Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1998: 16

Nytte-kostnadsanalyser— Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

Til innholdsfortegnelse

5 Verdsetting av goder som ikke omsettes i markeder

5.1 Innledning

De fleste prosjekter vil ha virkninger som ikke uten videre kan verdsettes ved hjelp av markedspriser. Eksempler på dette er miljøvirkninger, endringer i tidsbruk og endringer i ulykkesrisiko. I dette kapitlet drøfter vi hvordan vi eventuelt kan verdsette slike virkninger i en nytte-kostnadsanalyse. Vi starter med å drøfte verdsetting av miljøgoder i avsnitt 5.2. Mye av de metodemessige drøftingene og konklusjonene i dette avsnittet kan også anvendes i forbindelse med verdsetting av tid (avsnitt 5.3) og verdsetting av ulykkesrisiko (avsnitt 5.4). Vi avslutter kapitlet med en omtale av nytte-kostnadsanalyser i helsesektoren (avsnitt 5.5) og en kort oppsummering (avsnitt 5.6).

Det kan være hensiktsmessig å peke på et par viktige poenger allerede i innledningen. For det første er det ikke alle virkninger det er ønskelig å verdsette. Alternativet er å bringe f.eks. enkelte miljøhensyn inn i prosjektvurderingen på andre måter. Det finnes ikke noe entydig svar på hvilke virkninger som bør verdsettes, og ulike økonomer har kommet fram til ulike syn, jf. også omtalen i punkt 2.3.1. 1 Dette spørsmålet drøftes også i dette kapitlet (jf. særlig punkt 5.2.4), men uten at det f.eks. i tilknytning til miljøgoder er mulig å gi en helt presis liste over hva som etter utvalgets oppfatning bør eller ikke bør verdsettes i kalkylen. Dette kapitlet er dermed først og fremst en oversikt over hvilke verdsettingsteknikker som er aktuelle, dersom vi ønsker å verdsette et gode som ikke omsettes i markedet.

For det andre er ikke dette kapitlet så omfattende at det gir en detaljert oppskrift på hvordan de ulike metodene kan benyttes innenfor ulike sektorer. Praktisk bruk av metodene krever dermed til dels omfattende arbeid innen hver enkelt sektor, slik tilfellet er f.eks. i vegsektoren.

5.2 Verdsetting av miljøgoder

5.2.1 Metoder basert på markedspriser

For å kunne verdsette miljøvirkninger er det for det første nødvendig å kjenne den fysiske sammenhengen mellom ulike miljøbelastninger (f.eks. miljøgifter) og effekten på miljøet. Slike sammenhenger betegnes ofte dose-respons-sammenhenger. En dose-respons-sammenheng angir hvilke effekter (respons), målt i fysiske enheter, en kan forvente som resultat av en bestemt miljøbelastning (dose). Dette kan f.eks. dreie seg om hvor stor økning i sykelighet en må forvente hvis utslipp av svovel til luft øker.

Selv om det ikke finnes markeder for de fleste miljøgoder, vil bruken av miljøgodene ofte være knyttet til markedsomsatte varer og tjenester. Markedsgoder kan være komplementære til miljøgodet, dvs. at en bruker mer av dem jo mer en bruker miljøgodet, eller de kan fungere som mer eller mindre gode erstatninger for det. Informasjon om markedene for slike private goder kan utnyttes til å anslå etterspørselen etter miljøgodet.

En metode som benytter informasjon fra markeder for private goder, er reisekostnadsmetoden. Denne metoden er særlig brukt i forbindelse med verdsetting av rekreasjonsområder. En forutsetter at konsumentene betrakter selve reisen til området som en kostnad, ikke som en del av rekreasjonen. Reisekostnadene kan da betraktes som en pris for å besøke området. Ved å finne data for reisekostnader, og se på hvordan bruk av området varierer med disse kostnadene, kan en i prinsippet anslå en etterspørselsfunksjon for områdets rekreasjonstjenester.

Reisekostnadsmetoden fanger bare opp betalingsvilligheten for nåværende bruk av rekreasjonsområdet, og ikke en eventuell betalingsvillighet for planlagt bruk. Variasjoner mellom ulike befolkningsområder når det gjelder inntekt, preferanser, alternative rekreasjonsområder osv., gjør at det ofte kreves relativt kompliserte økonometriske teknikker for å estimere betalingsvilligheten. En nærmere beskrivelse av reisekostnadsmetoden finnes bl.a. i Freeman (1995).

Også i andre tilfeller enn ved reiser til rekreasjonsområder e.l. kan det være mulig å benytte informasjon fra private goder som er komplementære til eller erstatter et miljøgode. Et vannfilter kan f.eks. redusere eller fjerne problemene ved at drikkevannskvaliteten i utgangspunktet er dårlig, eller bruk av isolerglass i vinduer kan redusere lokale støyplager. I slike tilfeller kan etterspørselen etter det private godet gi en pekepinn om konsumentenes verdsetting av fellesgodet. Vanligvis vil det imidlertid ikke være mulig å finne private goder som er perfekte erstatninger for fellesgodet. Et vannfilter renser kanskje ikke drikkevannet godt nok, eller husholdningene synes ikke det er likegyldig om drikkevannet renses i et filter eller faktisk kommer fra en ren vannkilde. På samme måte vil isolerglass bare beskytte for støyplager når vinduene er lukket. Ofte vil også kostnadene ved å anskaffe vannfilter eller isolerglass variere lite mellom ulike individer, slik at markedet for disse produktene ikke gir oss nok informasjon til å estimere en etterspørselskurve for rent vann eller fravær av støy. Kostnadene ved anskaffelse av vannfilter eller isolerglass kan likevel benyttes som minimumsverdier for de kollektive godene de er ment å erstatte.

