1 Sammendrag

1.1 Innledning

Fram til nå har kontrollen med den sivile overvåkingstjeneste og den militære sikkerhetstjeneste vært utøvet av et regjeringsoppnevnt utvalg. For den militære etterretningsjenesten har det ikke eksistert noe spesielt kontrollorgan.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 39 (1992-93) om overvåkingstjenesten besluttet Stortinget 18. juni 1993 å styrke den parlamentariske kontroll ved selv å opprette et kontrollutvalg som skal føre kontroll ikke bare med overvåkingstjenesten og sikkerhetstjenesten, men også med den militære etterretningstjeneste.

Samtidig ble det besluttet at regjeringen i samråd med Stortinget v/presidentskapet skulle oppnevne en kommisjon til ...å utrede og klargjøre de spørsmål som etableringen av et slikt felles kontrollutvalg reiser, herunder instruks og eventuelle avgrensninger av tjenesten, og forholdet mellom regjering og Storting.

Kommisjonen ble oppnevnt ved kgl. res. av 24. september 1993.

1.2 Kommisjonens mandat

Det framgår av komiteinnstillingen som lå til grunn for stortingsvedtaket (Innst.S. nr. 246 (1992-93)) at kontrollorganet i prinsippet skal utøve rene kontrolloppgaver og ikke ha noen avgjørelsesmyndighet. Kontrollens hovedsiktemål skal være å ivareta enkeltindividets rettssikkerhet og hindre at det skjer overgrep overfor den vanlige borger. Komiteen synes også å forutsette at medlemmer av Stortinget ikke skal være medlemmer av kontrollorganet, men det antydes at behovet for parlamentarisk erfaringsbakgrunn må kunne dekkes av tidligere stortingsrepresentanter.

Kommisjonen oppfatter det slik at den i en viss utstrekning har bundet mandat. Den skal utarbeide en modell og et regelverk for en parlamentarisk forankret kontroll, men den skal også utrede de konstitusjonelle spørsmål som måtte reise seg, særlig når det gjelder forholdet mellom Storting og regjering.

Kommisjonen forstår vedtaket slik at kontrollorganet i det minste må være oppnevnt av Stortinget. Videre oppfatter den, under henvisning til forarbeidene, uttrykket utvalg som et stikkord, og at kommisjonen kan foreslå andre modeller enn en ren utvalgsløsning dersom den finner argumenter for det.

I et avsnitt om terminologi peker kommisjonen på at de hemmelige tjenester ikke er et faglig uttrykk og at det kan være villedende. Kommisjonen velger derfor den nøytrale forkortelsen EOS-tjenestene som fellesuttrykk, og bruker E-tjenesten, O-tjenesten og S-tjenesten om den enkelte. Tilsvarende klargjør kommisjonen sin begrepsbruk når det gjelder organisasjon kontra funksjon. Det presiseres at brukt funksjonelt omfatter E- og S-tjeneste også taktisk etterretning og feltsikring ved staber og avdelinger, selv om dette ikke er funksjoner som ligger til E-staben.

En liste over ord, uttrykk og forkortelser er gitt i vedlegg I.

1.3 Historikk og bakgrunnsstoff

I kap. 3 peker kommisjonen på at grunnlaget for EOS-tjenestens nåværende organisasjon og instruksverk ble lagt ved et reformarbeid i 1960-årene. Det er gjennom årene avgitt et stort antall utredninger og stortingsmeldinger om O- og S-tjenestene, men lite om E-tjenesten. Mye informasjon er nå avgradert.

Kommisjonen gir en liste over kilder i vedlegg 2. Blant disse peker kommisjonen ut Mellbye-utvalgets innstilling av 1967 (vedlegg 2 nr. 5) som sentral for forståelsen av historikken.

Kommisjonen redegjør for de nåværende organisatoriske forhold. Det framheves at funksjonene E- og S-tjeneste ligger til forsvaret som sådant, slik at alt forsvarspersonell kan settes til å utføre dem. Tilsvarende kan alt politipersonell gis overvåkingsoppdrag. I tillegg har forsvarssjefen gjennom S-staben et alminnelig ansvar for S-tjenesten i hele statsforvaltningen. Dette overordnede ansvar må ses i sammenheng med at det direkte ansvaret for egen sikkerhet, herunder for klarering og autorisasjon av eget personell, ligger til det enkelte departement og den enkelte etat.

Om O-tjenesten redegjøres det for dens plass i politiets organisasjonsstruktur og for dens relasjoner til påtalemyndighetene og domstolene. Postverket og Televerket nevnes som bistandsorganer.

Det pekes for alle 3 tjenestene på at de samvirker med det sivile liv og at de har kontakter til sikkerhetsorganer i næringslivet.

Kommisjonen tar dernest for seg hjemmelsforholdene for EOS-tjenestene. Deres oppgaver er fastsatt i instrukser og direktiver. O-tjenestens instrukser er hjemlet i politiloven. E- og S-tjenestene har, liksom forsvaret forøvrig, ingen lovhjemmel for sin virksomhet ut over den som følger av grunnl. §§ 25 og 26. I tillegg til dette er det imidlertid atskillig lovgivning som O- og S-tjenesten håndhever.

Kommisjonen peker på at E-tjenestens instruksverk formulerer oppgavene positivt og ikke foretar noen grensesetting. Begrensningene følger av etterretningsbegrepet og av at det ikke skal utøves annen virksomhet enn det er gitt oppdrag om. Den ytre militære trussel er grunnlaget for tjenesten.

