningsnivåer og innenfor ulike sektorer med relevans for klimatilpasning. Dette gjør det krevende å følge utviklingen i klimatilpasningsarbeidet lokalt og å vurdere i hvilken grad tilpasningsløsninger faktisk gir redusert sårbarhet over tid. Beitnes mfl. (2025) finner blant annet at arealplanlegging på kommunalt nivå er et område hvor mangel på systematisk oppfølging hemmer både læring og erfaringsdeling.

Et styrket målings- og evalueringssystem kan bidra til å styrke kunnskaps- og beslutningsgrunnlag og sikre kontinuerlig kunnskapsutvikling i klimatilpasningsarbeidet. Et system eller indikatorer for måling og evaluering kan utvikles på et nasjonalt nivå for å legge til rette for at dette gjøres i kommunene og sektorene.

8.3.2.3 Innsamling av data relevant i klimatilpasningsarbeidet

For å få bedre oversikt over arbeidet med klimatilpasning og lære av erfaringer på tvers av sektorer, er det behov for mer systematisk innsamling og sammenstilling av data. Dette gjelder blant annet informasjon om forebygging, skader fra naturhendelser og utviklingstrekk som kan knyttes til klimaendringer. Slike data er også nødvendig for å kunne bruke indikatorer som nevnt over.

Et eksempel på data som kan samles inn og gjøres tilgjengelig er tilstandsrapporter fra boligsalg og skaderapportering, som kan gi detaljert informasjon om boligen før og etter en skade har oppstått. Norsk takst beskriver i sitt innspill til utvalget data fra tilstandsrapporter som de sitter på, se Boks 8.3.

Naturfareforum har samlet inn data fra sine parter og har som oppfølging igangsatt et prosjekt for å utrede et mer permanent system for innhenting, lagring og formidling av informasjon om skadekostnader og andre konsekvenser av flom- og skredhendelser. Prosjektet pågår til november 2026. En sentral problemstilling er hvordan et slikt system kan bidra til å synliggjøre effekten av forebygging.

8.3.2.4 Samlet nasjonal oversikt over eksisterende og planlagt arealbruk

En uønsket og ukoordinert nedbygging av natur kan få betydning for klimatilpasning av både økosystemer og samfunnsliv. Natur som er intakt og i god tilstand styrker økosystemenes tilpasningsevne til nye klimaforhold, og kan bidra positivt i arbeidet med klimatilpasning av nærliggende bebyggelse og næringsdrift. Det mangler i dag et helhetlig system for å følge utviklingen i og omfanget av nedbygging over tid. En sentral utfordring er etterslep i registreringen av arealendringer. Det kan gå betydelig tid fra utbygging igangsettes til arealendringen er registrert i kartgrunnlagene som benyttes i analyser og statistikk. I enkelte tilfeller kan dette etterslepet være på 10–20 år eller mer, men ofte dreier det seg om noen få år. Etterslepet skaper flere metodiske utfordringer. For det første kan tidspunktet for nedbygging bli feilplassert i analysene. For det andre vil de nyeste arealendringene ikke inngå i datagrunnlaget, noe som svekker aktualiteten i statistikken og gjør det nødvendig å vente lenger før tall kan publiseres. Datagrunnlaget er også begrenset av at ikke alle kommuner har digitaliserte kommuneplaner. Også her er etterslep i registrering og digitalisering en utfordring. Tilsvarende gjelder for reguleringsplaner.

8.3.2.5 Videreutvikle et forvaltningsnyttig naturregnskap

Et nasjonalt naturregnskap kan være nyttige verktøy for å samle og enklere kunne formidle informasjon om arealinngrep, arealbruksendringer, naturtap og økosystemtjenester. Dette kan bidra til viktig informasjon om hvordan arealer og natur kan bidra inn i klimatilpasning av samfunnet rundt. Naturregnskap er under utarbeidelse av Miljødirektoratet og SSB, og kan på sikt supplere nasjonalregnskapet.

For å sikre at naturen opprettholder sine funksjoner også i et endret klima, og under press fra andre faktorer, kan naturregnskap være et viktig verktøy. Naturregnskapet skal gi systematisk og regelmessig oppdatert informasjon om utbredelse av økosystemene, hvilken tilstand de er i, hvilke økosystemtjenester naturen gir oss, og hvordan dette utvikler seg over tid (Miljødirektoratet, 2026b). Dette vil gi bedre kunnskap om utviklingen i norsk natur over tid, og om hvordan prosjekter, inngrep og restaurering påvirker naturen og oss mennesker gjennom økosystemtjenestene. Utvalget støtter videre utvikling og oppfølging av naturregnskap som grunnlag for mer kunnskapsbaserte beslutninger i enkeltsaker og et verktøy for mer helhetlig syn på naturens funksjoner.

8.4 Trinn 2: Formidle kunnskap

8.4.1 Barrierer

Flere forhold kan hindre effektiv formidling av kunnskap. En viktig barriere er utilgjengelighet, både når det gjelder tilgang til data, språkbruk og hvordan kunnskapen er publisert. Koordinering av eksisterende og spredt kunnskap er avgjørende for formidlingsarbeidet.

I dag er ikke myndighetenes informasjon om håndtering av klimaendringer samlet ett sted. Dette kan skape en barriere for enkeltaktører, ved at det er utfordrende å finne og få oversikt over relevant informasjon.

En rapport fra Norkart (Olsson mfl., 2024) viser at det er manglende kartlegging, varierende datakvalitet og geografisk unøyaktighet i naturdata som brukes knyttet til inngrep innen energi, skog og vann. Den mangelfulle kartleggingen vil gå utover forståelsen av og innsikten i konsekvensene av klimaendringene for natur og miljø.

I tillegg kan fragmentert ansvar på tvers av sektorer og forvaltningsnivå bidra til at kunnskapen som finnes, forblir oppdelt og lite koordinert. Når ulike aktører sitter på hver sin del av kunnskapsgrunnlaget uten gode mekanismer for samordning, svekkes både oversikten og muligheten for effektiv deling og bruk.

I formidlingen av konsekvenser, og for å få befolkningen til å se behovet for tilpasning og egeninnsats, kan man nå bredere om det er fokus på håndtering av vær generelt, og la det være irrelevant om det skyldes menneskeskapte klimaendringer. Klima må håndteres uansett årsak.

Det kan også bli et fordelingsaspekt dersom det utvikles et marked for bearbeidet kunnskap, hvor kun betalingssterke aktører får tilgang til viktig beslutningsinformasjon. Innenfor klimatilpasning fines det allerede ulike konsulentfirma som tilbyr visualisering av «komplekse datasett», som kart over terreng og flomrisiko koblet med forsikringsskader og lignende. Et marked for bearbeidet informasjon er i seg selv ikke et problem, men myndighetene har et ansvar for å gjøre offentlig finansiert kunnskap tilgjengelig og mulig å forstå også for mindre aktører, fordi den enkeltes klimatilpasning har betydning for samfunnets samlede tåleevne.

Tilrettelegging for at informasjon og kunnskap om klimatilpasning gjøres lett tilgjengelig for flest mulig kan bidra til å redusere omfanget av transaksjonskostnader. Boks 8.4 beskriver etablerte systemer og praksis for offentlig formidling av kunnskap og informasjon om klimaendringer og klimatilpasning i Danmark.

8.4.2 Tiltak trinn 2

8.4.2.1 En organisert formidling av klimakonsekvenser for samfunn og natur

Norsk klimaservicesenter (KSS) bidrar til å utvikle, samle og formidle klima- og hydrologiske data. Basert på disse dataene og innspill fra brukere lager KSS fylkesvise klimaprofiler som skal informere kommune om klimaendringer lokalt, i tillegg til spesifikke anbefalinger om klimapåslag for kraftig nedbør og flom. NVE lager også egne kart som viser flomsoner inkludert klimapåslag. Denne type «kunnskapsoversettelse» bidrar med å tilgjengeliggjøre data for planleggere og andre aktører i kommunene (Hanssen, 2018). Det har ikke vært utviklet flomsonekart med klimapåslag for alle vassdrag, og det er viktig at NVE fortsetter dette arbeidet til å være landsdekkende og oppdatert til det nyeste kunnskapsgrunnlaget.

Gjennom KSS er det etablert en god struktur for tilrettelegging og formidling av data som kan brukes til klimatilpasning og i videre forskning om effekten av klimaendringer på natur og samfunn.73 Det finnes ikke noe tilsvarende til KSS for å tilrettelegge kunnskapen om virkningene klimaendringer har på samfunn og natur. Miljødirektoratet har en egen nettside med kunnskap og veiledning til klimatilpasningsarbeid i planarbeid og ulike sektorer (Miljødirektoratet, u.d.). Innenfor ulike sektorer inneholder nettsiden informasjon om mulige konsekvenser av klimaendringer og løsninger for klimatilpasning, men det mangler informasjon om størrelser og konkrete verktøy for å vurdere løsninger. Det er både behov for mer nasjonal tverrgående kunnskap og mer situasjonsnær informasjon for bedre utforming av stedsspesifikke løsninger.

8.4.2.2 Videreutvikle kunnskapsbanken

Forsikringsdata er en sentral kilde til kunnskap om konsekvensene av klimaendringer og benyttes i et bredt spekter av forskning og kunnskapsutvikling knyttet til klimatilpasning. Slik markedsinformasjon utgjør et viktig datagrunnlag for videre forskning, analyse og planlegging av klimatilpasning på lokalt og nasjonalt nivå.

Forsikringsselskapene og Finans Norge har internt et godt system for å samle detaljerte data om forsikringsutbetalinger på tvers av selskapene. Dette deles i en åpen statistikkløsning som gir innsikt i naturskader og vannskader fra alle forsikringsselskap på nasjonalt nivå.

Kunnskapsbanken74 under Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) har i lang tid ikke vært operativ. Den ble etablert i 2022 for å gi offentlige organer bedre og mer systematisert informasjon om naturskader og vannskader på fylkes-, kommune- og adressenivå. Systemet for innsamling av data fra forsikringsselskapene ble etablert, men det har tatt tid å tilgjengeliggjøre dataene.75

Utvalget anbefaler at Kunnskapsbanken videreutvikles til å omfatte flere samfunnskostnader enn forsikringsmeldte skader, og legge til rette for enkel tilgang til detaljerte data for analyse- og forskningsformål.

To vedlegg til utvalgets rapport76 bruker denne typen data i forskning, men forskerne har fått tilgang til dataene direkte og ikke gjennom DSB. Det skyldes blant annet at Kunnskapsbanken har for kort tidsserie til å kunne gi et godt analysegrunnlag.

8.4.2.3 Utvikle og samle kartdata

Kartdata kan være nyttige verktøy inn i lokal planlegging av klimatilpasning, og utvalget anbefaler målrettet innsats mot utvikling av kartgrunnlag for ulike naturfarer, både i dagens og fremtidens klima. For havnivå er det laget gode verktøy for å se framskrivningene av havnivå på ulike tidspunkter og i ulike scenarioer gjennom sehavnivå.no. Tilsvarende verktøy bør også utvikles for å se utvikling i andre naturfarer og klimaindekser i fremtidige tidsperioder og scenarioer.

Kartdata som allerede finnes og er utviklet bør også samles i en felles plattform. Geonorge er i dag det nasjonale nettstedet og hovedportalen for kartdata og stedfestet informasjon i Norge. Det er viktig at Geonorge opprettholdes som en nasjonal side og at kartdatatjenester fra andre portaler synliggjøres der.

8.4.2.4 En organisert formidling og bruk av kunnskap fra EU

Internasjonalt forskes det mye innenfor klimatilpasningsfeltet og relevant kunnskap bør også formidles og tas i bruk i Norge. Det er særlig relevant å se til forskning i EU og land som er sammenlignbare med Norge, enten i klimapåvirkning eller samfunnsstruktur. Norge omfattes av de nasjonale analysene til det europeiske miljøbyrået EEA, blant annet den siste klimarisikoanalysen (EUCRA), og i de ulike tjenestene i ClimateAdapt-portalen, se Boks 8.5.

Norge står likevel utenfor flere viktige forskningsprosjekt på klimatilpasning i Europa. Kunnskap som kommer ut av disse prosjektene bør følges opp der de er relevante i en norsk kontekst. For fremtidige prosjekter bør det også vurderes norsk deltakelse i prosjekter om klimatilpasningstemaer som har betydning for Norge.

8.4.2.5 Veiledning til nytte- kostnadsanalyser av klimatilpasning

På grunn av heterogenitet i klimatilpasningsarbeidet vil brede standardverktøy ofte ha begrenset anvendelsesområde, mens sektor- eller problemspesifikke analyseverktøy i større grad kan gi overførbarhet og stordriftsfordeler.

Samfunnsøkonomiske analyser er verktøy for å synliggjøre hvilke tilpasningsløsninger som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og for å prioritere mellom alternativer. Klimatilpasning er kjennetegnet av stor heterogenitet. Løsningene er ofte stedsspesifikke, og er rettet mot ulike fysiske klimavirkninger og typer konsekvenser. Dette innebærer at vurderinger av klimatilpasning ofte vil kreve analyser tilpasset det enkelte innsatsområdet.

Mange kommuner opplever behov for bedre beslutningsgrunnlag og metodisk støtte i arbeidet med klimatilpasning. I rapporten Status for kommunal klimatilpasning i 2024 under overskriften «Hva bør kommunen selv gjøre?» vises det til at 65 prosent ønsker å utvikle bedre beslutningsgrunnlag som nytte-kostnadsanalyser, en økning på 12 prosentpoeng siden forrige undersøkelse i 2021 (Tandberg & Selseng, 2024). Integrasjon av klimatilpasning i overordnede plan- og beslutningsprosesser sammen med kompetanseutvikling er også noe kommunene selv peker på som viktig.

I Danmark er utfordringene knyttet til klimaendringer i stor grad konsentrert om havnivåstigning, stormflo og overvann. Dette er eksempler på fysiske klimavirkninger hvor konsekvenser og aktuelle løsninger i større grad er sammenlignbare på tvers av kommuner. Det har gjort det mulig for kommunene i Danmark å samarbeide om utvikling av standardiserte analyseverktøy for vurdering av klimatilpasning til bruk i kommunal planlegging og prioritering av løsninger, se Boks 8.6. Eksempelet illustrerer hvordan felles utfordringsbilde kan gi grunnlag for stordriftsfordeler i utvikling og bruk av et nyttekostnadsanalyse-verktøy.

Et tilsvarende analyseverktøy for klimatilpasning på tvers av vær- og naturhendelser vil trolig ha begrenset verdi. Det er mer nærliggende at analyseverktøy og metodiske rammeverk videreutvikles innenfor enkeltområder hvor utfordringsbildet er mer avgrenset, og hvor konsekvenser og løsninger i større grad er sammenlignbare på tvers av prosjekter og geografiske områder. Et eksempel er Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), som har utviklet metodikk for samfunnsøkonomiske analyser av sikring mot naturfare. Metodikken bygger på standardiserte forutsetninger, skadefunksjoner og enhetsverdier som kan anvendes på tvers av vurderinger av blant annet flom- og skredsikring. Dette kan redusere behovet for å utvikle analysegrunnlaget på nytt for hvert enkelt prosjekt og bidra til mer konsistente vurderinger og prioriteringer innenfor det aktuelle innsatsområdet.

Håndtering av overvann i vann- og avløpssektoren i tettbygde strøk er eksempler på områder hvor problemstillingene er relativt avgrensede og relevante på tvers av kommuner. Innen slike områder kan utvikling av sektor- eller problemspesifikke analyseverktøy bidra til mer konsistente analyser og bedre prioritering mellom alternative løsninger. Eksisterende samarbeidsarenaer mellom kommuner kan samtidig legge til rette for videre utvikling og deling av metodikk. Flere kommuner samarbeider allerede om klimatilpasning, blant annet gjennom kommunenettverket I Front.

8.5 Trinn 3: Motta og forstå kunnskap

8.5.1 Barrierer

Kapasitet og kompetanse er en barriere for å motta kunnskap. Uoversiktlig litteratur og utstrakt bruk av teknisk fagspråk er eksempler på hindringer som kan begrense forståelsen av eksisterende kunnskap.v

Når det gjelder konsekvenser på naturmiljø og økosystemer, er dette kompliserte sammenhenger som ofte krever spesiell fagkompetanse.

Resultater fra Tandberg og Stenseng (2024) og Henke mfl. (2024) indikerer at det kan være en viss forskjell mellom offentlige forvaltningsmyndigheter og privat næringsliv når det gjelder hvor god innsikt aktørene har i kunnskapsgrunnlaget, og behovet for tilpasning.

Kommunene har ansvar for håndtering, planlegging og forebygging mot klimaendringer innenfor flere områder, som for eksempel byplanlegging, mobilitet, folkehelse og vann og avløp. Kommunene står også i førstelinjen når et ekstremvær rammer. Fagforbundet skriver i sitt innspill til utvalget at

«Kompetansen varierer sterkt. Store bykommuner har egne fagmiljøer, mens små kommuner mangler ressurser og metodikk.»

I små kommuner opplever mange utfordringer med å tilegne seg ny kompetanse eller ressurser til å sette seg inn i oppdatert kunnskap på klimafeltet. Neby mfl. (2023) skriver:

«Flere informanter er inne på spørsmålet om kommunene har nødvendig kunnskap og kompetanse for å følge opp klimatilpasningsfeltet. En illustrerer det med at «staten peker på kommunene og kommunene peker på staten. Hvis kommunene trenger bistand, må det være et apparat for å bistå kommunene. Desto mer en pålegger kommunene, desto mer bistand trenger kommunene fra staten.» Når kommunene skal iverksette tiltak trengs det kunnskap om lokalt klima, hydrologi og naturfare, om lover, regler og politikk, om befolkning og lokalsamfunn, og det må gjøres kost-nytte-vurderinger. Informantene trekker frem at det riktignok er mange sektorspesifikke instanser som bistår kommunene i arbeidet.»

Manglende kompetanse i kommunene kan også være en utfordring i arealforvaltningen, særlig naturforvaltningen, som på sikt kan redusere naturens evne til å bidra til klimatilpasning. Kommunene har ulike forutsetninger for å innhente og vurdere kunnskap om naturmangfold, og som følge av dette tas mange beslutninger om arealinngrep på et mangelfullt grunnlag. Mange kommuner utnytter heller ikke muligheten for å bruke fylkeskommunen som veileder i plansaker, som har kompetanse til å tolke kunnskapen om naturmangfold i plansaker (Oslo Economics, 2026b ).

Utfordringer med å motta og forstå kunnskap kan også gjelde i næringslivet. På samme måte som for kommunene, er utfordringen størst i små selskaper med få ressurser. Primærnæringene er eksempler på sektorer der mange små enkeltaktører må tilpasse seg endringer i klima, og der kompetanse hos den enkelte ikke alltid er tilstrekkelig.

Det finnes mye veiledning innenfor klimatilpasning, og det kan også bli en barriere om det blir vanskelig for brukeren å holde oversikt. Rusdal (2019) skriver at «det norske fagmiljøet for klimatilpasning bugner over av veiledere og kunnskap, men ingen adresserer de spesifikke utfordringene for småkommuner» og viser til at kommunene synes det er vanskelig å navigere og prioritere i en overflod av veiledere. SINTEF har gjennomgått 84 nettsider og veiledere om klimatilpasning, og beskriver at den samlede mengden kan føre til forvirring og usikkerhet hos brukerne, noe som i seg selv kan være en barriere for klimatilpasning (Hauge mfl., 2017).

8.5.2 Tiltak trinn 3

8.5.2.1 Veiledning i det lokale klimatilpasningsarbeidet

For å bistå kommuner i det lokale tilpasningsarbeidet er det viktig å etablere god veiledning til både data som tilgjengeliggjøres og regelverk som endres. Veiledning bør være felles og offentlig, slik at vurderinger og beslutninger gjøres på samme grunnlag, på tvers av kommuner eller selskaper.

Kommunene har ulike forutsetninger for å innhente og vurdere kunnskap, og som følge av dette tas mange beslutninger på et mangelfullt grunnlag. Mange kommuner utnytter ikke muligheten for å bruke fylkeskommunen som veileder i plansaker (Dannevig & Aall, 2015; Holth & Winge AS, Henning Larsen Architects AS og Rambøll Norge AS, 2025).

Veiledning til data, for eksempel KSS sine regionale klimaprofiler og Kunnskapsbanken, vil bidra til at også små kommuner med lite ressurser har mulighet til å ta denne informasjonen i bruk i lokal planlegging. For regelverk er det også viktig med tydelig veiledning, for eksempel hvordan klimatilpasning i plan- og bygningsloven skal forstås eller hvordan byggeforbud skal håndteres etter vær- og naturhendelser.

Den praktiske klimatilpasningen og håndteringen av ekstremvær skjer lokalt. Utvalget har besøkt Nesbyen kommune som ble rammet av ekstremværet Hans. Kommunen etterlyste særlig veiledning og bistand av regionale og nasjonale myndigheter. De pekte på behovet for et ambulerende kriseteam, som bidrar til den administrative forvaltningen i tiden etter en ekstrem natur- eller værhendelse.

«Vi burde hatt et ambulerende kriseteam i Norge som kan hjelpe små kommuner i slike situasjoner. Det er ganske vanskelig som en liten kommune å vite hvor du skal begynne og hva du bør prioritere etter en slik alvorlig hendelse. Hvordan går vi fram, og hvilke lovverk skal vi følge? Og da snakker vi ikke om de 3–4 dagene når vannet er her, for det har vi et eget beredskapssystem for, men den tida som kommer etterpå, når vannet er forvunnet, opprydningen starter og folk som er evakuert, skal tilbake til eiendommene sine, eller kanskje ikke får flytte tilbake.»