Hedoniske metoder utnytter at en del goder eller innsatsfaktorer som omsettes på markeder er heterogene; de enkelte enhetene av godet har litt ulike egenskaper. To bolighus kan for eksempel være ulike når det gjelder antall rom, utsikt, og miljøbelastninger i nærmiljøet. Ved å sammenlikne de prisene bolighus med ulike egenskaper omsettes for, kan en finne anslag for markedets vurdering av disse egenskapene. På liknende måte har hedoniske metoder vært brukt til å anslå hvor mye høyere lønn arbeidere krever for å påta seg miljøbelastet eller risikabelt arbeid. Hedoniske metoder har vært lite brukt i Norge, men det finnes et stort antall studier fra andre land, særlig USA.

Hedoniske metoder er mindre interessante hvis markedene en ser på er sterkt regulert. Også i uregulerte markeder vil det vanligvis være mer komplisert å benytte hedoniske metoder enn eksemplet ovenfor antyder. Bruk av hedoniske metoder vil også være begrenset til områder der det finnes relevante markedspriser. På samme måte som reisekostnadsmetoden vil hedoniske metoder ofte kreve bruk av relativt kompliserte økonometriske metoder. En nærmere beskrivelse av metoden finnes bl.a. i Freeman (1995).

5.2.2 Betinget verdsetting

Alle metodene over er basert på faktiske markedspriser. Det finnes også metoder der en i stedet spør folk direkte om hvordan de verdsetter de aktuelle godene. Den viktigste av disse er såkalt betinget verdsetting (undersøkelser av betalingsvillighet), som har vært mye diskutert i det økonomiske fagmiljøet de siste årene. En detaljert omtale av betinget verdsetting finnes i Mitchell og Carson (1989) og Freeman (1995). I Norge er betinget verdsetting brukt i en rekke undersøkelser, bl.a. til verdsetting av ferskvannsfiske, reinere vassdrag og reinere luft. En oversikt over norske studier er gitt i Navrud og Strand (1992).

Ved betinget verdsetting stiller en direkte spørsmål for å avdekke hva folk maksimalt kunne være villige til å betale for et gitt gode, eller ville kreve i kompensasjon for å gi det opp. Det er altså her tale om hypotetiske verdier; en måler ikke hva folk faktisk har betalt, men hva de ville ha betalt, gitt visse forutsetninger. Dette er bakgrunnen for at metoden kalles «betinget» verdsetting: Svarene som gis er betinget av de forutsetningene som skisseres i intervjusituasjonen. En må derfor være varsom med å bruke verdier fra en slik undersøkelse i andre sammenhenger enn den opprinnelige. Den hypotetiske karakteren til spørsmålene betyr også at det lett kan oppstå misforståelser mellom intervjuer og intervjuobjekt, noe som kan vanskeliggjøre tolkningen av data fra slike undersøkelser. 2

Betinget verdsetting kan, i motsetning til de markedsbaserte metodene, fange opp såkalt ikke-bruksverdi eller eksistensverdi. Med dette menes at en person som ikke benytter et miljøgode i dag, kan være villig til å betale noe for å kunne benytte godet senere, eller rett og slett for å få tilfredsstillelsen av å vite at et område ligger urørt, at en art blir bevart e.l. I tillegg kan metoden fange opp eventuell betalingsvillighet for andres bruk av miljøgodet (f.eks. fremtidige generasjoner). 3 Empiriske undersøkelser viser at ikke-bruksverdien av og til kan utgjøre en stor del av total betalingsvillighet.

De metodemessige problemene knyttet til betinget verdsetting gjør at det er ønskelig med så klare retningslinjer som mulig for hvordan metoden eventuelt bør benyttes. I forbindelse med den såkalte Exxon-Valdez-saken opprettet amerikanske myndigheter et ekspertpanel ledet av de to økonomene Kenneth Arrow og Robert Solow. Dette panelet omtales vanligvis som NOAA-panelet, fordi det ble nedsatt av the National Oceanic and Atmospheric Administration. NOAA-panelet avgav sin rapport i januar 1993 (NOAA, 1993), og konkluderte med at betinget verdsetting kan gi verdianslag som er pålitelige nok til å kunne brukes som utgangspunkt i rettslige erstatningssaker, inkludert anslag for ikke-bruksverdier. Panelet satte imidlertid opp en liste over krav som bør stilles til slike analyser for at denne konklusjonen skal være gyldig. Hovedpunkter fra denne listen er gjengitt i boks 5.1.

Boks 5.1 Boks 5.1 Hovedpunkter fra NOAA-panelet

  • En bør generelt velge metoder som gir konservative (lave) estimater.

  • Det bør spørres om betalingsvillighet, ikke kompensasjonskrav.

  • Spørsmålet bør stilles som om intervjuobjektet skulle avgi en stemme (ja/nei-svar).

  • Scenariet må beskrives nøyaktig.

  • Hvis fotografier skal brukes, må det understrekes på forhånd hvordan disse påvirker intervjuobjekter.

  • Intervjuobjektene må minnes på eksistensen av sammenliknbare, alternative miljøgoder.

  • Verdsetting av en skade må skje såvidt lenge etter skadetidspunktet at det er rimelig for intervjuobjektene å tro på at skaden kan repareres.

  • Ulike utvalg bør spørres med noe avstand i tid, for å teste for eventuelle tidstrender.

  • Det bør eksplisitt tillates at intervjuobjektet avstår fra å svare, dvs. en «avholdende»-opsjon. Dersom intervjuobjektet velger dette, bør han spørres hvorfor.