Innenfor S-tjenestens oppdragsområde blir sikkerhetsinstruksen og beskyttelsesinstruksen særlig omtalt. De gjelder behandlingen av opplysninger som må holdes hemmelige. Direktivene for personellsikkerhetstjenesten har sin basis i sikkerhetsinstruksen. Likeledes direktiver om sikkerhetsmessig godkjenning av bedrifter for forsvarsviktige o.l leveranser og om datasikkerhet.

O-tjenesten håndhever straffebud om rikets sikkerhet. Disse er spredd rundt i lovverket. Under etterforsking og straffeforfølgning følger den straffeprosesslovens regler, men den kan benytte særlige etterforskingsmidler som telefonavlytting. Det pekes på at O-tjenesten også spiller en rolle i håndhevingen av utlendingsloven.

O-tjenestens instruks og oppgaver er innenfor sitt område prinsipielt av samme art som den alminnelige politiinstruksen og det øvrige politis. Instruksverket er mer fullstendig enn E- og S-tjenestens og regulerer bl.a. personellets forhold.

Kommisjonen nevner også Koordineringsutvalget for EOS-tjenestene fordi det er et samordningsorgan på sjefsnivå. I tillegg er det også innen regjeringen et eget sikkerhetsutvalg bestående av statsministeren og statsråder med sikkerhetsansvar.

I kap. 3.3– 3.5 gjennomgår kommisjonen kontrollordningene hittil. Hovedvekten er lagt på regjeringens kontrollutvalg for O- og S-tjenesten, som ble opprettet i 1972 etter forslag fra Mellbye-utvalget. Fordi E-tjenesten falt utenfor Mellbye-utvalgets mandat ble det ikke utredet om også den burde kontrolleres.

Allerede den gang var spørsmålet om parlamentarisk kontroll fremme. Det var reist i Stortinget tidligere, og det ble vurdert om kontrollutvalget burde besettes med stortingsrepresentanter. Dette ble forkastet. Derimot har det alltid vært tidligere stortingsrepresentanter eller statsråder med i utvalget. Det ble ellers lagt vekt på å gjøre utvalget lite, og man forestilte seg at det ville ha slik tillit og autoritet at dets uttalelser ville bli akseptert selv om de ikke var grunngitte.

Mellbyeutvalget foreslo at kontrollutvalget også skulle ha en rådgivende funksjon. Denne del av forslaget ble forkastet. Oppgaven skulle være rent kontrollerende og minne om en ombudsmannsfunksjon. Kontrollutvalget er derfor frittstående, og kan bare instrueres av Kongen i statsråd.

Kontrollutvalgets virksomhet har variert betydelig fra år til år. Den løpende tilsynsvirksomhet er intensivert i de senere år. Gjennomsnittlig har utvalget årlig hatt ca. 4 tilsyn med O-sentralen og 3 med S-staben. Det er også gjennomført tilsynsreiser. Antallet klager har vært lite. Klagene har oftest vært enkle å behandle, men gjennom årene har det også vært saker av stort omfang og kompleksitet. I flere av dem har utvalget måtte benytte bistand til avhør.

Erfaringene med kontrollutvalget indikerer at det har hatt for små ressurser for større saker og at det kunne ha hatt behov for ordnede kontorforhold. Det høye graderingsnivået på sakene det behandler er et internadministrativt problem.

Kommisjonen gjennomgår også andre kontroll- og styringsmyndigheter. Det legges særlig vekt på sivilombudsmannens funksjon og regelverk fordi ombudsmannens kontroll med forvaltningen skjer på oppdrag fra Stortinget.

Videre omtales den kontroll som består i straffeforfølgning av tjenestemenn som begår lovbrudd i tjenesten, herunder de særskilte etterforskingsorganer som etterforsker anmeldelser mot polititjenestemenn for straffbare handlinger begått i tjenesten.

I kap 3.6. omtaler kommisjonen kontrollordningene i enkelte andre land.

Kontroll med EOS-tjenestene er vanlig, men det er store forskjeller i omfanget og i måten den er organisert på. I flere land utøves kontrollen av et av parlamentets organer eller av organer som er oppnevnt av parlamentet eller sammensatt av parlamentarikere. Det synes ikke som om noe land har en kontroll som medfører systematisk tilsyn med alle EOS-tjenester.

Det viser seg ellers at flere land har lovgivning om EOS-tjenestenes organisering, oppgaver og beføyelser.

Kommisjonen tar forbehold om påliteligheten av opplysninger om andre land fordi det er store forskjeller i rettslige og administrative tradisjoner og vanskelig å foreta direkte sammenlikninger.

Kommisjonen går også inn på forholdet til den europeiske menneskerettighetskonvensjon og nevner 2 saker som har vært oppe. Den ene var norsk. Den viser at de norske regler om telefonavlytting ikke strider mot konvensjonen, men illustrerer også de rettssikkerhetsproblemer som slike inngrep reiser.

1.4 Karakteristiske trekk ved EOS-tjenestene

Under drøftingen av de ulike hensyn og behov som gjør seg gjeldende når en kontrollordning skal utformes, tar kommisjonen i kap. 4.1 utgangspunkt i EOS-tjenestenes karakteristiske trekk.