Jeanette Kaspersen i Nesbyen kommune, Tekna Magasinet, 7. april 2025

Innenfor spesifikke næringer preget av små selskaper eller selvstendig drift, som i primærnæringene, kan det være et ekstra behov for konkret veiledning. Dette kan for eksempel være styrking av veiledende tjenester, veiledningsmateriell og verktøy fra ansvarlige departementer og direktorater, blant annet i Landbruksdirektoratet.

8.5.2.2 Styrke erfaringsdeling i og utover klimatilpasningsnettverk

Det finnes allerede flere nettverk for å dele erfaringer fra klimatilpasningsarbeid mellom kommuner, både storbynettverket iFront og fire regionale klimatilpasningsnettverk. KS har undersøkt deltakelse i klimatilpasningsnettverk over tid, der 39 prosent av respondentene svarte at de deltar i slike nettverk i siste undersøkelse (Tandberg & Selseng, 2024). En nylig gjennomført erfaringsinnhenting fra nettverkene finner at kommunene opplever nettverkene som nyttige, men at det kan være krevende å prioritere oppfølging med begrenset kapasitet i kommunene, spesielt i små kommuner (Asplan Viak, 2026). I rapporten anbefaler de at det etableres regionale klimatilpasningsnettverk i alle fylker i Norge med tydelig organisering, målsetninger og ressurser (Asplan Viak, 2026).

Utover kunnskapsdeling mellom storbyer eller innad i regioner, bør det etableres en kanal der kommuner kan dele erfaringer på tvers, for eksempel mellom kommuner som opplever lignende type hendelser.77

8.6 Fra kunnskap til handling

Kunnskap er en viktig betingelse for å oppnå kunnskapsbasert politikk og at aktørene tar informerte valg. Samproduksjon bidrar til at kunnskapen treffer aktørenes behov ved beslutninger. Gitt at kunnskapen er (1) produsert, (2) formidlet og (3) mottatt, og oppfattes som legitim og relevant, er det til slutt aktørene som må ta et valg om egnet løsning. Disse beslutningene vil tas innenfor rammene gitt av politiske føringer og naturgitte forhold.

I artikkelen Forsvar for det bestående (Naustdalslid & Orderud, 2018) siteres en informant som peker på denne dimensjonen, hvor mottakelse av informasjon ikke nødvendigvis fører til forventet handling fordi den politiske beslutningen avveier flere forhold enn bare hensynet til klimatilpasning:

«En ting er kunnskap og en annen er å ville ta kunnskapen innover seg, ta kunnskapen på alvor, og da er vi over på politikk. Det skjer ofte at administrasjonen [i kommunen] legger frem noe vi mener er forsvarlig, mens politikerne endrer på det, og da blir det fort en innsigelse da, og administrasjon sier at de skjønner at de får det, men politikerne valgte ikke å følge rådmannens innstilling – så det er jo politisk (---).»

Sitatet peker på at beslutninger om tilpasning og konkrete løsninger er normative og vil tas av en beslutningstaker som kan vektlegge andre behov enn det faglige råd tilsier. Et av formålene med samproduksjon er å bidra med handlingsrettet kunnskap som i større grad blir akseptert politisk.

Økt kunnskap vil forbedre beslutningsgrunnlaget, men det finnes allerede mye kunnskap om de klimatiske endringene og lokal kunnskap om tilpasning. Behovet for mer kunnskap er ikke en grunn til å utsette klimatilpasning, men heller velge fleksible løsninger i klimatilpasningen, som kan justeres og evalueres når ny kunnskap kommer til.

Selv om mer kunnskap blir produsert og tatt imot vil det alltid være usikkerhet rundt fremtidige endringer, og det må gjøres beslutninger under usikkerhet. Se nærmere omtale av dette i kapittel 10.

9 Klimatilpasning i samfunnsområdene

9.1 Vurdering av tiltak

Utvalgets utgangspunkt er statlige virkemidler som kan påvirke private eller offentlige beslutninger om å tilpasse seg klimaendringene. Med andre ord er tiltak i rapporten virkemidler som rettes mot et beslutningsmiljø som påvirker valg om adferd, og ikke konkrete tilpasningsløsninger.78

9.1.1 Tiltakskategorier

Offentlige tiltak for klimatilpasning kan utformes gjennom ulike typer virkemidler. Virkemidlene varierer ut fra hvordan de påvirker beslutninger og adferd, fra informasjon og veiledning til økonomiske insentiver, regulering og offentlig tjenesteproduksjon. Tabell 9.1 gir en oversikt over sentrale kategorier av virkemidler og eksempler på hvordan disse kan brukes i klimatilpasningsarbeidet, basert på DFØs inndeling i veileder til utredningsinstruksen.

Tabell 9.1 Tiltakskategorier

9.2 Økosystemer

Utgangspunktet for utvalgets drøfting av økosystemenes tilpasning til klimaendringer bygger på det oppdaterte nasjonale målet for klimatilpasning; «samfunnet og økosystemene skal forberedes på og tilpasses klimaendringene». Implisitt ligger dermed de tre nasjonale målene for naturmangfold også til grunn for drøftingen, se omtale i kapittel 2. Begrunnelsen for utvidelsen av det nasjonale målet for klimatilpasning til å omfatte økosystemer bygger på en erkjennelse av at økosystemer i god tilstand er viktig for å redusere konsekvensene av klimaendringer for både samfunn og natur (Meld. St. 26 (2022–2023)).

9.2.1 Barrierer og autonom tilpasning

Et mangfold av arter med ulike egenskaper og stor genetisk variasjon gir naturen mulighet til å tilpasse seg endringer i klimaet gjennom naturlig utvalg av de best egnede individene (Meld. St. 26 (2022–2023)). Klimaendringene vil være til fordel for noen arter og økosystemer. For eksempel viser beregninger fra NINA at i et middels klimascenario kan edellauvskogen (varmekjære løvtrær som ask, alm, bøk, hassel, lind, lønn og svartor) få mye større potensielle leveområder i Norge i år 2090 (Panzacchi mfl., 2024). Vi kan derfor forvente en framgang for arter som har edellauvskog som leveområde.

For mange arter vil klimaendringene bety større konkurranse fra mer varmetolerante arter. Et eksempel er fjellreven, som er oppført som sterkt trua på den norske rødlista for arter. Rødlistestatusen skyldes blant annet konkurranse med den nesten dobbelt så store rødreven om hiplasser og byttedyr. Klimaendringene bidrar til å utvide rødrevens leveområde til produktive, lavereliggende fjellområder, mens fjellreven blir presset opp i mer marginale fjellområder (NINA, 2026). Mange økosystemer og arter har ikke evnen til å tilpasse seg klimaendringene i det tempoet vi opplever nå. I Norge gjelder dette særlig naturmangfoldet i fjell, kyst- og havområder.

Blir endringene i et økosystem eller for en art for store, kan de nå vippepunkter som gjør at de går over i en ny og annerledes tilstand de ikke kan komme tilbake fra. Eksempler i norsk kontekst er at tregrensa kryper oppover, og isbreer og snøleier forsvinner. Slike vippepunkt er eksempler på harde grenser for klimatilpasning, se omtale i kapittel 3.

Klimaendringene vil påvirke arter og økosystemer i «urørt» natur der menneskelig påvirkning er minimal. I de fleste økosystemer er likevel menneskeskapt påvirkning betydelig, gjennom arealinngrep, forurensning, høsting og fremmede arter. Den samlede belastningen fra menneskelig påvirkning kan være en barriere for økosystemer og arters egen tilpasning til klimaendringene, blant annet gjennom evolusjon.

FNs naturpanel utga i 2022 en rapport om naturverdier og verdsetting av natur (IPBES, 2022). Rapporten slår fast at hovedårsaken til den globale naturkrisen er måten vi verdsetter naturen på i politiske og økonomiske beslutninger. Naturpanelets gjennomgang viser at på tross av det store mangfoldet av verdier vi får fra naturen, inkluderer de fleste beslutningsprosesser kun et smalt sett av disse, som regel materielle naturverdier med stor markedsverdi.

I en samfunnsøkonomisk sammenheng kan den omfattende forringelsen av natur globalt og nasjonalt de siste tiårene forklares ved tilstedeværelsen av flere typer markedssvikt. Mange naturgoder er fellesressurser kjennetegnet ved at én aktørs bruk reduserer andres mulighet til bruk eller nytte, samtidig som det er krevende å begrense tilgangen til ressursen. Når fri bruk av slike ressurser er vanskelig å forhindre, vil det på sikt kunne føre til overutnyttelse og forringelse. Dette kalles allmenningens tragedie, og konkrete eksempler kan være overhøsting av fiskebestander og overbeiting.

Naturforringelse kan også skyldes eksternaliteter, der kostnader eller gevinster ved en aktivitet ikke gjenspeiles i beslutningstakerens egne insentiver. Forurensning er et klassisk eksempel på en negativ eksternalitet, mens beiting i semi-naturlige enger kan gi positive virkninger gjennom bevaring av naturmangfold og redusert fare for terrengbrann.

Det er velkjente målkonflikter mellom hensynet til natur i god tilstand og næringsinteresser, sektormålsetninger og lokal utvikling. I valget mellom kortsiktig økonomisk gevinst og samfunnets og næringenes behov for langsiktig og bærekraftig forvaltning av naturressurser vinner ofte kortsiktige beslutninger frem. Oslo Economics (2026b) peker på målkonflikter mellom naturhensyn og lokal utvikling i arealforvaltningen, der kommunene har stort handlingsrom etter plan- og bygningsloven. Målkonflikter kan bli forsterket av kortsiktige økonomiske insentiver, konkurranse med omkringliggende kommuner samt begrenset kapasitet og kompetanse. Det skjer også omfattende arealinngrep gjennom vedtak i sektorpolitikken innen blant annet energi, samferdsel, havbruk og mineralutvinning, der sektormål ofte veier tyngre enn naturhensyn.

Informasjonsproblemer er en annen sentral markedssvikt. Manglende kunnskap om naturens tilstand, tåleevne og virkningene av menneskelig aktivitet hindrer beslutningstakere å ta opplyste og rasjonelle valg. Riksrevisjonen (2026) vurderer innsatsen til statlige myndigheter som ikke tilfredsstillende når det gjelder å sikre et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for forvaltning av natur. Riksrevisjonen viser til at selv om et kunnskapsbasert forvaltningssystem har vært et mål i 25 år, har Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet ikke sikret tilstrekkelig kunnskap om hvilken natur som går tapt, og de har heller ikke lagt godt nok til rette for informerte beslutninger i kommunene ved arealbruksendringer. Riksrevisjonen viser til at det foreløpig ikke finnes en samlet offentlig statistikk som viser hvilke naturtyper som bygges ned, eller om nedbyggingen rammer truet eller verdifull natur. Det betyr at Norge mangler helhetlig kunnskap om tempoet i nedbygging av natur som Norge ønsker å ta hensyn til, som forvaltningsprioriterte naturtyper og leveområder for rødlistede arter.

Riksrevisjonen peker videre på manglende effektivitet og samordning av kartlegging på tvers av sektorer, og at kartleggingen har varierende kvalitet. Som en konsekvens av dette har kommunene ofte ikke oppdatert kunnskap og oversikt over naturverdier til å fatte informerte beslutninger ved arealbruksendringer.

En rekke andre barrierer kan hindre at økosystemene er i god nok stand til å tåle klimaendringer, eksempelvis fragmentert ansvarsfordeling, endringsmotstand, kortsiktige beslutninger, administrative grenser og silotenkning. I kapittel 3 gis en nærmere beskrivelse av disse barrierene.

9.2.2 Tiltak for økosystemene

Den samlede belastningen på naturen fra menneskelig påvirkning svekker økosystemenes evne til å opprettholde god tilstand i møte med klimaendringene. Det er mulig å gjennomføre noe konkret tilpasning i økosystemene, for eksempel ved skjøtsel. Klimatilpasningsutvalget pekte på at i tilfeller der det ikke er mulig å gjøre noe med virkningen av klimaendringer på naturen, men det er mulig å gjøre noe med andre påvirkningsfaktorer, vil slike tiltak fungere som klimatilpasning, se Boks 9.2. Oslo Economics (2026b) oppsummerer utfordringbildet vi står overfor når vi skal forberede og tilpasse økosystemene til klimaendringer, samt identifisere mangler i virkemiddelapparatet, se Boks 9.3.

Boks 9.3 Rapport om klimatilpasning av økosystemene

Figur 9.1 Tiltak for klimatilpasning av økosystemer, rettet mot ulike deler av virkningskjeden

Kilde: Oslo Economics (2026b).

Flesteparten av tiltakene går ut på å redusere andre negative påvirkningsfaktorer på økosystemene, mens andre er fysiske løsninger for å bedre tilstanden i økosystemene. Tiltakene er rettet inn mot ulike ledd i virkningskjeden, fra underliggende markeds- og systemsvikter, via påvirkningsfaktorer til den faktiske tilstanden i økosystemene.

Figur 9.2 Oppsummering av utfordringsbildet og mangler i virkemiddelapparatet

Kilde: Oslo Economics (2026b).

Note: *Inkluderer veier og annen infrastruktur, boliger, fritidsboliger og næringsbygg **Ekskludert energiproduksjon *** Fra landbruk, avløp og havbruk.

9.2.2.1 Styrke kunnskapsgrunnlaget om tilstand og utvikling i økosystemene

Utvalget omtaler tiltak for bedre kunnskap i tre trinn i kapittel 8.2. Her legges det vekt på kunnskapsproduksjon knyttet til bedre innsikt i tilstand og utvikling i økosystemene i lys av klimaendringer.

Kunnskap er en forutsetning for å sette i verk målrettede løsninger for å forberede og tilpasse økosystemene til klimaendringene. Dels er det behov for å organisere og systematisere eksisterende databaser som inneholder data om økosystemer, dels er det behov for kartlegging, overvåking og forskning på direkte og indirekte påvirkningsfaktorer på natur og samspill mellom disse (Aarønæs mfl., 2025; Oslo Economics, 2026b; Riksrevisjonen, 2026; Handberg mfl., 2026). Videreutvikling av areal- og naturregnskap, som er omtalt i kapittel 8.4.2, er også et viktig tiltak for å styrke kunnskapsgrunnlaget om tilstanden og utviklingen i økosystemene.

Arealinngrep er den viktigste negative påvirkningsfaktoren på natur i Norge. Riksrevisjonens (2026) funn underbygger behovet for økt kartlegging og overvåking av natur, med tanke på å innhente kunnskap både om klimaendringenes konsekvenser for økosystemene, og om forsyningen av økosystemtjenester som flomdemping, vannrensing og karbonopptak og -lagring. Videreutvikling av areal- og naturregnskap blir viktig for å informere om økosystemers kapasitet til å forsyne samfunnet med økosystemtjenester og hvordan kapasiteten påvirkes av arealbruk, arealendringer og klimaendringer.

Selv om kunnskapsproduksjon, kartlegging og overvåking er ressurskrevende, vurderer utvalget at denne typen tiltak ofte er samfunnsøkonomisk lønnsomme (samfunnsnytten overstiger kostnaden) fordi de bidrar til å rette opp markedssviktene omtalt i kapittel 9.2.1. Bedre kunnskap om konsekvenser av arealinngrep og andre påvirkningsfaktorer på økosystemene vil muliggjøre mer målrettet tilpasning, og dermed bidra til effektiv ressursbruk. Systematisk kartlegging, helhetlig overvåking av tilstanden og lengre tidsserier vil redusere usikkerhet i analyser av klimaendringenes påvirkning på arter, naturtyper og økosystemprosesser. Samlet sett muliggjør et bedre kunnskapsgrunnlag at samfunnet kan bruke knappe ressurser mer effektivt.

9.2.2.2 En mer helhetlig arealforvaltning som ivaretar hensynet til klimatilpasning

Målkonflikter mellom naturhensyn og lokal utvikling, fravær av overordnet koordinering og manglende kunnskap om naturmangfold i kommunene får konsekvenser for natur og klimatilpasning. Plan- og bygningsloven stiller krav til oppdatert kunnskap ved arealplanlegging og saksbehandling, men kommunene har ofte ikke tilstrekkelig oversikt over naturverdier til å fatte informerte beslutninger ved arealbruksendringer (Riksrevisjonen, 2026; NOU 2024: 2).

Loven slår også fast at Fylkeskommunen, som regional planmyndighet, skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver. En undersøkelse blant et utvalg kommuner og fylkeskommuner i 2025 viste at det er stor variasjon på fylkesnivå om kommunene søker veiledning hos fylkeskommunene eller ikke. Undersøkelsen viste samtidig at fylkeskommunene i stor grad har ressurser og kompetanse til å fylle rollen som veileder (Holth & Winge AS, Henning Larsen Architects AS og Rambøll Norge AS). Et aktuelt tiltak Oslo Economics (2026b) peker på, er å styrke fylkeskommunens rolle som veileder og tydeliggjøre dens ansvar for å utarbeide regionale kunnskapsgrunnlag om naturmangfold som bygger på nasjonale standarder. Et regionalt perspektiv kan bidra til et mer helhetlig bilde av naturtypers utbredelse, økologiske funksjoner (som flomdemping), sårbarhet og samlet belastning på tvers av kommunegrenser. Økonomiske insentiver kan samtidig styrke samordningen mellom kommuner i arealforvaltningen på regionalt nivå, dersom samarbeid gir gevinster også for den enkelte kommune (Hagem, 2025; Simensen mfl., 2022).

Et aktuelt tiltak er å stille strengere krav til beslutningsgrunnlaget i plansaker. Dels kan det innebære å stille krav om uavhengighet og kvalitet i konsekvensutredninger, som i dag i stor grad utføres av konsulenter på oppdrag for tiltakshaver eller konsesjonssøker. Dels kan det innebære å stille krav om oppdatering, kartfesting og tilrettelegging av data, slik at den er enkel å bruke i regional og lokal arealplanlegging (Oslo Economics, 2026b ; Handberg mfl., 2026). En annen mulighet er å flytte bestiller- og oppdragsgiveransvaret for konsekvensutredninger fra tiltakshaver til relevant fagmyndighet. Det kan redusere potensielle interessekonflikter og sikre større grad av uavhengighet i faggrunnlaget. En tredje mulighet er å innføre krav til ekstern kvalitetssikring av konsekvensutredninger, som kan gi transparens og høyere kvalitet på beslutningsgrunnlaget. Uansett hvor ansvaret ligger, er det behov for styrket kompetanse hos bestiller, utfører og kvalitetssikrer av konsekvensutredninger. Disse løsningene vil øke behovet for ressurser og kompetanse hos planmyndighetene.

De nevnte tiltakene har som formål å redusere tendensen til at lokale og kortsiktige hensyn prioriteres foran langsiktige nasjonale mål om ivaretakelse av natur. Mer helhetlig, oppdatert og tilgjengelig data til bruk i arealforvaltningen vil bidra til å redusere informasjonsbarrierer.

9.2.2.3 Tiltak som setter en pris på naturen

Tiltakshavere blir i dag ikke stilt overfor den fulle samfunnsøkonomiske kostnaden av de inngrepene og den forringelsen av naturen de forårsaker. Regulering gjennom blant annet plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven og andre sektorlover skal bidra til at eksterne kostnader blir internalisert i beslutninger om arealbruk (NOU 2013: 10). Reguleringer er imidlertid ikke nok for å hindre samfunnsmessig ulønnsomme inngrep og forringelse av natur. At det er tilnærmet gratis å bygge ned natur, fører til at mer natur bygges ned enn det som er gunstig for samfunnet sett under ett. I samfunnsøkonomisk forstand er dette en eksternalitet som kan løses ved å sette en pris på naturen som gjenspeiler de samfunnsøkonomiske kostnadene av naturtap og ressursutvinning slik som tap av naturmangfold, forringelse av naturressurser og tap av økosystemtjenester. En slik pris vil gi tiltakshavere insentiver til å minimere omfanget av naturinngrep og til å finne andre løsninger.

En pris på natur kan innføres på flere måter. En mye diskutert og grundig utredet løsning er en naturavgift, som er en avgift på alle naturinngrep som reduserer verdien av økosystemtjenester og naturmangfold. Innføring av en naturavgift er omtalt og anbefalt blant annet av Grønn skattekommisjon I (NOU 1996: 9), Økosystemtjenesteutvalget (NOU 2013: 10), Grønn skattekommisjon II (NOU 2015: 15) og Torvik-utvalget (NOU 2022: 20). Utvalget viser til disse utredningene og til Oslo Economics (2026b) for beskrivelser og mulige utforminger av en naturavgift.

Finansdepartementet utreder i 2026 en avgift på klimagassutslipp som oppstår når natur bygges ned. Både Grønn skattekommisjon II (NOU 2015: 15) og Klimautvalget (NOU 2023: 25) omtaler en slik avgift, og et faktagrunnlag ble utarbeidet i 2021 (Miljødirektoratet, 2021). I motsetning til mange av virkningene på naturmangfold, finnes det markedspriser og omforente verdiestimater for klimagassutslipp som brukes til å prissette virkningen på utslipp i samfunnsøkonomiske analyser. Det kan gjøre det lettere å utforme en avgift på karbonutslipp fra arealbruk enn en fullverdig naturavgift, selv om det stiller krav til kunnskapsgrunnlaget om utslipp fra nedbygging av ulike typer økosystemer. I klimatilpasningssammenheng er det verdt å påpeke at mange av de mest karbonrike økosystemene, som skog, våtmark og tareskog, også produserer viktige økosystemtjenester i et klima i endring.

Teoretisk sett vil en pris på naturinngrep sørge for at bare prosjekter der gevinsten overstiger kostnaden av prosjektet, og kostnaden ved tap og forringelse av natur, blir gjennomført. En pris på natur vil også flytte kostnaden av tap og forringelse av natur over på tiltakshaver, i tråd med prinsippet om at «forurenser betaler». Måloppnåelse ved innføring av en naturavgift avhenger blant annet av nivå på avgiften. En forsiktig fastsettelse vil gi begrenset måloppnåelse. En treffsikker avgift som reflekterer kostnaden av nedbygging av natur, vil være samfunnsøkonomisk lønnsom og gi en bedre bruk av samfunnets ressurser enn uten avgiften. En mindre treffsikker avgift vil ikke være like effektiv, men vil fortsatt gi bedre insentiver og tilpasninger enn uten en slik avgift.