  • Oppfølgingsspørsmål bør gis etter ja- og nei- svar: «Hvorfor svarte du ja (ev. nei)?»

  • Det bør også spørres om f.eks. inntekt, tidligere kjennskap til området som skal verdsettes, etc.

  • Undersøkelsen må ikke bli så komplisert eller omfattende at den stiller for store krav til intervjuobjektene.

  • Intervjuobjektene må minnes på at en positiv betalingsvillighet vil redusere det beløpet de kan bruke på andre ting.

  • Undersøkelsen bør utformes med tanke på å minimere «kjøp av god samvittighet» og synspunkter som at «det er storkapitalens skyld, så de bør betale, ikke jeg».

  • Det må skilles mellom midlertidige og permanente skader.

  • En må påse at intervjuobjektene forstår at skader kan bli borte over tid.

NOAA-panelet pekte også på at en undersøkelse neppe gav pålitelige svar dersom den viste at intervjuobjektene ikke var villige til å betale mer for å forhindre mer omfattende ulykker eller skader.

5.2.3 Andre metoder

Samvalgsanalyser

Samvalgsanalyser har visse likhetstrekk med betinget verdsetting, i den forstand at en spør folk direkte om deres preferanser. I en samvalgsanalyse blir intervjuobjektet bedt om å velge mellom ulike alternativ som skiller seg fra hverandre på flere måter. For eksempel kan intervjueren skissere flere scenarier der både konsentrasjon av luftforurensing, intervjuobjektets inntekt og kvaliteter ved det lokale transporttilbudet varierer. En bruker så statistiske metoder til å utlede verdier for de ulike faktorene som inngår i scenariebeskrivelsene. Samvalgsundersøkelser har dermed også visse metodiske likhetstrekk med hedoniske analyser.

Implisitt verdsetting

Selv om et miljøgode ikke verdsettes eksplisitt, kan faktiske prioriteringer fra myndighetenes side innebære en implisitt verdsetting. Hvis for eksempel Stortinget vedtar det dyreste av to alternative utforminger av et prosjekt på grunn av bedre miljøvirkninger, vil kostnadsdifferansen mellom de to prosjektene (alt annet gitt) kunne oppfattes som et minste anslag på Stortingets implisitte verdsetting av denne miljøeffekten. Metoden gir dermed ikke noe anslag for etterspørselen etter godet fra konsumentenes side, men data for hva politisk valgte myndigheter har vist seg villige til å betale. I Norge er studier av implisitt verdsetting blitt kombinert med studier av betalingsvillighet i forbindelse med Samlet Plan for Vassdrag (Hervik, Risnes og Strand, 1986).

Ekspertpaneler

Det kan være et problem at egenskapene ved ulike miljøgoder er dårlig kjent.

På denne bakgrunn er det utviklet verdsettingsmetoder som er basert på å avdekke preferanser eller synspunkter hos et utvalg eksperter på det aktuelle området, snarere enn å anslå etterspørselen fra befolkningen som helhet.

5.2.4 Verdsetting av miljø - noen konklusjoner

I forbindelse med valg av metode for behandling av miljøgoder i nytte-kostnadsanalyser eller konsekvensanalyser, er det en rekke prinsipielle og praktiske spørsmål en må ta stilling til.

Dersom en ønsker å anslå konsumentenes samlede betalingsvillighet for miljøgodene, er det bare betinget verdsetting som kan anvendes i nær sagt alle typer tilfeller. Ingen markedsbaserte metoder kan måle ikke-bruksverdier. Reisekostnadsmetoden kan brukes til å anslå bruksverdier når en må reise til miljøgodet for å kunne bruke det, men dette er ikke alltid tilfelle. Hedoniske metoder kan også bare brukes under bestemte betingelser. Betinget verdsetting er imidlertid en kontroversiell metode. Dette gjelder spesielt i tilknytning til miljøgoder som f.eks. bevaring av truede dyrearter, der det synes lite trolig at respondentene har erfaring i å uttrykke verdien i kroner. Videre er det svært tids- og kostnadskrevende å utføre gode undersøkelser som bygger på betinget verdsetting. Svarene som gis i slike undersøkelser, kan dessuten variere betydelig når betingelsene svarene er gitt under endres litt, og det kan derfor ofte være faglig tvilsomt å bruke verdier fra betingede verdsettingsstudier i en annen sammenheng enn den opprinnelige. Selv om en aksepterer metoden, vil det i mange sammenhenger kunne være vanskelig å innhente slike data av kostnadsmessige grunner.

Verdsetting ved hjelp av ekspertpaneler eller basert på utledning av politiske beslutninger er metoder som ikke måler konsumentenes egne preferanser. Dette er til en viss grad i motstrid med det teoretiske grunnlaget for nytte-kostnadsanalyser. Bruk av ekspertpaneler kan imidlertid være en velegnet metode for å kartlegge og beskrive konsekvensene av ulike tiltak.

I enkelte tilfeller vil ulike metoder kunne utfylle hverandre snarere enn å være gjensidig utelukkende. Dette vil f.eks. kunne gjelde verdsetting av lokale støyplager, der både hedoniske metoder og betinget verdsetting vil kunne brukes. Vi vil derfor ikke gi noen entydig anbefaling om hvilke metoder som bør benyttes. De mange uavklarte metodespørsmålene knyttet til betinget verdsetting gjør likevel at vi vil anbefale i størst mulig grad å utnytte den informasjonen som ligger i observert atferd. Dersom det alternativt eller i tillegg til markedsbaserte metoder benyttes betinget verdsetting, må det videre stilles særlig høye metodekrav til undersøkelsen. Dette vil i realiteten innebære at undersøkelsen bør tilfredsstille de kravene som er omtalt i boks 5.1.