Først drøftes fellestrekkene, som ikke er så sterke som en kanskje skulle vente. Flere deler de også med andre deler av samfunnet. Bl.a. er hemmligholdelse vanlig i store deler av forsvaret og den sivile forvaltningen og likeledes i det sivile liv. Samtidig er det tjenestene imellom stor forskjell på omfanget av hemmeligholdelse.

Tjenestene er sammen, men ikke alene, om å ivareta rikets sikkerhet, d.e. vår trygghet og suverenitet, men de gjør det på ulikt vis.

Tjenestenes arbeidsmetoder oppfattes som utradisjonelle, men særmerker seg like mye ved at de er høyt spesialiserte.

Deler av tjenestenes virksomhet berører personvernet, til dels i betydelig grad.

Hemmeligholdelsen og oppgavene medfører at EOS-tjenestene framtrer som regjeringens eksklusive apparater. Disse forhold danner grunnlag for spekulasjoner og mytedannelser, men det er også et faktum at de stiller særlige krav til grensesetting og styring. Det er svært viktig at tjenestene drives med forstand og med forståelse for de løpende politiske forhold, nasjonalt og internasjonalt. Ut fra en slik synsvinkel kan en se behovet for at det føres kontroll med dem.

Under kap. 4.1 gjennomgås deretter særtrekkene ved den enkelte tjeneste.

Karakteristisk for E-tjenesten er at den er rettet mot den ytre trussel, dvs. at den skal frambringe og evaluere informasjon om den. Virksomheten er altså ikke rettet mot norske innvånere, men den medfører en kompetanse som teoretisk sett kan misbrukes.

Graderingsnivået i E-tjenesten er høyt. Dens samarbeide med andre lands tjenester er vitalt, og det er gjensidighet i informasjonsutvekslingen.

O-tjenesten og S-tjenesten ivaretar den indre sikkerhet, dvs. at de skal verne mot fremmed etterretning, sabotasje, terrorisme og undergraving.

S-tjenestens oppdrag er forebyggende, dvs. defensivt. Sikring, fysisk, elektronisk og av samband, er dens ene hovedarbeidsområde. Det andre er behandlingen av graderte opplysninger, og med det klarering og autorisasjon av personell for tilgang på slike opplysninger, herunder også sikkerhetsmessig godkjenning av bedrifter. I forsvaret og i den sivile forvaltning foretas det årlig et stort antall klareringer, bl.a. av vernepliktige, av søkere til militære skoler, men også av ansatte i den sivile forvaltning, bl.a. av svært mange i lederstillinger. Klareringsavgjørelsene kan derfor ha stor betydning for den enkelte.

Personellsikkerhetstjenesten er viktig ut fra et kontrollsynspunkt. Graderingsnivået i denne virksomheten er i alminnelighet lavt.

O-tjenestens oppdrag er offensivt. Den skal skaffe seg kunnskap om trusselen og straffeforfølge når den slår ut i straffbare handlinger. Straffebudene som gjelder rikets sikkerhet er grunnlaget for all virksomhet.

O-tjenesten samarbeider med andre lands tjenester. Den er vel så avhengig av å motta opplysninger som E-tjenesten, men har mindre å gi fra seg. Det dreier seg ofte om personrelaterte opplysninger, hvilket krever atskillig aktsomhet.

Graderingsnivået i O-tjenesten er gjennomgående høyt. Dertil er mange opplysninger personømfintlige.

1.5 Kontrollbegrepet og kontrollbehovet

Kommisjonen analyserer hva kontroll systematisk sett er og de ulike kontrollformer.

Kommisjonen fastslår at kontroll er en styringsbeføyelse. Departementene har kontroll- og instruksjonsmyndighet over sine ytre etater. Stortinget kontrollerer forvaltningen, men har ikke formell instruksjonsmyndighet. Kontrollen med forvaltningen er etter forfatningen en av Stortingets viktigste oppgaver. Kommisjonen viser om dette til utredningen til Ingvaldsen-utvalget og behandlingen av den i Stortinget (vedlegg 2 nr. 43–45).

Kommisjonen peker på forskjellen mellom kontroll som følger styringslinjen og kontroll som går utenom den. Hvis Stortingets kontroll med den ytre forvaltning går utenom regjeringen, vil det øke Stortingets makt, men også de facto kunne forskyve styringsansvaret fra regjeringen til Stortinget. Økt løpende ansvar i Stortinget kan på sin side svekke dets etterfølgende handlefrihet.

Det har vært enighet i Stortinget om at det nye kontrollorganet ikke skal ha instruksjonsmyndighet. Det følger av det at kontrollen heller ikke må svekke regjeringens løpende styringsmuligheter og den må organiseres slik at Stortingets etterfølgende handlefrihet opprettholdes.

Kommisjonen sorterer dernest ut de ulike kontrollformene. Kontroll kan følge av instruks, bli utført på eget initiativ eller bli utløst av klager. Kontrollen kan være formell eller materiell. Den materielle kontrollen kan være begrenset til det faktiske og rettslige, men den kan også omfatte skjønnsutøvelsen. Kontrollen kan være aktivt oppsøkende (tilsyn) eller passivt mottakende (innsyn). Den kan være foregripende, samtidig eller etterfølgende.

Kommisjonen drøfter og eksemplifiserer de ulike kontrollformene.

Kontroll i form av innsyn kan ha god effekt, men kan også binde kontrollorganet og dets oppdragsgiver like mye som tilsyn.

