2 Nytte-kostnadsanalyse - en oversikt
2.1 Formålet med nytte-kostnadsanalyser
Offentlige ressurser er knappe, og mange gode formål konkurrerer om tilgjengelige midler. Det er derfor viktig at prioriteringen mellom ulike formål, enten den foretas på administrativt eller politisk plan, er velbegrunnet og rasjonell. At konsekvensene av alternative tiltak er undersøkt og godt dokumentert, er en grunnleggende forutsetning for fornuftig prioritering.
Hovedformålet med nytte-kostnadsanalyser er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutninger fattes. Slike konsekvenser omfatter blant annet kostnader som skal belastes offentlige budsjetter, inntektsendringer for private husholdninger og næringslivet, og virkninger for miljø, helse og sikkerhet. Kunnskap om konsekvensene muliggjør rasjonelle avveininger om bruken av offentlige midler, og kan også bidra til å klargjøre den offentlige debatten om tiltakene. Nytte-kostnadsanalyser er dermed en måte å systematisere informasjon på. Bruk av en systematisk metode kan gjøre det lettere å sammenlikne konsekvenser ved flere ulike tiltak.
En nytte-kostnadsanalyse gjennomføres før en eventuell beslutning om å sette i verk tiltaket. Resultater fra analysen vil da inngå som en del av beslutningsgrunnlaget, og bidrar samtidig til å gjøre dette etterprøvbart. Nytte-kostnadsanalyser kan imidlertid også gi verdifull informasjon for å sikre en best mulig gjennomføring av det aktuelle tiltaket, og kan derfor også ha en funksjon etter at prosjektet er igangsatt.
Etter at prosjektet er gjennomført, kan det være ønskelig å evaluere prosjektet ved å gjennomføre en etterkalkyle. Denne evalueringen kan gjennomføres som en nytte-kostnadsanalyse, og bør dersom det er mulig følge samme mal som analysen som lå til grunn for gjennomføringen av prosjektet. I forbindelse med et vegprosjekt vil f.eks. trafikkutvikling og tidsinnsparinger bli vurdert på nyttesiden av prosjektet, mens både faktisk ressursbruk og priser på innsatsvarer kan vurderes på kostnadssiden. Dette gjør det mulig å kontrollere i ettertid om de ulike forutsetningene som ble lagt til grunn da vedtak ble fattet, holdt stikk. Dersom vesentlige avvik har funnet sted, kan en lettere identifisere hva som gikk galt. På denne måten blir det mulig å lære av tidligere feil, og om nødvendig plassere ansvaret for feilen. Sannsynligheten for at beslutninger gjentatte ganger bygger på gale premisser, kan dermed reduseres.
Det er nyttig med en sjekkliste for gjennomføringen av nytte-kostnadsanalyser. En slik sjekkliste beskriver hvilke forhold som bør vurderes når en gjennomfører en nytte-kostnadsanalyse. Retningslinjer for hvordan disse forholdene vurderes, er tema for de tre neste kapitlene. I boks 2.1 har vi gjengitt en slik sjekkliste.
Boks 2.1 Boks 2.1 Sjekkliste for nytte-kostnadsanalyser
1 Problembeskrivelse
1.1 Beskriv nåværende situasjon og videre utvikling uten tiltak på det aktuelle området (basisalternativet).
1.2 Hva er formålet med de tiltakene som skal vurderes?
1.3 Hvem er ansvarlig myndighet på området, og hvorfor er det ønskelig at det offentlige står for gjennomføringen av tiltaket?
2 Spesifisering av tiltak
2.1 Hvilke tiltak bør vurderes? Husk å spesifisere alle aktuelle alternativer.
2.2Beskriv tiltakene og hvordan de er tenkt gjennomført.
2.3 Vurder om tiltak bør gjennomføres nå, eller om det er ønskelig å vente. Vurder samtidig om det aktuelle tiltaket bør gjennomføres i sin helhet, eller om det er ønskelig med en trinnvis og mer fleksibel gjennomføring.
3 Spesifisering av virkninger
3.1 Gi for hvert tiltak en kvalitativ beskrivelse av virkninger i form av fordeler og ulemper. Ta også med virkninger som verken kan kvantifiseres i fysiske størrelser eller verdsettes i kroner. Husk å ta med alle relevante virkninger, ikke bare dem som finner sted i egen sektor. Husk å ta hensyn til eventuelle utilsiktede endringer i individuell atferd, f.eks. i forbindelse med tiltak som er ment å redusere ulykkesrisiko.