Spørsmålet om metodevalg er nært knyttet til hvilke miljøgoder som skal verdsettes i kroner i en nytte-kostnadsanalyse. Utvalget mener at verdsettingen bør begrenses til områder der aktørene direkte eller indirekte kan antas å ha noe erfaring med å verdsette det aktuelle miljøgodet i økonomiske størrelser. Dette gjør at vi generelt er tvilende til nytten av å måle betalingsvilligheten for å redde truede dyrearter eller løse globale miljøproblemer. Lokale miljøulemper som f.eks. støy- eller støvplager bør imidlertid være mer velegnede for verdsetting i en nytte-kostnadsanalyse. Det samme gjelder til dels for rekreasjonsområder eller annen arealbruk, f.eks. i forbindelse med at en vurderer å benytte slike områder til utbygging av boliger eller næringsvirksomhet. En slik avgrensing av når det er hensiktsmessig med verdsetting av miljøgoder, gjør også at delvis uavklarte metodespørsmål knyttet til bl.a. ikke-bruksverdier ofte vil ha mer begrenset betydning. 4

For miljøtiltak der nyttesiden ikke verdsettes i kroner vil det ofte være hensiktsmessig å gjennomføre kostnadseffektivitetsanalyser: Gitt at utslipp av klorfluorkarboner skal reduseres med x prosent for å redde ozonlaget, må de tiltakene som er nødvendige for å oppnå dette målet, utformes så kostnadseffektivt som mulig. Vurdering av slike tiltak vil gjerne være nært knyttet til utforming av optimale miljøavgifter.

Dersom vi har bestemt at det kan være hensiktsmessig å verdsette et miljøtiltak i kroner, gjenstår likevel spørsmålet om hva som skal inkluderes i verdsettingen. Et alternativ er å inkludere samlet betalingsvillighet for tiltaket i nytte-kostnadsanalysen. I så fall må en i enkelte tilfeller akseptere de problemene som knytter seg til betinget verdsetting. Et annet alternativ er å avgrense verdsettingen til kun å omfatte noen av prosjektets miljøvirkninger. I slike tilfeller må det være et minimumskrav at det er et klart og lett forståelig skille mellom hva som er verdsatt i kroner, og hva som kun er beskrevet verbalt eller tallfestet i fysiske størrelser, jf. omtale i kapittel 2. For de miljøforholdene som er tallfestet i kroner eller fysiske størrelser, må det videre komme klart fram av analysen hvilke metoder som er benyttet, og hvilken usikkerhet som er knyttet til de ulike tallstørrelsene.

5.3 Verdsetting av tid

5.3.1 Generelt om verdsetting av tid

Verdien av innspart tid er lik verdien av tiden i beste alternative anvendelse minus verdien av tiden i den nåværende anvendelsen (basisalternativet). De fleste utførte analyser om verdsetting av tid er knyttet til transportsektoren. Verdsetting av tid er imidlertid også viktig i andre sammenhenger, jf. bl.a. omtalen i eksemplet om gjenvinning av avfall i avsnitt 6.5. I boks 5.2 har vi videre vist et stilisert eksempel på bruk av tidsverdier for å analysere kostnadene ved å fylle ut skjemaer med informasjon til bruk i offentlig sektor. Det meste av litteraturen på området er imidlertid knyttet til transportsektoren, og den videre drøftingen i dette avsnittet er derfor hentet fra dette området.

Boks 5.2 Boks 5.2 Verdsetting av tid

Næringsdrivende bruker i alt om lag 2100 årsverk for å innrapportere likningsoppgaver. Anta at myndighetene vurderer EDB-investeringer på i alt 2000 mill. kroner for å redusere denne tidsbruken med 30 pst. EDB-investeringene antas å ha en levetid på 10 år.

Det er rimelig å anta at tiden som benyttes til å innrapportere likningsoppgaver, fullt ut kan overføres til annet produktivt arbeid. Vi verdsetter dermed den innsparte tiden til lønn inkl. skatt og sosiale avgifter. Vi antar at den gjennomsnittlige bruttolønnen hos dem som utfører arbeidet er på 500 000 kroner. Prosjektet er lite risikabelt, og vi benytter derfor en diskonteringsrente på 4 pst. I alt 45 pst. av tidsgevinstene antas å tilfalle offentlig sektor i form av økte skatter. Vi benytter betegnelsen A(4;10) for å betegne en annuitetsfaktor på 10 år med 4 pst. rente, og får følgende nåverdi når vi inkluderer en skattekostnad på 0,2 (alle tall i mill. kroner)*:

NV = [-2000 + 2100 . 0,5 . 0,3 . A(4;10)] + 0,2 . [-2000 + 2100 . 0,5 . 0,3 . 0,45 . A(4;10)] = 385

Prosjektet er lønnsomt med en nåverdi på om lag 400 mill. kroner. I en mer realistisk beskrivelse av et slikt prosjekt måtte vi bl.a. inkludere EDB-investeringer hos næringsdrivende (kostnad) og innspart arbeidskraft i offentlig sektor (gevinst). I tillegg er det mer realistisk å betrakte prosjektet som en kjede av investeringer, der det med jevne mellomrom må foretas utskiftning av EDB-utstyret. Det er også trolig at tidsinnsparingene øker over tid etterhvert som systemet blir innarbeidet.

* Annuitetsfaktoren, A (r, n), måler nåverdien av en årlig kontantstrøm på én krone i n år med r som diskonteringsrente. (4;10) = 8,11.