Kommisjonen avviser foregripende kontroll fordi det vil være ensbetydende med styring, men tar forbehold for personellsikkerhetstjenesten. Kontrollen bør være etterfølgende, men dette utgangspunkt kan ikke forhindre en viss grad av samtidighet og foregripende virkninger. Det kan ikke trekkes absolutte grenser. Både kontrollorganet og EOS-tjenestene må ha en bevist holdning til disse spørsmål dersom det skal unngås at kontrollorganet utvikler seg til å bli et styre som legitimerer tjenestenes disposisjoner.

For E-tjenesten anser kommisjonen at det isolert sett ikke er noe kontrollbehov ut fra de hensyn som har motivert Stortinget, forutsatt at virksomheten holdes innen sine fastsatte rammer. Klager mot den er også så sjeldne at de ikke forsvarer opprettelse av en permanent kontrollordning. Det er følgelig tilstrekkelig med en formell kontroll, som også må kunne omfatte formidlingen av informasjon til utlandet og samarbeidet nasjonalt. Bl.a. bør det påses at de lokale og regionale EOS-tjenesters samarbeide ikke utvikler seg i en uheldig retning. Kommisjonen anslår at det vil være tilstrekkelig med halvårlige innsyn/tilsyn med E-staben og 2 inspeksjoner årlig av lokale enheter eller E/S-elementer ved andre staber og avdelinger.

For S-tjenesten er det behov for materiell kontroll med personellsikkerhetstjenesten, inkludert klarerings- og autorisasjonssaker som avgjøres utenfor S-staben, dvs. i de øvrige deler av forsvaret og i den sivile forvaltning. Forøvrig er det tilstrekkelig med formell kontroll. Kommisjonen anslår at det vil være tilstrekkelig med kvartalsvis tilsyn av S-staben og 2 årlige tilsyn med andre departementer/etater. Dessuten bør S-tjenesten ved militære staber og avdelinger inspiseres sammen med E-tjenesten.

For O-tjenesten er det nødvendig med en materiell kontroll som kan omfatte hele virksomheten, men det bør unngås at kontrollorganet overprøver eller tilsidesetter rettslige avgjørelser. Kommisjonen foreslår at kontrollorganet i stedet gis rett til å påkjære (bringe inn for høyere rett) rettslige avgjørelser som siktede ikke er kjent med. Først og framst gjelder det kjennelser om telefonavlytting. Det er ikke forutsetningen at kommisjonen skal tre i siktedes sted. Den bør bare påkjære dersom en kjennelse etter en objektivisert vurdering fram­trer som tvilsom. Forslaget kan bidra til å øke tilliten til kontrollen.

Tilsyn med O-sentralen bør utføres annenhver måned. Den må omfatte alle nye overvåkingssaker og all løpende avlytting og postkontroll og et antall stikkprøver i arkiver og registre. I tillegg må det skje en periodisk gjennomgang av alle overvåkingssaker. Generelt må det påses at innsamlingen og behandlingen av informasjon følger regelverket og skjer etter sikre og kontrollerbare rutiner. I de ytre ledd og politikamrene bør det foretas tilsvarende inspeksjon av 4 tjenestesteder årlig. Dessuten bør det foretas tilsyn med bistandsorganer.

I tillegg til et slikt tilsyn av hver tjeneste, må det for alles vedkommende foretas klagebehandling og undersøkelser av eget tiltak, særlig av forhold som har vært gjenstand for offentlig kritikk eller debatt.

1.6 Hensynet til hemmeligholdelse

Framstillingen konsentreres om gradering etter sikkerhetsinstruksen, men kommisjonen nevner også beskyttelsesinstruksens regler og andre regler om taushetsplikt.

Gradering etter sikkerhetsinstruksen foretas bare av dokumenter som inneholder opplysninger som må holdes hemmelige av hensyn til rikets sikkerhet, det internasjonale forsvarspolitiske arbeidet eller som er av særlig betydning for forholdet til fremmede makter. Graderingene går fra BEGRENSET til STRENGT HEMMELIG. Gradering foretas av den etat som utferdiger dokumentet og det er bare den som senere kan ned- eller avgradere. Innsynet i graderte dokumenter er ikke bare begrenset til de som er klarert og autorisert. Det praktiseres også et kunnskapsbehovprinsipp (need to know). Årsaken er både at risikoen for sikkerhetsbrudd øker minst proporsjonalt med spredningen og at det for en del opplysninger må unngås at de samles på en og samme hånd. Særlig ved de høyeste graderinger brukes det derfor fordelingsnøkler som angir hvem som har hatt tilgang til dokumentet.

Graderingene etter sikkerhetsinstruksen korresponderer med NATO-graderingene. De er vi bundet av.

Det forekommer også at dokumenter er gradert av andre internasjonale organer eller av andre stater. Selv om vi ikke skulle være rettslig bundet av slikt, vil det lett bli oppfattet som en krenkelse om vi ikke respekterer det og det kan medføre at informasjoner ikke lenger blir gitt.

Normalt vil ikke andre stater eller internasjonale organisasjoner anse det som sikkerhetsbrudd at deres graderte informasjon blir kjent for et kontrollorgan. Forutsetningen er at kontrollorganets medlemmer er autorisert og at det dreier seg om en begrenset krets.

Sikkerhetsinstruksen er regjeringens instruks til sine underlagte ledd. Den har ikke direkte anvendelse i forhold til Stortinget og dets organer, men i praksis må gradert informasjon behandles som det også av Stortinget. Den enkelte komite eller representant kan ikke foreta avgradering, jfr. forsåvidt Stortingets forretningsorden § 60. Derimot betyr gradering ikke at stortingsrepresentantene må autoriseres for å få innsyn.