Et tiltak som kan virke i samme retning, men som flytter regningen til staten, er en belønningsordning for utbygging på såkalte grå arealer, arealer som allerede er tatt i bruk eller sterkt påvirket av menneskelig bygge- og anleggsaktivitet79. Handberg mfl. (2026) peker på at en slik ordning vil forsterke insentiver til å bygge i allerede nedbygde arealer, og slik redusere presset på natur. I en klimatilpasningssammenheng er det relevant å peke på at høyere utnyttelse av allerede bebygde områder kan forsterke overvannsproblematikk, med mindre det samtidig stilles krav om avbøtende løsninger og overvannshåndtering. For inngrep der krav til avstander, sikkerhet, støy mv. begrenser muligheten for å bruke grå arealer (for eksempel kraftproduksjon), vil en slik ordning ikke ha noen effekt. Kartlegging tyder på at mange grå arealer er små, fragmenterte eller krever ressurser for opprydding og klargjøring til annen bruk (Miljødirektoratet, 2026a).

9.2.2.4 Regulering av negative virkninger på natur fra næringer

Naturmangfoldloven regulerer bruk og beskyttelse av naturen. Loven er sektorovergripende, omfatter all natur, og gjelder for alle som tar beslutninger som har konsekvenser for naturmangfoldet. Inngrep skal etter loven veies mot andre viktige samfunnsinteresser og naturgrunnlaget for samisk kultur. De fleste inngrep i norsk natur er behandlet og gitt tillatelse til og konsesjon etter planregelverket eller sektorlovverk som har til formål å ivareta en næring eller andre samfunnsinteresser enn natur og miljø. Avveiningen mellom naturhensyn og andre samfunnsinteresser som verdiskaping, bosetting, matproduksjon, energiforsyning og klimautslipp styres i stor grad av politiske prioriteringer.

På kort sikt er det lite å gjøre for å begrense klimaendringenes konsekvenser for økosystemene. Naturmangfoldloven (§ 10) slår fast at påvirkning på økosystemene skal vurderes ut fra den samlede belastningen økosystemet er eller vil bli utsatt for. Der klimaendringene bidrar til å øke den samlede belastningen på økosystemene, er det altså grunnlag for å vurdere innskjerpinger av virksomhet som har en negativ virkning på natur og på den måten er i konflikt med de nasjonale målene om naturmangfold.

Et aktuelt økonomisk tiltak for å redusere den samlede belastningen på økosystemene er å fjerne subsidier til aktiviteter og driftsformer som er skadelige for økosystemene. Kartlegginger av støtteordninger med negative konsekvenser er gjennomført både i 2020 (Magnussen mfl.) og i 2024 (Bruvoll mfl.). Ordninger som blir trukket frem i kartleggingene er blant annet tilskudd til hogst i bratt terreng og tilskudd til bygging av skogsbilveier i skogbruket. Begge disse aktivitetene kan svekke viktige økosystemtjenester for klimatilpasning som å hindre erosjon, ras og flom. Innenfor jordbruket trekker kartleggingene frem direkte produksjonstilskudd til husdyr, som fører til arealbruksendringer, og til planteproduksjon, som medfører utslipp og avrenning av næringsstoffer og plantevernmidler. Også tilskudd til infrastruktur, energiutbygging og strømstøtteordningen blir gjennomgått. Et supplement til å fjerne subsidier som har negativ påvirkning på økosystemene, er å styrke støtteordninger med positiv effekt på naturmangfoldet.

Et aktuelt regulatorisk tiltak er å endre reguleringen av virksomheter med negativ virkning på økosystemene. Havbruket er eksempelvis en næring med høy verdiskaping, og betydelig påvirkning på natur. Utslipp av lakselus og rømning av oppdrettslaks er en trussel mot den rødlistede villaksen. Utslipp av næringsstoffer og kjemikalier fra åpne merder påvirker det marine miljøet. Et nytt forvaltningssystem for havbruk er under utredning, blant annet for å redusere næringens miljøavtrykk. Havbruk er nærmere omtalt i kapittel 9.8.

I hvilken grad tiltakene omtalt over er samfunnsøkonomisk lønnsomme, avhenger blant annet av myndighetenes kunnskap om næringenes påvirkning på økosystemene er god nok til å utforme treffsikre tiltak som begrenser skaden på natur samtidig som næringens verdiskaping og nyttevirkninger ivaretas.

9.2.2.5 Tiltak for å bedre tilstanden i økosystemene

Konkrete, fysiske løsninger kan være aktuelle for å forbedre tilstanden i økosystemer der inngrep allerede har svekket økologiske funksjoner eller viktige økosystemtjenester. I tråd med tiltakshierarkiet til Miljødirektoratet bør høyest prioritet gis til å unngå skadevirkninger på natur, deretter til begrensning av påvirkningen. Dersom skade ikke kan unngås eller begrenses bør istandsetting eller restaurering vurderes. Kompensasjon for negative virkninger er nederst i tiltakshierarkiet og bør kun vurderes etter at øvrige trinn er gjennomgått.

Naturrestaurering har blitt et sentralt tema nasjonalt og internasjonalt, mye på grunn av målet i Naturavtalen om å restaurere 30 prosent av forringet natur innen 2030. For å begrense konsekvensene av klimaendringer på samfunnet i stort, er det særlig viktig med restaurering av våtmarksområder og andre økosystemer som bidrar med karbonlagring, flomkontroll og vannrensing. Restaurering av natur er et fellesgode, som tilsier at offentlige myndigheter må på banen for at gevinstene skal bli realisert.

Oslo Economics (2026b) peker på behovet for kunnskap om og metodikk for å måle effekten av naturrestaurering. Det tar tid å gjenopprette økologiske funksjoner, og uten grunnleggende kunnskap om ulike løsninger og metoder for å måle deres effekt, blir det vanskelig å vurdere om løsningen vil bli vellykket eller ikke. Restaurering bør rettes dit hvor den positive effekten på økosystemenes tilstand og funksjoner er størst, målt opp mot kostnaden. En utfordring er at nytteeffektene av restaurering som regel er mye vanskeligere å kvantifisere og prissette enn kostnadene. I tillegg kan det ta noe tid før økologiske funksjoner og naturmangfold er reetablert.

Restaurering kan bli en hvilepute, dersom muligheten for å restaurere betyr at det blir lettere å gjøre inngrep i naturen. Samtidig kan restaurering ha vinn-vinn-effekter, eksempelvis vil restaurering av bekkeløp i urbane områder bidra til å gjenopprette økologiske funksjoner og håndtere avrenning, samtidig som de kan ha betydelige rekreasjonsverdier for befolkningen i området og øke verdien på nærliggende eiendommer.

Hvordan skjøtselen innrettes kan også bidra til å bedre økosystemenes evne til å opprettholde god tilstand i møte med klimaendringene. Det kan eksempelvis være begrensning og fjerning av fremmede arter som truer stedegne arter. I noen kulturlandskap, som kystlynghei og gamle beitemarker, vil aktiv skjøtsel være en forutsetning for å opprettholde verneformål i et endret klima, der økt gjengroing fører til tap av truede naturtyper og leveområder for rødlistede arter.

9.2.2.6 Naturbaserte løsninger for klimatilpasning

Styrking av økosystemenes evne til å opprettholde god tilstand i et endret klima vil også bidra til å opprettholde økosystemtjenester som begrenser konsekvensene av klimaendringene på befolkningen og samfunnet for øvrig.

Miljødirektoratet foreslår et hierarki for prioritering av naturbaserte løsninger for klimatilpasning. Bevaring av eksisterende robust natur med funksjonelle evner til å håndtere virkninger av klimaendringer er øverst i tiltakshierarkiet. Deretter følger restaurering og gjenoppretting av økosystemer som har blitt forringet eller ødelagt. Nederst i hierarkiet er etablering av nye naturbaserte løsninger (grønne tak, regnbed mv), som er særlig aktuelt i urbane områder og andre områder der det er få spor etter den opprinnelige naturen (Miljødirektoratet, 2025d).

Det ligger føringer om å vurdere naturbaserte løsninger for klimatilpasning i Statlige planretningslinjer for klima og energi, og i de nasjonale forventningene fra regjeringen til regional og kommunal forvaltning. Begge dokumenter understreker at dersom andre løsninger for klimatilpasning velges, skal det begrunnes hvorfor naturbaserte løsninger er valgt bort.

Det kan være utfordrende å dokumentere nytteeffektene av naturbaserte løsninger for klimatilpasning, men en gjennomgang fra 2017 fant at naturbaserte løsninger generelt er billigere enn tekniske løsninger, særlig ved etablering, og at de har positive tilleggseffekter. Ofte er naturbaserte løsninger ikke så effektive som andre løsninger for å redusere virkningen av en spesifikk klimautfordring (for eksempel flomdemping). Videre fant de at kunnskapsgrunnlaget for naturbaserte løsninger generelt er mangelfullt, og at det dermed er større usikkerhet om hvor effektive de er (Magnussen mfl., 2017).

9.2.3 Prinsipielle spørsmål

Virkemidler for å styrke økosystemenes evne til å håndtere klimaendringer reiser flere prinsipielle spørsmål. For det første aktualiseres føre-var-prinsippet slik det beskrives i naturmangfoldloven, fordi beslutninger ofte må tas under betydelig usikkerhet om økosystemenes tålegrenser og den langsiktige påkjenningen fra klimaendringer og naturinngrep.

For det andre reiser arealbruk og naturinngrep spørsmål om avveininger mellom dagens bruk av natur og hensynet til fremtidige generasjoner. Nedbygging og forringelse av økosystemer kan redusere fremtidig tilgang på naturgoder og økosystemtjenester som kan få økt betydning med et klima i endring. Grunnlovens §112, Miljøparagrafen, er relevant i vurderingen av slike avveininger. Miljøparagrafen slår fast at alle har rett til «en natur der produksjonsevnen og mangfoldet bevares». Bestemmelsen sier videre at naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne retten også for kommende generasjoner. Miljøparagrafen gir videre borgerne rett til informasjon og kunnskap om tilstanden i naturen og virkningene av planlagte og iverksatte menneskelige inngrep. Tilstrekkelig kunnskap om tilstanden i naturen og virkningene av inngrep er i stor grad en forutsetning for å oppfylle de øvrige rettighetene i lovparagrafen.

Videre kan det oppstå målkonflikter mellom lokalt selvstyre og nasjonale interesser. Kommunene er blitt tildelt en sentral rolle i arealforvaltningen, samtidig som summen av lokale beslutninger kan gi store konsekvenser for naturmangfold, klima og nasjonale miljømål.

Tiltak som påvirker natur og ressursbruk kan også berøre urfolksrettigheter. Dette gjelder særlig der klimaendringer og arealinngrep samlet påvirker naturgrunnlaget for samisk kultur og tradisjonell næringsutøvelse.

9.2.4 Gjennomførbarhet

Utvalget vurderer at mange av virkemidlene for å styrke økosystemenes evne til å håndtere klimaendringer er faglig godt begrunnet og i tråd med både nasjonale og internasjonale mål for naturmangfold og klimatilpasning. Samtidig viser utviklingen at gjennomføringen har vært krevende. På tross av økende kunnskap om konsekvensene av arealbruk og naturinngrep, har naturtapet vedvart over flere tiår, og arealbruk er fremdeles den største trusselen mot naturmangfold i Norge. Flere av tiltakene som omtales, herunder økonomiske virkemidler som naturavgift, har vært utredet over lang tid uten at det er blitt innført.

Utvalget vurderer at sterke målkonflikter mellom naturhensyn og andre samfunnsmål, som lokal utvikling, næringsinteresser, energiproduksjon og samferdsel, er en sentral forklaring på den begrensede framgangen. Mange av tiltakene drøftet over vil derfor kunne være politisk krevende å gjennomføre, særlig der de innebærer strengere restriksjoner på arealbruk eller å flytte kostnader over på tiltakshavere og utbyggere.

9.3 Husholdninger og befolkning

9.3.1 Natur og kulturmiljø

9.3.1.1 Autonom tilpasning

Hvordan enkeltpersoner og grupper opplever og tilpasser seg klimaendringer vil variere med hvilke verdier og preferanser de legger størst vekt på. Klimaendringer vil påvirke både bruksverdier og ikke-bruksverdier knyttet til natur, landskap og kulturmiljø. Endringer i temperatur, snøforhold, vegetasjon og landskap vil kunne påvirke både rekreasjon, identitet, stedstilknytning og opplevelsen av natur og kulturarv.

Befolkningen vil samtidig tilpasse seg slike endringer over tid. Friluftsliv er et eksempel på hvordan klimaendringer kan gi både positive og negative virkninger avhengig av preferanser og livssituasjon. For personer som verdsetter vinteraktiviteter høyt, vil kortere vintre og mindre stabile snøforhold kunne gi betydelige velferdstap. For andre kan mildere vintre, mindre snø og lengre sesonger for fotturer og andre barmarksaktiviteter oppleves positivt. Tilpasningen kan blant annet bestå i å endre aktiviteter, oppsøke andre områder eller investere mer tid og ressurser i å opprettholde tidligere friluftslivsvaner.

Friluftsliv står sterkt i den norske kulturen. SSBs tidsbruksundersøkelse fra 2024 viste at 96,5 prosent av befolkningen hadde deltatt i minst én friluftslivsaktivitet det siste året, og at befolkningen bruker mer tid på friluftsliv enn på 1990-tallet (Haugland mfl., 2025). Norge har samtidig stor geografisk variasjon i natur- og værforhold, noe som gir befolkningen mulighet til å tilpasse aktiviteter og opplevelser til ulike klimatiske forhold.

Klimaendringer kan også påvirke befolkningens forhold til natur og kulturmiljø gjennom gradvise endringer som skjer over lang tid. Endringsblindhet, ofte omtalt som shifting baseline syndrome, innebærer at hver generasjon oppfatter miljøet de vokser opp med som normaltilstanden. Når endringer skjer gradvis, kan både tap av naturverdier og endringer i kulturmiljø bli mindre synlige over tid. Dette kan påvirke hvordan endringer i økosystemtjenester, landskap og kulturarv oppleves og verdsettes av fremtidige generasjoner.

9.3.1.2 Barrierer

Naturmiljø

Klimaendringer vil øke behovet for vedlikehold og fysisk tilrettelegging i friluftslivets infrastruktur. Økt nedbør, erosjon, vannføring og skred vil kunne gi behov for omlegging av stier og turveier, klopping, merking og utbedring av bruer og annen infrastruktur. Klimaendringer kan også føre til økt gjengroing i kulturlandskap og naturområder, noe som kan påvirke friluftsliv og opplevelsesverdier. Dette kan øke behovet for skjøtsel og vedlikehold, blant annet gjennom beitebruk og annen landskapspleie. Problemstillingen ligger i skjæringspunktet mellom naturforvaltning, arealforvaltning og jordbrukspolitikk.

Utvalget vurderer at det i begrenset grad finnes barrierer som hindrer husholdninger og enkeltpersoner i å tilpasse friluftslivsvaner og bruk av natur til endrede klimatiske forhold.

Kulturmiljø

Kulturmiljø og kulturminner er fellesgoder med verdi for både dagens og fremtidige generasjoner. Bevaring og forvaltning av slike goder forutsetter blant annet tydelig ansvarsfordeling og tilstrekkelig offentlig finansiering. Utvalget vurderer samtidig at det allerede finnes betydelig kompetanse og etablerte systemer for overvåking og forvaltning av kulturmiljø og kulturminner i Norge. Mange kulturhistoriske bygg og miljøer har stått gjennom store værbelastninger over lang tid, og plasseringen av kulturminner reflekterer ofte historisk kunnskap om lokale naturforhold.

Klimaservicesenteret har utviklet egne klimarapporter for flere verdensarvsteder og kulturmiljø i Norge, med beskrivelser av dagens klima, forventede klimaendringer og mulige utfordringer fremover. Enkeltpersoner, private eiere, frivillige organisasjoner og stiftelser gjør samtidig en betydelig innsats for å ta vare på kulturarv og kulturmiljø.

Utvalget vurderer at det i begrenset grad finnes barrierer som hindrer lokalt engasjement og innsats for kulturmiljø i et endret klima. Samtidig vil klimaendringer kunne øke behovet for langsiktig vedlikehold, overvåking og ressurser til forvaltning av kulturarv.

9.3.1.3 Tiltak for natur- og kulturmiljø

I innspill til utvalget peker Den Norske Turistforening (DNT) på at krav til kartlegging, dimensjonering og sikring i enkelte tilfeller kan bli lite tilpasset den faktiske belastningen og bruken av friluftslivets infrastruktur. DNT reiser blant annet spørsmål om alle bruer i stinettet bør dimensjoneres for svært store flomhendelser, eller om det i noen tilfeller kan være mer hensiktsmessig og samfunnsøkonomisk lønnsomt å akseptere skade og erstatte infrastrukturen ved behov. Utvalget vurderer at rigide krav og lite fleksibel praksis kan bidra til unødvendig høye kostnader for klimatilpasning i friluftslivet.

Klimaendringene vil gjøre deler av naturen mer sårbar for friluftsliv og menneskelig ferdsel, samtidig som økning i reiseliv kan belaste andre naturområder enn i dag, se kapittel 5.12. Miljødirektoratets strategi for klimatilpasning omfatter tiltak knyttet til etatens ansvar for friluftsliv (Miljødirektoratet, 2024). For eksempel kan lengre tørkeperioder gjøre det nødvendig å styrke forebygging av brann, for eksempel gjennom utvidet bålforbud og mer informasjon om skogbrannfare. Utvalget vurderer at offentlige, private og frivillige aktører har et felles ansvar for å samle og formidle kunnskap om skånsomt friluftsliv i lys av klimaendringenes påvirkning på økosystemene.

9.3.2 Kapital og inntekt

9.3.2.1 Autonom tilpasning

Husholdninger og private aktører vil tilpasse seg klimaendringer innenfor de økonomiske og institusjonelle rammene de står overfor. Tilpasningen påvirkes av informasjon fra markedet, sosiale normer og reguleringer fra myndighetene. For husholdningene handler klimatilpasning blant annet om valg knyttet til bolig, forsikring, vedlikehold, oppgradering av eiendom og tilpasning av arbeids- og hverdagsliv til nye værforhold.

Velfungerende markeder vil over tid kunne bidra til omstilling ved at priser gjenspeiler endringer i skadeomfang, kostnader og forventninger om fremtidige værforhold. Dette gjelder blant annet eiendomsmarkedet og deler av forsikringsmarkedet. Informasjon om tidligere hendelser, takstrapporter, kartlegging av områder utsatt for flom eller skred og nye erfaringer med ekstremvær vil kunne påvirke boligpriser og etterspørsel etter eiendom i ulike områder. Markedene kan dermed bidra til autonom tilpasning ved å gi husholdninger og utbyggere økonomiske signaler og føringer om hvilke områder det ikke egner seg å bo eller bygge, og hvor det er lønnsomt å investere i forebygging.

Offentlige reguleringer og forsikringsordninger spiller samtidig en viktig rolle for hvordan husholdninger håndterer klimaendringer. Reguleringskrav til nybygg og utbygging i områder med fare for flom, skred eller overvann bidrar til at fremtidens bygningsmasse blir bedre tilpasset endrede værforhold. Arbeidsmiljøloven stiller krav om et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, og det er grunn til å tro at regelverket vil utvikles videre i takt med at klimaendringene gir større belastninger for arbeidstakere og arbeidsplasser.

Forsikringsordningene har også betydning for fordelingen av kostnader ved klimaendringer. Naturskadeforsikringen bygger på et solidaritetsprinsipp som gir lik risikopremie uavhengig av hvor utsatt boligen er, og kostnader utlignes mellom boliger som er mer eller mindre utsatt for naturskade. Ordningen bidrar til at husholdninger fortsatt kan forsikre eiendom, også i områder med klimarelaterte utfordringer, og fører til høy forsikringsdekning i befolkningen. Forsikringsordninger for vannskader, som overvann og tilbakeslag, hører ikke til naturskader og prises som annen forsikring. Her vil høyere forventet skadeomfang i større grad slå ut i forsikringspremiene til den enkelte husholdning.

9.3.2.2 Barrierer

Selv om markeder, reguleringer og forsikringsordninger bidrar til tilpasning, er det ikke gitt at summen av private beslutninger gir samfunnsøkonomisk ønskelige utfall.

Forsikringsordninger dekker i hovedsak kostnadene ved reparasjon etter skade, og i teorien kan forsikring gi aktøren svakere insentiver til å investere i forebygging. En slik endring i insentiver omtales som moralsk hasard. Det er trolig andre forhold enn moralsk hasard som i større grad forklarer manglende investeringer i forebygging mot vær- og naturhendelser. Forebygging har en umiddelbar kostnad og gir en usikker fremtidig gevinst, og en naturlig tendens er at forebygging blir nedprioritert. En boligeier som planlegger å selge om kort tid, kan ha svak motivasjon til å investere i klimatilpasning eller vedlikehold som i hovedsak kommer fremtidige eiere til gode hvis ikke investeringen gir tilstrekkelig utslag i boligverdien. Den forebyggende innsatsen formes også av informasjon, råd og veiledning både om mulige løsninger og konsekvenser dersom tilpasning uteblir. Mange huseiere mangler tilstrekkelig kunnskap om eksponering for naturfare og undervurderer sannsynligheten for at skader kan oppstå. Tidligere erfaringer med ekstremvær, eller mangel på slike erfaringer, kan også påvirke husholdningenes tilpasningsinnsats.