Det er en vanlig forenkling å anta at individet er indifferent mellom å benytte tid i basisalternativet og å benytte tid i arbeid, og at bruk av tid i basisalternativet ikke genererer inntekt. Dersom vi også forutsetter at individet kan tilpasse seg fritt i arbeidsmarkedet, bør verdien av tidsinnsparinger settes lik verdien av arbeidets grenseprodukt i bedriften dersom tidsinnsparingen fører til en tilsvarende økning i arbeidstiden. Med perfekt konkurranse i arbeidsmarkedet er dermed verdien av tidsinnsparingen på marginen lik lønn før skatt. Dersom den alternative anvendelsen er økt fritid, er verdien av tidsinnsparingen på samme måte lik lønn etter skatt.

I mange sammenhenger er forutsetningene ovenfor ikke rimelige. Reiser i arbeid kan f.eks. i noen yrker og for noen transportmidler kombineres med arbeid under reisen, og i så fall vil lønn før skatt overvurdere verdien av tidsinnsparingen. Videre kan individene foretrekke å bruke tid i basisalternativet fremfor å arbeide, og lønn etter skatt vil dermed overvurdere verdien av den tidsinnsparingen som blir tatt ut i økt fritid. Mer generelt vil ulike reiser med ulike transportmidler ha ulike tidsverdier både i form av hva selve reisetiden kan anvendes til, og i form av gang- og ventetid, usikkerhet om punktlighet m.v. Dette gjør at det i prinsippet er nødvendig å gjennomføre analyser av tidsinnsparinger knyttet til hvert enkelt tiltak som gjennomføres. Verdien av slike separate analyser må imidlertid veies mot fordelene ved å ha mer standardiserte verdier som er mindre følsomme overfor målefeil e.l. i enkeltanalyser.

5.3.2 Verdsetting av tid - metoder og resultater

På samme måte som for miljøgoder kan vi skille mellom markedsbaserte metoder, betinget verdsetting og andre metoder. Rene markedsbaserte metoder kan i enkelte tilfeller være vanskelige å gjennomføre i transportsektoren pga. lite variasjon i data og sterk samvariasjon mellom ulike forklaringsvariable. Et eksempel på problemet med manglende variasjon er studier av bilisters vegvalg ved ulike bomveger med tilnærmet like priser. Et eksempel på det siste problemet, som berører nesten alle studier innen transport, er at visse sentrale variabler som reisetid og reisekostnad samvarierer så mye at det er vanskelig å analysere hvor mye av atferden som forklares av de respektive faktorene. Slike korrelasjoner kan enten ødelegge analysen eller forårsake ustabile resultater som er følsomme for små forandringer i de modellene som testes. Samvariasjonen gjør det for eksempel ofte vanskelig å fastsette ulike tidsverdier for ulike transportmidler. De senere årene er det gjennomført en del undersøkelser basert på faktisk atferd der trafikantene har stått overfor klart definerte valg mellom å kjøre en rask ny veg og betale bompenger, eller å benytte den gamle vegen uten å betale. 5

Samvalgsanalyser har bl.a. vært benyttet til å analysere hvordan trafikanter verdsetter forbedringer i transporttilbudet. Betinget verdsetting kan være enklere i forbindelse med tidsverdsetting enn ved verdsetting av miljøgoder, bl.a. fordi en unngår en del problemer med å beskrive den aktuelle problemstillingen. En mye benyttet variant av betinget verdsetting er den såkalte likeverdprismetoden (transfer price). I boks 5.3 har vi gitt et eksempel på hvordan likeverdsspørsmål kan formuleres.

Boks 5.3 Boks 5.3 Eksempler på spørsmål ved likeverdprismetoden.

VERDSETTING AV REDUSERT REISETID

Togreisen du beskrev tok 6 timer og kostet 200 kroner. Tenk deg nå at denne reisen kan gjennomføres på 4 timer og 30 minutter. Til hvilken pris er de to reisene likeverdige?

Reise 1: 6 timer og 200 kroner

Reise 2: 4 timer og 30 minutter - til hvilken pris?

KOMPENSASJON FOR ØKT REISETID

Togreisen du beskrev tok 6 timer og kostet 200 kroner. Tenk deg nå at denne reisen tok 7 timer og 30 minutter. Til hvilken pris er de to reisene likeverdige?

Reise 1: 6 timer og 200 kroner

Reise 2: 7 timer og 30 minutter - til hvilken pris?

En rekke undersøkelser kombinerer ulike metoder. Hervik og Bråthen (1992) undersøkte trafikantenes betalingsvillighet for vegforbindelse som alternativ til ferje (Krifast) ved å benytte en kombinasjon av observert atferd og spørsmål om betalingsvillighet. TØI gjennomførte i 1995 og 1996 en landsomfattende undersøkelse (samvalg og likeverdspris) for å komme fram til tidsverdier for reiser over 30 kilometer med jernbane, fly, ferje, buss og bil (Ramjerdi, 1996). Den siste studien viser bl.a. at tidsverdier for reiser i arbeid ikke ligger langt unna brutto lønnskostnader.

5.3.3 Verdsetting av tid - noen konklusjoner

På samme måte som for miljøgoder anbefaler vi så langt som mulig å benytte markedsbaserte metoder for å fastsette tidsverdier. I mange tilfeller kan det imidlertid være nødvendig å benytte samvalgsanalyser eller betinget verdsetting (ev. i form av likeverdprismetoden). På samme måte som for betinget verdsetting av miljøgoder må det stilles strenge krav til kvaliteten på de undersøkelsene som gjennomføres, og rimeligheten av resultatene må sjekkes.