Kommisjonen drøfter skadevirkningene ved sikkerhetsbrudd, først generelt. Det pekes på nasjonale og internasjonale skadevirkninger. Skadevirkninger for forsvarsevnen og overvåkings- og varslingsevne nevnes, likeså skadevirkninger i våre utenriks- og sikkerhetspolitiske relasjoner. Skader kan også inntre i forhold til stater vi ikke samarbeider med.

EOS-tjenestenes rolle i totalforsvaret medfører at innsyn i dem kan gi innblikk i de samlede beredskaps- og forsvarstiltak.

Ved vurderingen av behovet for hemmeligholdelse bør man være forsiktig med sammenlikninger med andre stater. Behovet må vurderes ut fra Norges situasjon til enhver tid, bl.a. vår størrelse og strategiske beliggenhet.

Skadevirkninger vurderes deretter i forhold til hver tjeneste. Når det gjelder E-tjenestens opplysninger vil ethvert sikkerhetsbrudd få skadevirkninger og de vil ofte være alvorlige, ikke sjelden svært alvorlige. Dette gjelder bl.a. etterretningsmetoder og -produkter og ikke minst etterretninger fra andre land. Skadevirkninger for personer vil være sjelden, men eksponering kan i visse tilfeller medføre risiko for de det gjelder.

Skadevirkningene i S-tjenesten vil hva personellsikkerhetstjenesten angår oftest være begrenset, men personvernet kan bli krenket og det kan forekomme overvåkingsmessig skade. Sikkerhetsbrudd vedrørende sambandssikring m.v. kan være meget alvorlig.

I O-tjenesten må ethvert sikkerhetsbrudd forventes å medføre skade. Krenkelse av personvernet vil være sannsynlig. I mange tilfeller vil skadene være alvorlige, men avgrenset. På visse områder vil de være svært alvorlige. En del sikkerhetsbrudd kan dessuten medføre fare for person. Eksponering av samarbeidet med andre stater vil alvorlig kunne skade muligheten for å danne et fullstendig trusselbilde.

I en oppsummering holder kommisjonen skadene ved sikkerhetsbrudd for alvorligst i E-tjenesten. Deretter følger O-tjenesten og S-tjenesten. For E- og S-tjenesten kan imidlertid skaderisikoen reduseres betydelig ved at kontrollen konsentreres om personrelatert virksomhet og forøvrig bare er formell. Innen O-tjenesten er mulighetene for å dempe risikoen ikke de samme.

Andre forhold som vil påvirke risikovurderingen og utenlandske reaksjoner er kontrollorganets størrelse, sammensetning og virkemåte. Det bør ha færrest mulig medlemmer. På den annen side bør det ha bredest mulig tillit. Det har vært politisk strid om sammensetningen av regjeringens kontrollutvalg skal reflektere alle politiske oppfatninger.

Hittil er det regjeringen som har gitt Stortinget meldinger om kontrollvirksomheten. Som ledd i det har regjeringen foretatt avgradering av opplysninger. Hvis et nytt kontrollorgan skal gi meldinger direkte til Stortinget, vil det ikke selv kunne foreta avgradering. Disse problemer må det finnes en løsning på.

Hvis et nytt kontrollorgan skal gi gradert informasjon til Stortinget eller dets organer, vil det ha konsekvenser for risikovurderingen. Kretsen av personer med innsyn vil øke. Dessuten er offentlig debatt og stillingtaken politikkens mening. Derfor er det intet miljø som har media så tett inn på livet som Stortinget og som er så omgitt av krefter som ønsker innsyn og innflytelse. I Stortinget vil det derfor være en meget krevende oppgave å verne gradert informasjon mot uvedkommendes innsyn.

1.7 Konstitusjonelle hensyn

Kommisjonen fastslår at grunnlovens alminnelige maktfordeling ikke hindrer Stortinget i å beskjære Kongens utøvende makt. Det kan både legge myndighet til organer som ikke kontrolleres av Kongen og etablere kontroll med Kongens myndighetsutøvelse. Imidlertid har Kongen visse særrettigheter (prerogativer). Bl.a. er det lagt til Kongen å føre den militære kommando.

Utøvelse av kommandomyndighet er noe annet enn militær forvaltning. Den militære forvaltning kan Stortinget gripe inn i. For kommandomyndigheten kan det nok trekke opp rammer, men Stortinget kan verken frata regjeringen kommando eller selv utøve det. Likevel kan Stortinget i ethvert tilfelle uttrykke sin oppfatning. Hvor langt Stortingets makt går, er forsåvidt mer et politisk spørsmål enn et rettslig.

Stortinget har selv holdt vakt om prerogativlæren og maktfordelingen. Stortinget har, som Ingvaldsen-utvalget, lagt vekt på det politisk og konstitusjonelt hensiktsmessige i at regjeringene og departementene har instruksjons- og kontrollmyndighet over den ytre forvaltning. Bl.a. har man ansett at Stortingsvedtak på prerogativområder ikke er rettslig bindende for regjeringen. Stortinget har forsåvidt vært mer tilbakeholdent enn statsrettslig teori.