Tilpasning på én eiendom kan påvirke andre eiendommer og kommunal infrastruktur. Eksempelvis kan overvannsløsninger eller terrengendringer på én tomt flytte vannmengder videre til naboeiendommer eller øke belastningen på det kommunale ledningsnettet. Slike eksterne virkninger innebærer at private beslutninger ikke nødvendigvis tar hensyn til konsekvenser for andre husholdninger eller for kommunal infrastruktur.

For at markeder skal fungere effektivt er det nødvendig at aktørene har tilgang til relevant informasjon. Kjøpere av bolig og eiendom har ikke alltid full informasjon om forhold som er relevante for fremtidige værbelastninger eller forventet utvikling som følge av klimaendringer. Innspill til utvalget fra Norsk Takst peker blant annet på betydningen av informasjon om grunnforhold, drenering, tidligere skader og lokale forhold knyttet til overvann og fukt, se Boks 8.3.

9.3.2.3 Fordeling

Klimaendringer kan forsterke eksisterende økonomiske forskjeller. Muligheten til å tilpasse seg klimaendringer vil variere med den enkeltes økonomiske situasjon. Tilpasning er ressurskrevende, og husholdninger med høy inntekt og formue vil gjennomgående ha større mulighet til å investere i forebygging og skadebegrensning. Dersom ny klimainformasjon bidrar til verdifall på boliger i utsatte områder, kan husholdninger med begrenset økonomisk handlingsrom få redusert evne til å flytte eller investere i tilpasning.

På dette området skiller ikke klimaendringer seg prinsipielt fra andre økonomiske sjokk som påvirker priser, renter og verdien av kapital og inntekt. Økte priser eller tap av kapital har en fordelingsdimensjon og det reiser spørsmål om hvordan slike fordelingsvirkninger bør håndteres.

Arbeidstakere med stedbundne arbeidsoppgaver, eksempelvis innen helse og omsorg, varehandel, renhold og anleggsarbeid, kan være særlig utsatt dersom ekstremvær eller stengte transportforbindelser hindrer dem i å møte på jobb. Oversvømte veier, innstilte ferger eller andre avbrudd i transportinfrastruktur kan dermed få direkte konsekvenser for inntekt og arbeidsdeltakelse. Velfungerende velferdstjenester kan bidra til å dempe fordelingsvirkningene av klimaendringer.

9.3.2.4 Tiltak for kapital og inntekt

Statlig medvirkning til sikring

Klimaendringene vil øke behovet for sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur mot flom, skred og andre værrelaterte hendelser. Statlig medvirkning til sikring i kommunene har lenge vært en del av norsk klimatilpasning og beredskap, og behovet for medvirkning er trukket frem både i oppfølgingen etter Gjerdrum-hendelsen og i arbeidet med flom- og skredmeldingen (NOU 2022: 3; Meld. St. 27 (2023–2024)). Samfunnsøkonomiske vurderinger brukes for å prioritere mellom ulike sikringsprosjekter.

Klimarobusthetsvurdering av bygg

Bedre informasjon om bygningers robusthet mot fremtidige værbelastninger kan bidra til mer informerte beslutninger i eiendomsmarkedet. Klimarobusthetsvurderinger av bygg, etter modell fra energimerkeordningen, er trukket frem som et mulig verktøy for å synliggjøre forhold som drenering, overvannshåndtering, fuktsikring og tidligere skader. Norsk Takst har i innspill til utvalget pekt på betydningen av bedre informasjon om bygningers tilstand og klimatilpasning.

Klargjøring av regler og rettigheter i arbeidslivet

Hyppigere ekstremvær og større klimatiske belastninger kan reise spørsmål om arbeidstakeres rettigheter og plikter når transportforbindelser stenges eller arbeidsplasser påvirkes av værhendelser. Arbeidsmiljøloven stiller krav om et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, men det kan være uklart hvilke regler som gjelder dersom arbeidstakere hindres fra å møte på jobb eller arbeidsplasser stenges som følge av ekstremvær. Økt forekomst av slike hendelser kan gi behov for tydeligere avklaringer av ansvar, rettigheter og praktisering av regelverket.

9.3.3 Helse og livskvalitet

9.3.3.1 Autonom tilpasning

Befolkningen og helse- og omsorgstjenestene vil tilpasse seg klimaendringer innenfor de institusjonelle og økonomiske rammene de står overfor. Helse er et område hvor både enkeltpersoner og myndigheter har sterke insentiver til å forebygge skade og redusere belastninger. Erfaringene fra covid-19-pandemien viser at staten, med bred støtte i befolkningen, er villig til å ta i bruk omfattende og inngripende tiltak for å beskytte liv og helse når trusselen vurderes som alvorlig.

Helsesektoren har også høy bevissthet om klimaendringer og behovet for tilpasning. Det er utviklet et eget veikart for en bærekraftig, lavutslipps og klimatilpasset helse- og omsorgstjeneste (Helsedirektoratet, 2025). Kommunenes folkehelseprofiler gir samtidig et datagrunnlag som kan bidra til å identifisere lokale helseutfordringer og grupper som kan bli særlig belastet av klimaendringer.

Også husholdningene vil tilpasse seg nye klimatiske forhold gjennom egne valg og investeringer. Eksempelvis kan høyere sommertemperaturer føre til økt bruk av kjøling, solskjerming og andre løsninger for å ivareta helse, søvn og trivsel i perioder med høy varme.

9.3.3.2 Barrierer

Selv om helsevesenet og husholdningene har betydelig tilpasningsevne, finnes det flere forhold som kan hindre samfunnsmessig ønskelig tilpasning. Klimaendringer kan forsterke eksisterende helseforskjeller. En kartlegging av nyere forskning fra Folkehelseinstituttet viser at grupper med begrenset tilgang til informasjon, offentlige tjenester, transport, universelt utformede løsninger og helsetjenester kan bli særlig belastet når klimarelaterte hendelser inntreffer (Johansen mfl., 2026). Eldre, personer med underliggende sykdom eller funksjonsnedsettelser, aleneboende og personer med svak økonomi ser ut til å være spesielt utsatt. Kartleggingen peker samtidig på at sosial støtte og høy deltakelse i nærmiljøet kan bidra til å redusere belastningen og dempe sosiale forskjeller.

Helsesektoren står samtidig overfor krevende prioriteringer i årene fremover. Det er fortsatt betydelig usikkerhet knyttet til hvor store konsekvenser klimaendringer vil få for sykdomsbelastning, behandlingsbehov og ressursbruk i helse- og omsorgstjenestene. Mangelfull kunnskap om fremtidige belastninger kan gjøre det vanskelig å dimensjonere kapasitet, beredskap og forebyggende innsats.

Manglende kunnskap og bevissthet i befolkningen kan også være en barriere for tilpasning. Personer vil i ulik grad være kjent med hvordan klimaendringer kan påvirke egen helse og hvilken tilpasning som kan redusere belastningen. Informasjon fra myndighetene, varslingstjenester og målrettet veiledning kan derfor få økt betydning i takt med at klimaendringene gir større utslag.

9.3.3.3 Tiltakfor helse og livskvalitet

Kunnskap om påvirkning på helse

Utvalget mener det kan være behov for tydeligere og mer målrettet informasjon fra offentlige myndigheter om hvordan klimaendringer kan påvirke helse, og hvilken tilpasning husholdninger og enkeltpersoner kan gjøre for å redusere belastningen. Varslingstjenester og helsefaglige råd kan få økt betydning ved heteperioder, røyk fra skogbrann, dårlig luftkvalitet, flom eller andre klimarelaterte hendelser som påvirker liv og helse. Særlig utsatte grupper, som eldre, personer med underliggende sykdom og personer med begrenset tilgang til informasjon og tjenester, kan ha behov for tilpasset veiledning og oppfølging. Det kan også være behov for styrket overvåking, varsling og internasjonalt samarbeid knyttet til helseutfordringer som påvirkes av klimaendringer, herunder spredning av smittsomme sykdommer og zoonoser.

Robust infrastruktur under natur- og værhendelser

Helse- og omsorgstjenestene er avhengige av fungerende fysisk og digital infrastruktur for å kunne opprettholde tjenestetilbudet under ekstremvær og andre klimarelaterte hendelser. Tilgang til strøm, elektronisk kommunikasjon, transportforbindelser, vann- og avløpstjenester og digitale journalsystemer er avgjørende for beredskap og behandling. Klimatilpasning i helsesektoren må derfor sees i sammenheng med robustheten i andre samfunnsområder, særlig energi-, transport- og ekom-infrastruktur.

9.4 Tradisjonelle urfolksnæringer

9.4.1 Barrierer og autonom tilpasning

9.4.1.1 Autonom tilpasning

Samiske næringer og naturbruk har tradisjonelt vært preget av fleksibel og variert ressursutnyttelse gjennom året. Slik har de alltid tilpasset seg endringer i naturen og klimaet, og har slik sett et godt utgangspunkt for klimatilpasning. Klimaendringene virker likevel sammen med andre påvirkningsfaktorer på næringene, som i større eller mindre grad begrenser muligheten for tilpasning.

Sundnes mfl. (2026) viser til at selv om den samiske reindrifta er påvirket av klimaendringene, er reineierne ikke passive vitner til disse endringene. I moderne reindrift brukes både urfolkskunnskap og moderne teknologi i møte med klimaendringene. Urfolkskunnskap bidrar med mekanismer og strategier for å takle og tilpasse driften til et uforutsigbart klima. Moderne teknologi som GPS-sendere på rein og droner letter arbeidet og reduserer merbelastningen som skyldes klimaendringer.

Klimaendringer er et viktig tema i reindriftspolitikken og -forvaltningen, og det finnes ordninger som skal hjelpe næringen i møte med endrede klimaforhold. Den viktigste ordningen er et system for å håndtere beitekriser, som begrenser det økonomiske tapet for reindriftsutøvere. Systemet består av beredskapsutvalg i hvert reinbeiteområde, med representanter fra reindriften, Mattilsynet og statsforvalteren. Sistnevnte leder utvalgene som fungerer som faglige ressurser og bidrar til å forebygge og håndtere beitekriser. Reinbeitedistriktene skal utarbeide en beredskapsplan som skal godkjennes av Statsforvalteren. Reineiere kan ta kontakt for råd eller for å varsle om dårlige beiter, før erklæring av en eventuell beitekrise. Hvert reinbeitedistrikt skal ha et eget beredskapsfond. Dette er en betingelse for at distriktene får driftstilskudd. I tillegg finnes det et sentralt beredskapsfond som kan gi ekstra tilskudd. Når utvalget fastslår en pågående beitekrise, kan distriktene bruke beredskapsfondet for å hindre store tap av rein. Tiltak kan for eksempel være å bruke alternative beiteområder, kjøp av fôr, innleid arbeidskraft, transport av fôr og personell, eller transport av fôr eller rein. Når det lokale beredskapsfondet er brukt opp, kan distriktet søke om ekstraordinært tilskudd fra det sentrale fondet (Landbruks- og matdepartementet, 2023). De årlige reindriftsforhandlingene gir næringen en mulighet for å sette fokus på aktuelle og akutte problemstillinger med staten. Samtidig er reindriftsavtalene ettårige, som kan gå på bekostning av en mer langsiktig tilpasning til et klima i endring.

I andre deler av Sápmi finnes ikke de samme beredskapsordningene som i Norge. Studier viser at enkelte reindriftssamfunn er nær, og i noen områder har passert, et vippepunkt. I Finland er det for eksempel identifisert økonomiske vippepunkter der kostnadene til tilleggsfôring blir så høye at driften ikke lenger er bærekraftig (Sundnes mfl., 2026).

Samisk fiske i fjord og ferskvann har tradisjonelt vært fleksibelt og tilpasset seg variasjoner i de ulike fiskebestandene (Retter, 2009). Mulighetene for autonom tilpasning til klimaendringene virker først og fremst å være begrenset av andre rammebetingelser, herunder reguleringer, rettigheter og forekomsten av fremmede arter.

Samisk urfolkskunnskap (árbevirolaš máhttu/árbediehtu) refererer til stedbasert, kumulativ kunnskap som overføres gjennom generasjoner gjennom levd erfaring, språk, muntlige tradisjoner og praksis. I møte med klimaendringer representerer tradisjonell og erfaringsbasert kunnskap et viktig grunnlag for å utvikle fremtidige strategier i møte med et klima i endring (Sundnes mfl., 2026). Samtidig peker Sundnes mfl. (2026) på at raske og uforutsigbare klima- og miljøendringer skaper økende usikkerhet blant bærere av urfolkskunnskap, ettersom tidligere metoder for å forutsi været oppleves som mindre pålitelige og ikke alltid gir svar i nye situasjoner.

9.4.1.2 Fellesgoder og eksterne virkninger

Naturbaserte næringer er særlig utsatt for utfordringer knyttet til forvaltning av fellesressurser. Når mange aktører høster av samme ressursgrunnlag uten tilstrekkelig koordinering eller regulering, kan den samlede belastningen bli større enn det naturgrunnlaget tåler over tid. I litteraturen omtales dette ofte som allmenningens tragedie. I slike situasjoner kan den enkelte fisker, reineier eller jeger ha insentiv til å øke eget uttak, selv om den samlede ressursbruken på sikt kan føre til utarming eller kollaps i ressursgrunnlaget. Samtidig har økonomisk forskning vist at sosiale normer, sedvaner og lokale forvaltningssystemer under visse betingelser kan bidra til koordinering og bærekraftig forvaltning av fellesressurser uten omfattende formell regulering (Ostrom, 1990).

Overfiske av en rekke bestander langs norskekysten i tiårene etter krigen førte til store økologiske endringer som påvirker det sjøsamiske fisket den dag i dag. Reinbeiter på Finnmarksvidda er stedvis også preget av tidligere overbeiting. Et reintall i balanse med beitegrunnlaget er en forutsetning for en bærekraftig reindriftsnæring.

Statlige reguleringer har over tid blitt innrettet for å håndtere utfordringer knyttet til forvaltning av fellesressurser i både reindrift og fiskeri. Erfaringene fra disse næringene illustrerer samtidig at håndtering av fellesressurser ikke bare handler om å begrense overutnyttelse, men også om hvilke institusjoner og kunnskapsformer som legges til grunn i forvaltningen. Sannhets- og forsoningskommisjonen (2023) peker på at statlige reguleringer i flere tilfeller bygget på en forståelse av ressursene som åpne allmenninger, uten tilstrekkelig anerkjennelse av lokale og samiske normer og forvaltningssystemer. Klimaendringer og økende konkurranse om areal og ressurser i sjøen og på land forutsetter at reguleringene er fleksible nok til å ta høyde for urfolkskunnskap, ny forskning og endrede rammebetingelser.

9.4.1.3 Samlet belastning og målkonflikter hindrer tilpasning

Sundnes mfl. (2026) finner at nedbygging og fragmentering av beitearealer samlet sett fører til redusert mobilitet og fleksibilitet som gjør det vanskeligere å håndtere variasjoner i klima, beiteforhold og rovdyrpress i reindriften. Studier viser at konsekvensene av dette truer den økonomiske og kulturelle velferden i reindriftssamfunnene, og mange reinbeitedistrikt nærmer seg eller har allerede passert en grense for hva næringen tåler (Tonkopeeva mfl., 2024; Riseth & Johansen, 2022). Konkurrerende arealbruk i samiske reinbeiteområder reduserer næringens fleksibilitet i beiteutnyttelse når klimaet endrer seg.

Samlet belastning og målkonflikter er barrierer for tilpasning i flere samiske næringer, ikke bare i reindriften. Sundnes mfl. (2026) peker på at når rammebetingelsene for reindrift, fjordfiske og annen tradisjonell naturbruk innsnevres, settes både praksisene og den tilhørende kunnskapen under press. De mener derfor at den viktigste flaskehalsen for klimatilpasning i samiske tradisjonelle næringer ikke nødvendigvis er mangel på kunnskap om hvordan tilpasning kan skje, men mangel på handlingsrom til å opprettholde, videreføre og anvende den.

Målkonflikter mellom samisk næringsutøvelse og andre samfunnsinteresser som kraftutbygging, militær båndlegging, gruvedrift, havbruk og turisme er ikke noe nytt. Sannhets- og forsoningskommisjonen (2023) omtaler hvordan fornorskingspolitikken og øvrig urett har ført til at samers, kveners og skogfinners utmarksbruk og sedvaner har blitt lite vektlagt. Kommisjonen peker på at dette i nyere tid særlig har vært av betydning for samenes rettigheter til land og vann som urfolk. Kommisjonen viser til at mangel på klargjøring av rettighetsspørsmål, ressursbruk og interessemotsetninger, samt statlig forvaltning av reindrift og fiske i kystområdene, har ført til press på tradisjonelle næringer og til en lang rekke rettssaker.

Forskrift om konsekvensutredninger slår fast at «Der hvor reindriftsinteresser blir berørt, skal de samlede virkningene av planer og tiltak innenfor det aktuelle reinbeitedistriktet vurderes». Både spørreundersøkelser blant reineiere og forskningsstudier viser at hensynet til samlet belastning ikke blir godt nok ivaretatt (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). Myndighetene jobber nå med forslag til ny metodikk for vurdering av reindrift i konsekvensutredninger, som skal sendes på høring i løpet av 2026. Miljødirektoratet har en veileder for hvordan kommunen kan bidra til å ivareta reindrift som påvirkes av klimaendringene.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) understreker at samiske rettigheter trues både av klimaendringene og utbygging av fornybar energi og mineralutvinning i samiske områder. NIM peker på at denne «doble byrden» setter det samiske folket i en sårbar posisjon(NIM, 2024).

9.4.1.4 Regelverk begrenser tradisjonelle næringers mulighet til tilpasning

I Sundnes mfl. (2026) peker samiske kunnskapsbærere på manglende samsvar mellom samiske kunnskapssystemer og dagens forvaltningsregimer. Som eksempel vises det til at mobilitet, fleksibel arealbruk og en variert flokkstruktur er sentrale mekanismer i reindriften for å håndtere arealpress, forstyrrelser og «låste beiter». Dette handlingsrommet svekkes av blant annet regulering av flyttetider mellom sommer- og vinterbeite, og innretningen på økonomiske støtteordninger som er rettet mot kjøttproduksjon. Beitetidsreguleringer kan også føre til lokale konflikter, for eksempel dersom reinen trekker inn i bebygde områder og på jordbruksarealer.

Sundnes mfl. (2026) peker på at reindriftsforvaltningen siden 1960-tallet har endret grunnleggende sider ved tradisjonell samisk reindrift, fordi den i liten grad bygger på næringens egne kunnskapssystemer. Blant annet gir kriterier for økonomiske tilskudd insentiver til mer homogene flokker med stor andel kalv, mens reindriften tradisjonelt har hatt en mangfoldig og fleksibel flokkstruktur der også «ikke-produktive» dyr spiller en viktig rolle.

Rammevilkårene for reindriftsnæringen fastsettes gjennom de årlige reindriftsforhandlingene mellom Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) og staten ved Landbruks- og matdepartementet. Sammen utgjør Reindriftsavtalen og reindriftsloven myndighetenes viktigste virkemidler for å følge opp mål og retningslinjer i reindriftspolitikken. Ressursregnskap for reindriftsnæringen belyser forhold som er knyttet til klima, areal, beitegrunnlag, reintall, flokkstruktur, produksjon og tap. I regnskapet for 2024 blir det pekt på betydningen av værvarslingssystemer som fungerer godt og er tilpasset reindriften i den uforutsigbarheten klimaendringene medfører (Landbruksdirektoratet, 2024b).

Også for fiske er fleksibilitet avgjørende. Diversifisering har vært en vanlig strategi for nord-norske fiskersamfunn, og sjøsamisk fiske har tradisjonelt benyttet seg av et mangfold av redskaper i fiske etter et bredt spekter av fiskearter. En situasjon med miljø- eller forvaltningsskapt avhengighet av et begrenset antall arter gjør de samiske fiskersamfunnene mer sårbare for fremtidige klimaendringer (Samerådet, 2023).

Sundnes mfl. (2026) finner at dagens fiskeriforvaltning oppleves som en mer akutt trussel mot fjordfisket og de sjøsamiske kystsamfunnene enn klimaendringer, som på sikt kan påvirke fiskebestander. Innspill til forfatterne viser til at når fisk trekker nordover i varmere vann, følger også en større del av fiskeflåten etter og legger press på fjordene. Videre opplever lokale fiskeinteresser at selv om lovverket åpner for å gi lokalbefolkning forrang i fjordene, benyttes denne muligheten i begrenset grad. Dagens regulering oppleves også som et hinder for at samisk fiske får ta del i fangsten av nye arter i deres områder. Mange småbåtfiskere faller utenfor kvoteregelverket for fiske av kongekrabbe, samtidig som krabben gjør skade på garn og utstyr. Aldersgrensen på 75 år for å stå i fiskermanntallet pekes på som et hinder for kunnskapsoverføring mellom generasjoner og kravet om effektivitet i fiskeflåten er ikke alltid forenlig med tradisjonelle driftsformer (Sundnes mfl., 2026).

9.4.2 Tiltak for tradisjonell urfolksnæring

9.4.2.1 Øke fleksibiliteten

Fleksibilitet i areal- og ressursbruk er en forutsetning for tradisjonelle samiske næringer og naturbruk. Dagens rammevilkår og målkonflikter med andre samfunnsinteresser begrenser fleksibiliteten og dermed næringenes mulighet til å tilpasse seg et klima i endring. Utvalgets gjennomgang av litteratur, møter med samiske organisasjoner og institusjoner, og utredningen utvalget har innhentet peker alle på manglende fleksibilitet som det største hinderet for klimatilpasning i de tradisjonelle samiske næringene. Sannhets- og forsoningskommisjonen (2023) og Norges institusjon for menneskerettigheter (2024) har pekt på det samme.