3.2 Kvantifiser så langt som mulig fordeler og ulemper i form av fysiske størrelser. Verdsett virkninger i kroner der det er mulig og gir meningsfull informasjon. Bruk forventet verdi dersom det er knyttet usikkerhet til noen av de kvantifiserbare størrelsene. Husk i så fall å ta hensyn til ulike utfall, også ekstreme utfall med lav sannsynlighet som f.eks. uventet høye kostnader.
3.3 Gjør rede for hvilke data kilder, forutsetninger og metoder som har vært benyttet for identifisering av virkninger, kvantifisering og verdsetting. Legg særlig vekt på å vurdere datakvaliteten.
3.4 Beskriv den samlede usikkerheten som er knyttet til tiltaket. Ta stilling til hvor mye av usikkerheten som er systematisk, dvs. som må antas å samvariere med inntektsnivået i samfunnet for øvrig. Innarbeid denne usikkerheten i verdsettingen av tiltaket.
3.5 For hvert tiltak, beregn samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller eventuelt kostnadene ved å oppnå et gitt mål. Husk å ta med eventuelle kostnader ved skattefinansiering. Gi en grundig beskrivelse av de virkningene som det ikke er faglig forsvarlig å verdsette i kroner.
3.6 Redegjør for fordelingsvirkninger av ulike tiltak. Er det interessekonflikter knyttet til tiltaket, ev. hvilke? Kan fordelingspolitiske mål nås gjennom andre tiltak, f.eks. gjennom skatter og overføringer? Kan uønskede fordelingsvirkninger motvirkes via alternative prosjektutforminger eller særlige kompensasjonstiltak?
4 Oppfølging og evaluering
4.1 Hvem er ansvarlig for å evaluere tiltakene?
4.2 Når og hvordan vil tiltakene bli evaluert?
2.2 Anvendelsesområder og noen viktige hovedregler
Et viktig anvendelsesområde for nytte-kostnadsanalyser er offentlige prosjekter, som f.eks. vegutbygging eller kapasitetsutvidelser i helse- og utdanningssektoren. Et annet viktig område er offentlige regelendringer(reguleringer og påbud/forbud) overfor private, som f.eks. forbud mot farlige stoffer i produksjon og påbud om bruk av bilbelte. I mange tilfeller er de aktuelle tiltakene reformer som innebærer kombinasjoner av regelendringer og prosjekter. Et eksempel er skolestart for seksåringer, som både har medført regelendringer og investeringer i skolebygg. I andre tilfeller kan reguleringer være knyttet til større prosjekter hvor det ikke er gitt at staten skal gjennomføre prosjektet, men hvor det er ønskelig å få fram den samfunnsøkonomiske verdien. Et eksempel er spørsmålet om bygging av gasskraftverk.
Ulike sider ved nytte-kostnadsanalyser beskrives senere i denne rapporten. Det kan imidlertid være hensiktsmessig å fremheve noen viktige hovedregler allerede nå.
For det første er det viktig å beskrive alle relevante alternativer. Et prosjekt kan være lønnsomt i forhold til å videreføre situasjonen slik den er i dag (basisalternativet). Det er likevel mulig at det finnes andre alternativer som er mer lønnsomme. Å bygge ut en firefelts veg i et sterkt trafikkert område kan f.eks. være mer lønnsomt enn å opprettholde en tofelts veg med kapasitetsproblemer. Det er imidlertid mulig at økt satsing på kollektivtrafikk kan være enda mer lønnsomt enn å bygge ut en firefelts veg. Det er derfor nødvendig å analysere alle relevante alternativer før en bestemmer seg for et tiltak. Slike alternativer kan være knyttet til ulike fysiske løsninger for et prosjekt eller et tiltak, men kan også innebære endret bruk av andre virkemidler. I vårt eksempel kan f.eks. bruk av vegprising kanskje innebære at det ikke bør investeres verken i utvidet vegkapasitet eller i kollektivtiltak.