Utvalget anbefaler at en i størst mulig grad etablerer standardverdier for likeartede situasjoner, som f.eks. tidsinnsparinger ved reiser i arbeid med samme transportmiddel. Videre vil utvalget tilrå at en i større grad forsøker å etablere tidsverdier også i andre sektorer enn samferdselssektoren. I de tilfellene hvor det ikke utføres egne undersøkelser, anbefaler utvalget å ta utgangspunkt i lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift og lønn eksklusiv skatt og arbeidsgiveravgift avhengig av om tidsinnsparingen blir benyttet til økt arbeidstid eller økt fritid. Bruk av lønnssatser er imidlertid bare helt korrekt under relativt strenge forutsetninger, jf. drøftingen i punkt 5.3.1.

5.4 Verdsetting av ulykkesrisiko

5.4.1 Generelt om ulykkesrisiko

På en rekke områder vil ulike tiltak kunne endre risikoen for ulykker som fører til død eller redusert helse. Dette gjelder f.eks. vegstandard som påvirker trafikkulykker, sikkerhetskrav til ferger som har betydning for antall ulykker på sjøen, sikkerhetskrav til leker som påvirker risikoen for ulykker for barn, og bestemmelser om røykvarslere og annet brannsikkerhetsutstyr som kan redusere antall drepte og skadede i branner. Offentlig sektor griper inn på slike områder ved å stille sikkerhets- eller standardkrav til private (f.eks. påbud om røykvarslere i private hjem), eller ved selv å fastsette krav til offentlig produserte goder (f.eks. veger).

I dette avsnittet skal vi blant annet drøfte hvordan det er mulig å behandle slike regelendringer eller tiltak i en nytte-kostnadsanalyse. Drøftingen er knyttet til situasjoner der et stort antall individer står overfor små risiki for uheldige utfall. Vurderingen av risiko foretas ex ante, før det er kjent hvilke personer som blir utsatt for en ulykke e.l.

5.4.2 Verdsetting av ulykkesrisiko - metode og resultater

I utgangspunktet vil reduksjonen av ulykkessannsynlighet være knyttet til ulike tiltak, og vi kan prøve å finne betalingsvilligheten for hvert tiltak. Bygging av en sykkelsti langs en trafikkert veg kan f.eks. forventningsmessig føre til x færre dødsulykker pr. år, og betalingsvilligheten for et slikt tiltak vil være y kroner. Ofte er vi imidlertid interessert i betalingsvilligheten for risikoreduksjon på mer generelt grunnlag, uten at vi foretar separate undersøkelser for hvert enkelt tiltak. For å kunne overføre resultater på denne måten, trenger vi et felles mål som kan benyttes i ulike situasjoner.

Det sentrale målet når vi måler betalingsvilligheten for endret dødssannsynlighet, er verdien av et statistisk liv. 6 Verdien av et statistisk liv er definert som verdien av én enhets reduksjon i forventet antall dødsfall i en gitt periode. Som omtalt i avsnitt 5.4.1 er eventuell verdsetting begrenset til ex ante vurderinger av små risiki som omfatter et stort antall personer. I samsvar med dette måles et statistisk liv over relativt store populasjoner der hvert enkelt individ har en lav dødssannsynlighet. En risikoreduksjon for død med to tusendeler i en populasjon på tusen personer, vil f.eks. representere en innsparing på to statistiske liv. Målet ved eventuell verdsetting er dermed å finne hvor stor verdi ulike individer tillegger tiltak som påvirker deres sikkerhet, og ikke verdsetting av livet på navngitte individer.

Det foreligger en omfattende litteratur om verdien av et statistisk liv. De ulike undersøkelsene er dels basert på hedoniske metoder og dels basert på betinget verdsetting. Til tross for stor spredning i resultatene synes det likevel å foreligge en viss enighet om hvilken størrelsesorden man kan forvente for verdien av et statistisk liv. Elvik (1993) gjennomgår litteraturen på området, og konkluderer med at beste anslag for verdien av et statistisk liv i trafikken i Norge er 10 mill. kroner (1991-kroner). Han peker imidlertid på at resultatet er meget usikkert, og anbefaler å benytte et usikkerhetsområde fra 4 til 25 mill. kroner.

For tiltak som innebærer endret risiko for ulike grader av redusert helsetilstand, kan vi ikke etablere én mulig standardverdi på samme måte som for endret dødssannsynlighet. Verdien av ulike tiltak må derfor måles i hvert enkelt tilfelle. På samme måte som for miljøgoder er det aktuelt å benytte markedsbaserte metoder og betinget verdsetting. En variant av betinget verdsetting er såkalte risiko-risiko-analyser (risk-risk analysis), som har likheter med samvalgsanalyser. Respondentene blir spurt i hvilket forhold de er villige til å bytte risiko for redusert helsetilstand med risiko for død. Det forholdstallet som fremkommer, kan konverteres til et pengebeløp ved å benytte verdier for et statistisk liv.

5.4.3 Verdsetting av ulykkesrisiko - noen konklusjoner

Utvalget mener at kostnadseffektivitetsanalyser ofte kan være hensiktsmessige for å vurdere endret ulykkesrisiko. Dersom en i tillegg velger å gjennomføre en fullstendig nytte-kostnadsanalyse, mener utvalget at betalingsvillighet for risikoendringer bør inngå på nyttesiden i analysen. Utvalget vil likevel understreke at slik verdsetting bør begrenses til situasjoner der et stort antall individer står overfor små risiki for et uheldig utfall, jf. omtalen i punkt 5.4.1.