Det finnes flere aktuelle løsninger for å øke fleksibiliteten i utøvelsen av tradisjonelle urfolksnæringer, og dermed mulighet til å tilpasse seg et endret klima. Tiltakene berører komplekse forvaltningsregimer, reguleringer, planarbeid og tilskuddsordninger som utvalget ikke har hatt mulighet til å utrede i dybden. Utvalget ønsker likevel å peke på følgende muligheter for å styrke hensynet til samiske naturbaserte næringer, og som bør utredes nærmere:

• Kartlegge samlet belastning for tradisjonelle urfolksnæringer ved utredning av konsekvenser av fremtidige arealinngrep og arealbruksendringer. Kartleggingen bør gjøres offentlig tilgjengelig for å unngå dobbeltarbeid og unødvendig ressursbruk ved neste utredning.
• Inkludere urfolkskunnskap i alle relevante beslutningsprosesser, inkludert beslutninger om tilpasning til klimaendringer.
• Vurdere løsninger for mer fleksibilitet i beitetid for forskjellige årstidsbeiter i reindriften når beiteforhold endres på grunn av klima. Beitebruk gjennom året fastsettes i bruksreglene for hvert reinbeitedistrikt. Disse bør vurderes jevnlig for å ta høyde for klimaendringenes påvirkning på beiteområdene.
• Vurdere om insentivene fra tilskuddsordninger over reindriftsavtalen er til hinder for klimatilpasning, og rette opp eventuelle uheldige insentiver. Et aktuelt tema er økonomiske insentiver knyttet til flokkstruktur, som spiller en viktig rolle i et uforutsigbart klima.
• Gjennomgå relevante fiskerireguleringer med tanke på fleksibilitet i samisk fiske i fjorder og ferskvann, og tilgangen til nye ressurser/arter.
• Utrede behovet for ytterligere økonomiske støtteordninger og beredskapsmekanismer for klimatilpasning som bygger på og anerkjenner samisk urfolkskunnskap.

De samfunnsøkonomiske konsekvensene av de nevnte tiltakene må utredes nærmere. Formålet er å muliggjøre at de tradisjonelle samiske næringene kan tilpasse seg klimaendringene, og slik opprettholde verdiskapingen. Utover markedsverdier har næringene også en sentral rolle i samisk kultur, språk og samfunnsliv.

9.4.2.2 Mer kunnskap om konsekvenser av klimaendringer og tilpasning i Sápmi

Klimaendringene skjer raskest lengst nord. Et oppdatert kunnskapsgrunnlag er en forutsetning for gode beslutninger om klimatilpasning i et samfunnsperspektiv. Jo raskere endringene skjer, jo mindre relevante kan historiske sammenhenger bli som grunnlag for vurderinger av fremtidige konsekvenser og tilpasning. Det nasjonale arbeidet med klimaframskrivinger og fylkesprofiler i regi av Norsk Klimaservicesenter er en viktig kilde til kunnskap. Kommuneprofilene, som er under utvikling, vil også være et viktig kunnskapsgrunnlag for lokale beslutninger.

Med økende klimaendringer kan de naturbaserte tradisjonelle urfolksnæringene møte på harde grenser for klimatilpasning. Dersom endringene i økosystemene blir så omfattende at ressursgrunnlaget for næringene forsvinner eller blir kraftig redusert, vil det få alvorlige konsekvenser ikke bare for næringsutøverne, men for samisk kultur og samfunnsliv i stort. Kunnskap om hvor slike grenser går, og om de er overskredet, må oppdateres jevnlig. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har pekt på behovet for å identifisere og tette kunnskapshull knyttet til de kumulative effektene av klimaendringer og andre inngrep for det samiske folket. Herunder peker de på forskning om klimakonsekvenser og harde grenser for hva samisk kultur, næring og helse kan tilpasse seg, og at urfolkskunnskap er en viktig kilde til slik kunnskap (NIM, 2024).

Et relatert, aktuelt tiltak, foreslått av Sundnes mfl. (2026), er å utvikle indikatorer som belyser hvordan klimaendringer påvirker naturgrunnlag, næringer, kultur, språk og levekår i Sápmi. Det er behov for sammenstilling av kunnskap om hvordan klimaendringer, i samspill med andre samfunnsendringer, påvirker samiske oppvekstsvilkår, psykososial helse og fremtidsmuligheter. Samisk ungdom i tradisjonelle næringer er en særlig utsatt gruppe med tanke på minoritetsstress, avmakt og påfølgende utfordringer med mental helse. Slike indikatorer eller kunnskapssammenstilling vil gi et grunnlag for målrettet innsats som kan øke robustheten til samiske samfunn i møte med klimaendringene, der kommende generasjoner har nødvendig kunnskap, kapasitet og trygghet for å videreføre og utvikle naturbaserte næringer i et klima i endring.

Tradisjonell og erfaringsbasert kunnskap bør spille en sentral rolle i beslutninger som berører tradisjonelle samiske næringer. Over tid har mange næringsutøvere utviklet en skepsis og mistillit til både forskning og forvaltning, delvis på grunn av feiltolkning, feil framstilling og utelatelse av informasjon delt med forskere. Studier viser også at offentlige myndigheter ofte mangler rammeverk og kompetanse for å inkludere urfolkskunnskap på samme måte som vitenskapelig kunnskap (Sundnes mfl., 2026). Et aktuelt tiltak er derfor å styrke kompetansen i forvaltning og forskning om urfolkskunnskap.

9.4.3 Prinsipielle spørsmål

Klimatilpasning for tradisjonelle urfolksnæringer skal i en samfunnsøkonomisk analyse bli vurdert på samme måte som andre løsninger, ved at nytten måles opp mot kostnaden. For dette samfunnsområdet gjør imidlertid flere prinsipielle hensyn seg gjeldende, som opprettholdelse av samisk kultur, språk og samfunnsliv, samt folkerettslige forpliktelser. Det kan tale for å gjennomføre løsninger som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme, dersom de bidrar til å ivareta viktige prinsipielle hensyn.

Klimaendringenes påvirkning på ressursgrunnlaget for tradisjonelle samiske næringer kan få betydning for spørsmål om urfolksrettigheter. I Fosen-saken avviste Høyesterett vurderingen fra lagmannsretten om at vinterfôring av rein som et avbøtende tiltak for tap av beiteområder var nok til å unngå krenkelse av artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP).80 I sin vurdering vektla Høyesterett at vinterfôring, slik det var snakk om i den aktuelle saken, avviker vesentlig fra tradisjonell, nomadisk reindrift. Med et endret ressursgrunnlag som følge av klimaendringene kan terskelen for inngrep som strider med urfolksrettigheter bli senket.

Samiske tradisjonelle næringer tilpasser seg allerede et klima i endring i dag. I reindriften er tilleggsfôring en utbredt løsning i år med beitekriser. Beredskapsfondene som brukes i beitekriser finansieres over reindriftsavtalen. Utvalget har ikke vurdert om tilleggsfôring som klimatilpasning er samfunnsøkonomisk lønnsomt, målt opp mot verdien av produksjonen i reindriften. Hensynet til kulturutøvelse og dyrevelferd taler uansett for å gjennomføre tilleggsfôring selv om mange reindriftsutøvere betrakter det som en siste utvei.

Spørsmål om samlet belastning gjør seg gjeldende for alle de tradisjonelle samiske næringene utvalget har vurdert. Når mange små og store inngrep og ulike rammebetingelser behandles av ulike myndigheter og aktører, kan den samlede belastningen på samiske næringer mistes av syne. Når samiske næringers arealbehov og behov for fleksibilitet vurderes opp mot konkurrerende interesser i enkeltsaker, er det ikke nødvendigvis tydelig når tålegrenser overskrides. Klimaendringer kan forsterke denne problematikken.

9.4.4 Gjennomførbarhet

Utvalget vurderer at de aktuelle tiltakene for å øke fleksibiliteten i de tradisjonelle urfolksnæringene er mulige, men i mange tilfeller krevende å gjennomføre. Problemstillingene utvalget har belyst er ikke nye, og mange har påpekt dem tidligere. Allikevel fortsetter utviklingen. Tradisjonelle samiske næringer møter sterke konkurrerende samfunnsinteresser i behovet for arealer. Kraftproduksjon og -transmisjon, forsvar, mineralutvinning, fiskeri og havbruk har legitime samfunnsmål, og som regel mye større ressurser til rådighet.

9.5 Jordbruk

9.5.1 Barrierer og autonom tilpasning

9.5.1.1 Historisk tilpasning til naturgitte forhold

Jordbruket er avhengig av vær, sesong og klimatiske forhold, og bønder har historisk vært vant til å tilpasse produksjonen til varierende naturgitte rammer. Bønder er selvstendig næringsdrivende og har i utgangspunktet sterke insentiver til autonom klimatilpasning, både innenfor en enkelt vekstsesong og over lengre tidshorisonter. Tilpasning kan blant annet skje gjennom justering av så- og høstetidspunkt, valg av driftspraksis og gradvis utprøving av nye plantesorter eller produksjonsmetoder. Den tette koblingen mellom produksjonsresultater og bondens egen økonomi, kombinert med høy personlig involvering i driften, gir også sterke insentiver til å tilpasse produksjon og drift etter forholdene.

Forskning innen nye sorter og teknologier gir et kunnskapsgrunnlag som muliggjør autonom tilpasning i jordbruket. NIBIO gjør, som tidligere omtalt, en rekke studier av muligheter og potensial for ny produksjon (se for eksempel Bjerke (2024) og Grieu mfl. (2022)). Graminor er også eksempel på et selskap som jobber med utvikling av nye sorter tilpasset norske vekstforhold og endringer i klimaet. De jobber både med utvikling av sorter, behandling mot nye plantesykdommer, teknologiske løsninger og digitale verktøy (Graminor, 2025). Forskere ved NORCE tilknyttet Climate Futures undersøker hvordan langtidsvarsel kan bidra til å forutsi større avvik i værforholdene fremover. En studie fant at moderne meteorologiske modeller faktisk fanget opp tørkesignalet i 2018 flere uker i forkant, som kan gi beslutningstakere i landbruket mer tid til å forberede seg på ekstreme hendelser (Hempel & Kolstad, 2026).

Over tid skjer også klimatilpasning gjennom investeringsbeslutninger, for eksempel i bygninger, maskiner, dreneringssystemer og produksjonsopplegg. Jordbruket er vant til usikkerhet knyttet til naturforhold, og det gjennomføres derfor en viss grad av autonom tilpasning når eksisterende bygg, maskiner og infrastruktur fornyes eller oppgraderes. Et konkret eksempel som bidrar til autonom tilpasning er Landbruksdirektoratets revisjon av veinormalene for landbruket, innført 1. januar 2026. I revisjonen er det inkludert en egen del om klimatilpasning og hensyn til naturfare ved etablering av nye og oppgradering av eksisterende veianlegg (Landbruksdirektoratet, 2025). Endringen fører til at mer tilpasning gjøres når veianlegg bygges eller oppgraderes. En ny utfordring oppstår imidlertid dersom klimaendringene skjer raskere enn tilpasningen i investerings- og vedlikeholdssykluser.

9.5.1.2 Reguleringen av sektoren setter rammene for tilpasning og kan medføre barrierer

Jordbruket er en sterkt regulert sektor, der detaljerte støtteordninger, importvern og produksjonsreguleringer påvirker bøndenes handlingsrom. Rammevilkårene og reguleringen gir en rekke insentiver til valg av form, struktur og innhold i dagens jordbruk og kan i seg selv utgjøre barrierer for tilpasning i sektoren. Der reguleringen insentiverer struktur og sorter som ikke er tilpasset et klima i endring eller ikke gir insentiver til å utnytte muligheter som kommer med klimaendringer, skaper dette en stor barriere for klimatilpasning i sektoren.

En målsetning med dagens regulering er å sikre konkurranseevne i sektoren og opprettholde selvforsyning av mat, men reguleringen er innrettet med utgangspunkt i historisk produksjon. Flere ordninger er tett knyttet til bestemte produksjonsformer eller sorter, noe som fører til økonomisk risiko for bonden ved å avvike fra etablerte praksiser. For eksempel kan nye sorter som muliggjøres som følge av klimaendringer, møte sterkere konkurranse fra internasjonale produsenter dersom de ikke omfattes av importvernet på samme måte som tradisjonelle produkter. Dette kan redusere insentivene til å ta i bruk nye sorter som på sikt vil være mer egnet i det nye klimaet.

Selv om jordbruket er vant til å tilpasse seg naturgitte forhold, kan også målkonflikter i jordbrukspolitikken og dagens ordninger hindre tilpasning fullt ut gjennom intensiver som gir utilsiktede negative effekter (Bardalen, 2024). Noen støtteordninger for tap og skade reduserer insentivene til tilpasning til naturgitte forhold og endringer i disse forholdene. Kompensasjonsordninger for produksjonssvikt og naturskade er eksempler på slike ordninger som kan redusere bøndenes motivasjon til å investere i tilpasningsløsninger, dersom forventet støtte oppfattes som tilstrekkelig. Eksisterende støtteordninger leder også kapital i en spesifikk, forhåndsbestemt retning, og kan utgjøre barrierer dersom rammene ikke er tilstrekkelige eller treffer feil i møte med klimaendringer.

9.5.1.3 Manglende kunnskap og verktøy hindrer tilpasning

Ulik risikooppfatning og manglende kunnskap om når ulike hendelser slår inn og hvor raskt, kan bidra til at tilpasning blir utsatt. NIBIO peker i sitt skriftlige innspill til utvalget på at det finnes mye kunnskap, men at det mangler kunnskap om hvor raskt endringene vil skje.

Å fremskaffe riktig data, kunnskap om konsekvenser og metode for analyser kan være vanskelig tilgjengelig for den enkelte aktør. Tilgang på kunnskap for å tilpasse seg klimaendringer kan derfor være kostbar for aktørene. Innspill til utvalget peker også på metodiske utfordringer og mangel på presis nok data, for å eksempelvis kunne vurdere hva som er de mest kostnadseffektive løsningene, gjennomføre risikovurderinger og scenarioanalyser med ulike tidsperspektiv. Mange av de digitale dataene og verktøyene er heller ikke detaljerte nok til å gjøre analyser på gårdsnivå. NIBIO framhever også at det er for lite kunnskap og kapasitet hos rådgivere som hjelper bonden med disse utfordringene.

9.5.1.4 Ringvirkninger fra jordbruket på samfunnets tilpasning

Privatøkonomisk lønnsom tilpasning er ikke nødvendigvis sammenfallende med det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, fordi jordbrukets tilpasning kan påvirke blant annet flomforhold, vannmiljø og naturmangfold utover sektoren selv.

Klimatilpasning i jordbruket kan gi både positive og negative virkninger for andre deler av samfunnet. Et eksempel er drenering av jordbruksarealer, som kan redusere avrenning og bidra til å dempe flomskader på infrastruktur og bebyggelse nedstrøms. Jordbruksarealer lokalisert i flomutsatte områder kan også fungere som flomdempende arealer og dermed redusere skader på andre samfunnsområder ved flom. Kostnadene ved slike løsninger bæres i stor grad av den enkelte bonde, selv om gevinstene tilfaller andre aktører. Svake insentiver er en barriere for samfunnsøkonomisk lønnsom tilpasning. Norges Bondelag peker også på denne utfordringen i sitt skriftlige innspill til utvalget.

Det finnes i dag økonomiske virkemidler som kan redusere slike barrierer, blant annet tilskudd til drenering. Begrensede tilskuddsmidler kan likevel føre til at investeringene blir lavere enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

På den annen side kan også økt nedbør fremover bidra til økt avrenning fra jordbruket, med negative virkninger for vannmiljø og jord. For å begrense slike virkninger kan reguleringer som krav, forbud eller utslippsgebyrer være relevante virkemidler.

Positive virkninger utover jordbrukssektoren bør også tillegges vekt ved tildeling av tilskudd, eksempelvis til naturbaserte løsninger.

9.5.2 Tiltak for jordbruket

9.5.2.1 Behov for mer forskning og kunnskap

Forskning for å få mer kunnskap om klimakonsekvenser for jordbruket og muligheter for matproduksjon i Norge er delvis et fellesgode og staten har derfor en rolle i kunnskapsarbeidet. På alle samfunnsområder er det viktig at offentlig finansiert forskning skjer uavhengig av næringens egen kunnskapsutvikling, slik at problemstillinger belyses fra ulike perspektiver og resultater kan etterprøves og utfordres. Dette er sentralt for utvikling av pålitelig kunnskap over tid.

9.5.2.2 Rammevilkår som fremmer fleksibilitet og omstilling

For å legge til rette for klimatilpasning i jordbruket må rammevilkårene bidra til at omstilling er lønnsom for den enkelte. Reguleringene bør gi insentiver til fleksibel drift i møte med endrede klimatiske forhold, og være basert på oppdatert kunnskap slik at de ikke låser produksjonen til tidligere praksis.

Fleksibilitet innebærer at regelverk og støtteordninger ikke favoriserer bestemte driftsformer, men gir rom for ulike tilpasninger til et mer variabelt klima. Klimatilpasning forutsetter kontinuerlige justeringer av driften i lang tid fremover, og reguleringen bør derfor støtte løpende tilpasning fremfor å binde aktørene til bestemte løsninger.

Klimaendringer vil også åpne for nye produksjonsmuligheter. Det er viktig at disse ikke stilles svakere enn etablerte produksjonsformer, slik at innovasjon og omstilling kan skje effektivt. Introduksjon av nye sorter må ta hensyn til mulig invasjonspotensial for å unngå negative virkninger av ukontrollert spredning eller påvirkning på eksisterende økosystemer. For å styrke beslutningsgrunnlaget for den enkelte bonde blir veiledning og kunnskapsformidling viktige supplementer til økonomiske og regulatoriske virkemidler.

Klimaendringer vil føre til større endringer og perioder med ekstremvær eller mer ekstreme forhold, både nedbør og tørke. For bønder, der inntekten er tett knyttet til naturgitte forhold, vil det fortsatt være behov for ordninger som avlaster skadekostnader ved slike hendelser, som kompensasjon for produksjonssvikt og naturskadeordninger. Samtidig er det avgjørende at slike ordninger ikke svekker insentivene til forebyggende tilpasning, som valg av robuste sorter og tilpasning av drift til vær- og klimavariasjoner. Dette er i tråd med anbefalinger fra EUs vitenskapelige råd for klimaendringer, se Boks 9.4.

Parallelt med utvalgets arbeid er det også nedsatt en egen arbeidsgruppe om klimatilpasning i landbruket. Arbeidsgruppen skal blant annet gi oversikt over hvordan drift og arealbruk kan innrettes for å motstå mer krevende forhold og utnytte muligheter som kan følge av et endret klima, samt peke ut retning for videre arbeid med kunnskap, støtteapparat, organisering og insentiver som kan fremme løsninger til det beste for landbruket, samfunnet og økosystemene. Utvalgets anbefalinger bør ses opp mot innspill fra denne arbeidsgruppen.

9.5.3 Prinsipielle spørsmål

Jordbruket har en rolle i norsk matsikkerhet og beredskap, og må også ses opp mot samfunnsområdet samfunnssikkerhet og beredskap.

9.5.4 Gjennomførbarhet

Det er mange målkonflikter som skal hensyntas i jordbrukspolitikken og det årlige jordbruksoppgjøret. Tiltakene nevnt over vil inngå i disse forhandlingene og må ses i sammenheng med andre virkemidler rettet mot andre mål. Det er viktig for gjennomførbarheten at klimatilpasning blir en integrert del av politikken, heller enn et ytterligere konkurrerende mål.

9.6 Skogbruk

9.6.1 Barrierer og autonom tilpasning

Når klimaet endrer seg, endres de naturgitte forutsetningene for skogbruket. Gjennom historien har skogbruket gradvis tilpasset seg variasjoner i vær og klima, i samspill med teknologisk utvikling og endrede markedsforhold. Fremover vil skogbruket bli nødt til å tilpasse seg et endret klima og nye usikre forhold som direkte og indirekte påvirker driften.

Skogbruket opererer i stor grad i internasjonale markeder, hvor priser bestemmes av tilbud og etterspørsel. Næringen har derfor økonomiske insentiver til å tilpasse produksjon og drift for å opprettholde lønnsomhet og redusere økonomisk risiko. Den autonome tilpasningen påvirkes blant annet av markedsforhold, kunnskap, teknologiske muligheter og regulatoriske rammebetingelser i Norge. Samtidig finnes det barrierer som kan hindre tilpasning eller bidra til feiltilpasning.

9.6.1.1 Langsiktige investeringer

Skogbruket er kjennetegnet av svært lange investeringshorisonter. Skogen som plantes i dag hogges ofte først etter 60–100 år (Norges Skogeierforbund, 2026). Beslutninger om treslag, skjøtsel og investeringer må derfor ta hensyn til klimaforhold langt frem i tid, under betydelig usikkerhet. I sitt innspill til utvalget peker NORSKOG på at skiftende politiske og forvaltningsmessige rammevilkår også bidrar til å gjøre klimatilpasning krevende. Hyppige endringer i reguleringer, virkemidler og prioriteringer kan øke faren for feilinvesteringer og gjøre langsiktig planlegging vanskeligere.

Bedre kunnskap om klimaendringenes virkninger på skogøkosystemene kan redusere noe av denne usikkerheten. Samtidig kan stabile og forutsigbare rammebetingelser bidra til å legge til rette for langsiktige investeringer og klimatilpasning i næringen.

9.6.1.2 Rammebetingelser

Bruken av ulike treslag i norsk skogbruk er regulert gjennom forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål, med hjemmel i naturmangfoldloven. Reguleringen skal ivareta hensynet til naturmangfold.

Klimaendringene vil påvirke hvilke treslag som er best tilpasset ulike deler av landet. Gran er i dag det dominerende treslaget i norsk skogbruk, men vurderes også som særlig sårbart for forventede klimaendringer, spesielt i sørlige og lavereliggende områder. Klimatilpasning kan derfor innebære behov for å ta i bruk andre treslag eller endre skogskjøtselen. Handlingsrommet for slike tilpasninger begrenses samtidig av dagens reguleringer og av eksisterende markedsforhold. I innspill til utvalget peker Norges Skogeierforbund på at dagens skogskjøtsel i stor grad er tilpasset etterspørselen etter gran og furu. Flere europeiske land benytter et bredere spekter av treslag og tar i bruk arter fra andre regioner for å møte klimaendringene. Et alternativ til endret treslagsbruk kan være redusert omløpstid, slik at trærne hogges tidligere for å redusere faren for klimarelaterte skader.