Kommisjonen peker på at legalitetsprinsippet – at inngrep i borgernes rettssfære skal ha hjemmel i lov – har fått stadig større gjennomslagskraft. Stortingets vedtak om kontroll med EOS-tjenestene passer inn i denne utvikling, så langt kontrollen konsentreres om det rettssikkerhetshensyn tilsier. Kommisjonen anser at en kontroll som er forankret i Stortinget ikke vil være i strid med grunnloven. Forutsetningen er at kontrollorganet ikke får avgjørelsesmyndighet.

Det har ikke lenger noen rettslig relevans at forsvaret og politiet tilhører kjernen i den utøvende makt, men det er en omstendighet som tilsier nøye overveielser. Politi- og påtalemyndighetens funksjon må dessuten ses i sammenheng med domstolenes uavhengighet. Det ligger en rettssikkerhetsverdi og en mindretallsbeskyttelse i at straffeforfølgning ikke står under løpende styring av verken Storting eller regjering. Riksadvokaten kan derfor bare instrueres av Kongen i statsråd. Politiet står ikke like fritt, men i praksis er Justisdepartementet forsiktig med på forhånd å gripe inn i beslutninger om og ledelsen av politiinnsats. Disse forhold understreker betydningen av at kontrollen med EOS-tjenestene blir etterfølgende.

EOS-tjenestene er forvaltningsområder som Stortinget har hatt lite innsyn i og som regjeringen har hatt grunn til å hegne om, både fordi de er så nært knyttet til utenriks- og sikkerhetspolitikken og p.g.a. risikoen for lekkasjer. Likevel har regjeringen allerede akseptert en uavhengig kontroll. Dens eget kontrollutvalg ble etablert for å møte et krav om parlamentarisk kontroll. Det har den samme ombudsfunksjon som Stortinget nå har i tankene og det har alltid hatt tidligere stortingsrepresentanter blant sine medlemmer. Det grunnleggende nye er egentlig bare at Stortinget nå vil oppnevne et kontrollorgan selv og at det kan komme til å rapportere direkte til Stortinget.

En ny kontrollordning vil måtte hjemles i lov, bl.a. fordi det vil være en fast ordning og fordi det vil bli nødvendig med regler som pålegger borgerne plikter i forhold til kontrollorganet.

Kommisjonen presiserer at det kontrollorganet som Stortinget oppretter ikke vil komme til å utøve parlamentarisk kontroll. Parlamentarisk kontroll og parlamentarisk ansvar kan bare gjøres gjeldende av Stortinget selv. Det er tale om funksjoner som ikke kan delegeres. En ny kontrollordning må derfor bare oppfattes som et hjelpemiddel for Stortinget, jfr. sivilombudsmannen, som er Stortingets tillitsmann, men ikke handler på dets vegne. Sivilombudsmannen gir uttrykk for sin mening i de saker han behandler, men det er bare meninger som er vedtatt av Stortinget i plenum som er politisk eller rettslig bindende for regjeringen.

I kap. 4.5.5 drøfter kommisjonen særskilt om kontrollen bør omfatte statsrådene og departementene. Det pekes på at sivilombudsmannen kontrollerer hele den offentlige forvaltning, også departementene, men bare med at det ikke øves urett overfor borgerne. Ut fra dette ser kommisjonen ingen innvendinger mot at saker om klarering og autorisasjon kontrolleres også i forhold til departementene.

For alle andre sakstyper er spørsmålet mer problematisk. EOS-tjeneste er i stor utstrekning operative funksjoner. De utøves ikke av departementene, men styres og kontrolleres av dem. Statsrådene står til ansvar overfor Stortinget og bør kunne velge å gi sine svar til det.

Kommisjonens konklusjon er at statsrådene og departementenes embets- og tjenestemenn bør høre inn under kontrollområdet, men at de bør unntas fra personlig forklaringsplikt og fra kontrollorganets adgang til arkiver og dokumenter. Departementene må imidlertid uttale seg skriftlig overfor kontrollorganet når det blir bedt om det og legge fram alle opplysninger som er av betydning for dets bedømmelse.

1.8 Forholdet til andre kontroll- og styringsorganer

Kommisjonen drøfter her forholdet til påtalemyndigheten og konkluderer med at den overordnede påtalemyndighet, d.e. riksadvokaten og statsadvokatene, bør unntas fra kontroll. Den underordnede påtalemyndigheten er integrert i politiet og må nødvendigvis gå inn under kontrollen selv om det vil gripe inn i den overordnede påtalemyndighets kontroll med og styring av underlagte ledd.

En ny kontrollordning vil ikke medføre problemer i forhold til etterforskingen av straffbare handlinger begått i politiets rekker. Den medfører heller ikke noe behov for å gjøre endringer i sivilombudsmannsloven.

Det stiller seg noe annerledes med kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til å foreta undersøkelser i forvaltningen. Når Stortinget oppretter et særskilt kontrollorgan for EOS-tjenestene, kan ikke kontroll- og konstitusjonskomiteen samtidig drive undersøkelser i dem. Eventuelle undersøkelser fra dens side må i tilfelle skje som en oppfølging av arbeid som allerede er utført av kontrollorganet.

I kap. 4.7 viser kommisjonen til at Stortinget har forutsatt at et stortingsoppnevnt kontrollorgan ikke vil rokke ved regjeringens konstitusjonelle ansvar eller influere på dens kontroll med EOS-tjenestene. Mindretallet i Justiskomiteen sier spesielt at regjeringen fortsatt må kunne ha sitt eget kontrollutvalg. Kommisjonen ser det ikke som sitt mandat å vurdere regjeringens framtidige kontroll, men den finner det naturlig at spørsmålet blir vurdert når Stortingets endelige vedtak om opprettelse av en parlamentarisk oppnevnt kontrollordning foreligger.

