2 Oppnevning, mandat og arbeid
2.1 Oppnevning og mandat
Den 18.6.93 traff Stortinget i sak nr. 17, etter tilråding fra justiskomiteen i Innst. S nr. 246 (1992-93) om overvåkingstjenesten, slikt enstemmig vedtak:
«Stortinget oppretter et kontrollutvalg for de hemmelige tjenestene. Kontrollutvalget skal føre kontroll med både den sivile overvåkingstjenesten, den militære etterretningstjenesten og sikkerhetstjenesten.
Det oppnevnes en egen kommisjon som får som oppgave å utrede og klargjøre de spørsmål som etableringen av et slikt felles kontrollutvalg reiser, herunder instruks og eventuelle avgrensninger av tjenesten, og forholdet mellom regjering og Storting.
6 medlemmer av kommisjonen oppnevnes av Stortinget/Presidentskapet og 5 medlemmer oppnevnes av regjeringen. Blant de regjeringsoppnevnte medlemmer bør være eksperter på de hemmelige tjenester, utenriksspørsmål, forvaltningsrett og demokratisk kontroll/rettssikkerhet. Det forutsettes at de partier som er representert på Stortinget blir representert i kommisjonen etter at partiene har nominert kandidater
Kommisjonen gis frist til 1. januar 1994 for å legge fram sin innstilling. Regjeringen legger fram en egen stortingsproposisjon om de hemmelige tjenestene og etableringen av et felles kontrollutvalg, på grunnla av kommisjonens innstilling. Proposisjonen framlegges så snart råd er...»
I samsvar med stortingsvedtaket ble det ved Kgl. resolusjon 24.9.1993 besluttet oppnevnt en kommisjon med slikt mandat:
«Kommisjonen gis i oppdrag på grunnlag av Stortingets vedtak om å legge fram forslag til Regjeringen om en kontrollordning for de hemmelige tjenester. Innstillingen må framlegges senest innen 1. januar 1994...»
Som medlemmer oppnevnte Regjeringen:
departementsråd Karin M. Bruzelius
tidligere stortingsdirektør Erik Mo
ekspedisjonssjef Ingelin Killengreen
ekspedisjonssjef John Lunde
direktør Helga Hernes
Videre ble, etter underretning fra Stortingets presidentskap, følgende oppnevnt som medlemmer fra de på Stortinget representerte partier:
konserndirektør Arne Skauge (H) (leder)
stortingsrepresentant Tom Thoresen (AP) (nestleder)
fylkestannlege Johan Buttedahl (SP)
direktør Arent M. Henriksen (SV)
fylkesmann Svein Alsaker (KRF)
seksjonsleder Anders Mjelde (FRP)
2.2 Forståelsen av mandatet
Innst.S. nr. 246 behandlet St.meld. nr. 39 (1992-93) om overvåkingstjenesten. I meldingen redegjorde regjeringen for de siste 5 års innberetninger fra kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjeneste. Videre behandlet den, med basis i innstilling av 4.12.90 fra utvalget til vurdering av overvåkingstjenestens oppgaver, organisasjon og ressurser (Fostervollutvalget), bl.a. spørsmålene om denne tjenestes organisasjon, oppgaver og arbeidsvilkår. Fostervollutvalgets innstilling omhandlet også kontrollen med tjenesten, og pekte på visse mangler (innst. kap. 5.4). Regjeringen fulgte dette opp med en bredere drøfting i sin melding. Perspektivet var likevel begrenset til en utvikling av den eksisterende kontrollmodellen.
Under justiskomiteens arbeid med meldingen, ble kontrollen med de hemmelige tjenestene et hovedpunkt. Årsaken lå bl.a. i en del kontroversielle saker kontrollutvalget hadde behandlet, særlig Mossad-saken, se St.meldinger nr. 22 og 65 (1991-92), og Setsaas/Ramm-saken. Samtidig behandlet forsvarskomiteen spørsmål oppstått omkring etterretningstjenesten og dens forhold til det politiske miljø. Utspring for dette var bl.a. utsagn i boken Vi som styrer Norge. Det vises herom til Innst. S. nr. 101 (1992-93)fra forsvarskomiteen.
Kommisjonen oppfatter justiskomiteens tilråding som resultat av en samordning av disse to politiske forløp. Tilrådingen var enstemmig, men komitefraksjonene ga særmerknader som viser at de hadde et noe ulikt syn på behovet for og hensikten med kontroll, og framfor alt på hensynet til at en nyordning ikke må forrykke forholdet mellom Storting og regjering. Dette avspeiles også i den etterfølgende stortingsdebatten.
Kommisjonen anser stortingsvedtaket som sitt egentlige mandat. Kommisjonen tolker mandatet slik at dens oppdrag er å utarbeide en modell og et regelverk for en parlamentarisk forankret kontroll med de hemmelige tjenestene. Med parlamentarisk forankret menes her at kontrollorganet i det minste må være utpekt av Stortinget. Det framgår av Innst.S. nr. 246 at kommisjonen ved valget av modell ikke er bundet til å lansere en utvalgsløsning, se flertallets bemerkninger s. 20 sp. 2.