I de tilfellene der det ikke gjøres egne analyser av betalingsvillighet, vil utvalget tilrå at det tas utgangspunkt i anslaget på 10 mill. kroner (1991-kroner) pr. statistisk liv. 7 Anslaget er imidlertid usikkert, og det bør arbeides videre med å utarbeide sikrere empiriske anslag. Det kan også være hensiktsmessig å drøfte hvor følsom lønnsomheten av det aktuelle prosjektet er for verdien av et statistisk liv. Utvalget anbefaler på samme måte som Elvik å benytte et usikkerhetsområde fra 4 til 25 mill. kroner (1991-kroner).

I enkelte tilfeller kan det argumenteres for at et statistisk liv bør gis en annen verdi enn 10 mill. kroner, selv om det ikke foreligger egne analyser av betalingsvillighet. Et eksempel kan være sikkerhetstiltak på skoleveger. Her kan det være grunn til å anta at mange mer eller mindre eksplisitt vil ønske å benytte en høyere verdi enn 10 mill. kroner for hvert statistisk liv, bl.a. fordi hvert liv som reddes representerer mange gjenstående leveår. På den annen side er det trolig at den gjennomsnittlige betalingsvilligheten kan være relativt lav for ulykkesreduksjon knyttet til utøvelse av hobbyvirksomhet som f.eks. fallskjermhopping. I slike tilfeller vil utvalget tilrå at beløpet på 10 mill. kroner pr. statistisk liv fortsatt legges til grunn i en eventuell nytte-kostnadsanalyse. Nytte-kostnadsanalyser av endret ulykkesrisiko bør imidlertid generelt inneholde en beskrivelse av hvilken gruppe av individer som omfattes av tiltaket. En slik beskrivelse gjør at beslutningstakeren om ønskelig kan velge en annen rangering av tiltak enn det som isolert sett følger av verdien av et statistisk liv. Dette svarer til den fremgangsmåten for å presentere fordelingspolitiske spørsmål som er omtalt i kapittel 2.

5.5 Nytte-kostnadsanalyser i helsesektoren

Det er i de fleste sammenhenger mer problematisk å bruke nytte-kostnadsanalyser basert på betalingsvillighet i helsesektoren enn i forbindelse med ulykkesreduserende tiltak. Dette har bl.a. sammenheng med at de fleste behandlingsformer eller tiltak som vurderes, vil omfatte en gruppe som allerede er rammet av den aktuelle sykdommen. De etiske problemene ved å benytte aggregert, individuell betalingsvillighet som beslutningskriterium, blir mer fremtredende desto sterkere dette avviket fra ex ante perspektivet er. I enkelte tilfeller er det i noen grad mulig å opprettholde et ex ante perspektiv også for tiltak innen helsesektoren. Dette vil særlig gjelde forebyggende tiltak som f.eks. vaksinasjonsprogrammer. Ofte er det imidlertid mulig å skille ut grupper som i utgangspunktet er mer utsatt for den aktuelle risikoen enn befolkningen som helhet, og som har begrenset mulighet til selv å påvirke den aktuelle risikoen. Dette vil f.eks. være tilfelle når vi vurderer forebyggende tiltak for arvelig disponerte sykdommer. I et slikt tilfelle er det uklart om vi skal legge mer vekt på betalingsvilligheten i risikogruppen enn i samfunnet for øvrig. Dette spørsmålet blir særlig vanskelig å avgjøre dersom samfunnet også legger vekt på fordelingen av helsegoder uavhengig av inntektsfordelingen for øvrig. En slik vektlegging av likhet i tilbudet av helsegoder kan f.eks. være begrunnet med at det i realiteten ikke vil være mulig å kompensere for dårlig helsetilstand ex post.

De mange uavklarte spørsmålene når det gjelder betalingsvillighet for helsegoder kan gjøre det naturlig å vurdere bruk av kostnadseffektivitetsanalyser innenfor denne sektoren. Bruken av rene kostnadseffektivitetsanalyser betinger imidlertid at nytten av ulike alternativer er lik, slik at oppgaven kun er å minimere kostnader. Dette vil imidlertid sjelden være tilfelle innenfor helsesektoren, selv om vi betrakter behandling for samme sykdomstype. Behandling av en hjertelidelse kan f.eks. innebære bruk av medisiner som har ulik kostnad, men som også har betydning både for overlevelsessannsynlighet og for eventuelle bivirkninger i behandlingsperioden. I slike tilfeller kan likevel beregning av kostnadene for ulike tiltak sammen med en beskrivelse av de ulike nyttevirkningene gi verdifull informasjon for beslutningstaker, jf. omtalen i punkt 2.3.2 av kostnads-virkningsanalyser.

I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig å sammenfatte nyttevirkningene av ulike tiltak i en form for helseindikator. Den vanligste indikatoren er såkalte kvalitetsjusterte leveår. Ved hjelp av en indeks for livskvalitet i ulike helsetilstander (kvalitetsjusterte leveår) kan en gitt helsetilstand omregnes til et visst antall leveår med full helse. Ved omregningen benyttes en skala fra 0 til 1, der tilstanden «død» har verdi 0 og tilstanden «full helse» har verdien 1. En tilstand som har verdien 0,6 og varer i to år, svarer dermed til 0,8 tapte leveår med full helse. 8 Et eksempel på bruk av kvalitetsjusterte leveår er gitt i boks 5.4. For en nærmere omtale av metoder for å fastsette kvalitetsjusterte leveår viser vi til punkt 12.6.2 i NOU 1997: 27.