En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse skal beskrive virkningene for alle grupper som er berørt av det aktuelle tiltaket. En annen hovedregel er derfor å inkludere alle relevante virkninger av det alternativet som analyseres. Det kan være særlig lett å gjøre feil på dette området dersom kostnader og nyttevirkninger gir utslag innenfor ulike offentlige budsjetter, eller påvirker både offentlige budsjetter og budsjettene til private husholdninger og næringsliv. Tiltak for bedre trafikksikkerhet kan f.eks. fremstå som en kostnad for samferdselsmyndighetene, mens gevinstene kommer i form av reduserte kostnader i helsesektoren og mindre tap av velferd i privat sektor. Det er derfor viktig å utarbeide analyser som fanger opp virkninger på tvers av sektorer.
For det tredje bør en vurdere muligheten for fleksible løsninger og være kritisk til gjennomføringstidspunkt for prosjektet. Dette kan ses på som viktige spesialtilfeller av å beskrive alle relevante alternativer. I eksemplet ovenfor kan vi f.eks. anta at verken vegprising eller kollektivtiltak er lønnsomme tiltak, men at det pga. fremtidig trafikkvekst er lønnsomt å bygge ut en firefelts veg. Det er likevel mulig at lønnsomheten av prosjektet kan bli enda høyere ved å utsette hele eller deler av investeringen inntil trafikken har økt ytterligere. I kapittel 4 som omhandler risiko, drøfter vi nærmere spørsmålet om når det er mest lønnsomt å gjennomføre irreversible investeringer.
2.3 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet
2.3.1 Nytte-kostnadsanalyser og samfunnsøkonomisk lønnsomhet
I en fullstendig nytte-kostnadsanalyse verdsettes alle effekter i kroner og øre. Kroneverdiene brukes så til å veie betydningen av de ulike konsekvensene mot hverandre. Dersom en legger sammen den beregnede verdien av alle konsekvensene ved et tiltak, og summen blir positiv, sier en at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt.
Hovedprinsippet for verdsetting som vanligvis brukes i nytte-kostnadsanalyser, og som også er fulgt i denne rapporten, er at kroneverdien av en positiv konsekvens skal settes lik det befolkningen er villig til å betale for å oppnå den. At noe er «samfunnsøkonomisk lønnsomt» vil derfor her bety at befolkningen til sammen er villig til å betale minst så mye som tiltaket faktisk koster. I senere kapitler går vi nærmere inn på hvordan vi måler betalingsvillighet og kostnader.
Selv om samlet betalingsvillighet er større enn samlede kostnader, er ikke det det samme som at tiltaket er ønskeligsett fra samfunnets synsvinkel. Det er to hovedgrunner til dette: For det første er det ikke alle konsekvensene av et tiltak som kan måles på en god måte i kroner og øre. For det andre er beslutningstakere normalt ikke bare interessert i samlet netto betalingsvillighet for et tiltak, men også i hvordan virkningene blir fordelt i befolkningen. Som en hovedregel kan en si at samfunnsøkonomisk lønnsomhet gir en bedre oppsummering av et tiltaks konsekvenser jo mindre betydningsfulle fordelingsvirkningene er, jo flere konsekvenser vi finner det faglig forsvarlig å verdsette i kroner, og jo mindre innslag det er av etisk vanskelige spørsmål. Nytte-kostnadsanalyser kan derfor bidra til å gi et godt beslutningsgrunnlag, men slike analyser kan ikke uten videre gi et fasitsvar for om et tiltak er ønskelig.
Det er ikke mulig å gi noe entydig svar på hvor langt en generelt bør gå i å sette en kroneverdi på alle virkninger. Når en skal vurdere dette, bør en imidlertid ha analysens hovedformål for øye, nemlig å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av et tiltak. Av og til kan det å sette en kroneverdi på et tiltak virke mer tilslørende enn opplysende, f.eks. hvis det dreier seg om en virkning som er nært knyttet til etisk vanskelige spørsmål. Et kriterium for når vi bør verdsette i kroner, er dermed at verdsettingen bør gi beslutningstakerne et bedre og mer utfyllende bilde av tiltakets virkninger.