Videre oppfatter kommisjonen mandatet slik at den skal ta hensyn til forholdet mellom Storting og regjering og klarlegge og om mulig løse eventuelle konflikter mellom en parlamentarisk opprettet kontrollordning og konstitusjonell praksis eller bindende rett. Med praksis menes her mer eller mindre veletablerte handlingsmønstre som ikke er rettslig bindende. Bindende rett er grunnloven og rettssedvaner med samme status som den.
I forhold til mandatet oppfatter kommisjonen uttrykket de hemmelige tjenestene som et funksjonelt begrep, ikke som et organisatorisk. Kommisjonen kan følgelig ikke avgrense sitt arbeid til virksomheten i tjenestenes organiserte ledd. Behovet for kontroll med etterretnings-, sikkerhets- og overvåkingsvirksomhet i politiet og forsvaret i sin helhet må vurderes. Kommisjonen må ta hensyn til at slik virksomhet eller bistand til det også blir utøvet i andre deler av forvaltningen og i statlig virksomhet som Televerket og Postverket. I en viss utstrekning utøves det også beslektet virksomhet i privat sektor, f.eks i sikkerhetsorganer i næringslivet. Kommisjonens synsvinkel blir noe videre enn den tradisjonelt faglige. Den vil bl.a. omfatte taktisk etterretning og sikring ved militære feltavdelinger.
Kommisjonen ser det som sin oppgave å klarlegge kontrollbegrepet og vurdere hvilke former for kontroll som skal utøves.
Som en viktig del av mandatet har kommisjonen lagt vesentlig vekt på Stortingets forutsetning om at virksomheten skal begrenses til en rent kontrollerende funksjon og ikke innebære avgjørelsesmyndighet.
I Innst.S. nr. 246 s. 22 sp. 2 har justiskomiteen sitert et brev fra forsvarskomiteen hvor den minner om sin sålydende uttalelse i Innst.S nr. 101 (1992-93):
«Komiteen peker videre på at et tillitsfullt forhold til andre lands tilsvarende tjenester er avgjørende for tilgang på viktig informasjon som norsk E-tjeneste ikke kan frambringe selv.
På denne bakgrunn vil komiteen sterkt understreke at de undersøkelser som nå foreslås gjennomført, må legges slik opp at vår E-tjeneste og dens forhold til andre lands tjenester ikke på noen måte skades.»
Kommisjonen ser denne uttalelse som en del av sitt mandat.
2.3 Terminologi
I Stortingets vedtak er de hemmelige tjenestene brukt som fellesbetegnelse for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene. Betegnelsen nyttes ikke i fagmiljøene, og den kan misforstås, delvis fordi omfanget av hemmeligholdelse varierer betydelig de 3 tjenestene imellom og delvis fordi hemmeligholdelse er karakteristisk for store deler av forsvaret, totalforsvaret og beredskapsarbeidet. Kommisjonen velger det mer nøytrale EOS-tjenestene som felles ord. Tilsvarende brukes E-tjeneste, O-tjeneste og S-tjeneste om den enkelte tjeneste.
I og med at kommisjonen oppfatter tjenestebegrepet som funksjonelt, betyr i innstillingen E/O/S-tjeneste virksomhet som etter sin art kan betegnes som det, uten hensyn til hvordan den er organisert. Språkbruken er imidlertid ikke presis; utrykket tjeneste nyttes som både organisatorisk og funksjonell betegnelse så lenge det ikke er noe behov for å skille. Når kommisjonen bare ønsker å omtale tjenestenes særlige organer, brukes betegnelsene E-staben, S-staben og overvåkingstjenestens organiserte ledd, eventuelt fellesbetegnelsen de organiserte ledd.
Innstillingen vil inneholde en del ord og uttrykk som er lite kjent utenfor fagmiljøene. En liste over betydningen av de viktigste ord, uttrykk og forkortelser følger derfor innstillingen som vedlegg 1.
2.4 Kommisjonens arbeid
Kommisjonen trådte sammen den 11.10.93. Det er holdt ytterligere 9 møter, alle heldags.
Den samlede kommisjon har hatt samtaler med justisministeren, forsvarsministeren, sjefene for EOS-tjenestene, forsvarssjefen, sivilombudsmannen og regjeringens kontrollutvalg for overvåkings- og sikkerhetstjenesten.
Kommisjonen har benyttet seg av det materiale justiskomiteen innhentet ved sine besøk i Danmark, Tyskland og Storbritannia. I tillegg er det innhentet atskillig supplerende materiale om andre land, se kap. 3.6. Kommisjonen har funnet dette tilstrekkelig for sitt behov. Det er derfor ikke foretatt noen studiereise.