1.9 Andre tiltak enn kontroll

I kap. 5 vurderer kommisjonen om det er andre virkemidler enn kontroll som kan ivareta de formål som ligger bak Stortingets vedtak, dempe kontrollbehovet eller forenkle kontrollen.

Norge har ingen samlende lov om EOS-tjenestene og deres organisering, oppgaver og beføyelser. Virksomheten til E- og S-tjenesten er i tillegg bare regulert i instrukser og direktiver. Slik har det også vært i mange andre land, men det er en tydelig tendens til at tjenestene og kontrollen med dem lovreguleres. Kommisjonen anbefaler at arbeidet med en lov om EOS-tjenestene igangsettes også i Norge. Utviklingen i synet på legalitetsprinsippet taler også for det.

Under et slikt lovarbeid bør det også vurderes om det er behov for lovregulering av hvilken adgang tjenestemennene i EOS-tjenestene skal ha til å utøve politisk virksomhet. Det vises om dette til departementsråd Dag Berggravs utredning om de juridiske og etiske sider ved politisk engasjement og virke for ansatte i etterretningstjenesten.

1.10 Valg av kontrollmodell

I kap. 6 angir kommisjonen først forskjellige typer kontrollmodeller. Administrativ kontroll og parlamentarisk kontroll er motpolene. Mulige kombinerte eller dobbeltsporede løsninger nevnes.

Som parlamentarisk forankrede løsninger pekes ut tillitsmannsløsningen (ombud) og løsningen med parlamentarisk oppnevnte utvalg. Mellom disse kan det være overgangsformer.

Utvalget legger til grunn at Stortinget ikke ønsker en direkte parlamentarisk kontroll og at en kombinasjon mellom parlamentarisk og administrativ kontroll, som bl.a. er foreslått i Storbritannia, heller ikke vil være i samsvar med Stortingets forutsetninger.

En ombudsløsning er tenkelig, men det anses ikke realistisk å opprette et særskilt ombud. Derimot kan det anføres gode grunner for å legge kontrollen til sivilombudsmannen. Men det er også motargumenter. Sivilombudsmannen driver i dag en rettslig kontroll. Han kan utføre tilsyn, men har ingen tilsynsplikt. Kontrollen med EOS-tjenestene vil medføre et løpende tilsynsansvar med operative organer hvis virksomhet er nært knyttet til forsvars- og sikkerhetspolitikken. Dette tilsier at kontrollorganet bør representere en bredde i erfaringer og holdninger som bare kan oppnås gjennom et utvalg.

Kommisjonen drøfter på denne bakgrunn om kontrollen kan utføres av sivilombudsmannen og et utvalg i samarbeid, og slik at ombudsmannen står for tilsynet og saksforberedelsen, mens utvalget fungerer som et styre eller en rådgivende instans. Kommisjonen finner en slik løsning lite forenlig med ombudsmannsrollen og minner også om betraktningene i kap. 4.3.

Kommisjonen foreslår derfor at kontrollen baseres på en utvalgsmodell, dvs. at Stortinget velger et kontrollutvalg som bistås av en sekretær eller et sekretariat. For at kontrollutvalget skal ha tilstrekkelig politisk og faglig bredde bør det ha 7 medlemmer. Kontrollutvalget bør ikke besettes med aktive stortingsrepresentanter, jfr. Ingvaldsen-utvalgets og Stortingets oppfatning om at stortingsrepresentanter ikke bør sitte i styrer og råd som Stortinget fører kontroll med.

Kommisjonen anser at kontrollutvalget og sekretariatet bør gis lokaler utenfor forvaltningen. En mulighet er at sekretæren hentes blant en av sivilombudsmannens ansatte.

Kontrollutvalgets uttalelser må rettes til myndighetene og graderes etter sitt innhold. Uttalelser til andre og meddelelser til offentligheten må være ugraderte. Er det tvil om graderingen eller mener kontrollutvalget at avgradering bør foretas, må det ta det opp med fagmyndigheten.

Likeledes må kontrollutvalgets årsmeldinger til Stortinget være ugraderte. Ønsker Stortinget graderte opplysninger, må dette tas opp særskilt med regjeringen.

Kommisjonen anser at det normalt ikke vil by på problemer at kontrollutvalgets meldinger til Stortinget holdes på ugradert nivå. Det vises forsåvidt til at man også til nå har løst graderingsspørsmålene på en akseptabel måte i de saker om EOS-tjenestene som regjeringen har lagt fram for Stortinget.

1.11 Regelverk

I tråd med kommisjonens konklusjoner er det utarbeidet utkast til lov og instruks. I kap. 7 drøfter kommisjonen hvorledes disse utkast bør legges opp og de viktigste deler av innholdet av et lovutkast.

Loven bør angi kontrollområdet, som må være EOS-tjeneste som funksjon, men bare den som drives av forvaltningen eller skjer på styring eller oppdrag fra denne. Privat initiert sikkerhetstjeneste o.a. bør altså holdes utenfor.

Kontrollformålet bør være ivaretakelse av borgernes rettssikkerhet, men også hensynet til at samfunnslivet ikke skades utilbørlig. Det sistnevnte hensynet ligger bak bl.a. regler i overvåkingsinstruksen men er ellers ikke nedfelt noe sted. Dessuten må den mer formelle kontrollen med at virksomhetene holdes innen rammen av de regler som gjelder for dem fastslås som et formål.