2.3.2 Kostnadseffektivitetsanalyser og kostnads-virkningsanalyser
For en del tiltak kan en stor eller helt vesentlig del av konsekvensene ikke uten videre verdsettes i penger. Dette er f.eks. tilfelle for mange tiltak innenfor helsesektoren. I slike tilfeller er det mindre hensiktsmessig å gjennomføre en fullstendig nytte-kostnadsanalyse. Ofte er måleproblemene begrenset til nyttesiden, mens det er mulig å sette en kroneverdi på kostnadene ved tiltaket. I slike tilfeller kan vi i stedet benytte en kostnadseffektivitetsanalyse. Formålet med denne typen analyser er å komme fram til det tiltaket som minimerer kostnadene ved å oppnå et gitt mål. En kostnadseffektivitetsanalyse bidrar på samme måte som en nytte-kostnadsanalyse til å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av ulike tiltak, selv om målet med de aktuelle tiltakene altså er gitt. De fleste av anbefalingene i denne rapporten vil også gjelde for kostnadseffektivitetsanalyser.
Ofte vil vi stå overfor ulike tiltak som er rettet mot samme problem, men der virkningene av tiltakene ikke er helt like. Et eksempel på slike tiltak kan være bruk av ulike behandlingsformer eller medisiner innenfor helsesektoren. I slike tilfeller kan vi ikke uten videre velge det tiltaket som har lavest kostnader. Beregning av kostnadene for tiltakene kan sammen med en beskrivelse av de ulike nyttevirkningene likevel gi verdifull informasjon for beslutningstaker. Vi kan kalle en slik analyse for en kostnads-virkningsanalyse.
I enkelte tilfeller, f.eks. i forbindelse med mange miljøtiltak, kan det være mulig å måle noen virkninger i penger. Andre virkninger kan imidlertid være vanskelige å måle på annen måte enn i fysiske enheter. I slike tilfeller kan vi gjennomføre en nytte-kostnadsanalyse basert på de nytte- og kostnadsvirkningene vi finner det faglig forsvarlig å verdsette. I tillegg må vi imidlertid beskrive de virkningene som ikke verdsettes, slik at også disse virkningene kan inngå i en vurdering av om tiltaket bør gjennomføres.
2.3.3 Fordelingsvirkninger
I mange tilfeller er det interessekonflikter knyttet til et tiltak. I slike tilfeller bør fordelingsvirkningene for hver enkelt gruppe beskrives på en måte som gir beslutningstakeren et best mulig grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av tiltaket. Det bør redegjøres for hvordan ulike mål om fordeling kan påvirke ønskeligheten av å gjennomføre prosjektet. Videre bør det redegjøres for om de fordelingspolitiske målene kan oppnås vel så godt eller bedre ved andre tiltak, f.eks. i form av skatter eller overføringer, og om det er mulig å gjennomføre kompensasjonstiltak for å motvirke eventuelle uheldige fordelingsvirkninger ved prosjektet. I boks 2.2 har vi gjengitt et stilisert eksempel som viser hvordan fordelingsvirkninger kan håndteres i en nytte-kostnadsanalyse.
Boks 2.2 Boks 2.2 Fordelingsvirkninger
Myndighetene vurderer å gjøre område A om til en nasjonalpark. Den samlede betalingsvilligheten for en slik nasjonalpark er om lag 100 mill. kroner.1 De direkte kostnadene ved å etablere området som nasjonalpark er på 50 mill. kroner, og skal finansieres ved alminnelig beskatning. I tillegg må omfanget av jakt og jordbruk reduseres som følge av omgjøringen. De som er sysselsatt med jakt og jordbruk (i alt 10 personer), kan finne alternativ sysselsetting. Jakt og jordbruk har imidlertid gitt en merverdi (grunnrente) på i alt 20 mill. kroner som de ikke klarer å kompensere i annet arbeid.
De personene som ønsker å gjennomføre prosjektet, har i hovedsak høy inntekt. De som må finne annen sysselsetting, har lav samlet inntekt når de ikke lenger kan høste grunnrente.
Prosjektet gir en nåverdi på (100-50-20) = 30 mill. kroner dersom vi ser bort fra skattekostnader (jf. omtale i avsnitt 3.4). Gevinsten tilfaller imidlertid høyinntektsgrupper, mens en lavinntektsgruppe må bære deler av kostnadene. Det er ikke mulig å benytte det alminnelige skatte- og overføringssystemet for å kompensere en så liten gruppe. Direkte kompensasjonstiltak kan imidlertid vurderes. I utgangspunktet er det mest effektivt å kompensere ved et direkte kontanttilskudd. Muligheten for ulike kombinasjoner av kompensasjonstiltak bør i dette tilfellet inngå i vurderingen av prosjektet.
1 Alle tall er i nåverdi.