Forsikringsordningen Skogbrand er den eneste skogforsikringsordningen i Norge. Forsikringen dekker skogbrann, smågnagere, stormskader og snøskader (med betingelser om en viss alvorlighetsgrad for skadene), men dekker i liten grad klimarelaterte skader som insektangrep eller sykdom etter tørkestress. Skogbruket bærer dermed en del av risikoen selv.

9.6.1.3 Manglende kunnskap

Det finnes relativt mye kunnskap om hvilke typer klimaendringer som vil være utfordrende eller gi gevinster for skogen og skogbruket. Det er imidlertid lite kunnskap om helt konkrete virkninger og hvor store de blir. Dette er en særlig utfordring for skogbruket på grunn av den lange tidshorisonten i næringen.

9.6.1.4 Virkninger på andre samfunnsområder og motstridende mål

Skogen er viktig for både naturmangfold og tilpasning, samt opptak og utslipp av klimagasser. Det er dermed en balansegang mellom et skogbruk som gir høyest mulig avkastning, ivaretar naturmangfold, bidrar til klimatilpasning gjennom å redusere skadevirkninger fra vær- og naturhendelser, og bidrar til å binde CO₂.

I skogbruket må skogeierne forholde seg til reguleringer, krav og standarder. Noen av dem gjelder skogbruket spesifikt, mens andre blir gjeldende fordi skogsarealene også fyller andre funksjoner i samfunnet, hvorav noen er relevante for klimatilpasning. Ett eksempel er vernskog, der skog fungerer som vern mot skade på annen skog, vern mot naturskader eller vern mot at den selv blir ødelagt (Landbruksdirektoratet, 2023).81 Et annet eksempel er tilskudd til hogst i bratt terreng82, der klimaendringer med mer intens nedbør kan påvirke erosjons- og skredfare. Dette kan gi behov for å vurdere hvordan slike hensyn ivaretas i eksisterende virkemidler.

På grunn av skogsarealenes betydning for andre samfunnshensyn kan det oppstå målkonflikter. NORSKOG skriver i sitt innspill til utvalget at sektoren preges av regulatorisk kompleksitet, der klima-, miljø-, areal- og næringspolitiske mål til dels gir motstridende signaler. Det kan gi situasjoner der hensynet til klimatilpasning i samfunnet må avveies mot skogskjøtsel.

Norges Skogeierforbund peker i sitt innspill på at tette og homogene skoger er mer sårbare for stormskader, snøskader og skadegjørere. Samtidig er det slike skoger som binder mest CO₂ og produserer mest tømmer og biomasse med høy klimanytte.

Det finnes en rekke tilskuddsordninger for skogbruket, der formålet med ordningene varierer mellom mer opptak av CO₂, bedre naturmangfold og å gi næringen støtte til ulike aspekter ved selve skogbruket. Disse ordningene gir insentiver i ulike retninger, og kan endre skogeiernes prioriteringer og valg. Skogfondsordningen gir skattefordeler som kan forsterke insentivene til å iverksette bestemte investeringer og driftsvalg.

Klimaendringer gir ikke et entydig svar på hvilke tilpasningsløsninger som er mest hensiktsmessige, og det kan oppstå avveininger mellom ulike hensyn i tilpasningsarbeidet. For eksempel benytter skogbruket seg av skogsbilveier og det finnes tilskudd til veibygging i skog. Men med et endret klima med mer intens nedbør kan mengden skogsbilveier og manglende vedlikehold bidra til økt fare for jordras, vann på ville veier og flom med ringvirkninger på andre samfunnsområder. På en annen side kan også skogsveinettet bli viktig for beredskap dersom det blir flere eller mer alvorlige skogbranner eller episoder med stormfelling av trær.

9.6.2 Tiltak for skogbruket

9.6.2.1 Behov for mer forskning og kunnskap

Hvordan klimaendringene påvirker skogen er relevant for klimatilpasning i skogbruket, men også for forvaltningen av økosystemet og for å forstå hvor mye CO₂ skogen kan binde i fremtiden. En ny rapport fra NIBIO (2026) viser at noen løsninger kan være positive for flere mål, og ungskogpleie trekkes særlig frem. Forskning for å få mer kunnskap om klimakonsekvenser for skogen og skogbruket er delvis et fellesgode og staten har en rolle i kunnskapsarbeidet. På alle samfunnsområder er det viktig at offentlig finansiert forskning skjer uavhengig av næringens egen kunnskapsutvikling, slik at problemstillinger belyses fra ulike perspektiver og resultater kan etterprøves og utfordres. Dette er sentralt for utvikling av pålitelig kunnskap over tid.

9.6.2.2 Målkonflikter i skogbruket tilsier statlig koordinering av ulike hensyn

Staten har det overordnede ansvaret for klima- og naturpolitikken i Norge. Siden skogen har en rolle for måloppnåelse på begge disse områdene, blir det statens oppgave å avveie mellom ulike mål og å legge til rette for at skogen bidrar til samfunnets beste. Ett eksempel er statlige tilskuddsordninger som både må ivareta hensyn til naturmangfold, karbonbinding og tilpasning.

Den produktive skogen i Norge er ressursgrunnlaget for en næring, og privatøkonomiske vurderinger ligger til grunn for deres driftsform og skjøtsel. Klimatilpasning i skogbruket kjennetegnes ved at privatøkonomisk lønnsomme løsninger kan ha både positive og negative tilleggsvirkninger på andre, som den enkelte skogeier ikke hensyntar. På generelt grunnlag bør staten ha en rolle i finansieringen av tilpasning som gir nytte utover det som tilfaller skogeier. Tilpasninger som er lønnsome for skogeier å gjennomføre, bør normalt bli gjennomført uten offentlig støtte (autonom tilpasning). Skogbruket jobber allerede med klimatilpasning, for eksempel gjennom planteforedling for å gjøre granen mer tilpasset fremtidens klima.

Rammebetingelsene som staten legger for skogbruket bør ha som formål å rette opp i barrierer som følge av motstridende hensyn, ringvirkninger på andre samfunnsområder og fellesgodeproblematikk. På grunn av flere ikke-prissatte virkninger blir det utfordrende å komme frem til løsninger som balanserer de ulike hensynene og resulterer i samfunnsøkonomisk lønnsom tilpasning.

Regulatoriske rammebetingelser kan bli utdatert og må revideres i takt med at klima endres, kunnskap oppdateres og ny teknologi utvikles. Et regelverk som ikke er tilpasset de nye naturgitte rammene fra klimaendringene kan begrense næringen i å utnytte nye muligheter. For eksempel kan forbudet mot utenlandske treslag hindre tilpasning, men på den annen side har historien vist at introduksjon av nye arter med ukjent invasjonspotensial kan få store negative konsekvenser. Regelverket må derfor være oppdatert i samsvar med kunnskapsgrunnlaget, men usikkerheten rundt klimaendringene og konsekvenser for eksisterende økosystemer tilsier en føre-var tilnærming i tråd med naturmangfoldloven.

9.7 Fiskeri

9.7.1 Autonom tilpasning

Fiskeriene er i stor grad regulert gjennom offentlig fastsatte kvoter og forvaltningsregimer. Klimaendringer vil påvirke både størrelsen og den geografiske fordelingen av fiskebestandene, og dermed også grunnlaget for fremtidige fangstkvoter. Utvalget legger til grunn at næringen har sterke økonomiske insentiver til å tilpasse virksomheten til slike endringer, blant annet gjennom tilpasning av fangstmønster, investeringer og driftsopplegg. Næringen vil også ha insentiver til å tilpasse seg endringer i lønnsomhet og driftsforhold som følger av forskyvninger i bestandene, endrede markedspriser og mer krevende værforhold.

9.7.2 Barrierer

9.7.2.1 Uforutsigbarhet i bestandsdynamikk

Klimaendringene vil føre til at noen fiskebestander øker, mens andre går tilbake. En samfunnsøkonomisk effektiv klimatilpasning av fiskeriene forutsetter at høstingsnivået tilpasses endringer i bestandene. Samtidig kan klimarelaterte endringer i bestandene være gradvise og vanskelige å skille fra naturlige svingninger, særlig dersom klimaendringer også gir større variasjon mellom år eller endrer bestandenes geografiske utbredelse, enten innenfor norske farvann eller inn i andre lands økonomiske sone. Dette kan utfordre dagens systemer for overvåking og forvaltning.

Fordi klimaendringene forskyver balansen i havøkosystemene, oppstår usikkerhet om langsiktig bestandsutvikling som gjør det vanskeligere å vurdere hva som er bærekraftig og samfunnsøkonomisk hensiktsmessige høstingsnivåer. Det øker faren for overhøsting av bestander som påvirkes negativt av klimaendringer. Privatøkonomiske hensyn i næringen kan samtidig skape motstand mot kvotereduksjoner, selv når det faglige grunnlaget tilsier innstramming. For bestander som forvaltes i samarbeid med andre land kan økt usikkerhet om bestandsutvikling og endrede vandringsmønstre også føre til interessekonflikter om kvotenivå og kvotefordeling.

9.7.2.2 Nye bestander

Klimaendringene kan også føre til at nye høstbare bestander etablerer seg i Norge. Bærekraftig og samfunnsøkonomisk rasjonell utnytting av nye bestander forutsetter at myndighetene har kunnskap om bestandene og at det fastsettes regler og regulatoriske rammer som legger til rette for at samfunnsoverskuddet fra høstingen blir størst mulig. Mangel på kunnskap om eller systemer for overvåking av slike bestander kan være til hinder for effektiv regulering og utnyttelse av nye bestander som etablerer seg i norske farvann.

9.7.2.3 Areal og målkonflikter

Bestander som flytter seg når klimaet forandres, kan gi opphav til nye areal- og målkonflikter. Dette er for eksempel tilfellet dersom fiskebestander migrerer til områder hvor andre samfunnsinteresser veier tungt (for eksempel andre typer fiskerier, havvindproduksjon, petroleumsfelt, verneområder mv.). For å legge til rette for at tilpasningen til klimaendringene gjennomføres på en samfunnsmessig rasjonell måte, vil det være behov for at myndighetene går inn i nye areal- og målkonflikter, og at disse konfliktene belyses og løses på en måte som gir best mulig samlet utfall for samfunnet.

9.7.3 Tiltak for fiskeri

9.7.3.1 Kunnskap og overvåking

Endringer i størrelsen på bestander vi høster på i dag, etablering av nye bestander og areal- og målkonflikter som oppstår når bestander flytter på seg, introduserer nye utfordringer og gir økt kompleksitet i forvaltningen av fiskeriene. For å legge til rette for at fiskeriene kan forvaltes på en god måte i møte med klimaendringene, blir overvåking og innhenting av ny kunnskap om utviklingen i fiskebestandene derfor viktig. For å sikre at ny kunnskap tas i bruk og at et klimatilpasset forvaltingsregime får høy legitimitet, blir det viktig å legge til rette for godt samarbeid og dialog mellom forskning, forvaltning og næringsaktører (både innen fiske og andre sektorer).

Utvalget anbefaler at Havforskningsinstituttets arbeid med overvåking og innhenting av ny kunnskap om klimaendringenes påvirkning på havområder og fiskebestander styrkes. Utvalget anbefaler at Havforskingsinstituttet regelmessig sammenstiller relevant kunnskap om klimaendringenes påvirkning på fiskeriene, og betydningen dette har for langsiktig forvaltning av fiskebestandene, i form av en offentlig rapport. Rapporten skal danne grunnlag for samarbeid og dialog mellom forvaltning og næringsaktører om langsiktig forvaltning av fiskeriene. Rapporten vil også gi grunnlag for samarbeid, dialog og forhandlinger med andre land om forvaltningen av grenseoverskridende bestander.

Tiltaket krever økte offentlige bevilgninger til overvåking, kunnskap, formidling og dialog. Tiltaket vil legge til rette for at fiskeriene kan forvaltes på en langsiktig og forsvarlig måte i møte med klimaendringene. Som på andre samfunnsområder er det viktig at offentlig finansiert forskning på fiskeri skjer uavhengig av næringens egen kunnskapsutvikling, slik at problemstillinger belyses fra ulike perspektiver og resultater kan etterprøves og utfordres. Dette er sentralt for utvikling av pålitelig kunnskap over tid.

9.8 Havbruk

9.8.1 Autonom tilpasning

Havbruksproduksjonen er i stor grad regulert gjennom offentlige konsesjoner og miljøkrav. Klimaendringene forventes å påvirke produksjonsforholdene ulikt langs kysten, med redusert produktivitet i sør og bedre produksjonsforhold i nord. Dette gir næringen økonomiske insentiver til å flytte eller øke produksjonen i områder hvor forholdene blir mer gunstige. Samtidig kan klimaendringene forsterke eksisterende utfordringer knyttet til lakselus, rømming og dyrevelferd. Produksjonen er allerede underlagt reguleringer som skal begrense negative miljøvirkninger, blant annet gjennom trafikklyssystemet. Dersom belastningen fra lakselus blir for høy, kan myndighetene begrense videre produksjonsvekst. Hensynet til miljø og fiskevelferd vil derfor kunne legge rammer for næringens tilpasning til endrede klimaforhold.

9.8.2 Barrierer

9.8.2.1 Høyere sjøtemperatur og lakselus

Stigende sjøtemperatur vil bidra til å forsterke eksisterende problemer i havbruksnæringen knyttet til utslipp og spredning av lakselus og svak dyrevelferd. Lakselus smitter over på utvandrende smolt av vill laks og gir økt dødelighet. Spredning av lakselus representerer derfor en trussel mot bestandene av vill laks.

Høye konsentrasjoner av lakselus medfører også at oppdrettslaksen må håndteres fysisk ved bruk av ulike metoder for avlusing. Behandling med konvensjonelle avlusingsmetoder gir stress og skader på fisken. Dette fører til dårlig dyrevelferd og bidrar til høy produksjonsdødelighet i oppdrettsanleggene.

Problemene med lakselus er en viktig årsak til at havbruksproduksjon er strengt regulert. Havbruksutvalget (NOU 2023: 23) har likevel påpekt at dagens regulering (trafikklyssystemet) gir den enkelte aktør i oppdrettsnæringen for svake individuelle insentiver til å redusere problemet med utslipp og spredning av lakselus. Dette virker begrensende på produksjon og videre vekst i oppdrettsnæringen. Samtidig har det kostnader for samfunnet, som kan komme til å øke med fremtidige klimaendringer og høyere temperaturer i sjøen.

9.8.2.2 Mer ekstremvær og rømming

Hyppigere og kraftigere ekstremværhendelser som følge av klimaendringer kan føre til flere hendelser med havari på anlegg og at oppdrettslaks rømmer. Rømt oppdrettslaks kan vandre opp i elvene og gi skade på bestander av vill laks. Mens næringen har sterke insentiver til å redusere egne produksjonstap som følger av rømming, er samfunnskostnadene som følger av at rømming gir skade på bestander av vill laks i større grad eksterne for oppdretterne. Oppdretterens insentiver for å forebygge rømming og redusere skade på bestander av vill laks er derfor for svake. Samfunnskostnadene som følge av at rømt oppdrettsfisk påfører bestandene av vill laks skade, kan øke med fremtidige klimaendringer.

9.8.2.3 Utnyttelse av nye oppdrettsarter

På sikt vil økte temperaturer i sjøen kunne gi muligheter for produksjon av nye, sørlige oppdrettsarter i Norge. For at næringen skal kunne utnytte slike muligheter på en måte som er bra for samfunnet, må myndighetene fastsette et regulatorisk rammeverk som legger til rette for bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom produksjon. Etablering av et velfungerende regulatorisk rammeverk for produksjon av nye oppdrettsarter forutsetter at myndighetene har tilstrekkelig og god kunnskap om miljø- og samfunnsvirkninger knyttet til mulige nye former for havbruksproduksjon.

9.8.2.4 Virkninger på andre samfunnsområder

Å redusere de negative miljøvirkningene av havbruk vil være viktig for klimatilpasning av marine økosystemer.

9.8.3 Tiltak for havbruk

9.8.3.1 Behov for mer forskning og kunnskap

Forskning for å få mer kunnskap om klimakonsekvenser for havbruket og havbrukets ringvirkninger på andre samfunnsområder som miljø, er et fellesgode hvor staten har en rolle i kunnskapsarbeidet. På alle samfunnsområder er det viktig at offentlig finansiert forskning skjer uavhengig av næringens egen kunnskapsutvikling, slik at problemstillinger belyses fra ulike perspektiver og resultater kan etterprøves og utfordres. Dette er sentralt for utvikling av pålitelig kunnskap over tid.

9.8.3.2 Styrket regulering av utslipp av lakselus

Havbruksutvalget (NOU 2023: 23) har foreslått utredning av flere nye virkemidler for å redusere negativ miljøpåvirkning fra lakselus, herunder kvoter for maksimalt antall lus på produksjonsområdenivå, og avgift på antall lakselus i anlegg som overskrider en fastsatt grense.

Virkemidlene foreslått av Havbruksutvalget vil gi næringsaktørene sterkere individuelle insentiver til å redusere utslipp og negativ påvirkning fra lakselus. Virkemidler som gir reduserte utslipp av lakselus vil kunne legge til rette for at høyere temperaturer i sjøen vil virke mindre begrensende på havbruksproduksjonen utover århundret, og dermed ha en positiv virkning for samfunnet. I Havbruksmeldingen varslet regjeringen at de vurderer å innføre et kvotesystem for regulering av utslipp av lakselus.

Utvalget anbefaler at arbeidet med å redusere negativ påvirkning fra lakselus gis høy prioritet, og at målrettede og effektive virkemidler for reduserte utslipp av lakselus utredes og innføres så raskt som mulig.

9.8.3.3 Forebygge rømming

Havbruksutvalget (NOU 2023: 23) pekte også på behov for styrket innsats for å redusere negativ miljøpåvirkning fra rømming. Havbruksutvalget diskuterte mulige virkemidler som kan redusere problemer med rømming, herunder avgift på rømt fisk eller at næringen selv må bekoste en større del av, eller hele utgiften, forbundet med overvåking og uttak av rømt oppdrettsfisk. Havbruksutvalget konkluderte ikke entydig på bestemte tiltak.

I Havbruksmeldingen foreslår regjeringen å innføre en avgift på tapt fisk (tapsavgift) som omfatter både produksjonsdødelighet og rømming (Meld. St. 24 (2024–2025)). Regjeringen foreslår at utformingen av en slik tapsavgift utredes nærmere. Havbruksutvalget diskuterer kort mulig innretning av avgifter på tapt og rømt fisk, samt fordeler og mulige begrensinger ved denne typen virkemidler. Havbruksutvalgets drøfting antyder at det per i dag ikke er rett frem å regulere problemene med rømming og produksjonstap ved bruk av avgifter.

Med fremtidige klimaendringer og mer ekstremvær kan styrket innsats for å forebygge negative konsekvenser som følge av rømming av oppdrettsfisk gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Utvalget støtter regjeringens forslag om å utrede en tapsavgift, men anbefaler at en utredning også inkluderer alternative virkemidler som kan være effektive for å forebygge rømming.

9.8.3.4 Tilrettelegging for nye oppdrettsarter

Med klimaendringene kan det oppstå muligheter for å drive bedriftsøkonomisk lønnsom produksjon av nye oppdrettsarter. Dersom det er profitt i oppdrett av nye arter, vil næringsaktørene ha sterke økonomiske insentiver til å utvikle slik produksjon. På den annen side kan produksjon av nye oppdrettsarter ha negative eksterne virkninger for samfunnet, for eksempel dersom fisk rømmer og gir skade på økosystemene. Samfunnsøkonomisk lønnsom oppdrett av nye arter forutsetter derfor at myndighetene har god kompetanse om både positive og negative samfunnsvirkninger av produksjonen, og at virksomheten reguleres på en hensiktsmessig og forsvarlig måte.

Utvalget anbefaler at myndighetene bidrar til å bygge kompetanse om positive og negative virkninger forbundet med arter som kan bli aktuelle for oppdrettsproduksjon i en fremtid med endret klima. Bygging av slik kompetanse legger til rette for at myndighetene kan utforme rammebetingelser som gir forutsigbarhet for næringsaktørene og at produksjonen kan skje på en måte som både er bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom. Kompetansebygging vil kreve økte ressurser til FoU-arbeid i havbruksforvaltningen, og kunnskapsgrunnlaget bør utvikles gjennom faglig uavhengig forskning, slik at vurderinger av gevinster, kostnader og miljøvirkninger ikke påvirkes av særinteresser.

9.9 Kraft

9.9.1 Barrierer og autonom tilpasning

9.9.1.1 Innrettet for å håndtere klimavariasjon

Kraftsystemet er utformet for å håndtere betydelig variasjon i vær og tilsig. Selv om variasjonen i tilsig kan være stor fra år til år (NOU 2023: 3), bidrar magasinkapasiteten til å jevne ut variasjonene. Dette kraftsystemet i stor grad allerede er innrettet for å håndtere klimavariasjon og dermed har en høy grad av innebygget kapasitet til klimatilpasning.

9.9.1.2 Insentiver ved endret tilsig

Klimaendringene gjør at vannkraftprodusentene må tilpasse manøvreringen av magasinene til et endret tilsigsmønster (NOU 2023: 3). Økt tilsig gir økt produksjonspotensial i vannkraftverkene, og kraftprodusenter har økonomiske insentiver til å utnytte dette, samtidig som de har insentiver til å tilpasse seg for å unngå flomtap eller skader på infrastruktur.