I tillegg anser kommisjonen at det bør inkluderes i formålet at hensynet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede makter skal iakttas. Det bør også framgå at formålet er rent kontrollerende og at det ikke medfører instruksjonsmyndighet.

Som kontrolloppgaver bør angis tilsyn, klagebehandling og undersøkelser av eget tiltak. Kontrollutvalget må herunder gis adgang til å forfølge såkalte sidespor.

Kommisjonen drøfter inngående hvilke kontrollmidler som kontrollutvalget bør råde over. Det foretas sammenlikninger med regler som gjelder for forskjellige tilsynsmyndigheter og granskingskommisjoner.

Kommisjonen konkluderer med at kontrollutvalget bør ha en ubegrenset adgang til forvaltningens lokaler, arkiver m.v. Selskaper som det offentlige er majoritetseier i bør likestilles med forvaltningen. Alle som virker i forvaltningen bør også ha en plikt til å tilveiebringe materiale når de blir bedt om det. Det samme gjelder alle som er i besittelse av materiale eller utstyr som de har mottatt fra forvaltningen.

Plikt til å møte for kontrollutvalget bør legges på enhver. Plikt til å gi forklaring for det bør bare legges på de som virker i forvaltningens tjeneste. Spørsmålet om offentlig ansatte skal ha forklaringsplikt er imidlertid vanskelig, bl.a. fordi de i verste fall kan måtte gi forklaringer som legger grunnlag for straffe­for­følg­ning og dom. Kommisjonen foreslår at pliktmessig avgitte forklaringer ikke skal kunne brukes i etterfølgende straffesak mot avgiveren.

Kommisjonen finner videre at kontrollutvalget bør gis rett til å kreve rettslig avhør og andre former for bevisopptak. Under slike avhør vil privatpersoner og offentlig ansatte komme i samme stilling. De vil ha forklaringsplikt, men med de begrensninger som følger av tvistemålsloven. Viktigst her er at ingen plikter å gi forklaring om noe som kan pådra dem straff.

Avslutningsvis i dette kapittel behandles kontrollutvalget uttalelser og meldinger.

Kommisjonen legger til grunn Stortingets forutsetning om at uttalelser til klagere som hittil skal være ubegrunnede. Denne forutsetning er imidlertid knyttet til klager mot O-tjenesten. Ved klager mot de to andre tjenestene bør det i en viss utstrekning være mulig å gi svar som gir mer informasjon og vegledning.

Offentliggjøring av uttalelser må ligge til kontrollutvalget selv i den utstrekning de er ugraderte. Både hensynet til klageordningen og til personvernet tilsier imidlertid at klagernes identitet ikke bør kunne offentliggjøres uten deres samtykke.

Loven bør tilplikte kontrollutvalget å gi årsmeldinger, men også å gi Stortinget umiddelbar melding om forhold det straks bør bli kjent med.

1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kostnadene med en ny kontrollordning må dekkes over Stortingets budsjett.

Ved kostnadsberegningen tar kommisjonen utgangspunkt i utgiftene med regjeringens kontrollutvalg, men forutsetter at det nye kontrollutvalget får egne lokaler og god teknisk utrustning, samt fysisk sikringsutstyr. Videre forutsettes det at sekretariatet engasjeres på deltid. Det nevnes at hensynet til rekruttering av medlemmer kan få betydning for hvilken avlønning som skal fastsettes. Det må videre kalkuleres med utgifter til bistand og med vitneutgifter m.v. Det knytter seg stor usikkerhet til kostnadsberegningen, bl.a. fordi arbeidsmengden vil variere betydelig. Erfaringene med regjeringens kontrollutvalg bekrefter dette.

Med disse forbehold anslås etableringskostnadene til kr. 400.000,- og de årlige driftsutgifter til kr. 1.500.000,-. I tillegg kommer Stortingets administrasjonskostnader og effektivitetstapet i tjenestene. Det siste anslås å ville tilsvare et par årsverk, men slike tap vil aldri kunne kompenseres fullt ut.

1.13 Utkast og spesielle motiver

Kommisjonens utkast er samlet i kap. 9. Merk­nadene til dem gis i kap. 10.

Utkastene omfatter et revidert utkast til nye § 216 h i straffeprosessloven. Det tidligere utkastet til Sikkerhetsutvalget er ikke tilpasset den nye kontrollordningen.

Merknadene omhandler enkelte spørsmål av viktighet som ikke er behandlet tidligere. Bl.a. foreslås det at reglene om saksbehandlingen i granskingskommisjoner bør følges så langt de er anvendelige. Klagere og andre i en partsliknende stilling skal kunne bistås av advokat eller fullmektig såframt vedkommende ikke derved oppnår innsyn i gradert informasjon. Samme rett bør tjenestemenn ha i saker som kan munne ut i kritikk mot dem. De bør også kunne bistås av en tillitsvalgt som kan gis innsyn også i graderte opplysninger.

Det foreslås også at kontrollutvalget i gjennomføringen av kontrollen og utformingen av uttalelser skal bygge på prinsippene i sivilombudsmannsloven. Det betyr bl.a. at kontrollutvalget bør være varsomt med å gå inn i skjønns­utøvelse som må regnes som forsvarlig. Det er forsåvidt vist til at det må unngås at kontrollutvalget i realiteten blir et styre for EOS-tjenestene.