Boks 5.4 Boks 5.4 Kvalitetsjusterte leveår som beslutningskriterium

Følgende hypotetiske eksempel er hentet fra Weinstein (1995): Anta et helsebudsjett på 10 mill. kroner. Målet er å spare så mange kvalitetsjusterte leveår som mulig ved hjelp av ulike helsetiltak. Følgende tiltak er aktuelle:

Program Gevinst (kvalitetsjusterte leveår) Kostnad (kroner) Kostnad pr. kvalitetsjustert leveår (kroner)
A 500 1 000 000 2 000
B 500 2 000 000 4 000
C 200 1 200 000 6 000
D 250 2 000 000 8 000
E 100 1 200 000 12 000
F 50 800 000 16 000
G 100 1 800 000 18 000
H 100 2 200 000 22 000
I 150 4 500 000 30 000
J 10 500 000 50 000

Den optimale politikken er å iverksette tiltakene A, B, C, D, E, F og G. Dette sparer 1700 kvalitetsjusterte leveår. Tiltak med høyere kostnad pr. kvalitetsjustert leveår enn 18000 blir ikke realisert.

Vi antar at tiltakene er fullstendig delbare (slik at vi f.eks. kan gjennomføre et halvt tiltak), og at vi får tilbud om to gjensidig utelukkende tiltak for en bestemt lidelse:

Program Gevinst (kvalitetsjusterte leveår) Kostnad (kroner) Kostnad pr. kvalitetsjustert leveår (kroner)
K1 10 50 000 5 000
K2 15 150 000 10 000

Vi ser av den siste kolonnen at begge prosjektene ville vært lønnsomme dersom de ikke var gjensidig utelukkende. Nå må vi imidlertid gå fram på følgende måte: Vi starter med det minste prosjektet, K1. Dette prosjektet har en kostnad på 5000 kroner pr. kvalitetsjustert leveår, og vil isolert sett være bedre å gjennomføre enn deler av prosjekt G. For å finne ut om K2 ville vært et enda bedre valg, må vi betrakte forholdet mellom ekstra kostnad og flere kvalitetsjusterte leveår ved å gjennomføre dette prosjektet i stedet for K1. Dette forholdet må være lavere enn 18000 kroner pr. kvalitetsjustert leveår (jf. prosjekt G).

(150 000 - 50 000) / (15 - 10) = 20 000 kroner pr. kvalitetsjustert leveår

Vi bør derfor erstatte deler av prosjekt G med prosjekt K1. Prosjekt K2 bør ikke gjennomføres til tross for at det isolert sett er mer lønnsomt enn prosjekt G.

Bruk av kvalitetsjusterte leveår innebærer i prinsippet en systematisk metode for å prioritere mellom ulike pasientgrupper og sykdomstilfeller. Metoden innebærer at alle med samme lidelse blir behandlet likt uavhengig av inntekt og formue. Dette gjør imidlertid ikke at metoden løser de vanskelige fordelingsproblemene som uansett vil være til stede når knappe ressurser skal fordeles innenfor helsevesenet. Utvalget ser det for sin del som både lite realistisk og lite ønskelig at ulike grupper skal prioriteres strengt etter en enkel indikator som kvalitetsjusterte leveår. Dette er i samsvar med synspunktene til Lønning-utvalget (NOU 1997:18), som viser til at livskvalitet er et svært vanskelig fenomen å måle, og at kvalitetsjusterte leveår derfor ikke kan være eneste kriterium når en skal vurdere ønskeligheten av et helsetiltak. Rapportering av kvalitetsjusterte leveår kan likevel gi interessant beslutningsinformasjon, f.eks. i forbindelse med vurdering av alternative medisintyper. I tillegg krever bruk av kvalitetsjusterte leveår at effekten av ulike behandlingsmetoder beskrives på en systematisk og presis måte. Utvalget tilrår derfor at kvalitetsjusterte leveår eller andre helseindikatorer, som f.eks. antall unngåtte for tidlige dødsfall, beregnes i forbindelse med helseøkonomiske vurderinger. Bruk av slike indikatorer bør suppleres med mer utfyllende beskrivelser av virkningene av ulike tiltak.

5.6 Oppsummering

Verdsetting av goder som ikke omsettes i markedet, reiser både metodemessige og prinsipielle problemer. I en del tilfeller kan det likevel være mulig å verdsette så mange virkninger at en nytte-kostnadsanalyse gir en god oppsummering av det aktuelle tiltaket. I andre tilfeller har de som er berørt av et tiltak liten erfaring i å verdsette de aktuelle virkningene i penger, eller virkningene er knyttet til etisk vanskelige spørsmål. I så fall er det lite hensiktsmessig å måle nyttesiden av tiltaket i penger. Det er likevel viktig å verdsette kostnadene ved tiltaket, samtidig som nyttevirkningene må beskrives på en mest mulig presis måte.

Fotnoter

1.

Jf. f.eks. Johansen (1977) og Navrud (1993).

2.

Jf. nærmere drøfting i kapittel 10 i NOU 1997: 27.

3.

Det er et kontroversielt spørsmål om betalingsvillighet som stammer fra slike altruistiske motiver, bør inkluderes i en nytte-kostnadsanalyse, jf. bl.a. drøftingen i NOU 1997: 27, side 95.

4.

Jf. også drøftingen i punkt 3.5.2 om diskontering av langsiktige prosjekter.

5.

Jf. Hjelle (1989), Fridstrøm (1990) og Tretvik (1992).

6.

Et alternativ er å måle verdien pr. statistisk leveår, jf. drøftingen på side 106-107 i NOU 1997: 27.

7.

Utvalget vil imidlertid ikke tilrå at det gjøres separate tillegg for altruisme eller brutto (ev. netto) produksjonsverdi, jf. drøftingen i avsnitt 12.5 i NOU 1997: 27.

8.

2 . 1 - 2 . 0,6 = 0,8

Til toppen
Til dokumentets forside