Klimatilpasning ivaretas også gjennom eksisterende reguleringer, særlig ved nybygging og reinvesteringer. Aktører tar i økende grad hensyn til klimaendringer ved dimensjonering av anlegg og valg av komponenter, blant annet gjennom bruk av klimapåslag. For damsikkerhet og beregning av avløpskapasitet på flomløp er dette klimapåslaget obligatorisk. I tillegg bidrar damsikkerhetsforskriften til regelmessige revurderinger av damsikkerhet ved oppdaterte hydrologiske analyser. Det gjennomføres revisjon av konsesjonsvilkår i vassdrag med vannkraft 30 år etter at konsesjonen trådte i kraft. En vilkårsrevisjon gir mulighet til å rette opp skader og ulemper for allmenne interesser som har oppstått som følge av reguleringer. Vilkårsrevisjoner innebærer å gjøre en samfunnsmessig avveining av gevinstene ved å gjennomføre miljøforbedringer i vassdragene, sett opp mot de samfunnsmessige kostnadene knyttet til redusert fornybar og regulerbar kraftproduksjon, forsyningssikkerhet og reguleringens flomdemping. Vilkårsrevisjoner gir da også mulighet for å ta hensyn til flomdempingsevne veid opp mot miljøforhold.

9.9.1.3 Kunnskap

NVEs kartlegginger av klimatilpasning og klimabevissthet i kraftsektoren understøtter at mye av tilpasningen i kraftsektoren skjer autonomt (NVE, 2021b; NVE, 2025a). Et flertall av virksomhetene i kraftforsyningens beredskapsorganisasjon har økt sin klimabevissthet over tid, og mange har gjennomført risikovurderinger og valgt komponenter med lang levetid som er bedre tilpasset klimaendringer.

Om lag 90 prosent av kraftaktørene i NVEs kartlegging fra 2025 svarer at de har kunnskap om konsekvenser av klimaendringer. Enkelte av respondentene etterlyser mer informasjon, samarbeid og veiledning om konkrete tilpasningsløsninger (NVE, 2025). Overordnet sett fremstår derfor kunnskapen å være god om konsekvenser av klimaendringene, men at det eksisterer enkelte informasjonsrelaterte barrierer knyttet til klimatilpasningsarbeidet.

9.9.1.4 Insentiver ved strømavbrudd

Nettselskaper har økonomiske insentiver til å forebygge og begrense klimarelaterte avbrudd. KILE-ordningen skal reflektere kundenes kostnader ved avbrudd og gi nettselskapene insentiver til å redusere antall og varighet av strømbrudd til et akseptabelt nivå (RME, 2025b). Det er ikke et mål i seg selv at nettselskapene skal unngå alle typer avbrudd, fordi det ville vært svært kostbart for samfunnet å gjøre strømnettet robust mot alle typer hendelser (RME, 2025b).

KILE-beløpene er ikke faktiske kostnader for nettselskapene, men inngår i inntektsreguleringen. Ved fastsettelsen av inntektsrammen behandles KILE som en kostnad. Det gjør at nettselskapene tar hensyn til kundenes avbruddskostnader i sine drifts- og investeringsbeslutninger. Ordningen innebærer dermed at økt leveringspålitelighet, deriblant klimatilpasning, avveies mot forventede avbruddskostnader. Selv om KILE inngår i inntektsrammen, trekkes beløpet fra i beregningen av nettselskapenes tillatte inntekt. Det betyr at nettselskaper med relativt høye KILE-beløp får relativt lav tillatt inntekt, som igjen kan gi redusert nettleie for disse selskapenes kunder (RME, 2025b).

RME kan gi dispensasjon fra KILE-ordningen ved ekstraordinære hendelser med omfattende økonomiske konsekvenser. Dispensasjonsbestemmelsen praktiseres likevel strengt, for å sikre at insentivene i ordningen bevares. Etter stormen Dagmar i 2011 fikk 5 av 16 selskaper som søkte, innvilget dispensasjon for deler av kostnadene som fulgte av hendelsen (RME, 2025b).

9.9.1.5 Virkninger på andre samfunnsområder

Eksisterende magasiner

Eksisterende vannkraftsmagasiner kan bidra til flomdemping, og slik kunne ha positive gevinster for samfunnslivet nedstrøms. Hensynet til slike virkninger er langt på vei ivaretatt i dagens reguleringer. Myndighetene kan stille vilkår for drift av vannkraftverk for å redusere flomrisiko. Det følger blant annet av vannressursloven § 5, som stiller krav om at enhver skal opptre aktsomt for å unngå skade eller ulempe i vassdraget for allmenne eller private interesser. Etter vannressursloven § 40 kan NVE gi tillatelse til å avvike fra manøvreringsreglement ved flomhendelser for å begrense skadeomfanget. Reguleringene bidrar dermed til at eksterne virkninger knyttet til flomdemping allerede er hensyntatt.

I situasjoner med tørke og mangel på vann, kan også eksisterende vannkraftmagasiner brukes til vannforsyning og irrigasjon, samt til å redusere høye vanntemperaturer i vassdrag (Sundt-Hansen mfl., 2018).

Nye magasiner og flomavledningstunneler

Å etablere nye vannkraftverk med magasin eller flomavledningstunneler som flomdempingsløsninger for områder som er eller vil bli sterkt utsatt for flom er omdiskutert. Nyetableringer vil som regel alltid ha en konsekvens på tilhørende økosystemer. I forbindelse med Stortingsbehandling avMeld. St. 27 (2023–2024), ble det gjort vedtak om «å åpne for konsesjonsbehandling av kraftverk over 1 MW i vernede vassdrag der samfunnsnytten, for eksempel i form av flomdempende effekt, vurderes som betydelig, samtidig som miljøkonsekvensene anses som akseptable». Foreløpig er det ikke gitt tillatelse til dette i vernede vassdrag, men det har vært diskutert i blant annet Voss, Flåm og Odda.

I del I omtales stiavhengighet som en barriere for klimatilpasning. Tidligere samfunnsutvikling, særlig hvor og hvordan vi har bygget byer, infrastruktur og annen arealbruk, legger i dag føringer for hvilke tilpasningsmuligheter som er tilgjengelige. Et eksempel er den historiske kraftutbyggingen i Norge, som har regulert vannføring og redusert flomhyppigheten i mange vassdrag. Over tid har veier, boliger og annen infrastruktur blitt plassert i områder som opprinnelig var flomutsatte, men som vannkraftmagasiner da har beskyttet. Når klimaendringene fremover gir økt nedbør og hyppigere styrtregn, vil klimafaren øke i disse områdene fordi flomfare i stor grad bestemmes av topografien i et terreng. Som følge av denne utviklingen blir tilpasning mer kostbar enn den ville vært dersom samfunnsutviklingen som fulgte etter kraftutbyggingen hadde tatt hensyn til naturlige terrengforhold og fremtidige mulige klimavariasjonerI del IV peker utvalget på at i arbeidet med klimatilpasning må vi unngå å lage nye stier som fordyrer arbeidet med tilpasning i fremtiden.

9.9.2 Tiltak for kraft

Utvalget vurderer at vannkraftsektoren i stor grad har de rammene og insentivene som trengs for at sektoren kan tilpasse seg et endret klima, og vurderer dermed at det ikke er behov for nye statlige tiltak.

Selv peker flere av kraftvirksomhetene i NVEs kartlegging fra 2025 på et behov for at klimatilpasning bør innlemmes bedre i reguleringsmodellen for nettvirksomhet. Oppfatningen blant respondentene i undersøkelsen er at det er behov for endringer i økonomiske virkemidler og regulatoriske rammer for å gjøre klimatilpasning til en naturlig og lønnsom del av nettselskapenes virksomhet (NVE, 2025a). De etterlyser:

• Økonomiske insentiver for klimatilpasning i inntektsrammesystemet
• Økt økonomisk støtte til beredskap, som lagerhold av materiell og robust infrastruktur
• Belønning for klimatilpassede løsninger, selv om de ikke alltid er mest kostnadseffektive på kort sikt
• Tilpasning til lokale klimautfordringer, som flom, vind og tung snø, og at dette reflekteres i reguleringen
• Lønnsomhet i miljøvennlig drift for både nett- og produksjonsselskaper

Samtidig finnes det allerede økonomiske insentiver i reguleringen som kan bidra til klimatilpasning, som omtalt i kapittel 9.9.1. Eksempelvis gir KILE-ordningen insentiver til å forebygge og begrense avbrudd, ved at kundenes avbruddskostnader inngår i nettselskapenes beslutninger. Ordningen innebærer at forventede avbruddskostnader vurderes opp mot kostnadene ved tiltak i nettet, se figur 1 i RME (2025b). Ved ekstremvær kan denne avveiningen være krevende, særlig når avbruddene skyldes hendelser som er vanskelig å forebygge eller rette fullt ut. Som nevnt i kapittel 9.9.1.4, kan RME gi dispensasjon fra KILE-ordningen ved ekstraordinære hendelser med store økonomiske konsekvenser, men dette praktiseres strengt for å bevare insentivene i ordningen.

Det tilgjengelige kunnskapsgrunnlaget gir likevel ikke grunnlag til å vurdere om dagens regulering i vesentlig grad hemmer klimatilpasning. Dette er i tråd med NOU (2010: 10), hvor kraftsektoren trekkes frem som en sektor med høy tilpasningskapasitet, blant annet som følge av eksisterende reguleringer, organisering og institusjonelle rammer. I NOU (2010: 10) ble det også løftet frem et spørsmål om hvorvidt inntektsrammereguleringen i tilstrekkelig grad tilrettelegger for nødvendige investeringer i nettet. Utvalget den gang konkluderte med at de ikke hadde tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om dagens regulering bidrar til nødvendig fornying og utbedring av nettet.

På denne bakgrunn har utvalget ikke grunnlag for å anbefale konkrete nye statlige tiltak for å fremme klimatilpasning i kraftsektoren. Eksisterende reguleringer og markedsmekanismer gir i utgangspunktet insentiver til tilpasning fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Samtidig viser innspillene fra kraftvirksomhetene i NVEs undersøkelse og diskusjonen om avbruddskostnader ved ekstremvær at avveiningen mellom forventede avbruddskostnader og kostnader ved tiltak i nettet kan være krevende. Det kan derfor oppstå behov for justeringer i gjeldende virkemiddelbruk som følge av endringer i klima eller kraftsystemet, men eksisterende kunnskap gir ikke grunnlag for å anbefale endringer nå.

9.10 Samferdsel og transport

9.10.1 Barrierer og autonom tilpasning

9.10.1.1 Kontinuerlig tilpasning gjennom oppgraderinger og vedlikehold

Innen samferdselssektoren skjer mye av klimatilpasningen i praksis gjennom løpende oppgraderinger og vedlikehold av eksisterende infrastruktur. Det gjennomføres kontinuerlig sikringsarbeid på vei, jernbane og annen transportinfrastruktur, for eksempel i form av rassikring, forsterkning av konstruksjoner og forbedret drenering. Disse sikringsløsningene er ofte ikke eksplisitt definert som klimatilpasning, men bidrar likevel til å redusere fremtidig skade ved dagens værhendelser og et mer ekstremt klima. Arbeidet med sikring er i stor grad allerede integrert i sektorens ordinære drift og forvaltning, og er et eksempel på autonom tilpasning.

9.10.1.2 Stien er satt og skaper store sikringsbehov

Samfunnsområdet preges av at infrastrukturen i stor grad er låst til eksisterende traséer. Norge har et omfattende nettverk av veier og jernbaner. Forutsetningene som lå til grunn da de ble bygget kan ha vært annerledes enn dagens, både når det gjelder klima, trafikkbelastning og sikkerhetskrav. Det er et betydelig vedlikeholdsetterslep på både vei og jernbane, uavhengig av klimaendringer, men klimaendringene forsterker utfordringene ytterligere (RIF, 2025).

Dagens strekninger kan skape «innlåste problemer», der veien allerede går et sted og dette ikke er det mest hensiktsmessige i et langsiktig perspektiv. Resultatet er økende behov for kostbare sikringsløsninger som rassikring, flomvern og tunneler, fremfor mer grunnleggende omlegginger av traséer. Dette kan begrense handlingsrommet for mer transformativ klimatilpasning.

9.10.1.3 Politisk dragkamp om store prosjekter

Den overordnede transportplanleggingen kan ofte overstyres av politisk dragkamp og sterke interesser. Det kan oppstå perverse insentiver der det politisk er viktigere å sikre nye, synlige og prestisjefylte veiprosjekter i ulike deler av landet, enn å prioritere de mest samfunnsøkonomisk lønnsomme løsningene. I dette arbeidet får nye prosjekter ofte mer oppmerksomhet enn forbedring, forebygging og mindre, målrettede løsninger på eksisterende infrastruktur. Dette kan hindre gjennomføring av lønnsom tilpasning som kunne redusert skade og farlige hendelser over tid.

I siste Nasjonal transportplan har regjeringen lag vekt på vedlikehold og utbedringer, i tillegg til å bygge ny infrastruktur. Det pekes spesifikt på at transportsystemet skal bli sikrere og mer motstandsdyktig mot ekstremvær, ras, skred og flom, og at fylkeskommunene skal settes i stand til å prioritere vedlikehold av fylkesveinettet (Meld. St. 14 (2023–2024)). Dette er en endring i retningen på transportplanleggingen som kan bidra til økt prioritering av vedlikehold og utbedringer fremover.

9.10.1.4 Forebygging vs. gjenoppbygging

En sentral barriere for klimatilpasning i samferdselssektoren er strukturer som gir ubalanse mellom forebygging og gjenoppbygging. Det finnes ofte relativt gode ordninger for finansiering av gjenoppbygging etter skader, mens insentivene for å investere i forebygging i forkant er svakere. Problemet forsterkes av at Norge har et stort nettverk av infrastruktur og et eksisterende vedlikeholdsetterslep (RIF, 2025).

For kommunale veier er utfordringene særlig store. Kommuner må ofte prioritere mellom samferdsel og helt andre kommunale tjenester, og forebyggende klimatilpasning kan tape i denne konkurransen. Begrensede økonomiske ressurser, kombinert med manglende kompetanse, særlig i mindre kommuner, kan gjøre det vanskelig å planlegge og gjennomføre langsiktige tilpasningsløsninger.

9.10.1.5 Virkninger på andre samfunnsområder

Klimatilpasning av samferdsel og transport har store ringvirkninger i samfunnet. Den største kostnaden av klimaendringer for samferdselsområdet er forsinkelser og andre virkninger for reisende. Tilsvarende vil virkninger av klimatilpasning forplante seg både hos befolkningen som reiser og i en rekke andre næringer som bruker transportsystemet, direkte eller indirekte.

Utbygging av ny infrastruktur og klimatilpasning av eksisterende innebærer ofte store inngrep i natur og økosystemer (Wangsness & Andreassen, 2025). I prioritering av prosjekter er det viktig at kostnadene ved ødeleggelser og påvirkning på økosystemer veies opp mot nytten av prosjektene.

9.10.2 Tiltak for samferdsel og transport

9.10.2.1 Fortsatt utvikling av varslingssystemer

Gode og presise varslingssystemer kan være egnet tilpasning mot økt ekstremvær som følge av klimaendringer. For veisektoren innebærer det både de konkrete varslene, fra for eksempel NVE og Meteorologisk Institutt, og planer for handlinger når varslene kommer. Staten bør ha en rolle i utviklingen av systemene siden varsling kan komme store deler av samfunnet til gode. Tilstrekkelige varslingssystemer kan bidrar til å beskytte liv og helse, og samtidig begrense skader på infrastruktur.

Sammenlignet med omfattende fysisk sikring kan varsling redusere skaden ved hendelser til en lavere kostnad. Varsling vurderes derfor ofte som kostnadseffektivt. FN og andre internasjonale organisasjoner har vist at varslingssystemer er kostnadseffektive løsninger med stort potensial for å redusere skade. Klimaendringer og økt omfang av og skade av ekstremvær underbygger behovet for gode systemer (World Meteorological Organization, 2022).

Varsling av ekstremvær som resulterer i stengte veier og innstilte ruter gjøres i dag. Dersom varslingen er treffsikker, kan den bidra til å redusere kostnader. Varsling som resulterer i stengte transportårer (og dermed forsinkelser) uten at det faktisk er grunn til det, vil øke kostnadene for samfunnet. Med riktig innretning kan varsling være en kostnadseffektiv løsning, og utvalget anbefaler at eksisterende systemer videreutvikles, utvides i omfang og oppdateres med ny teknologi.

9.10.2.2 Forebygging inn i porteføljeprioritering

For å styrke klimatilpasningen bør forebygging integreres tydeligere i prosjektporteføljene og vurderes på linje med nye investeringer og større utbyggingsprosjekter. Dette kan gi mer systematisk vurdering av sikring og vedlikehold opp mot andre prioriteringer. En slik tilnærming kan bidra til at kostnadseffektive løsninger som reduserer fremtidige skader og driftsavbrudd i større grad blir gjennomført.

For å sikre at forebygging vurderes sammen med nye investeringsprosjekter bør rammeverket for analyser og prioriteringer også omfatte forebygging. Det er allerede godt etablert bruk av samfunnsøkonomiske analyser i sektoren, og både Statens Vegvesen og Jernbanedirektoratet har egne veiledere og kompetanse for å vurdere nytte og kostnader av ulike løsninger. Disse veilederne brukes også av andre aktører, som for eksempel kommuner og fylkeskommuner i sektoren. I skriftlige innspill til utvalget har både Møre og Romsdal fylkeskommune og Klimaetaten i Oslo kommune pekt på at det er behov for bedre samfunnsøkonomiske verktøy for analyser av forebygging. Det bør derfor jobbes med å utvikle metodikk og veiledningsmateriell for samfunnsøkonomiske analyser av forebygging og hvordan det skal vurderes opp mot andre typer løsninger.

9.10.2.3 Samarbeid på tvers

Samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer er viktig for effektiv klimatilpasning innenfor samferdselssektoren. For det første er ansvar for transportinfrastruktur fordelt mellom stat, fylkeskommune og kommune, noe som gjør koordinering avgjørende for å få helhetlige og effektive løsninger.

For det andre krysser transportinfrastrukturen mange andre ansvarsområder og brukes av ulike aktører, som gjør koordinering på tvers av sektorer viktig. For eksempel kan sikring av veier mot skred og flom med fordel ses i sammenheng med sikring av nærliggende bebyggelse og arealforvaltning. En mer helhetlig tilnærming kan gi økt gevinst av tilpasning som gjøres eller redusere de samlede tilpasningskostnadene i samfunnet.

Interkommunalt samarbeid trekkes ofte frem som en løsning for å styrke kapasitet og kompetanse, og er blant annet anbefalt for veidrift og vedlikehold av kommunale veier (RIF, 2025). Slike samarbeid kan bidra til større fagmiljø, bedre planlegging, felles prioriteringer og mer effektive løsninger på tvers av kommunegrenser.

9.11 Vann og avløp

9.11.1 Autonom tilpasning

Den partielle analysen av vann- og avløp viser et betydelig vedlikeholdsetterslep som allerede i dag gir skader og utfordringer, uavhengig av klimaendringer. Endringer i vær og klima kan likevel forsterke disse problemene.

For å redusere skadeomfanget er det et stort behov for oppgradering og vedlikehold i sektoren. Samtidig vil ny og oppgradert infrastruktur i økende grad bli tilpasset fremtidige klimaforhold gjennom planlegging og dimensjonering. For eksempel anbefaler dagens planrammeverk bruk av klimapåslag på dimensjonerende nedbør, og plan- og bygningsloven stiller krav om at planer skal ta hensyn til forventede klimaendringer, jf. § 3-1 (Plan- og bygningsloven, 2008). Det er også økende bruk av overvannshåndtering på overflaten og blå-grønne løsninger, som bidrar til å styrke den autonome tilpasningen til et mer variabelt klima.

9.11.2 Barrierer

9.11.2.1 Fordeling av ansvar og byrde

Uklar ansvars- og byrdefordeling og administrative grenser kan være en barriere for samfunnsøkonomisk lønnsom klimatilpasning innenfor vann og avløp. For det første kan grensen mellom kommunens og privatpersoners ansvar være uklar. Eiere av bygg, både privatpersoner og næringsaktører, er ansvarlig for å håndtere overvann på sin tomt og den kan være behov for at de sørger for overvannhåndtering på private eiendommer. Privatpersoner eller næringsaktører som gjør løsninger lokalt, vil i liten grad ta hensyn til positive ringvirkninger av handlingene for andre aktører og vann- og avløpshåndtering nedstrøms, og aktørene mangler insentiver til å utforme gode løsninger i et samfunnsperspektiv.

For det andre belastes ikke aktøren som tar beslutninger av konsekvensene som følger av beslutningen. Innen vann- og avløpssektoren oppstår dette når kommunene har ansvar for overvannshåndtering, men hvor konsekvensene av kapasitetssvikt i stor grad rammer husholdningene og næringsliv som må håndtere vannskader og det rammer natur ved utslipp av spillvann og forurensende avrenning. Når den som har ansvaret ikke bærer kostnadene ved manglende handling, reduseres insentivene til å gjennomføre klimatilpasning. Dette kan føre til at nødvendige investeringer utsettes, og at risikoen skyves over på andre deler av samfunnet.

En tredje utfordring kan være å få til samarbeid mellom ansvarsområder innad i en myndighet. Dette samarbeidet er nødvendig for å utforme og gjennomføre løsninger som har en nyttig alternativ bruk når det ikke er en ekstremværhendelse, for eksempel en park eller fritidsanlegg som har en funksjon som flombed ved flom og styrtregn.

9.11.2.2 Styringssvikt og utdatert regelverk

Vann og avløp finansieres gjennom selvkostprinsippet og økonomiske begrensinger i kommunene er derfor i utgangspunktet ikke en barriere for tilpasning, men selvkostprinsippet må fange opp alle relevante løsninger. Dagens regelverk for fastsettelse av gebyrer er på noen områder utdatert, og åpner ikke opp for bredden av relevante løsninger for å håndtere overvann.

Et aktuelt eksempel er eksisterende regelverk for gebyrfinansiering av vann- og avløpsløsninger som legger begrensinger på kommunenes mulighet til å benytte gebyrer som kilde til finansiering av åpne løsninger for overvannshåndtering. I møte med klimaendringer og økt overvannsproblematikk kan bestemmelsene for bruk av gebyrfinansiering være til hinder for gjennomføring av effektiv klimatilpasning. Denne problemstillingen er blant annet påpekt av KS, Finans Norge og Norsk Vann (Prytz mfl., 2025). Regjeringen annonserte i mai 2025 at de vil se på hvordan regelverket for gebyrfinansiering kan tilpasses slik at det i større grad reflekterer dagens utfordringsbilde med klimaendringer. I mars 2026 la regjeringen frem et lovforslag om at kommunene skal få anledning til å flytte kostnader til overvannshåndtering fra avløpsgebyr til et eget overvannsgebyr (Klima- og miljødepartementet, 2026), se Boks 9.7.

9.11.2.3 Kommunale avgifter under kortsiktige beslutninger

En sentral barriere for klimatilpasning i kommunal vann- og avløpssektor er kortsiktige beslutningshorisonter kombinert med politiske hensyn. Det er ofte et politisk ønske om å holde vann- og avløpsgebyrene lave for å framstå som en attraktiv kommune og sikre gjenvalg (Oslo Economics, 2022). Dette kan føre til utsettelse eller nedprioritering av nødvendige, men kostbare investeringer i klimatilpasning, selv når behovet er godt dokumentert. Klimaendringer og hyppigere episoder med ekstremnedbør vil forsterke konsekvensene ytterligere.

9.11.2.4 Virkninger på andre samfunnsområder

Bedre håndtering av overvann og naturbaserte overvannsløsninger har viktige ringvirkninger på klimatilpasning av andre samfunnsområder. Overvannshåndtering kan redusere samfunnskostnader ved en ekstremværhendelse, for eksempel gjennom bedre fremkommelighet når vannstanden er høy og reduserte vannskader på bygg, innbo og annen infrastruktur.

9.11.3 Tiltak for vann og avløp

9.11.3.1 Bedre organisering og samarbeid

Skillet mellom kommunalt og privat ansvar for forebygging og håndtering av overvann bør tydeliggjøres. Selv om lovverk og veiledere i økende grad vektlegger lokal overvannshåndtering, er kravene ofte relativt overordnede og gir stort rom for tolkning i den enkelte plan- og byggesak. Dette kan føre til ulik praksis og usikkerhet både for kommunen og for private utbyggere og grunneiere. Tydeligere retningslinjer gjennom kommuneplaner og reguleringsbestemmelser, for eksempel klare krav om at utbyggere skal vurdere og dokumentere løsninger for fordrøyning og lokal håndtering av overvann, kan bidra til mer forutsigbarhet i krav og økt klimatilpasning.

Et nivå opp kan det være store gevinster ved å samarbeide om tjenester mellom kommuner. I en mulighetsstudie for vann- og avløpssektoren anbefaler Oslo Economics at de kommunale vann- og avløpsenhetene organiseres i interkommunale regionale enheter for å sørge for en best mulig bruk av vannkilder, resipienter, infrastruktur og fagfolk (Oslo Economics, 2022). Mulighetsstudien anbefaler også at staten innfører en mer systematisk styring av sektoren, blant annet ved å samle myndighetsansvaret for avløp.

9.11.3.2 Utvikle verktøy og metoder for å prioritere positive tilleggseffekter

I arbeidet med utforming av fysiske klimatilpasningsløsninger i vann- og avløpssektoren er det viktig at metodene som benyttes bidrar til å utløse positive tilleggseffekter fra overvannshåndtering, for eksempel ved naturbaserte løsninger. Naturbaserte overvannsløsninger pekes ofte på som en tilpasningsløsning med positive ringvirkninger, ettersom de ikke bare bidrar til å håndtere overvann, men også kan gi merverdi til utemiljøet gjennom økt estetisk kvalitet, rekreasjonsmuligheter og trivsel. I tilfeller der tilpasningsløsningene har tilstrekkelig omfang og arealbruk, kan de i tillegg gi positive bidrag til naturmiljøet, blant annet gjennom økt biologisk mangfold og forbedrede økosystemtjenester. Slike løsninger kan også bidra til å dempe noen av de negative konsekvensene av sentralisering og fortetting, for eksempel ved å sikre grønne og blå strukturer i urbane områder.

9.11.3.3 Utvikle et system for prioritering og kvalitetssikring av drikkevann

For å sikre stabil og trygg drikkevannskvalitet i et klima med økende variasjon i nedbør, temperatur og ekstremhendelser vil måling- og varslingssystemer være et viktig tiltak. Systematisk overvåking av vannkilder, råvannskvalitet og prosesser i drikkevannsverk gir grunnlag for tidlig varsling ved svekket vannkvalitet, for eksempel som følge av forurensning, lav vannføring eller økt fare for mikrobiologisk vekst. Tiltaket henger sammen med andre tiltak på beredskapsområdet og må ses sammen med beredskap som helhet.

I perioder med tørke vil det også være behov for å ha gode systemer for prioritering av vannressursene mellom ulike samfunnsformål. Økt behov for irrigasjon i jordbruket, og eventuelt i andre vannavhengige næringer, må veies opp mot hensynet til sikker drikkevannsforsyning og økologiske behov. Klare prioriteringsprinsipper og beredskapsplaner kan bidra til å håndtere interessekonflikter og tydeliggjør hvilke bruksformer som skal prioriteres når vannressursene er begrensede.

9.11.4 Prinsipielle spørsmål

Tilpasning som gjennomføres i den kommunale vann- og avløpssektoren vil slå direkte ut på kommunale gebyrer. Høye vann- og avløpsavgifter er allerede en økonomisk belastning for mange husholdninger, og ytterligere kostnadsøkninger som følge av nødvendige investeringer i infrastruktur og klimatilpasning kan forsterke denne utfordringen. Gebyrene fastsettes som regel som et fastledd og et variabelt ledd (forbruksledd), der det variable leddet for eksempel beregnes etter målt forbruk eller arealbasert stipulert forbruk. For kommuner der fastleddet utgjør en stor del av det samlede gebyret vil kostnadene i liten grad tilpasses husholdningenes inntekt eller betalingsevne. Dette kan føre til ytterligere belastning for økonomisk sårbare grupper, som lavinntektsfamilier og enslige husholdninger, ved økte gebyrer.

9.11.5 Gjennomførbarhet

Gjennomførbarheten av tiltakene innen vann og avløp vurderes samlet sett som god, men avhenger i stor grad av kommunenes kapasitet, kompetanse og organisering. Tiltakene handler om organisering, systemer og vurderinger som gjøres innad i de kommunale enhetene og mellom kommuner. For store kommuner med flere ansatte og mer kompetanse vil dette være lettere å gjennomføre, enn i små kommuner som allerede sliter med store etterslep.

Boks 9.7 Eksisterende regelverk hindrer effektive løsninger for håndtering av overvann

Klimaendringer fører til at samfunnet blir eksponert for hyppigere og mer intense ekstreme nedbørshendelser. Fordi avløpssystemet ikke er dimensjonert til å håndtere de store vannmengdene som følger av klimaendringene, kan slike nedbørshendelser føre til overvann som forårsaker store skader i byer og tettsteder. Dette problemet kan løses eller avbøtes ved å investere i nye rør og anlegg med større kapasitet til å håndtere vannet. Fordi slike anlegg ligger under bakken i tett befolkede områder, er oppgradering av vann og avløpsnettet kostbart. En alternativ, og mulig billigere, løsning kan derfor være å håndtere overvannet på bakkenivå, for eksempel ved å infiltrere vannet til grunnen, fordrøye eller bremse vannet, eller ved å etablere flomveier som leder vannet vekk fra områder hvor det gjør stor skade. Eksempler på slike naturbaserte løsninger er vannveier, regnbed og dam.

Det gjeldende gebyrregelverket har imidlertid kun tillatt at kommunene kan benytte gebyr til å finansiere tradisjonelle (underjordiske) rør og anlegg for håndtering av avløpsvann. Regelverket har dermed vært til hinder for at kommunene kan velge å benytte gebyrer som kilde til finansiering av andre, potensielt billigere, løsninger for håndtering av overvann. Regjeringen la i mars 2026 frem et lovforslag om overvannsgebyr, som ennå ikke er behandlet i Stortinget (Prop. 83 L (2025–2026)).

Foto: Marie Langsholt Holmqvist. Kilde: Oslo Kommune.

9.12 Reiseliv

9.12.1 Barrierer og autonom tilpasning

9.12.1.1 Kapasitet

Analysen av klimapåvirkningen på reiselivet anslår at turistvolumet øker, noe som kan gi gevinster for reiselivsaktørene dersom de har nok kapasitet og omstillingsevne til å utnytte økt etterspørsel etter reiselivsrelaterte varer og tjenester. Analysen estimerer en samlet etterspørselseffekt, og fanger i begrenset grad opp segmentspesifikke virkninger, for eksempel effekter på vinterbasert reiseliv.

Fra et historisk perspektiv har reiselivsnæringen bestandig tilpasset seg endringer i værforhold. Tilpasningsevnen kan likevel variere noe på tvers av reiselivstilbud. Et funn fra forskningsprosjektet ClimTour fra Vestlandsforskning viser at småskala reiseliv har en større evne til å tilpasse seg klimaendringer enn den delen av næringen som er avhengig av tung fysisk infrastruktur (Vestlandsforskning, u.d.).

9.12.1.2 Insentiver

Vintersportnæringen tilpasser seg til mindre natursnø ved å produsere mer kunstnø og ved å investere i økt kapasitet for produksjon av kunstsnø (Dannevig mfl., 2021). Investeringer i kunstsnøproduksjon er en indikasjon på at reiselivsnæringen har sterke insentiver til klimatilpasning, særlig sett i lys av at produksjonen er kostbar og vil kreve mer energibruk i årene fremover (François mfl., 2023).

Videre er det gode grunner til å forvente at aktører i reiselivsnæringen er fleksible og har insentiver til å omstille innad i egen næring. Et eksempel er virksomheten i Briksdalen, som tidligere drev med guiding på isbreer, men som omstilte seg til kajakk- og båtturer da temperaturøkningene førte til at isbreene krympet (Burrill mfl., 2025).

9.12.2 Virkninger på andre samfunnsområder

Turismen i Norge er i stor grad naturbasert, og turistaktivitetene legger press på både natur og reiselivsrelatert infrastruktur. Mange av disse ressursene kan karakteriseres som fellesgoder, i den forstand at de er tilgjengelig for tilnærmet alle som ønsker det. Eksempler på slike fellesgoder er natur- og friluftsområder, turstier og annen reiselivsrelatert infrastruktur som benyttes av mange og er vanskelig å avgrense bruken av. Dette må ses i lys av at allmennhetens rett til fri ferdsel er nedfelt i friluftsloven, som gir allmennheten vid tilgang til naturen.

En konsekvens er at den enkelte aktør ikke tar hensyn til de samlede kostnadene bruk av natur og infrastruktur påfører andre brukere og samfunnet ellers. Det kan føre til at opplevelseskvaliteten reduseres over tid for enkelte reiselivsdestinasjoner på grunn av overbelastning.

I fravær av offentlige tiltak vil samfunnet investere for lite i fellesgoder, fordi man ikke kan hindre noen i å benytte godet. Finansieringen av etablering, drift og vedlikehold av fellesgoder har vært en utfordring i reiselivet over lang tid, og finansieringsbehovet øker ved økt bruk av fellesgodene (NOU 2023: 10). Økt besøksvolum som følge av klimaendringer kan dermed bidra til å forsterke eksisterende utfordringer knyttet til finansiering og forvaltning av fellesgoder.

Disse forholdene kan gi grunnlag for offentlige tiltak. Dette gjelder spesielt tiltak for å finansiere fellesgodene, bedre styring av besøksnivået og mer koordinert forvaltning av reisemål. Mulige løsninger for å finansiere fellesgoder i reiselivet har blitt utredet flere ganger, senest i NOU 2023: 10, og økt besøksvolum kan også øke behovet for mer aktiv besøksforvaltning i Norge.

9.12.3 Tiltak for reiseliv

Klimaendringene kan, som nevnt over, bidra til å forsterke eksisterende utfordringer knyttet til finansiering og forvaltning av fellesgoder tilknyttet reiselivet. Dette gjelder særlig i området hvor økt besøksvolum gir økt belastning på natur, infrastruktur og offentlige tjenester. Det er derfor hensiktsmessig å vurdere tiltak som har til hensikt å løse disse utfordringene.

Flere relevante tiltak er allerede utredet av reisemålsutvalget i NOU 2023: 10, blant annet ulike løsninger for å finansiere fellesgodene.

9.12.3.1 Besøksbidrag og besøksnivå

Besøksbidrag er tiltaket som mest direkte retter seg mot finansieringsutfordringen, ved at de besøkende i større grad betaler for bruken av fellesgoder. Reisemålsutvalget foreslo i NOU 2023: 10 å innføre en ny nasjonal ordning for besøksbidrag. Videre har stortinget vedtatt en ny besøksbidragslov som trer i kraft fra 1. juli 2026, hvor det innføres et besøksbidrag på 3 prosent på destinasjoner med stor belastning av turister.

Sett i lys av klimaendringer kan et slikt besøksbidrag gi bedre finansering av fellesgoder, særlig for reisedestinasjoner som blir mer attraktive.

Gevinsten av tiltaket er primært knyttet til bedre og mer bærekraftig finansiering av fellesgoder. Samtidig kan tiltaket gi økte kostnader for besøkende og redusert etterspørsel, med tilhørende inntektstap for reiselivsaktørene. Hvordan kostnadene fordeles, vil avhenge av hvordan ordningen innrettes. Utvalget vurderer at fellesgodefinansiering bør innrettes slik at det skjermer økosystemer som er sårbare for klimaendringer, se diskusjon i kapittel 9.2.

Regulering av besøksnivå er et annet tiltak som også har til hensikt å redusere press på natur og infrastruktur i områder med høy turistbelastning. Det kan for eksempel gjøres ved å sette begrensinger i særlig utsatte områder eller tidsdifferensiering.

Behovet for et slikt tiltak kan bli større hvis klimaendringene fører til en sterkere konsentrasjon av turister i enkelte områder. På Svalbard har man ut fra føre-var-prinsippet og en kraftig vekst i turismen, skjerpet inn på ferdsel for å beskytte klimasårbar natur, jf. lov om miljøvern på Svalbard og underliggende forskrifter (motorferdsel på Svalbard og verneområdeforskriftene). De har endret miljøregelverket på en måte som gjør at turister generelt får innskrenket sine muligheter til å ferdes på Svalbard.

Økosystemenes sårbarhet for klimaendringer bør være et hensyn som inngår i besøksforvaltningen. Gevinsten av å innføre tiltaket er redusert slitasje på natur og infrastruktur, samt potensielt økt opplevelseskvalitet for besøkende. Kostnadene knytter seg til tap av omsetning i næringen. Tiltaket kan også reise et prinsipielt spørsmål knyttet til allmennhetens rett til fri ferdsel og vide tilgang til naturen.

9.12.3.2 Styrket koordinering gjennom destinasjonsledelse

Reiselivet består av flere bransjer og berører flere forvaltningsnivåer. Klimaendringer kan forsterke behovet for koordinering, blant annet for å håndtere økt etterspørsel, fordele belastning og tilpasse infrastruktur og beredskap.

Gevinsten er en bedre ressursbruk og samordning på tvers av bransjer og forvaltingsnivåer. Det kan likevel være krevende å fastsette klare ansvarsforhold.

9.12.3.3 Tiltak for styrket beredskap og sikkerhet

Reiselivet er i stor grad naturbasert, og klimaendringer kan øke faren for skader og ulykker, blant annet som følge av mer variabelt vær og ferdsel i områder som er utsatte for klimarelaterte naturhendelser.

Tiltak kan omfatte bedre informasjon til turister og næringsaktører om lokale forhold og konsekvenser av klimaendringer, tilrettelegging og sikring av utsatte områder og infrastruktur, samt økt bruk av for eksempel redningstjenesten. Det vil sette den frivillige og profesjonelle redningstjenesten under press (Lunde mfl., 2026).

Gevinstene er færre ulykker og mer effektiv håndtering av hendelser. Enkelte løsninger kan likevel være kostbare og kreve koordinering mellom offentlige aktører, næringslivet og frivillige organisasjoner. Finansering kan for eksempel gjøres gjennom besøksbidrag, noe som kan bidra til mer hensiktsmessig fordeling av kostnader.

9.13 Samfunnssikkerhet og beredskap

9.13.1 Autonom tilpasning

Samfunnssikkerhet og beredskap er fellesgoder der både offentlige, private og frivillige aktører har viktige roller. Staten har et særlig ansvar gjennom fastsettelse av prinsipper, regelverk og krav, plassering av ansvar, koordinering og finansiering over offentlige budsjetter.

I kapittel 5.13 beskrev vi hvordan klimaendringer kan påvirke samfunnskritisk infrastruktur. Å beskytte samfunnet mot fremtidige klimakonsekvenser forutsetter at de statlige rammene for ivaretakelse av samfunnskritisk infrastruktur videreutvikles og tilpasses i takt med oppdatert kunnskap om naturfarer og sårbarheter.

9.13.2 Barrierer

9.13.2.1 Svak samordning, manglende veiledning og kartlegging

Effektiv klimatilpasning innen samfunnssikkerhet og beredskap forutsetter samordning mellom sektorer og forvaltningsnivåer. Utredningsinstruksen og samfunnsøkonomiske analyser er sentrale verktøy i arbeidet med å identifisere og vurdere tilpasningsløsninger. Instruksen og prinsipper for gjennomføring av samfunnsøkonomisk analyse er utformet på en sektornøytral måte, og gir ingen veiledning til hvordan hensynet til samfunnssikkerhet eller klimatilpasning skal vektlegges i utredning av offentlige tiltak. Det foreligger heller ikke en sektorveiledning som adresserer utredning av disse problemstillingene spesielt.

Utredningsinstruksen stiller samtidig krav om tidlig involvering av berørte departementer og høring av forslag til tiltak og reguleringer. Etterlevelse av disse kravene kan bidra til at hensyn som går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer blir bedre ivaretatt.

Valestrand (2025) peker på at sektoransvaret, sammen med ansvars- og nærhetsprinsippet, preger organiseringen av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Valestrand (2025) viser til at det kan være en spenning mellom sektoransvaret med sterk faglig spesialisering, og viljen til samordning på tvers av departementer, direktorater og regionale og lokale myndigheter, og at dette kan føre til at spørsmål som omhandler nasjonal sikkerhet ikke i tilstrekkelig grad blir inkludert i den enkelte sektors planprosesser, regelverksutvikling og utredninger.

Det er derfor holdepunkter for at eksisterende praksis for samordning i forvaltningen kan være til hinder for at klimaendringenes betydning for samfunnssikkerhet og beredskap vil bli tilstrekkelig belyst og ivaretatt i utredning av statlige tiltak. Riksrevisjonen (2022) viser også til at mangelfull kartlegging av kritiske områder og svak samordning mellom departementene kan hindre tilstrekkelig klimatilpasning.

9.13.3 Tiltak for samfunnssikkerhet og beredskap

For å forbedre samordning og grunnlag for beslutninger om klimatilpasning av samfunnskritisk infrastruktur kan følgende tiltak være aktuelle:

9.13.3.1 Krav i tidlig utredningsfase

Tydeligere krav til tidlig vurdering av klimaendringenes påvirkning på samfunnskritisk infrastruktur i statlige utredninger. Kravene skal sikre at hensynet til klimaendringer blir tilstrekkelig ivaretatt i sektorenes utredninger, utvikling av strategier og politikk for forvaltning av samfunnskritisk infrastruktur. Slike krav kan også gi relevante myndigheter et tydeligere grunnlag for å følge opp og vurdere hvordan hensyn til sikkerhet og beredskap er ivaretatt i utredninger.

9.13.3.2 Utvikle temaveileder til utredningsinstruksen

En temaveileder for utredning av hensyn til samfunnssikkerhet og beredskap ved statlige tiltak kan bidra til å gi bedre beslutningsgrunnlag og sørge for likere behandling av samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorer. Formålet med en temaveileder er å legge til rette for at myndigheter på tvers av sektorer kan ivareta relevante samfunnssikkerhetshensyn på en enhetlig og god måte i egne utredninger. Temaveilederen vil fungere som et supplement til utredningsinstruksen og veileder for samfunnsøkonomisk analyse, og bør være i tråd med krav og prinsipper i Finansdepartementets rundskriv R-109/2021, samt tilhørende veiledere fra DFØ.

9.13.3.3 Innhenting av kunnskap om virkning på samfunnskritisk infrastruktur

Analyse av samfunnsmessige svakheter, og utredning, tilrettelegging og gjennomføring av hensiktsmessige løsninger som kan forebygge skade på kritisk infrastruktur og tjenester, er sentrale oppgaver i klimatilpasningsarbeidet.

Mangel på kunnskap, eller stor usikkerhet, om konsekvensene av klimaendringer kan være en barriere for gjennomføring av effektiv klimatilpasning av samfunnskritisk infrastruktur. For å redusere disse barrierene er det behov for å innhente ny og bedre kunnskap om hvordan klimaendringene vil påvirke samfunnskritisk infrastruktur. Fordi samfunnssikkerhet og beredskap er fellesgoder vil fremskaffing av ny og bedre kunnskap kreve økte offentlige investeringer i FoU. Utvalget har ikke detaljert oversikt over hvor behovet for innhenting av ny og bedre kunnskap er størst. Et første steg vil derfor være å gi DSB i oppdrag å kartlegge kunnskapsbehovet og hvilke investeringer som kreves for å møte dette behovet.